第一篇：议我国审查逮捕制度的设置缺陷
议我国审查逮捕制度的设置缺陷
杨煌铭
[摘要] 对侦查工作实行充分的必要的监督是依法治国的基本要求，也是一个法治国家的基本法律制度，是对人权的重要保障。但是，当前我国检察机关作为国家的公诉机关，因其本身不可能真正成为中立的司法机构，它对公安机关逮捕权的制约在有效性方面受到了很大的限制。而且，作为对贪污、贿赂、渎职等国家工作人员犯罪案件自行进行侦查的机构，检察机关在自侦案件中还有自行决定逮捕的权力，这就使其原本薄弱的司法审查更加无力。
[关键词] 审查逮捕 侦查监督 司法审查
逮捕是侦查机构对那些有证据证明有犯罪事实、可能判处有期徒刑以上刑罚，而采取其他强制措施不足以防止发生社会危险性的犯罪嫌疑人，暂时剥夺人身自由的强制措施。逮捕属于我国刑事诉讼中最为严厉的强制措施，因为它会使犯罪嫌疑人受到较长时间的羁押。我国现行《刑事诉讼法》中规定的一般逮捕程序是公安机关必须首先向检察机关提出逮捕申请书，提交有关的报告和案卷材料，以证明逮捕的必要性和合法性，然后由检察机关进行审查并发布是否批准逮捕的决定，公安机关的逮捕证只能在检察机关批准逮捕后才能发布。表面看起来，这里确实存在着司法机构——检察机关对侦察机构的司法审查。但是检察机关作为国家的公诉机关，本身不可能真正成为中立的司法机构，它对公安机关逮捕权的制约在有效性方面就受到了限制。而且，作为对贪污、贿赂、渎职等国家工作人员犯罪案件自行进行侦查的机构，检察机关在自侦案件中还有自行决定逮捕的权力，这就使其原本薄弱的司法审查更加无力。在后一情况下，检察机关的逮捕决定权就相当于侦查机构自行羁押公民的权力。
一．中西方审查逮捕制度的一般性差异
按照西方各国的普遍做法，逮捕属于一种类似中国拘传的行为，它的功能是保证嫌疑人、被告人及时到庭或到场，只能引起短时间的羁押。逮捕后应“毫不迟延”地将被捕者提交法官面前，由后者对是否继续羁押、是否保释以及羁押期间等问题，通过开庭的方式作出裁判。经过法官的裁判，羁押才成为一种导致嫌作者实习单位：广西省桂林市到重庆人民检察院
疑人人身自由受到较长时间剥夺的状态。这种逮捕与羁押相分离的制度。可以保证羁押具有高于逮捕的法定条件，并按照更加严格的程序进行裁判，从程序上防止嫌疑人受到不公正、不合理的强制措施。
相比之下，在中国侦察机关一旦实施逮捕，就可以将犯罪嫌疑人连续羁押两个月的时间。也就是说检察机关批准或决定的逮捕行为，其后果是导致嫌疑人被剥夺人身自由一直达到两个月的时间。尽管根据中国刑事诉讼法的规定，犯罪嫌疑人及其律师可以就其诉讼权利的限制或者羁押期间的延长问题提出申诉和控告，辩护律师还可以代犯罪嫌疑人申请取保候审，但是这种申诉、控告或者申请取保候审不足以引发针对羁押的司法救济程序。因为与西方各国不同，中国的各级法院都不受理这种申诉、控告或申请。即使犯罪嫌疑人遭受长时间的羁押并且明显属于错误，法院也不会专门针对羁押合法性问题进行法庭审判。
由此可见，西方各国实行的那种受羁押者直接向最高法院申诉的制度，在中国是不存在的。实践中遭受不当羁押的公民及其律师也通常不会将羁押的合法性问题向法院提出诉讼，而是直接向侦查机构的上级提出申诉，或者向诉讼程序之外的部门，如信访、人大等机构提出“上访”。
二、我国现行审查逮捕制度的实施效果
在我国有关审查逮捕制度的法律法规中，突出地暴露出如下几个问题。第一，立法上没有明确规定检察机关对侦查活动的审查权。虽然新修改的刑事诉讼法明确了检察机关的侦查监督权，但却未进一步明确规定检察机关对侦查活动合法性的审查权。第二，立法上没有规定明确的纠正权。没有纠正权就意味着失去了监督的意义，一直以来检察机关都没有纠正权，实际上只有建议权。第三，检察机关无对违法侦查责任人的处分权。虽然《人民检察院刑事检察工作细则》第六十一条规定：“人民检察院刑检部门对本院的侦查部门侦查活动中的违法行为，应根据情节和后果分别处理。”但这项规定仅局限于在检察机关内部，对担负着绝大多数刑事侦查任务的公安机关和国家安全机关却没有涉及。况且刑检工作细则这一项规定也没有权威性。第四，法律没有规定检察机关直接介入具体的侦查活动权。现行法律规定检察机关对侦查活动有提前介入权，但究竟怎样提前，提前到什么时候这很模糊。从立法本意上看，应当认为不存在什么提前问题，只要是一开展侦查活动监督就同步进行，但我国的提前介入还只限于重、特、大、要案
范围，范围是过窄的，而且还流于形式。
因此，实践中我国侦查机关存在着超期羁押、滥用强制措施等问题也就不足为奇，其侦查权缺乏监督已给国家、人民造成了很多财产和人身上的损害。而这突出地反映在错捕、滥捕的问题上，尤其是对当事人的合法权益造成了极大侵害。一方面，一些无逮捕必要的轻微刑事案件可捕可不捕的，基本上都做了批捕，逮捕面过宽。主要表现在：捕后相对不诉案件较多，而真正因不构成犯罪作绝对不诉的很少；另外，捕后经法院判决三年以下轻缓刑的被告人约占整个判决人数的50%以上。另一方面，对一些无足够证据证实涉嫌犯罪的嫌疑人作了批捕，导致捕后因不构成犯罪而作绝对不诉的案件时有发生。由此而产生滥用逮捕权的不良后果：第一，没有严格依法办案，一定程度上损害了法律的尊严，不利于最大限度地保护当事人的合法利益。通过诉讼活动打击犯罪固然是一层意义上保护了国家、社会和被害人的权益。但在法治社会的诉讼活动中，还有很多复杂的法律关系、法律利益是需要关注和考虑的。特别是刑事诉讼法修改以后，诉讼参与人的合法权益在法律上有了明确的规定，更充分、更全面地保障各方面诉讼参与人的合法权益，成为现代法治对司法工作提出的一个鲜明要求。第二，不符合无罪推定的原则。没有逮捕必要的犯罪嫌疑人尚未经法院审理、定罪处罚，从法律上讲，他还是个无罪的人，因此除非确系必要，不应当逮捕而剥夺其人身自由。此外，对不必要逮捕的犯罪嫌疑人予以逮捕也不利于无罪推定原则的更好贯彻，不利于减轻检察环节的国家赔偿压力。第三，造成诉讼成本提高和司法资源的极大浪费。没有逮捕必要而逮捕，致使案件数量居高不下，办案力量严重不足，看守所经常处于超定额羁押状态，如一个只能容纳羁押八个人的监房里，却羁押了近十五人，客观上侵犯了犯罪嫌疑人、被告人的休息权利，也不利于看守所的管理及羁押人员的卫生、健康等，从而造成诉讼成本提高和司法资源的极大浪费。而在这些被捕的人中确有相当一部分是不必要逮捕的。第四，不利于对犯罪分子的改造和社会对犯罪的综合治理。我国刑法、刑事诉讼法其目的除了惩罚犯罪，通过对犯罪人本人的处罚达到特殊预防并警示他人外，还有一个改造、教育的功能，这就是改造、教育当事人，使其改邪归正回归社会。而对于不必要逮捕的犯罪嫌疑人，采取逮捕这种严厉的强制措施，在客观上会在其心灵深处投下阴影，不利于其今后顺利地回归社会。另外也不利于社会对犯罪的综合治理，使一些初犯、偶犯以
及青少年犯在羁押过程中成为传授犯罪方法或教唆犯罪的对象。
三、审查逮捕制度的实施效果分析
在我国检察机关的审查逮捕活动中，错捕、滥捕现象屡禁不止。其发生的原因，可以从两个层面上进行分析。首先，从浅层次上主要是办案人员执法观念上还普遍存在重打击轻保护的执法观念，“够捕即捕”的思想仍占主导地位，还没有很好地执行最高人民检察院在批捕阶段要求的轻缓政策；个别办案人员业务水平不高，对证据的判断分析和对法律法规的运用理解还不够全面，也造成了错案的发生。其次，从深层次上造成滥捕、错捕案件发生的原因，同我国检察机关审查逮捕权的权力的设置上自身原来存在的问题有关。检察机关本身作为犯罪的追诉机关，又同时行使对犯罪嫌疑人的审查逮捕权，而在行使逮捕权时却没有处于一个相对中立的地位，造成了检察机关在审查逮捕时不可避免地会出现一些权力行使不当的问题。
中国目前的审查逮捕制度在整体上的构造缺陷，应当主要表现为缺少一个中立的裁判者。在我国现今的审查逮捕制度中由中立司法机构主持的司法审查和授权机制并不存在。无论是逮捕还是对犯罪嫌疑人捕后长时间的羁押，都是由检察机关通过秘密审查来发布许可令状的，而没有类似法院这样一个中立的司法授权机构，也不经过专门的授权程序。即使犯罪嫌疑人及其律师要求将羁押措施变更为取保候审，也无法向不承当侦查和公诉职责的司法机构提出申请。这样，那种由司法机构主持进行的所谓“程序性审查”活动在中国侦查程序中就不会存在，那种由控辩双方同时参与的听审活动在中国侦查程序中也就无从进行。可以说，中国的审查逮捕制度还不具有“诉讼”的形态，而完全属于一种超职权主义的、行政化的单方面追诉活动。在这里，无论是专门性调查活动，还是有关限制公民基本自由和权益的决定，都是由公诉机构自行决定，而不是由中立机构进行授权。因此，这种制度设计不符合“控诉和裁判职能分离”、“司法最终裁决”等一系列现代法治的基本原则。所以目前审查逮捕司法实践中出现较多的非法羁押、超期羁押等现象，主要应导源于这种由追诉机构兼负司法审查职能的审查逮捕制度所致。
第二篇：我国行政复议制度及其缺陷
我国行政复议制度及其缺陷
【摘要】随着当今社会市场化、城市化、信息化、现代化与全球化接踵而至，甚至相互交织，现代社会日益呈现出民主与法制建设不断加强的迹象。行政复议作为我国行政法律体系的重要组成部分，在社会生活中发挥着积极作用。但是，行政复议制度在立法方面的缺陷，制度设计上的诸多不合理，以及复议制度实施水平上的欠缺等因素，都使得行政复议制度在实践中难以实现预期的效果。完善行政复议制度，更好的发挥行政复议“裁判员”的角色成了时下迫不及待的任务。
本文试图通过对我国现行行政复议制度的研究，一方面将我国行政复议制度准确定位，另一方面揭示行政复议制度在理论上和实践中存在的缺陷，并就如何完善和构建适合我国国情的行政复议制度提出自己的一点见解。
【关键词】行政复议；法律法规；行政行为；行政相对人
一、行政复议简述
1．行政复议制度的概念论述
从我国现阶段对行政复议制度的立法和实践入手，我们认为行政复议是指行政相对人认为行政主体的具体行政行为侵犯其合法权益，依法请求上一级行政机关或其他法定复议机关重新审查该具体行政行为的合法性，适当性，行政复议机关按照法定程序对被申请的具体行政行为进行审查，并做出决定的一种法律制度。①
2．行政复议制度的功能
所谓行政复议的功能，是指它能起什么作用，达到怎么养的目的，完成什么样的任务。也就是我们通常所说的建立行政复议制度的意义。行政复议制度作为一项法律制度它同其它法律制度一样，具有“双刃剑”的功效。①是防止和纠正不当的具体行政行为，保障和监督行政机关依法行政。通过行政复议一方面对的工作人员的违法行为给予违法裁定，并纠正错误；另一方面能够有效监督和规范行政人员的工作，进而使他们不断提高执法水平。②保护公民、法人或者其他组织的合法权益。行政复议制度的设立、行政复议法律条文的颁布和贯彻落实，对于惩治行政主体的违法或不当行为，对于保护受诸如滥用职权、以权谋私、粗暴执法等行为侵害的公民、法人或其他组织的合法权益起到了积极而长远的影响。3．我国行政复议制度的现状
行政复议制度是近代民主政治的产物，在世界范围内己经得到了普遍的发展和应用。从我国整个行政复议制度的发展历程来看，“行政复议”一词是随着80年代我国行政法学而逐渐兴起的。1990年《行政复议条例》的颁布标志着我国行政复议制度进入规范发展阶段，而1999年《行政复议法》的颁布、实施又促使我国的行政复议制度进入一个崭新的阶段。它明确和适当扩大了行政复议的范围，将抽象行政行为列入复议审查范围。在某些方面又规定了国务院最终裁定原则，并且加大了对公民权益的保护，全方位推进便民原则等等。行政复议制度，作为一种行政机关内部的自我纠错机制和对行政相对人的救济保护机制，从开始
登上中国法制的舞台到现在，发挥着来越重要的作用。并且随着行政权力对经济和会生活的介入日益深入，它对社会主体的权利义务影响日益扩大。
但是行政复议在当下我国的制度实践令人堪忧，公众对行政复议认同感的日益下降便是其尴尬处境的真实写照。据统计，我国近年来全国和地方行政复议案件总数与行政诉讼案件总数“倒置”问题突出。时下困境主要表现在以下三方面：①行政复议受案数在历经短暂的辉煌之后呈明显下滑趋势。②行政复议案件居高不下的维持率致使行政复议制度的公正性遭受贬损。③行政复议繁琐的内部处理程序致使行政复议制度的效率优势无法有效发挥。
因此总的说来，我国的行政复议制度是一个年轻的制度。它同国外英、美、法、德、日等国以及我国台湾地区的成熟的复议制度相比，还存在许多不足和需要完善之处，并且实施状况令人堪忧已经成为一个不争的事实。为此，立足于我国实际，探寻行政复议制度在当下中国的困境和可能出路，应当成为学界同仁的重要使命。
②
二、我国行政复议制度的缺陷
我国的行政复议制度建立以来，在监督和维护行政机关依法行政、保护相对人的合法权益方面起到了重要作用，取得了一定的成就。但要看到，行政复议制度在我国的发展时间很短，在很多方面与西方法治发达国家相比还有很大的差距，我们对行政复议制度的研究也处于探索阶段。特别是随着我国加入WTO和对外开放的进一步深化，很多法律制度，包括行政复议制度在内都面临着挑战。我国现行的行政复议制度的一些规定已经在实践中暴露出了它的缺陷。具体表现在：
1．行政复议制度性质尚不明确
行政复议制度究竟是行政机关的内部监督制度还是公众的权利救济制度？《行政复议法》
第1条规定：“为了防止和纠正违法的或者不当的具体行政行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益，保障和监督行政机关依法行使职权，根据宪法，制定本法。”该规定将我国行政复议制度直接定性为“行政机关的内部监督制度”，因此行政复议制度无论是实体上还是程序上都是按照“行政化”的特点来设计和运行。一直以来，我们越来越强调行政复议的行政内部审查职权，而越来越忽视其行政救济职能。对行政相对人而言，行政复议是一种救济途径；对行政机关而言，行政复议已从一种监督机制逐渐转化为内部考核机制。对此，学者们对行政复议的性质认定也不尽相同。而行政复议制度的救济功能正在被逐渐的淡化。③
2．行政复议机构独立性欠缺
根据《行政复议法》的规定，我国行政复议机构是各级行政复议机关的法制工作机构。行政复议机构是县级以上人民政府及其所属工作部门的法制机构，而全国各级法制部门的设置没有统一的规定，有的是工作部门，有的是内设机构，有的根本没有行政复议机构和专门的行政复议工作人员。没有纵向层次上的统一领导机构，导致各法制机构在具体承办复议事项时难免由于行政机关内部的上下级领导关系而受部门利益或偏私的影响，无法独立进行复议活动。从而无法保证在复议审查中的公正、中立的立场。
入世时我国曾经承诺：“负责审查行政行为的法庭将公正处事并独立于行政执法机构，并且不会与事务的处理结果有任何实质性的利害关系。”但是我国现在的行政复议机构还尚
处在“下级服从上级”和行政首长负责制体制下面。他们无法确保审判的公正和独立。更为严重的是还时常遭到打击报复。
3．行政复议终局裁决违背司法最终裁决原则
一般来说，在行政复议与行政诉讼之间，行政复议只是解决行政争议的第一阶段，其法律效力具有非终局性。行政相对人若对行政复议决定不服，可提起行政诉讼。司法最终解决的例外即是行政复议终局。我国行政复议法中行政复议终局的规定，意味着部分复议案件排斥司法监督，削弱行政诉讼对行政复议活动的监督制约；同时行政复议终局意味着剥夺了行政相对人的诉权，即使行政相对人对复议决定不服，也无权得到司法救济，不利于保护行政相对人的合法权益，背离了设立行政复议制度的立法初衷。行政复议终局与现代法治关于“司法最终解决”原则背道而驰，甚至使一部分违法的行政复议案件逃避司法审查成为一种合法的实然状态。⑦
4．行政复议与行政诉讼衔接不畅通
行政复议和行政诉讼是我国重要的行政救济制度，二者相互衔接和相互配套。行政复议是行政程序的内部监督。行政诉讼是司法程序的外部监督。行政复议是行政诉讼的前置救济程序。两者衔接不畅通主要表现在：
首先是界定不明确。《行政诉讼法》所规定的对行政复议决定不服的，可以进入行政诉讼程序。但是实践中什么是经过行政复议的案件界定不明。例如是否包括复议机关不予受理的案件?如果对于非复议前置的申请作出不予受理决定的，是否能进入行政诉讼程序?
其次是限制诉讼权。“法律法规规定行政复议作为行政诉讼前置程序的，公民、法人或者其他组织对具体行政行为不服的，必须先向行政复议机关申请复议，对行政复议决定不服再向人民法院提起诉讼。”也就是说对于有复议前置程序的案件，行政相对人不能直接进行诉讼。
最后是范围不一致。行政复议的受理范围和行政诉讼的受案范围不衔接。我国行政诉讼的受案范围，仅限于对涉及人身权和财产权的具体行政行为的合法性进行审查，而行政复议的受理范围涉及具体行政行为和抽象行政行为的合法性和合理性审查，涉及保护包括人身权、财产权以及受教育权、劳动权、社会经济权以及政治权等多项权利，其远远比行政诉讼的保护范围宽泛得多。两者不相对应导致衔接困难。③⑥
5．行政复议制度实践中的困境
几年来的实践却毋庸置疑地表明，行政复议制度的实施效果未能尽如人意，人们所预想的及时化解纠纷、减轻法院负担及方便人民群众的制度目标均未能够实现。可以说，行政复议制度在很多地方已经“陷入困境”：
①行政复议受案数下滑
据统计，2000年全国行政复议案件总数为74448件，比1999 年同比增幅超过100%;2001 年案件总数又上升至83487件，比2000年同比增长8.6%。然而，自2002 年开始，全国行政复议案件却呈现出下滑趋势，当年全国总体下降幅度为8.4%。全国行政复议案件也呈现出“中间大、两头小”的明显反差，即市级行政复议机关受理的行政复议案件较多，而省部级行政复议机关特别是区县级行政复议机关受理的行政复议案件则明显偏少。
②行政复议公正性受到贬损 ②
据统计，在数量及其有限的行政复议案件中维持原判的案件居然高达50%。维持原判并没有错，关键是背后非正常因素在起掌控作用的话，那就有错了。近些年来人们为什么青睐于“信访”这种程序，而不愿意选择行政复议途径来解决问题呢，我们说公正性的缺失是最大的隐忧。
③行政复议程序繁琐
行政复议制度的一个明显优势就在于快捷、便利。然而，从行政复议制度实践所反馈的信息来看，这一理论上的优势非但没有化为现实，在很多时候反而走向事物的反面。行政复议解决纠纷效率的低下业已成为全国各地的普遍现象。例如，一个市级人民政府所办理的行政复议案件大致就需要经历“经办人——分管副处长——处长——法制办分管副主任——法制办主任分——管副秘书长——秘书长——分管副市长——市长”的漫长过程。只要哪一个环节出现了耽搁，那么整个复议程序就不得不暂停下来。等到最后的批示下发给案件经办人，至少会白白花去半个多月的时间。按照这种层层送审的行政复议，由于每个环节紧紧相扣，必然成为官官相护腐败之风的温床。
②
三、我国行政复议制度的完善
1．立法明确化
我国《行政复议法》在立法方面有很多的缺陷，针对其合理性，以及抽象行政行为来说，主要表现在：它规定对抽象行政行为的复议首先不能单独申请，也不涉及其合理性审查；其次，对抽象行政行为的处理决定法律尚没有规定如何做出实体决定。最后对复议合理性审查的困境在于它的模糊和缺乏可操作性。因此，在市场化和全球化日益加剧的今天，对法律法规的严格要求是为了适应全球法制的挑战，我们有需要，也有必要重新完善《行政复议法》。
2．完善复议程序和扩大复议范围
程序是保证合法正确地作出复议决定的先决条件。行政复议应当在坚持合法、准确、及时、便民原则的基础上，增加公开性和可操作性，增加必要的程序规定，做到既保证行政效率，又注意维持行政复议的公正性。完善行政复议做到：第一、规范和完善行政复议案件的申请、立案、受理、审查、决定、执行的各环节的程序性规定，并将其细化。第二、强化行政复议机关对原行政机关的具体行政行为审查的监督性。第三、改变以往单纯“书面审查为主”的审理模式，增设听证程序和回避制度。
行政复议受案范围的逐渐扩大是现代行政法制发展的必然趋势。然而要把抽象行政行为纳入行政复议范围，笔者认为，为了更好地保护行政相对人的合法权益及公共利益和监督抽象行政行为，行政复议法应当允许行政相对人单独提出对抽象行政行为的审查申请。③
3．设立独立复议机构和人员
我国行政复议行政性倾向的最显著的弊端是行政复议活动缺乏公正性，行政复议机构隶属于行政机关，难以对行政机关实行有效的内部监督。在各级政府配套成立行政复议委员会，保证其独立性、公正性能够达到最终裁决的目的。
另外，建立职业化、专业化的行政复议人员对实现行政复议的公正性也尤为重要。行政复议人员由于其职位的特殊性必须具备专门化的知识，知识的专门化又形成一道“知识的栅
栏”阻隔了不正当的干涉。
其次，对于重大复杂和专业化程度较高的复议案件，建立“专家陪审”制度。据了解，目前实际上已有个别行政复议机关聘请非本机关的专家作为复议“顾问”，以保证行政复议的公正性和权威性。
4．完善行政公开透明制度和监督保障制度
行政复议的法律依据应当公开，并且是合法有效的规范性文件。影响申请人重大权益的行政复议应当公开审理，允许新闻媒体进行现场直播，允许公民旁听。但案件涉及申请人的个人隐私、商业秘密或国家机密的除外。申请人和被申请人可以申请不公开审理，复议机关应在接到申请后5天内作出裁定，如果不服可以申请复核一次。行政复议决定必须说明理由，包括认定的事实和法律依据。
建立和完善监督保障制度，规范执行行政复议法的全过程。各级政府法制机构及其行政复议机构要从明确办案人员法定责任起，至案件结案止，建立和完善执法责任及错案追究。使整个行政复议工作在规制的状态下运行，把行政复议过程置于社会、群众的监督之下。⑤
5．完全确立司法最终原则
行政复议本身是一种具体行政行为，应当接受司法审查。确立行政复议终局，不但削弱行政诉讼对行政复议的监督力度，而且有悖于“司法最终解决”原则。对于行政复议决定的最终效力问题，国外持否定态度他们认为司法诉讼是最终救济，不存在不受司法审查的行政行为。我国应借鉴“司法最终审查”理念，逐步取消行政复议终局制度，更好地适应全球化的要求，顺应各国“司法最终解决”发展趋势，更为全面、广泛地保护行政相对人的合法权益。④
小结
我国行政复议制度经过短短的十几年的发展，确实取得了令人可喜的成绩，但我们也应该客观地看到它同西方，如英国、美国、德国、日本、法国等国家复议制度的差距。我国行政复议制度在现实中仍有许多不足和缺陷。因此对其改革是势在必行的。本文在分析我国行政复议制度不足的基础上，就如何完善和构建适合我国国情的行政复议制度提出了几点设想。相信随着人们法律意识和认知程度的提高，行政复议以其受案范围广、效率高、不收费等特点，一定能够顺应我国实际，开创出中国特色的行政复议体制。
【参考文献】
①王维达：《中国行政法学教程》, 同济大学出版社2006年版P217页
②章志远：行政复议困境的解决之道,2008年2月第1期
③曹慧丽、陈美玲、许群：我国行政复议制度在实践中的若干问题与完善,2007年5月第3 期 ④张丽：浅析我国行政复议制度的不足与完善,2005年4月 第3卷第2 期
⑤江凌：认真实践〔三个代表〕切实搞好行政复议, 2004年9月政府法制报
⑥应松年：《行政法与行政诉讼法学》, 法律出版社 2005年版P435页
⑦梁丽娟:我国行政复议制度市场化解读,2007年6月第15卷 第2期。
第三篇：浅谈我国人民陪审员制度的缺陷及其完善
浅谈我国人民陪审员制度的缺陷及其完善
[摘要]2004年8月28日,第十届全国人大常委会第十一次会议通过了《关于完善人民陪审员制度的决定》(以下简称《决定》),对人民陪审员的产生、条件、任期,及权利义务和陪审的范围等都作了明确的规定,标志着人民陪审员制度将更加完善和规范。①她是我国人民行使民主权利的一条有效途径，然而,这一制度在我国的司法实践中却未能得到有效实施，针对陪审员制度的缺陷和完善提出浅薄的意见。
[关键词]人民陪审员制度缺陷完善
民事诉讼陪审员制度是指在民事诉讼过程中从审判机关审判人员之外的社会公民中产生陪审员参与审理案件的一项司法制度。它源于西方国家, 于清朝末年引人中国, 它是我国民事诉讼制度中吸收并借鉴外国有益经验, 结合我国的具体国情的基础上确立并使之发展而成的。②然而这一制度在实践中产生了许多迫切需要解决的问题。突出的问题表现在:
一、陪审员素质过低且结构不合理
在今年暑假民庭的实践中，接触到民事诉讼的审判程序。得知法院在进行一审的民事案件中，很多一部分都没有陪审员，开庭审理案件时，法官常以陪审员有任务出差等理由来推脱，而且陪审员中很大一部分是社会界人士自愿报名参加的，或者是一些企事业单位不懂法律的人滥竽充数到陪审员队伍中去的。这样，人民陪审员制度成为了法庭的摆设，法官的陪衬，非常不利于人民陪审员制度的落实，而且使得人民群众对“司法民主”的信任度大大降低。按照我国法律的规定，目前我国的陪审员一般都采用任期制，任期一般为2 年或者3 年，而且可以连选连任。然而，有的陪审员甚至由于某些原因会连续担任陪审员达10 年或20 年之久，成了所谓的“陪审专业户”，而事实上如果陪审员的任期过长的话不仅不利于调动和保持其参加审判的积极性，而且不利于发挥审判员在审判中应起的作用，失去了人民陪审的意义。
二、人民陪审员产生的途径不规范
我国现行《人民法院组织法》中第38 条规定：“有选举权和被选举权的年满23 岁的公民，可以被选举为人民陪审员。”这样的规定再加上当前我国公民的法治观念和参与意识并 1
不是很强，导致一些地方法院干脆自己直接聘请一些人大代表、有职有权的行政干部或者是有名气、有名望的企业家等名人来做陪审员。他们当中，很大一部分，不懂法，又没有经过培训，在岗位上，往往不能发挥陪审员的作用。《决定》里虽然规范了陪审员的产生方式和程序,但是,按照规定,陪审员的产生方式是符合条件的公民,由其所在单位或者户籍所在地的基层组织推荐或者本人申请,由基层法院会同同级司法行政机关进行审查。但是，在当前对于陪审制度缺乏足够认识的形势下,符合条件的本人又有多少人会主动申报呢? 为此,对陪审员的产生方式更加规范和细化，势在必行。
三、陪审人员的参与意识不强
《决定》中对陪审员的性质、地位和职责作了明确规定:人民陪审员除不能担任审判长外,与法官享有同等权利。然而,当前一些陪审员对于陪审制度知之甚少,或者根本不懂、不了解,再加上现阶段国家民主政治建设的积极性不高,法制意识不强，于是一些人民陪审员把陪审工作看作额外的负担或是走走过场而已。当法院发出邀请时,常被以本职工作忙等理由推辞,请而不来或者即使来了也是陪而不审,案件审理时一言不发,案件评议时随声附和。陪审员在工作中不能起到应有的作用。
民事诉讼实行陪审员制度, 从民主的角度看,它的实质在于能使社会普通公民参与司法审理案件的过程, 体现了人民民主的优越性。尤其在我国,它是人民群众直接参与国家管理的具体体现, 是审判机关走群众路线, 接受群众监督的体现, 也是保证司法公正的一项有力措施。然而, 要真正实现这些价值，笔者认为：
一、应明确规定陪审员的任职条件
陪审员应具有一定的法学专业知识，且应经过考核认定；具有良好的政治思想道德素质和较好的文化水平和语言表达能力。总之,通过吸收社会公民报名参加考核认定, 择扰录用并建立陪审员培训学习及上岗制度，实行陪审员档案制度。在目前的情况下, 笔者认为，法学研究工作者、法学教育者以及广大律师人员等都适合担任民事诉讼中的陪审员。他们具有丰富的理论水平或专业技能,为法院审理案件提供理 论依据，科学性更强, 更富有权威性。
二、应明确规定陪审员的产生办法
首先，陪审员只能从符合任职条件的公民中产生, 其次应由相应的机构进行考核和任命，由相应的机构推荐具有专业技能的社会人士，并根据他们的能力作为具体案件的陪审员。
三、应提高对陪审制度的认识
在实践中，法院可以通过强化人民陪审员的教育和业务培训,为其依法参与审判活动夯实法律业务基础。并同司法行政机关有针对性地、不定期地进行业务集训,使陪审员能够真正认识陪审工作的重要性,积极参与到陪审工作中去。在工作中，陪审员也要注意加强法律知识和各方面文化知识的学习和研究,不断提高自身的法律素质和文化修养, 充分认识到陪审员制度是人民民主的重要组成部分, 需要大家共同努力。同时法院可以把法院工作的评议、考核、业绩评定、有关人员的职务晋升等要求进行挂钩,实行奖惩，充分调动他们的积极性, 加强他们的责任心。
我们知道，人民陪审制度是我国人民行使民主权利的一条有效途径。人民陪审制度属于整套司法制度中必不可少的环节, 对于这个环节的完善必将会给整个司法制度带来效率和公平。这需要我们不断地完善，不断地努力。① 关于完善人民陪审员制度的决定.法制日报, 2004-08-30(3).② 梁太波.论我国民事诉讼陪审员制度的缺陷与完善.《桂海论丛》16卷第4期 2000，8.
第四篇：我国人大制度的缺陷分析
王龙飞：民主的平台期：当代中国基层治理中的县级人大常委会
【内容提要】 在当前的基层治理体系中，县级人大常委会实际的运作偏离了其法理地位，行政化色彩日益浓厚。这种偏离导致县级人大常委会与县级人大代表和选民之间权力连接的断裂，缺乏民意的支持使县级人大及其常委会的法定权力进一步虚化，具体体现为党管干部的原则架空了人事权，重大事项决定权沦为事后确认，对“一府两院”的监督权虚置。同时，九十年代以后，县级人大常委会的工作创新和制度改革也只是徒具形式，难以收到实质性的政治效果。总体看来，县级人大制度内部的改革空间和制度潜力已基本释放殆尽，中国基层民主的建设进入一个平台期，要想突破这个发展平台期，使基层民主改革取得实质性的进展，必须从县级人大常委会外部着手，改变基层治理体制的整体政治权力格局。
【关 键 词】基层治理/民主/县级人大常委会
近年来，海内外研究中国地方人大的学者开始提出这样一种观点，即随着中国社会经济基础的变化和政治体制的改革，中国的地方各级人大常委会尤其是省级以下的县市级人大常委会，在地方治理中逐渐掌握了实质性的权力，由以往的“橡皮图章”转变为“钢印”。①他们引用了一系列地方人大常委会述职评议地方“一府两院”的工作，以及否决地方司法机关的工作报告等案例，论证中国的地方人大常委会尤其是县级人大常委会正在经历一个通过制度创新迅速获得实权的转型阶段。而研究者本人通过实地调研却发现，在经历了上世纪八十年代制度的草创时期和九十年代制度的规范化成长期之后，最近十几年县级人大常委会的建设和发展进入了一个平台期。与八九十年代的运作活力与探索热情相比，当前中国县级人大常委会的运作陷入一种僵化的路径依赖之中，这种以形式化、程序化为核心的建设路径不仅制约了县级人大自身的进一步发展，也深刻影响着中国基层治理的民主化进程。
一、基层治理中运作定位的偏离：行政化
按照宪法和相关法律规定，各级人大常委会是各级人大的常设机关，常委会成员由人大选举产生，在闭会期间行使人大的部分职权，对人大负责。因此，人大常委会的法理地位在人民代表大会之下，它只是在闭会期间处理人大事务的一个常设机构。各级人民代表大会都是代议制民主机关，遵循的应该是代议制民主由下而上负责的权力原则，常委会由代表选举产生，代表的权力是常委会合法性的来源，我国宪法和相关组织法的规定也体现了这一基本原则。但是，在政治实践中，县级人大常委会的运作定位逐渐偏离了其法理定位，演化成县级人大的领导机关，常委会的运作呈现浓重的行政化色彩。
这种行政化色彩首先是体现在常委会内部，从法理上讲，常委会成员集体行使职权，各个常委之间是平等的关系。但是在政治实践中，常委会内部已经形成了等级分明的体系。为了贯彻党对人大的领导，县级人大常委会要通过它的党组对同级党委负责，而党委本身是一个等级森严的组织体系，贯彻的是下级服从上级，由下向上负责的行政化逻辑。而人大常委会党组成员与常委会主任之间高度重合，除了一两名民主党派或者无党派的副主任之外，其他的常委会副主任基本上都是人大常委会党组的成员。而在贯彻党的领导的原则之下，人大常委会的主要决策权是由人大常委会党组行使的，人大常委会党组才是县级人大的核心领导力量。因此，当前中国县级人大常委会内部，形成了一个类似于党委和政府的行政化的组织体系，即人大常委会党组、人大常委会主任和副主任、普通常委这样三个层级。
其次是在人大常委会和代表之间、县级人大与乡镇人大之间也体现出类似于命令服从式的行政化色彩。在县级人大常委会的实际运作中，一般是常委会党组决定常委会的工作日程以及其他重要事项的决策，各个专业工作委员会去细化具体的工作内容，各个街道人大工作室和乡镇人大负责召集本区域内的代表配合视察、调研、评议等活动。与各个街道办事处的人大工作室不同，乡镇人大本应是一级独立的人民代表大会，而不是县区级人大常委会的派出机构，但实践中乡镇人大与乡镇政府对待县级政府一样，将县区级人大看作是“上级领导”，将自己定位为执行县级人大常委会命令任务的派出机关。“我们乡镇人大很少单独组织代表活动，都是上级人大常委会安排了什么活动，需要我们这个乡镇配合，我们就按照上面的指示去安排代表参加，实际上和街道人大工作室没有实质性区别。”②各位参加活动的常委和普通代表也是将其履职的活动看作是完成人大常委会领导的交办任务，按照常委会的要求走程序，看项目，提交意见和材料。
这样的运作逻辑和组织原则，其实是与县级人大作为代议制民主机关的基本运作逻辑相违背的。按照法理，代表是人大运作的主体，尤其是县乡级的人大，其代表是选民直接选举产生的，其代表性是县级人大权力合法性的来源。代表应当是县级人大行使职权的主体，人大全年的工作内容应该由代表的主动工作构成，至少是由代表提出需要调研和视察的主题、质询的部门和个人等等，而不是由常委会作为领导机关分派任务下去给代表完成。这种现实中的定位扭曲不仅有悖于法理，也是对人民民主权利的不尊重。这种行政化的运作逻辑一方面妨碍了民众通过代表自下而上的利益表达和民主监督；另一方面，也使得县级人大常委会由于隔断了与县域民众之间的联系，缺乏民意支持其权力合法性，导致县级人大常委会在面对地方党委和“一府两院”时其权力的虚化和职权的虚置。
二、法定权力的虚化
县级人大由于没有立法权，所以其基本的职权可以分为三项，即监督权、重大事项决定权和人事任免权。在人大闭会期间，这三项职权都是由县级人大常委会行使的。但是，当前中国县级人大常委会的运作现实则是空有职权，却无实效，三项基本的权力都处于虚置的状态。
(一)党管干部原则架空人事权
首先就人事权来说，党管干部的原则架空了县级人大的人事任免权。虽然法律上明确规定，“一府两院”和政府主要部门的领导人都由同级人大及其常委会任命，但是实践中的做法依旧是同级党委组织部门掌握考核和任命干部的实权，由组织部门将干部任免的决定提交同级人大及其常委会，人大全体会议或者常委会则保证通过。所谓人大常委会的人事权，不过是对组织部门的任命意志进行确认，通过法定程序使其上升为国家意志，获得形式上的合法性。在整个人事任免的过程中，从候选人酝酿到最终确定，直至提交人大常委会表决，人大常委会都是无法对人事安排方案施加实质性影响的。“我们一般不会对组织部门提出的人选表示异议，对于候选人的各个方面的审查有纪检部门和司法部门把关，他们都没发现什么实质性的问题，人大又有什么好说的？”③
在政治实践中，大部分常委在表决人事任免安排时都会对组织的安排方案直接投赞成票，而对于安排任命的干部，大部分普通常委并不了解，有些可能都不认识其人。在实际政治生活中，县级党委在比较重要的人事安排上，可能会事先征求人大常委会主任的意见，听取他对人事安排的建议。但是这种做法并非固定的政治惯例，与人大常委会主任个人的权力资源和他与书记的私交有很大关系。而且人大常委会主任的意见也只是参考，不仅他个人的意志无法代表常委会的意志，而且其个人意见对人事安排的影响也不是制度性和实质性的。
(二)先斩后奏的重大事项决定权
众所周知，县域治理中的重大事项都是由同级党委掌握决策权，政府也只是县级党委决策的执行者。当前县级人大常委会行使重大事项决定权的主要方式是对重大决策的提案进行审议表决，形成具有法律效力的决议、决定。能够获得通过的提案基本上都是政府及其部门提出的，也有少数代表的提案能够成为议案，但是这些能够成为议案的代表提案，也几乎都是事先与政府部门进行沟通协商的。“在准备提案草案的阶段，我会做很多前期工作，跟县委的领导沟通，了解今年县委的工作重点是什么，想要抓哪一块的工作，相关方面的领导们希望这个方案如何执行。”④
对于政府提交给人大常委会的重大事项决策方案，多年来几乎没有发生一个县级人大常委会不予通过的实例。对于这种现象，很多人大工作者都表示，既然政府提交到人大常委会上来审议，证明这个决策书记已经拍板，县委常委会已经通过的决议，人大常委会怎么可能否决？还有很多重大事项的决议，在提交人大常委会之前，该项方案的内容就已经开始实施了，有些工程已经开始前期的工作，政府部门才提交给人大常委会审议表决，还有一些项目根本没有通过人大常委会表决通过就已经实施了。
(三)虚置的监督权
按照法律规定，县级人大常委会行使监督权的基本形式包括三种：一是听取和审议“一府两院”的工作报告，这是人大及其常委会监督工作的基本形式。人大会议听取和审议“一府两院”的全面的工作报告并通过相应的决议，人大常委会听取和审议“一府两院”某一方面的专项工作报告。二是审查和批准政府的财政预算。三是对法律、法规的实施情况进行检查。人大常委会每年选择若干关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题，有计划地对有关法律、法规实施情况组织执法检查，督促解决法律、法规实施中存在的问题和改进执法工作。此外，针对不了解或者需要问责事项的询问和质询；特定问题调查，提出报告；罢免、审议和决定撤职案，对违法乱纪或者不称职的有关国家机关工作人员令其去职；受理公民、法人或者其他组织对有关国家机关及其工作人员违法失职行为的申诉、控告和检举，也是县级人大常委会行使监督权的法定形式。
在当前县级人大常委会的实际运作中，所谓听取和审议“一府两院”的专项工作报告，基本是只有听取而并无审查。一般都是在常委会召开之前的一周召开人大主任会议，“一府两院”的负责人在主任会议上宣读打算提交常委会审议的报告草案，主任会议对报告提出一些意见，这些意见基本都是遣词造句、内容安排方面的问题，不会对报告所提及的具体工作内容提出质疑。然后“一府两院”的相关负责人会按照人大常委会主任会议的修改意见对报告内容进行整改，以保证在常委会上能够一次通过。在正式的县级人大常委会上，被召集开会的普通常委也将通过“一府两院”的工作报告看作是例行公事，相关工作报告基本上每次均能毫无悬念地以全票赞成通过。
至于审查和批准政府的财政预算，在实际中的操作情况也是类似。“财政局所做的财政预算报告，里面具体的数字我们人大是无法查证的，这些专业的内容都是审计局提供的。退一步说，即便人大常委会审计发现政府的财政预算决算报告中数字有水分，财政局长会让你找县委书记去问责。因为实际上这些财政报告中的数字都是财政局长征求过书记的意见才最终确定的，经济增长百分比，收入多少等等，牵涉到书记的政绩数字，财政局长一个人是不可能做主的。但是我们人大常委会不具备问责党委书记的能力，所以对财政预算报告的监督是不可能较真的。”⑤
至于质询权，自八十年代设立县级人大常委会以来，全国尚无县级人大及其常委会行使质询权的事例。而县级人大常委会罢免、撤职“一府两院”工作人员的情况虽有发生，但是均是在该工作人员被纪检部门审查处分的情况下，按照党委组织部门的安排，由其工作单位向人大常委会提交罢免或者撤销其职务的动议，常委会开会表决而已。除此之外就是受理公民的申诉、控告和检举，这项职权在人大常委会的实际运作中被归入信访受理，由县级人大常委会负责信访事项的工作人员接待，按照信访的逻辑处理，采取转信、交办、催办和督办这四种方式，完全沦为信访体系的工作，脱离了人民代表大会民主监督权力的范畴。这些检举和控告，跟大多数信访案件一样，逐渐在各个部门的推诿拖延中消失殆尽。
三、制度完备与工作创新的实质：形式化 八十年代初期，中央在恢复县级人大的同时做出了设立地方各级人大常委会的决议，主要目的就是通过常设机构来建立起对“一府两院”的日常监督。地方各级人大常委会设立之后，也在实践中摸索了很多对政府部门和司法机关进行监督的工作方法。“这些工作创新中，明确地起源于县级人大，而且又被广泛采用的两种方式，就是所谓的两评和两制。”⑥两评，就是代表评议和述职评议。所谓代表评议，“就是在人民代表大会闭会期间，由常委会组织人大代表对本级人民政府及其所属部门、人民法院和人民检察院的以及本行政区域内依法具有行政管理职能的其他工作部门的执法和工作情况进行评议；”⑦所谓述职评议，“是指人大常委会要求由人民代表大会及其常委会选举和任命的„一府两院‟组成人员，包括人民政府组成人员、人民法院院长和副院长、人民检察院检察长和副检察长等人员向自己做述职报告的一种监督活动。”⑧所谓两制，包括对行政部门的执法责任制和对司法机关的错案追究制。
述职评议和民主评议的规定，意味着每年政府首长及其主要部门的负责人以及司法机关的负责人要向人大常委会做述职报告，而责任追究制则意味着人大对政府执法部门和司法部门问责的权力。因此，这些制度创新使得海内外很多学者都认为地方人大尤其是县级人大的制度改革取得了突破性进展。但是，他们很少真正去探究这些制度建立之后，在实践中是如何实施的，其真实的效果又是怎样的。
就两评当中最为引人注目的述职评议来讲，许多研究者的实证研究结果都显示，在全国普遍开展的县级人大常委会对“一府两院”的述职评议当中，没有一个评议结果是不合格的，几乎清一色的全部都是优秀。这样的评议结果是怎么得来的呢？研究者本人的田野调查发现，真实的评议操作流程一般都是人大常委会主任通知“一府两院”的相关负责人，准备好述职的报告草案先提交给人大。人大常委会召开主任会议审议相关部门提交的述职报告草案，提出修改意见，把意见反馈给“一府两院”让其修改。所以，“一府两院”的负责人在常委会上正式述职之前，这份述职报告实际上早已获得了人大常委会主任的一致认可，能够顺利通过常委会的评议也就是毫无悬念的了。“其实述职评议工作之所以能够开展，都是获得了政府一把手同意的。九十年代第一次实施述职评议工作的时候，时任人大主任的刘主任就提前跟当时的赵区长通气，说我想搞个区长和副区长都做述职报告的评议工作，赵区长表示支持，并且建议把下面政府主要部门也纳入述职评议的范围，以便对他们的工作积极性起一个督促的作用。”⑨
无论是述职评议还是代表评议，基本上都限定于书面审议的形式，常委会和人大代表对部门工作的监督仅限于听取他们的书面报告，然后就报告内容打分或提出改进意见。至于相关部门究竟做了哪些工作，这些工作是怎样开展的等实质性的问题，在评议的过程中都是无从显示的。述职报告的内容也都是从宏观上谈今年该部门取得了哪些成绩，充斥着“进一步完善了社会保障体系”“有力地推动了我市产业结构的优化升级”等大而空泛的语句。述职报告中所提及的工作的缺点和不足，也是类似于“服务意识不强”“规范执法的素质有待进一步提高”这样蜻蜓点水的表面文章。
无论是被评议的部门还是参见评议的人大常委和代表，都将这种评议工作看作是一种形式大于实质的“走程序”。数位引进两评制度的县级人大常委会主任都表示，无论是述职评议还是代表评议政府部门的工作，都是“合作”为主，寓监督于支持之中。“由于宪法、监督法等相关法律法规都没有明确规定如何行使监督权，述职评议和代表评议的办法都是县级人大常委会自己摸索的，程序固定下来之后，咱们人大常委会对„一府两院‟的监督就逐渐规范化了。我们搞这些工作，主要是为了让县级人大的各项工作都能有章可循，有固定的程序，以后工作开展起来更加规范、高效。”⑩
由此可见，有别于外界所认为的这些制度创新赋予了县级人大监督同级政府和司法机关实质性的权力，这种评议工作对于县级人大常委会的建设具有的是另外一个层面的重要意义，那就是工作的规范化和形式上的程序完备。这与一直以来县级人大在我国基层治理中的真实政治地位和基层政治权力配置的格局有关。“主持人大工作是一种艺术，我们和政府都是党委领导下的一套班子，你人大应该是配合支持政府工作，不能搞得关系紧张了。对政府强制性的处分权力是县委掌握的，人大的监督主要是指出政府的不足之处，督促他们把工作做得更好。另一方面，人大也不能完全就当自己是摆设，什么也不做，该做的工作，形式上该有的东西必须有。所以大家都说人大的工作是干多了没意思，不干不好意思，所以干点意思意思，讲的就是这个道理。”(11)
至于涉及具体问责的执法责任制和错案追究制，多年来在县级人大当中少有真正实施的案例。尤其是错案追究制，学术界和实务界对其是否有干扰司法独立的嫌疑一直存在较大的争论，而在真实的政治生活中，县级人大常委会很少会去涉足司法这一非常专业的领域，对政府部门具体的工作内容也很少过问。“案件审判是非常专业的法律问题，县级人大法工委的工作人员很多都是从乡镇提调上来的，并没有足够的专业法律人才，你怎么能够知道某件案子法官审判是否合法？你以什么样的理由去追究法官的责任？司法系统内部都有自己的监督程序，检察院是法定的审判监督机关，还有上级法院的二审、再审等程序，人大常委会一是没有专业知识，无法追究；二是即便懂得法律，也无权插手具体的案件。”(12)
而执法责任追究之所以很难实施，也是与当前中国基层治理的实际政治条件有很大关系。在行政系统内部，专业分工日趋细密，程序日渐复杂繁琐，政府部门内部的工作信息很难为外部的人士所通晓。人大常委会和代表想要追究政府具体的执法责任，除非出现了非常明显的错误和恶劣的后果，否则很难着手。“现在这个时代，政府部门已经不太可能犯一些低级错误让你抓住把柄了，如果真的有重大错误涉及赔偿，一般也都属于行政诉讼的范畴。”随着修改后的《监督法》明确规定人大常委会对“一府两院”的监督应该是一种整体监督，针对具体工作人员追究责任的错案追究制和执法责任制也就进一步失去了法理上的依据，加上缺乏现实政治条件的支持，也就难以避免沦为一纸空文的现实命运。
由此可见，在海内外学者眼中具备突破性意义的县级人大的制度创新，由于缺乏相应的政治体制架构和社会基础的支持，在实践中的效果只是具有程序规范化的意义，并没有实现对“一府两院”切实有效的监督。这些制度创新不是改变了基层治理的实质性权力格局，而只是县级人大常委会权力形式化逻辑的一种延续。
总结
自八十年代初重建县级人大并设立常委会以来，中国的县级人大常委会已经走过了三十几年的发展历程。在这三十几年的发展中，县级人大常委会从缺乏独立的办公场所，发展到地方权力系统中四大班子之一，其组织机构和制度体系的大框架已基本完备。虽然县级人大常委会的建设取得了很大的进步，为中国基层治理的民主化起了很大作用，但是依然无法达到当初彭真委员长提出设立县级人大常委会时所赋予的制度期望，其实际政治地位和效用距离法理规定还有相当大的距离。海外学者所引证的一些地方人大常委会与“一府两院”“叫板”的案例并不具有典型意义。正如著名的人大研究专家欧博文所说的那样，“一些非典型事件被无限放大了”(13)，“有些研究地方人大的学者们有时限于主观臆断，而淡化了大多数代表大会被动受控的事实”。(14)深入实际的政治环境中去考察县级人大常委会的运作就会发现，县级人大常委会的实际政治地位并没有获得实质改变，与上个世纪八九十年代相比，其制度建设实际呈现不进反退的趋势，大多数制度创新流于形式，收效甚微。究其原因，还在于当前基本的政治体制格局没有给地方人大的进一步改革赋予足够的权力空间，县级人大自身的工作方式创新和制度潜力已经释放殆尽，要想使县级人大及其常委会获得实在的代议制民主机关的权力，必须对当前基层治理体制的基本格局进行重大变革，重塑县级人大在基层权力格局中的地位。
注释：
①参见：Young Nam Cho, Local People's Congress in China: Development and Transition, New York: Cambridge University Press., 2008;Ming Xia, The People's Congresses and Governance in China: Toward a Network Mode of Governance, London: Rout ledge, 2007.②与T县S镇人大主席谈乡镇人大工作，2014年8月12日。
③与T县人大常委会主任谈人事权的行使，2014年8月26日。
④与T县人大代表谈提案转为议案的技巧，2014年7月28日。
⑤与T县人大常委会副主任谈财政监督问题，2014年7月23日。
⑥⑦何俊志：《制度等待利益——中国县级人大制度模式研究》，重庆出版社2005年版，第208、211页。
⑧蔡定剑：《中国人民代表大会制度》，法律出版社2003年版，第401页。
⑨与T县人大常委会退休干部谈述职评议的问题，2014年10月19日。
⑩与T县第十一届人大常委会主任谈县级人大的工作创新问题，2014年10月21日。
(11)与T县第十二届人大常委会主任谈县级人大监督一府两院的问题，2014年7月24日。
(12)与T县第十六届人大常委会第一副主任谈错案追究制的实施问题，2014年9月3日。
(13)(14)欧博文：《地方各级人民代表大会与中国治理》，《国外理论动态》2010年第6期。
第五篇：浅析如何改革和完善审查逮捕制度1
浅析如何改革和完善审查逮捕制度
逮捕作为宪法赋予检察机关的一项重要职权，作为维护社会秩序的国家权力的重要组成部分，因其直接关系到当事人的宪法性权利人身自由，一直是刑事诉讼法学界乃至宪法学界以及司法实践关注的焦点之一。从１９７９年我国刑事诉讼法的颁布到１９９６年刑事诉讼法的修改，从司法体制改革研究中关于强制措施制度改革的研究，到目前人们讨论的刑事诉讼法的再修改，逮捕制度的改革与完善可以说始终是一个重大问题或者说是一个讨论最为热烈的问题。这种关注和讨论一方面说明逮捕在人们心目中的重要地位，一方面也极大推动了逮捕制度的日趋合理与完善。
一、逮捕条件的改革与完善
逮捕条件是逮捕制度的重要组成部分，是逮捕制度的改革和完善中人们讨论的首要问题之一。１９９６年修改的刑事诉讼法，关于逮捕条件的规定相对于１９７９年的刑事诉讼法而言，无疑是一个大的进步。法律关于逮捕条件的规定中，犯罪事实要件、刑罚要件都非常明确且具有很强的可操作性。这对于惩治犯罪、保障人权起到了十分重要的作用，近年来的实践也充分证明了这一点。
对于刑事诉讼法修改前后逮捕条件的区别，有人认为主要是：第一，对犯罪事实主次的要求不同。修改后的刑事诉讼法不再强调是主罪、重罪，在侦查的犯罪事实中，有一个犯罪事实成立即符合该条件；第二，对犯罪事实查证的要求不同。修改后的刑事诉讼法对犯罪事实只要求有证据证明“有”的程度即可，不要求“主”，也不要求“全”，修改前 的刑事诉讼法则要求达到“查清”的程度；第三，对证据、证明、犯罪事实三者之间的关系要求不同。修改后与修改前相比，以条文化、法律化的形式明确了证据与犯罪事实之间是证明与被证明的关系，这样显得更加明确、完善。
但是随着司法实践的发展，特别是人们对逮捕制度研究的进一步深入，在近几年关于刑事诉讼法再修改的讨论中，逮捕制度再一次成为人们关注的焦点，其中关于逮捕条件的如何修改完善也再一次成为讨论最为热烈，也最不易统一观点的一个问题。如为了进一步增强逮捕的可操作性，有人提出在逮捕条件中应当进一步明确应当逮捕和不应当逮捕的法定情形。也有人认为，法律对于应当逮捕和不应当逮捕的情形作出明确规定，的确可以增强操作性，有利于防止和纠正逮捕中裁量权的滥用，但是难免挂一漏万，造成应当逮捕而不捕或者不应当逮捕而逮捕，因此对于逮捕中的裁量权应当和量刑中的裁量权一样，既要适当限制，又要留给执法者适当的裁量空间，以便执法者在审查逮捕中更好地运用宽严相济的刑事政策，分化、瓦解、教育犯罪嫌疑人。
二、审查逮捕程序构建中存在的缺陷及其完善
程序乃正义之基石。审查逮捕程序的改革和完善对于保障逮捕的正确适用具有重要意义。逮捕作为刑事诉讼中最为严厉的强制措施，具有强制性、诉讼性和一定时间内剥夺相对人人身自由的特点。其中诉讼性表现为侦查机关在侦查过程中，对犯罪嫌疑人、被告人适用逮捕，必须提请有权批准的机关审查批准。但是，我国刑事诉讼法规定的审查逮捕程序，却没有赋予犯罪嫌疑人、被告人应有的权利，没有规定检察机关 在审查批准逮捕或者决定逮捕，法院在决定逮捕时，应当讯问犯罪嫌疑人，听取其本人及其聘请的律师的辩解、辩护意见，使得审查批捕程序中，缺乏辩护权对侦查权的制衡。
根据我国刑事诉讼法的规定，犯罪嫌疑人、被告人被羁押的，其本人及其法定代理人、近亲属可以为其申请取保候审。其聘请的律师在犯罪嫌疑人、被告人第一次讯问后或者采取强制措施之日起，只可以为其提供法律咨询、代理申诉、控告，只有在犯罪嫌疑人被逮捕后，才可以为其申请取保候审。在批准逮捕或者不批准逮捕决定作出前，犯罪嫌疑人、被告人申请取保候审，只能向侦查机关提出。因此，检察机关在审查批准逮捕时，就缺乏了解是否具有社会危险性、是否具有逮捕必要性的有效途径。
最高人民检察院在相关规定中，要求检察机关在审查逮捕工作中，对于犯罪嫌疑人在押的，应当提审犯罪嫌疑人。这无疑促进了逮捕程序的完善。但是从执行情况看，这一问题并没有从根本上得到解决。有的即使讯问犯罪嫌疑人，其目的也主要是为了核实证据，而不是为了审查犯罪嫌疑人是否有逮捕必要。而此时犯罪嫌疑人聘请的律师也因无权代嫌疑人申请取保候审、监视居住，无法向检察机关反映其辩护意见。这不仅不符合逮捕应有的诉讼特征，而且在一定程度上，造成相当数量的犯罪嫌疑人不具有逮捕必要性而被批准逮捕。
有人认为，检察机关在审查批准逮捕阶段提审犯罪嫌疑人，缺乏法律根据。因为最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部、司法部、全国人大法工委联合发布的《关于刑事诉讼法实施中若干问题 的规定》第二十七条规定：“人民检察院审查公安机关提请批准逮捕的案件，应当作出批准或者不批准逮捕的决定，对报请批准逮捕的案件不另行侦查。”而讯问犯罪嫌疑人属于侦查行为，因此检察机关在审查逮捕期间不应当讯问犯罪嫌疑人。侦查手段的确包括讯问犯罪嫌疑人，但是讯问犯罪嫌疑人并不等于侦查，侦查与讯问犯罪嫌疑人在逻辑上并不是包含与被包含关系，而是交叉关系。这和询问证人存在相同之处，询问证人属于侦查手段之一，但是并不是所有询问证人的行为都属于侦查。根据刑事诉讼法的规定，在审判时法官可以讯问被告人、询问证人，我们显然不能就此认为，既然讯问被告人、询问证人属于侦查行为，而人民法院不能侦查案件，所以法官就不能讯问被告人、询问证人。检察机关在审查批准逮捕阶段讯问犯罪嫌疑人，一是为了核实证据；二是为了听取犯罪嫌疑人的申辩意见，并进而审查犯罪嫌疑人是否具有社会危险性，采取取保候审、监视居住是否可以防止发生社会危险性；三是为了审查侦查机关在侦查过程中是否存在刑讯逼供、诱供等违法行为。也就是说，这种讯问并不是进行侦查，而是进行必要的司法审查。
因此，为了建立完善的现代逮捕制度，应当完善刑事诉讼法关于审查逮捕程序的规定，应当正视逮捕作为刑事诉讼活动的诉讼性特征，明确规定检察机关在审查批准逮捕时，犯罪嫌疑人被羁押的，必须讯问犯罪嫌疑人。
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