关于基层法院管理与改革的经验、问题与建议

关于基层法院管理与改革的经验、问题与建议

一、主要经验

（一）坚持党对人民法院工作的绝对领导。

党政军民学，东西南北中，党领导一切。没有党的领导，人民法院的工作也无从谈起。要认真贯彻落实《中国共产党政法工作条例》，健全维护党中央权威和集中统一领导工作机制，严格执行党组织向党委请示报告重大事项规定，严格落实党组的主体责任，健全完善党组责任清单、党组议事规则、党组成员依照工作程序参与重要业务和重要决策、重大业务工作督查反馈等制度，发挥好党组把握政策取向、改革方向、办案导向的作用，确保党的基本理论、基本路线、基本方略在人民法院各项工作中不折不扣落到实处。要讲大局，不就案办案，不机械办案，努力做到政治效果、社会效果、法律效果相统一。

（二）坚持司法为民

人民是历史的创造者，是真正的英雄。司法的本质是为了人民、依靠人民、造福人民，要始终把人民群众放在心上。一是要加强诉讼服务体系建设。重视诉讼服务中心的建设工作，确保立案受理、信访接待、材料收转、联系法官、卷宗查阅、诉讼收退费、诉调对接、立案调解、案件速裁、文书送达、12368诉讼服务等各项功能齐备。将诉讼服务中心的提档升级和文明单位、文明窗口的创建工作融合，实行一体化推进，努力为人民群众提供高质量的司法服务。探索建立符合实际的送达团队、速裁团队,并在法庭推行送达改革,为诉讼便利进一步提高保障。与速裁团队建设相结合建立特邀调解制度,发挥人民陪审员的作用,探索人民陪审员驻庭调解新模式.切实减轻人民群众诉累。二是要深化多元化纠纷解决机制改革。创新发展新时代“枫桥经验”，完善“诉源治理”机制，坚持把非诉讼纠纷解决机制挺在前面，推动从源头上减少诉讼增量。完善调解、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等有机衔接、相互协调的多元化纠纷解决体系，促进共建共治共享的社会治理格局建设。加大对行业专业调解工作的指导力度，完善多方参与的调解机制，健全完善律师调解机制，进一步发挥专业调解作用。对具备调解基础的案件，按照自愿、合法原则，完善先行调解、委派调解工作机制，引导鼓励当事人选择非诉方式解决纠纷。

（三）坚持落实司法责任制

一是要健全审判权力运行机制。

全面贯彻“让审理者裁判，由裁判者负责”，强化独任庭、合议庭的法定审判组织地位，依法确定职责权限，确保权责一致。全面加强基层人民法院审判团队建设。理顺审判机构、审判组织、审判团队的关系，完善内部组织架构，优化审判资源配置。进一步健全“随机分案为主，指定分案为辅”的案件分配机制。根据审判领域类别和繁简分流安排，完善承办法官与合议庭审判长确定机制。二是要全面落实院庭长办案制度。推进落实入额院庭长带头办理重大、疑难、复杂案件制度。充分发挥院庭长办案经验丰富、综合协调能力强的优势，通过由院庭长承办及担任审判长参与办案的方式，提高案件办理质量和效果。院庭长应当主要办理本院新类型等疑难复杂案件,院领导办理管辖权异议、支付令、诉讼保全等简单案件的，办案数不计入考核。三是要建立健全法律统一适用机制。要将调研工作与审判执行工作密切结合，审判委员会及专业法官会议要加强业务指导，规范类案的裁判标准。强化审委会总结审判经验、加强审判管理、统一裁判标准、出台类案审理指南、研究审判工作重大事项的职能，细化审委会讨论案件范围，切实发挥审委会对重大敏感和疑难复杂案件的把关作用，推进标准化、类型化、专业化审判。建立、推行类案检索制度，以

“类案推送系统”为平台，要求承办法官对存在法律适用争议或者“类案不同判”可能的案件，制作关联案件检索报告，在合议庭评议或者专业法官会议讨论时说明。

四是要完善新型审判质效监督管理机制。

强化院庭长监管职责。明确管理是院庭长的第一职责。院庭长要在尊重法官办案主体地位的同时，遵循权责明晰、规范有序、分级负责、公开透明、监督留痕的原则，认真落实监督管理职责，确保办案质效。建立完善效率管理长效机制。要采取有效措施加快案件审理进程，对调卷、送达、鉴定等影响审判效率的因素，调研提出解决措施，推进普通程序审理的各类案件在法定期限内快审快结。加强审判流程管理，强化效率通报调度机制，推进实施对立案一年以上的一般未结诉讼案件的清零工程，逐步扩大实施效能监察的长期未结案件范围。

（四）坚持司法公开

做好裁判文书上网工作，强化裁判文书质量，进一步提高裁判文书上网的及时性，确保文书上网率达到100%。每月通报一次各庭局及办案团队裁判文书上网情况。加强科技法庭建设，全面推进庭审公开。通过中国庭审公开网、官方微博、微信公众号等多种途径开展和宣传庭审网络直播。科技法庭开庭实现分类安排,避免法官开庭时间冲突,必要时实行网上预约安排开庭;切实提高案件信息质量，确保审判流程信息有效公开。充分发挥司法公开平台的监督和互动功能，建立健全意见建议、监督投诉的收集、分析、转化和反馈机制。主动接受人大代表、政协委员及各方监督，认真办理代表、委员的意见和建议，加强与代表、委员的联络及沟通。定期编辑工作动态等书面材料，主动把法院审判执行质效、立案信访工作等情况报送至党委、人大、政协等，争取各方面对法院工作的更大支持。每季度开展人大代表、政协委员、律师及社会各方人士座谈会，广泛听取社会各界对法院审判执行工作的意见，及时反馈建议采纳、问题解决情况，不断改进审判、执行工作，提升司法公信力。

二、存在问题

司法体制改革是一项综合性工程，必须从整体上谋划推进。从基层人民法院管理和改革的角度来看，主要存在以下主要困难和问题：

一是内设机构改革人员分流问题突出。

按照中央编办、最高法院《关于积极推进省以下人民法院内设机构改革工作的通知》要求，大部分基层法院的内设机构数量已减少50%左右，相应地中层干部职数也同步减少，原有中层干部超出现有的干部职数，有的基层法院，在未来的几年甚至是十几年内，都难以提拔选用年轻的干部，这必将对法院队伍的年轻干部造成打击，势必影响队伍的稳定性。

二是法院审判队伍存在人才流失。

实行法官员额制后，进入员额的法官政治、经济待遇等明显高于司法辅助人员和司法行政人员，原来以法官身份办案的，现在作为法官助理的司法辅助人员情感上难以接受，司法辅助人员对转岗任职的积极性不高，有的从业务队伍中流失到其他部门或其他系统。另外，一些有法官资格但因年龄或身体等原因长期不在办案一线的人员，已经不能适应新形势需要，这部分人员退出法官队伍，心理难免波动，也会在法院内部形成不稳定因素，造成法院审判力量的削弱。

三是地方事业编制、工勤岗位职业保障不健全。

为有效应对“案多人少”矛盾，近年来在地方党委的大力支持下，为法院队伍补充了大量的地方事业编制及工勤岗人员，为审判事业做出巨大贡献。随着改革的统筹推进，这些人员改革政策未定、职业前景不明，不能享受绩效考核奖金等改革红利，在人财物统一管理过程中，也未将这部分人员纳入统筹管理，缺乏相应的财政配套性制度安排保障，严重影响这支队伍的稳定性。

四是社会化服务购买难制约改革步伐。

最高人民法院周强院长多次强调，要充分发挥好社会化服务购买优势，促进司法改革向纵深推进。但是中西部县城等经济欠发达地区，由于薪酬、编制、婚姻、家庭等综合因素，在同等经费保障条件下，工作环境较发达地区相对落后，导致招不来服务机构，人才留不住。且后勤服务保障工作和聘用制书记员管理完全依靠法院，不仅没有明显提高后勤服务保障的质量，反而进一步增加了法院的行政性事务。

五是配套性改革制度尤其是加强法官职业保障方面的举措亟待建立完善。

其一，法官工作压力大、职业风险高，一些当事人及其近亲属因对案件裁决结果不满而扰乱法庭秩序，指责、辱骂、甚至殴打、伤害法官的现象仍有发生，法官的人身安全和财产安全时常受到威胁，职业风险越来越大，而相应的职业安全保障仍需加强。随着审判业务急剧上升，各类职业病症高发，先后有邹碧华、刘改幸等同志倒在审判执行岗位上。加之来自舆论、互联网、信访等方面工作的压力只增不减，法官在办案过程中，难免会顾虑重重，放不开手脚，无疑阻碍了法院审判工作和执行工作的有序开展。其二，实施法官单独职务序列改革后，原与行政职级挂钩的住房、医疗、差旅等待遇保障如何落实尚无明确文件依据。

三、意见建议

一是动态调整，适当提高基层员额法官的数量比例。

探索建立根据辖区人口、经济、矛盾纠纷等综合因素，核定基层法院中央政法专项编制数与案件数量比例系数，动态调整员额法官数量比例机制。建立以中院为单位的数据比对库，每年进行数据比对，汇总后上报省高院，重新核定应当增加、减少的中央政法编制和员额法官比例，均衡法官办案数量。建立有效的员额制进入、退出考核机制，要综合考量办案能力、办案水平、办案实绩，对已进入额，但不能胜任的员额制法官，应当及时退出员额；对年富力强、有担当、办案实绩突出的年轻法官，及时纳入员额法官队伍，构建“能上能下、能进能出”的常态化运行机制。

二是勇于探索，立足实际创新司法责任制改革举措。

要充分发挥主观能动性，深入研究，创设出符合实际情况、适应本地经济社会发展需要的改革举措。要根据实际情况进行合理的审判团队配置，做到既能满足法官精英化的要求，又能缓解办案力量不足的问题。要进一步明确院庭长的审判职责与管理职责，尽量减少院庭长的行政事务，使其有更多精力专注于审判工作；要不断规范院、庭长行使审判管理和审判监督权的范围和方式，解决好放权后如何有效监督的问题，强化院庭长审判管理和依法监督职责，严格落实案件质量终身负责和违法审判责任追究机制，切实把司法权关进制度的笼子里，实现集体负责与个人负责相统一。要不断向信息化建设要改革成果，充分发挥裁判文书制作系统、比对系统、类案检索系统的优势，强化信息化技术的使用比率，努力将案件的审判质效提升到新高度。

三是科学规划，积极构建权责利相统一的保障制度。

既要严格依纪依法追究法官违法审判责任，又要充分保障法官依法独立履行审判职责；既要实行法官办案质量终身负责制和错案责任倒查问责制，又要切实加强法官依法履职保障措施。一方面，探索提高法官职业荣誉感的路径，增强法官对事业的责任感和使命感。完善审判风险保障机制，充分保障法官依法行使审判职权。严厉打击侵害法官人格尊严、损害法官名誉、侵害法官及其近亲属人身财产住所安全等违法犯罪行为。另一方面，完善审判辅助人员的配置与保障，加快审判辅助人员的配套改革。从顶层设计出台相关政策文件，探索建立法官助理“以委任制为主，以聘任制为辅”的管理方式，聘用部分法官助理，既充实法官助理队伍，又缓解当前法官助理紧缺的压力；再一方面，强化地方事业编人员的管理，采取“横向交流，纵向晋升”的模式，对现有事业编书记员建立相应的绩效考核机制，将工作成绩优异、表现较好的地方事业编书记员转为委任制，拓宽其晋升空间，稳定书记员队伍。同时，主动协调地方党委，对不适用人员进行转岗交流，继续为党的事业做贡献。最后，严格绩效考核机制，用好“鼓励激励、容错纠错、能上能下”三项机制，坚持“能者上、庸者下、劣者汰让”的鲜明用人导向，让有本事、作风硬、善作为、能力强的法官干警有施展拳脚的舞台，重新焕发审判队伍新生机。

四是统筹兼顾，协同推进司法体制改革各项任务。

要按照司法责任制要求确定法官员额，合理设置法官、司法辅助人员和行政人员的比例，明晰各类司法人员工作职责。探索由“市中院主导招聘委派，基层法院考核”的新型社会化服务购买模式，采取集约化办理送达等事务性工作，将法官从事务性工作中脱离出来，专心于案件的庭审、合议、裁判等审判核心事务，着力解决影响司法公正、制约司法能力的深层次问题，不断将司法改革和司法事业向纵深推进。