我国商业银行内审制度的缺陷与改进（最终版）

第一篇：我国商业银行内审制度的缺陷与改进（最终版）

内部审计作为公司治理结构中的重要环节，其在现代企业管理中的作用越来越受到人们的重视。近几年来，我国各大国有商业银行相继进行了内部审计体制改革，初步建立了相对独立和垂直管理的内部审计组织体系，审计整体合力逐渐形成。但 目前 我国商业银行使用的传统的审计 理论 和 方法 已明显不能适应现实要求。研究 与借鉴发达国家有关经验和做法，将有助于我国商业银行内部审计制度的建设和发展。

一、发达国家商业银行内部审计制度的特征

（一）内部审计部门具有较强的独立性和权威性。

金融 业是一个高风险的行业，金融机构内部为完成既定的工作目标和防范风险，对各职能部门及其工作人员从事的业务活动进行风险控制、制度管理和相互制约是非常必要的。如德国银行为了防范和控制经营风险，普遍重视内部审计工作。为了确保内部审计部门的独立性和权威性，内审部门一般都隶属于董事会。审计业务领域的确定、审计计划的制定、审计 问题 的确认及处理均由审计部门独立完成，一般不征询业务部门的意见。美国的银行也特别设立了审计委员会和风险评估委员会，它反映了董事会及管理部门对内部审计的重视程度。近年来，特别是巴林银行倒闭事件后，为了防止个别董事对风险反应迟缓而引起的风险被隐含或扩大的问题发生，德国联邦银行监管当局明确要求，内部审计部门一旦发现风险高的业务领域时，应及时反馈给董事会；新产品在正式推向市场前，必须经过一段时间的试用，由内审部门对业务流程及风险因素评估以后报董事会，并经全体董事会成员同意后方可投入市场。

（二）建立了专业化、垂直型的内部审计体系。

进入20世纪90年代以来，出现了商业银行的国际化、金融创新的多样性、国际融资的证券化、业务经营 电子 化等新的发展趋势，世界各国 经济 及国际金融领域的变化对商业银行的业务与经营产生了深刻的 影响。德国银行在业务战略及组织框架上进行了重大调整，以业务战线为主线的系统管理模式逐步取代了以地区为中心、以分行为主导的块块管理模式。与此相适应，发达国家银行的内部审计系统也发生了重大变化，如德国银行逐步建立起了以法人借款业务、零售业务、结算业务、信息技术等业务为主线的专业化、垂直型的内部审计体系。但业务线条管理引起金融产品创新的频率加大、技术化程度增强，这给内部审计人员带来了极大的挑战，他们很难精通所有线条的业务并对其实施有效的审计，在客观上就要求内部审计人员更加专业化。但专业化审计并不是要弱化共性风险，而是要从专业化角度强化对共性风险的审计。

（三）内部审计与外部监管各有侧重，相辅相成。

如德国银行的外部监管由外部公司审计、联邦银行监管、客户监督三部分组成。主要是针对经营报告的真实性、流动性风险等方面，采用回顾的方法，对已经发生的业务进行事后审查，以此做出 分析 判断。而内部审计主要是对业务计划过程及决策过程进行检查，防止管理人员做出错误的决策，同时分析业务流、信息流是否存在风险环节。也就是说，内部审计通过事前分析、事中控制、事后检查等方式将风险控制贯穿于整个业务过程，并着重通过对业务流程和决策制度的研究，防范和控制风险。内部审计和外部监管相结合，可以控制整个系统的设计与实施，在质量和效果等方面得到保障。

（四）建立了严格的后审检查及内审明示制度。

发达国家普遍建立了审计——建议——再审计的循环式审计制度，每项审计或每个审计阶段结束以后，都要通过内部 网络 将各个审计阶段的情况明示化。如被审计单位名称、存在的问题、审计 内容、问题的影响力及影响面、解决问题的措施及建议、被审计单位落实情况等。通过后审检查，能够督促被审计单位反思存在的问题，并及时进行解决。通过审查明示，也有利于其他单位进行对照检查，起到由点到面的效果。

二、我国商业银行内部审计制度的缺陷

（一）审计工作以查错纠弊为主，审计职能未能全面发挥。

监督服务是内部审计的主要职能，内部审计人员应是银行经营和管理的顾问，而不是单纯的监督者。长期以来，我国商业银行内部审计仅仅局限于检查各项业务活动的合法性、规范性，证实各种报表数字的真实性。审计人员往往把精力主要集中在经营活动事后的检查上，而对事前分析和事中监控重视不够。

（二）内部审计考核系统不健全，严重影响内部审计的质量。

随着我国内部审计制度逐步走上规范化轨道，一套有效评估内审机构工作质量，评价内审工作人员绩效的考核系统必不可少。而目前商业银行缺少统一的考核标准，不利于内审部门定期进行自我测试和自我评估，难以找出不足，加以改进和提高。

（三）审计理论和技术方法陈旧，严重制约了审计工作的有效开展。

目前商业银行的内审工作正处于改革发展阶段，审计人员大多沿用着传统的审计理论和操作方法，主观判断多，科学 方法少，难以真实、客观地反映银行的经营状况，严重影响了审计效率和效果。主要表现在两个方面：一是缺少科学实用的审计操作指引，即缺少从总体规划到审计计划、记录、评估、测试、报告、再审这一循环的每一环节、每一层面的具体详尽的规定。尽管商业银行陆续出台了一些内部审计准则，但缺乏规范性、完整性和可操作性。二是审计人员目前大多采用现场审报表、查凭证、找问题的传统审计方法，除了利用微机做一些简单的文字处理外，其他工作如查找审计依据、查看数据信息等仍停留在手工操作阶段。这与飞速发展的银行电算化水平极不相称，更无法胜任一些复杂的审计项目。

第二篇：我国商业银行内审制度的缺陷与改进

我国商业银行内审制度的缺陷与改进

摘要内部审计是公司治理结构的主要环节在现代企业管理中有其重要的作用加入WTO以后我国商业银行为了应对外资银行的挑战纷纷以客户为中心、以市场为导向进行制度创新和体制创新作为保障其安全运营的内部审计部门的发展还相对滞后必须进行相应的调整借鉴发达国家的成功经验和做法将有助于我国银行业内部审计制度的建设内部审计作为公司治理结构中的重要环节其在现代企业管理中的作用越来越受到人们的重视近几年来我国各大国有商业银行相继进行了内部审计体制改革初步建立了相对独立和垂直管理的内部审计组织体系审计整体合力逐渐形成但目前我国商业银行使用的传统的审计理论和方法已明显不能适应现实要求研究与借鉴发达国家有关经验和做法将有助于我国商业银行内部审计制度的建设和发展

一、发达国家商业银行内部审计制度的特征

（一）内部审计部门具有较强的独立性和权威性金融业是一个高风险的行业金融机构内部为完成既定的工作目标和防范风险对各职能部门及其工作人员从事的业务活动进行风险控制、制度管理和相互制约是非常必要的如德国银行为了防范和控制经营风险普遍重视内部审计工作为了确保内部审计

部门的独立性和权威性内审部门一般都隶属于董事会审计业务领域的确定、审计计划的制定、审计问题的确认及处理均由审计部门独立完成一般不征询业务部门的意见美国的银行也特别设立了审计委员会和风险评估委员会它反映了董事会及管理部门对内部审计的重视程度近年来特别是巴林银行倒闭事件后为了防止个别董事对风险反应迟缓而引起的风险被隐含或扩大的问题发生德国联邦银行监管当局明确要求内部审计部门一旦发现风险高的业务领域时应及时反馈给董事会；新产品在正式推向市场前必须经过一段时间的试用由内审部门对业务流程及风险因素评估以后报董事会并经全体董事会成员同意后方可投入市场

（二）建立了专业化、垂直型的内部审计体系进入20世纪90年代以来出现了商业银行的国际化、金融创新的多样性、国际融资的证券化、业务经营电子化等新的发展趋势世界各国经济及国际金融领域的变化对商业银行的业务与经营产生了深刻的影响德国银行在业务战略及组织框架上进行了重大调整以业务战线为主线的系统管理模式逐步取代了以地区为中心、以分行为主导的块块管理模式与此相适应发达国家银行的内部审计系统也发生了重大变化如德国银行逐步建立起了以法人借款业务、零售业务、结算业务、信息技术等业务为主线的专业化、垂直型的内部审计体系但业务线条管理引起金融产品创新的频率加大、技术化程度增强这给内部审计人员带来了极大的挑战他们很难

精通所有线条的业务并对其实施有效的审计在客观上就要求内部审计人员更加专业化但专业化审计并不是要弱化共性风险而是要从专业化角度强化对共性风险的审计

（三）内部审计与外部监管各有侧重相辅相成如德国银行的外部监管由外部公司审计、联邦银行监管、客户监督三部分组成主要是针对经营报告的真实性、流动性风险等方面采用回顾的方法对已经发生的业务进行事后审查以此做出分析判断而内部审计主要是对业务计划过程及决策过程进行检查防止管理人员做出错误的决策同时分析业务流、信息流是否存在风险环节也就是说内部审计通过事前分析、事中控制、事后检查等方式将风险控制贯穿于整个业务过程并着重通过对业务流程和决策制度的研究防范和控制风险内部审计和外部监管相结合可以控制整个系统的设计与实施在质量和效果等方面得到保障

（四）建立了严格的后审检查及内审明示制度发达国家普遍建立了审计——建议——再审计的循环式审计制度每项审计或每个审计阶段结束以后都要通过内部网络将各个审计阶段的情况明示化如被审计单位名称、存在的问题、审计内容、问题的影响力及影响面、解决问题的措施及建议、被审计单位落实情况等通过后审检查能够督促被审计单位反思存在的问题并及时进行解决通过审查明示也有利于其他单位进行对照检查起到由点到面的效果

二、我国商业银行内部审计制度的缺陷

（一）审计工作以查错纠弊为主审计职能未能全面发

挥监督服务是内部审计的主要职能内部审计人员应是银行经营和管理的顾问而不是单纯的监督者长期以来我国商业银行内部审计仅仅局限于检查各项业务活动的合法性、规范性证实各种报表数字的真实性审计人员往往把精力主要集中在经营活动事后的检查上而对事前分析和事中监控重视不够

（二）内部审计考核系统不健全严重影响内部审计的质量随着我国内部审计制度逐步走上规范化轨道一套有效评估内审机构工作质量评价内审工作人员绩效的考核系统必不可少而目前商业银行缺少统一的考核标准不利于内审部门定期进行自我测试和自我评估难以找出不足加以改进和提高

（三）审计理论和技术方法陈旧严重制约了审计工作的有效开展目前商业银行的内审工作正处于改革发展阶段审计人员大多沿用着传统的审计理论和操作方法主观判断多科学方法少难以真实、客观地反映银行的经营状况严重影响了审计效率和效果主要表现在两个方面一是缺少科学实用的审计操作指引即缺少从总体规划到审计计划、记录、评估、测试、报告、再审这一循环的每一环节、每一层面的具体详尽的规定尽管商业银行陆续出台了一些内部审计准则但缺乏规范性、完整性和可操作性二是审计人员目前大多采用现场审报表、查凭证、找问题的传统审计方法除了利用微机做一些简单的文字处理外其他工作如查找审计依据、查看数据信息等仍停留在手工操作阶段这与飞速发展的银行电算化水平极不相称更无法胜任一些

复杂的审计项目

（四）审计队伍整体素质有待全面提高由于国际经济环境的不断变化、经济全球化浪潮的到来以及以信息技术为核心的现代高科技的迅猛发展现代商业银行的业务经营和管理发生了根本的变革加之近年来国际金融市场各类金融资产价格的频繁波动金融风险剧增为了防范风险、占领更大的市场份额商业银行参与了大量的金融创新而导致某些不规范、不正当经营行为相伴而生甚至可能采取更加先进、隐蔽的手段逃避监督这无疑加大了审计监督和风险控制的难度因此迫切要求审计人员不断更新知识结构提高专业技能

三、借鉴与启示针对上述问题建议我国银行业可借鉴西方发达国家商业银行先进的内部审计经验从以下几方面进行相应的改进和调整

（一）建立新的内部审计组织体系增强内部审计部门的独立性和权威性目前稽核部门是商业银行内部审计的职能部门和执行机构商业银行总行要建立隶属董事会领导的稽核监督委员会负责研究制定内部审计工作制度及主要的内审业务领域总行设稽核部对上向董事会负责对下实行垂直管理总行以下按区域设稽核分部向总行稽核部负责具体负责所辖分支行的内部审计工作稽核部门具有独立的监督检查权、问题认定及处分权明确其行政地位和基本职责减少审计工作和案件查处中的阻力彻底改变以往稽核部门隶属于分支行实行块块管理的弊端确保对整个银行的有效控制

（二）推陈出新探索科学实用的审计方法1.由事后审计向事前分析和

事中控制发展为控制风险减少损失应把审计切人点逐步前移由目前的事后审计向事中、事前审计发展将审计的监督职能寓于管理控制之中事中、事前审计可以从被审计单位的经济运行过程中发现问题利用审计掌握的内外部信息提出改进意见和建议协助其挖掘发展潜力预测并防止可能出现问题的环节向董事会或管理部门反馈信息成为管理层的有利助手2.运用风险控制模型做好重点防范工作以防范风险为核心建立风险模型将产生风险的可能性因素细分为市场风险、信用风险、操作风险、人员风险、欺诈行为等部分建立不同的评估标准找到控制关键同时利用审计成果实施重点审计审计部门必须把握银行整体业务发展的脉搏紧密追踪业务发展的变化趋势善于对比分析不同类型的业务和业务发展的不同阶段、不同时期以及业务的各个环节的风险问题并及时提炼连续总结3.加强非现场稽核增强内部审计工作的风险预警能力随着竞争的日益加剧商业银行纷纷将产品创新及业务运作的电子化、网络化作为提高竞争力的主要手段这就迫切需要建立具有风险预警能力的非现场稽核系统通过对日常业务数据的检测分析做出风险预报然后进行现场的稽核检查使稽核方式由过去的事后检查型向风险预警型转变同时要加强对超越市场一般规律的业务现象进行研究分析通过对个案现象的非现场稽核及时进行风险提示将风险苗头、风险点、风险面实时通报给各分支机构以引起他们的重视

（三）建立专业化、高素质的

内部审计队伍随着金融市场细分程度的不断提高及电子化、网络化在银行业务中的不断应用越来越需要一支专业化的审计队伍在坚持传统的翻阅会计凭证、查看信贷档案等具体业务事项审计的基础上要进一步加强对决策过程及业务执行流程的审计工作内部审计工作在加强具体业务审计的同时必须加强对决策人员及操作人员的业务行为的审计为适应发展审计人员的综合素质显得尤为重要可以采取定期脱岗学习、专家讲课、案例指导、经验交流等方式不断充实审计人员的理论知识；同时可以采取有针对性地安排审计人员到审计现场加强锻炼的方法在实践中摸索并熟练掌握审计技巧和方法以促进审计队伍整体素质的全面提高

（四）加强考核提高内部审计信息的透明度商业银行应建立一套内部审计考核系统一方面控制审计部门的工作质量；另一方面建立激励约束机制考核审计人员的工作绩效从职业道德、专业技能等方面进行全面考核同时要提高内审工作的透明度因为内部审计的根本目的是为了预防风险、揭示风险、控制和消除风险由于风险的暴露及对风险的认识有一个过程因此总行稽核部门应及时将发现的风险因素、形成原因、整改措施在内部网络上进行明示以引起所有分支机构的对照检查与关注进行稽核体制改革增强稽核部门的独立性、权威性为有效落实整改措施创造条件

第三篇：我国公务员制度的缺陷与改进

我国公务员制度的缺陷与改进

摘要：公务员制度中存在两方面的问题：一类是制度设计方面的问题，如党政不分、考核标准不当；另一类是制度实施中的问题，如滥发福利、选任问题。本文将结合《中华人民共和国公务员法》来简单分析我国公务员制度的不足，并提出若干改进措施。

关键词：公务员制度 缺陷 改进

目前在公务员制度中存在的问题大致可分为两类：一类是制度本身所存在的问题，可称之为“制度设计缺陷”；另一类是制度和政策在具体实施中所产生的问题，可称之为“制度实施缺陷”。其中，制度设计缺陷多涉及一些基础、核心的问题，改革起来难度较大，而制度实施缺陷相对来说改革起来则较为容易。

一、制度设计缺陷

1、党政不分，行政政治化。我国《公务员法》第四条规定，“公务员制度坚持以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论和‘三个代表’重要思想为指导，贯彻社会主义初级阶段的基本路线，贯彻中国共产党的干部路线和方针，坚持党管干部原则”。由这条规定可以看出，同大多数西方民主国家不同，我国的公务员队伍是牢牢控制在中国共产党的手中的，这显然同我国的国情是相适应的。然而，这种政治过多渗透到行政中的现象，无疑会阻碍行政工作有效性的发挥。首先，这种体制容易使人们过多的关注公务员的政治面貌，而相对忽视其具体工作绩效。由于行政关注的是国家意志的执行，因此在行政中存在很多技术性的工作，如统计、会计、宣传等。正如古德诺在《政治与行政》中所说“„„行政中很大一部分是与政治无联系的；所以，即使不能全部，也应该在很大程度上把它从政治团体的控制下解放出来。”①然而，政治化的行政弱化了上述这些技术性职能，这会直接带来政府工作的低效率，限制了政府职能的发挥。其次，组织中的党政不分极易造成多头领导，同时还会造成政府组织机构膨胀、人员冗杂，影响组织发展和组织工作效率的提高。最后，党政一体，行政政治化常常使政治权力和行政权力不分，在有些情况下会造成权力的过度集中，从而削弱了下级工作的积极性。

2、考核标准存在问题。《公务员法》第三十三条规定，“对公务员的考核，按照管理权限，全面考核公务员的德、能、勤、绩、廉，重点考核工作实绩。”不可否认，将道德品质作为考核一个公务人员的标准，是同我国的历史传统一脉相承的，然而，道德具有很高的抽象性和模糊性，在现实中难以客观、公正地进行评判，因此在大多数情况下，人们索性忽略对道德的评估，而将重点放在绩效上。同时，“廉”作为“德”的一个表现，相比之下具体 ① 古德诺.政治与行政[M].北京:华夏出版社,1987:56 很多，更容易作为一个指标参与到评估中来，对于政府工作人员来说也更为重要，因此应加以突出。最后，政府无论如何改革，都应将绩效放在首位，重点考察公务员的实际工作成绩，即“能”，而由于“技”和“能”常常是紧密联系在一起的，“技”是“能”的基础，“能”是“技”的表现，因此无需将“技”单独拿出。综上所述，我认为政府对公务员的考核标准应当为“能、廉、勤、德”。这当然不仅仅是顺序的简单改变，而是对各个标准的重视程度的变化和可操作性认识的变化。

3、任期问题。《公务员法》第三十九条规定，“„„任期届满不再连任„„”。对于任期和连任问题，向来是一个两难抉择：任期过长、允许连任容易产生官僚作风，加大了政府部门改革的难度；任期过短，不许连任则会使官员目光短浅、关注短期利益。例如，在全国各地，特别是市县政府，所频频出现的各种“面子工程”，都是由于官员想在在较短的任期内尽量做出一些效果显著的工作，以增加自己晋升的砝码，然而对于地区来说，这显然是不利于其长远发展的。

4、公务员离职后的工作问题。《公务员法》第一百零二条规定，“公务员辞去公职或者退休的„„不得到与原工作业务”直接相关的企业或其他盈利性组织任职，不得从事与原工作业务直接相关的盈利性活动。“之所以这样规定，是为了防止公务员离职后利用同原政府部门的关系进行寻租活动，从而避免不正当竞争，维护市场秩序。不过，这一条规定会在一定程度上阻碍政府的改革。在《改革政府》一书中，作者提出了一种解决因政府改革而造成的失业问题的方法，即由政府与相关私营组织签订协议，由私营部门接收政府中多余的雇员。很显然，由于《公务员法》的规定，这种做法在中国很难施行，于是失业问题一直困扰着中国的改革者，从而阻碍了中国政府部门的改革。

二、制度实施缺陷

1、福利问题。《公务员法》第十三条规定公务员有“获得工资报酬、享受福利、保险待遇”的权利。其中，“福利”一词所指代的内容十分不明确。而在实际生活中，一些政府部门常常利用这一规定的疏漏，给下属人员变相发放各种福利，其中很多明显超出了正常的水平，这为政府部门的腐败和政府经费的滥用提供了温床。

2、选任制中的选举问题。《公务员法》第三十八条规定，“公务员职务试行选任制和委任制”。由于我国民主制度还不健全，党政不分的现象比较突出，因此选任制能否真正发挥作用、经选举的关于是否能代表选民的利益还有待观察。在很多情况下，选任制常常空有其名，仅是形式上的程序，甚至直接被委任制所取代。

3、回避问题。《公务员法》第六十八条规定了有关回避制度的问题：“公务员直接有夫妻关系、直系血亲关系、三代以内的旁系血亲关系以及近姻亲关系的”，应当予以回避。然而在现实中，违反这一规定或打擦边球的情况数见不鲜，特别是在公务员的录用中，常常出现“权力继承”的现象，不仅不利于公平、公正，而且严重损害了公共利益。

三、改进措施

1、正确区分政治事务与行政事务。党政不分的弊端是显而易见的，要解决这一问题，可借鉴西方的政务官与事务官制度。这并非是要动摇党的领导，而是要分清政治与行政的界限。由于我国目前行政集权的程度较高，因此仅加强对组织中较高级领导的政治控制就以为着整个组织都在政治的控制之下，而无须担心由于放松对底层公务员的组织控制所带来的一系列问题。不过，我们不应照搬西方的行政制度，应有计划地、逐步地分化出政务官和事务官。

2、完善考核标准。如前所述，应加强指标的可操作性，加强对具体绩效的考核。从而完善对公务员的奖惩机制，提高其工作绩效。

3、加强对《公务员法》执行情况的监督，从而保障其贯彻落实。要注意完善对违法行为的惩戒制度，促进公务员法的司法化，而非仅作为组织纲领。例如在福利问题上，应严格规定福利的种类、范围等，并加强司法、监督部门对政府的监督，避免个别政府官员利用福利发放变相肆意挥霍公共资金。

4、《公务员法》的修订与执行应同我国政府的改革向适应。作为公务员制度中起基础性作用的一部法律，《公务员法》应当为我国政府的改革指明方向，或是为政府的改革扫清障碍，而不是滞后于政府的改革。—— 参考文献：

[1]全国人民代表大会常务委员会.中华人民共和国公务员法[Z].2005-04-27 [1]古德诺.政治与行政[M].王元,译.北京:华夏出版社,1987 [1]奥斯本,盖布勒.改革政府：企业家精神如何改革着公共部门[M].周敦仁,译.上海:上海译文出版社,2006

第四篇：我国现阶段财政支农制度的缺陷及改进

编号（学号）：

我国现阶段财政支农制度的缺陷及改进

摘要：财政支农是国家对农业投入的最重要渠道，因此有必要对财政支农现状进行研究。现行的支农政策以及实施的效果并不尽如人意，存在着“头疼医头，脚疼医脚”的现象，没有形成一个全面化､长期化的支农政策体系。因此，尽快建立完善的财政支农政策体系迫在眉睫。当前的主要任务是完善现有的政策，积极创建新的支农方式。在此基础上，本文通过进一步整合这些政策，区分其主次和先后顺序统筹安排，使之相互配合､相互协调，最终实现财政支农政策的整体目标｡

关键字：财政支农,完善与整合,社会主义新农

Our country present stage fiscal support for the institutional

defects and the improvement

Abstract: Ehen fiscal support for investment in agriculture is the country of the most important channels, so it is necessary to fiscal support for the current situation.The current policy and support the implementation of the effect is not satisfactory, there are “a headache, medical head the unrest” phenomenon, not formed a comprehensive, long-term support the policy system.Therefore, as soon as the set up perfect financial support of agriculture policy system is imminent.The current main task is to perfect the existing policy.Actively support to create new ways.On this basis, through the further integration of these policies, distinguish between the primary and secondary and overall arrangement in order to cooperate with each other, coordinate with each other, and finally realize the integral goal of financial support of agriculture policy.Keywords: fiscal support, perfect and integration, new socialist farmers

目录 引言..................................................................1 2 我国目前的财政支农现状及取得的成效....................................1 2.1 我国财政支农的现状...............................................1 2.1.1 财政支农规模较大，增长逐年提高.............................1 2.1.2 财政支农增加直接补贴的额度.................................1 2.1.3 重点投向农村社会领域.......................................1 2.2 我国财政支农所取得的效果.........................................2 2.2.1 支农资金的投入改善了农业生产条件，促进农村各项事业的发展...2 2.2.2 支农资金稳定增长，促进农业增产增效、农民增收致富...........2 2.2.3 支农资金重点投向农村社会领域，提升农村公共服务水平，促进农村社会和谐稳定........................................................2 3 我国现阶段财政支农制度中存在的主要问题及对策..........................3 3.1 财政支农制度中存在的主要问题.....................................3 3.1.1 财政支出比重下降...........................................3 3.1.2 财政支农资金支出结构不合理.................................3 3.1.3 中央与地方支农资金事权划分不明确，资金投入高度依赖中央.....3 3.1.4 支农资金管理交叉，有限的资金不能形成合力，资金使用效率低...3 3.2 完善财政支农制度的对策...........................................3 3.2.1 稳定农业投入政策,多渠道增加农业投入........................3 3.2.2 改革农业补贴政策...........................................4 3.2.3 利用好财政贴息政策.........................................4 3.2.4 完善农村社会保障制度.......................................4 4 构建新的支农政策框架..................................................5 4.1 协调政策间的关系.................................................5 4.2 安排政策实施的次序...............................................6 5 结论..................................................................6 参 考 文 献..............................................................7 致 谢....................................................................8

引言

我国历来重视农业问题，目前财政支农规模不断增大，营造出了有利于更多资金投向“三农”的金融环境。但财政支农的力度不够，支农结构不合理;农村金融主体较少，金融资源外流，服务资金短缺。要健全农村公共财政体系，把财政和金融资源结合起来，实现两者的良性互动，提高融资效率，并建立信贷担保基金。本文认为，非常有必要对财政支农进行深入系统的研究，以发现存在的问题并找到解决对策。

政府为了支持农业的发展、提高农民的经济收入和生活水平、推动农村的可持续发展而对农业、农民和农村给予的政策倾斜和优惠。为支持农业，国家采取了多种措施和颁布了各种政策，财政上国家在解决农村问题时，主要是采取“财政支农”这条途径。

财政支农，所表现出来的就是支农资金。支农资金是政府为了支持农业的发展、提高农民的经济收入和生活水平、推动农村的可持续发展而对农业、农民和农村给予的政策倾斜和优惠。我国目前的财政支农现状及取得的成效

2.1 我国财政支农的现状

2.1.1 财政支农规模较大，增长逐年提高

近几年来，我国中央财政对“三农”问题的关注度以及财政支持是以往的数倍，财政支出涨幅一直大于20%。其中在2008年更是一度达到了37.9%的高额度，总支出达到了5955.5亿元，包括了粮食直补、农资综合补贴、良种补贴和农机具购置补贴这几项，增幅达到了107.7%。

2.1.2 财政支农增加直接补贴的额度

为进一步稳定粮食生产、促进农民增收，加大对种粮农民的直接补贴力度，中央财政今年下拨粮食直补和农资综合补贴资金986亿元，比上年增长14%。其中，农资综合补贴835亿元、粮食直补资金151亿元。这些直接补贴的措施可以减少不法分子或地方政府截留挪用补贴资金，农民可以放心、安全使用政府提供的各种农资，避免盲目乱用、滥用，还可以进一步融洽政府与农民的关系，强化政府为农服务的意识，打造服务型政府。

2.1.3 重点投向农村社会领域

前几年，我国财政主要把农业作为支农的重点领域，而对农村社会领域的关注不够，这导致我国对农村社会事业的欠账较多。近年来我国财政支农资金重点投向农村社会领域，重点提升农村公共服务水平，促进了农村社会的和谐稳定。在财政支农资金总量逐年增加的基础上，资金结构不断优化，资金投入的针对性得到提高。近年来，我国公共财政重视改善民生，逐步将农村社会事业发展纳入保障范围。2008年，财政预算安排农村社会事业发展资金1245.2亿元，比2007年增长96.5%。2.2 我国财政支农所取得的效果

2.2.1 支农资金的投入，改善了农业生产条件，促进农村各项事业的发展

以“四减免”为主的税收政策成功地实现了全面取消农业税、切实减轻农民负担的目标，以“四补贴”为主的支出政策则有效地增加了农民收入，促进了粮食生产，改善了农业生产条件。同时，通过支持“六小工程”、“两免一补”、“三奖一补”、新型农村合作医疗和农村劳动力转移培训阳光工程等惠农政策，促进了农村基础设施建设和农村社会事业发展。2008年，财政增加了直接补贴额度，扩大了补贴范围，提高了粮食最低收购价，增加了防汛抗旱、动物防疫和农业基础设施建设投入，支持了农村金融服务的发展，进一步调动和保护了农民种粮积极性，促进了农业生产发展。此外，还通过支持“家电下乡”、“万村千乡市场工程”、加大农村财政减贫力度等方式，拉动了农村消费。

2.2.2 支农资金稳定增长，促进农业增产增效、农民增收致富

由于财政支农资金连续多年稳定增长，农业发展形势良好，农民的收入和生活水平明显提高，农村居民对未来充满信心。在促进农业生产方面，2008年财政预算安排了165亿元用于对粮食生产大县的奖励，提高了农民生产的积极性。同时，预算安排资金1022.8亿元用于农村基础设施建设，增强了农村基础设施抵御自然灾害的能力。在促进农民增收方面，2008年对种粮农民的农资综合直补、粮食直补两项直接补贴资金规模达到633亿元，直接增加了农民收入。而在优化农民收入结构和拓宽农民增收渠道方面，财政支农资金也起到了明显的导向作用。

2.2.3 支农资金重点投向农村社会领域，提升农村公共服务水平，促进农村社会和谐稳定

财政支农资金中支持农村教育、文化、卫生事业发展方面的支出611.4亿元，用于农村最低生活保障制度建立和完善的支出90亿元。由于财政支农资金重点投向农村社会领域，农民享受的公共服务水平明显提高，从而提高了资金投入的有效性。由于财政

支农资金投入具有较高的针对性、灵活性和有效性，较为充分地满足了农村、农业、农民对支农资金的需求，促进了农村社会的和谐稳定。我国现阶段财政支农制度中存在的主要问题及对策

3.1 财政支农制度中存在的主要问题 3.1.1 财政支出比重下降

财政支农支出不断增加，但增幅波动较大，且占财政支出的比重呈波动性下降趋势。3.1.2财政支农资金支出结构不合理

在财政农业投入结构上，用于“养人吃饭”的钱多，而用于“办事建设”的钱少。生产性支出少，非生产性支出多，经常出现行政费挤占事业费、事业费挤占生产性支出的现象。

3.1.3 中央与地方支农资金事权划分不明确，资金投入高度依赖中央

农业生产的自然风险特性，农业的投入尤其是基础设施投入具有明显的周期长、规模大、风险高、见效慢、收益外部性等特点，因此地方政府在短期利益的诱导下，容易将资本要素向具有高收益率的行业倾斜。农业税的取消更加重了地方财政的困难。3.1.4 支农资金管理交叉，有限的资金不能形成合力，资金使用效率低

目前政府对农业的投入渠道较多，农业财政支出分部门管理。不同渠道的投资在使用方向、实施范围、建设内容、项目安排等方面有相当程度的重复和交叉，但由于分属不同部门管理，因而不同程度地存在条块分割、相互之间协调不够、重复投入等问题。政府部门之间争项目、争资金的现象仍然存在，政出多门，不利于统一监督、管理和协调，不能形成合力。

3.2 完善财政支农制度的对策

3.2.1 稳定农业投入政策,多渠道增加农业投入

资金匹配额都应制定具体标准和办法,以分清责任,强化对农业的投入｡

好两项工作:一是抓好单项法规的建设,如农民养老社会保险法､农民医疗社会保险法､农村工伤社会保险法､农村扶贫与灾害救济社会保险法,等等；二是抓好地方性的法规建设｡政府除了建立一套立法体系外,还应建立有效的监督机制,加强对农村社会保障工作的监督｡

民经济健康协调发展，就必须对农业实行多予少取或不取的政策，我国亦应如此｡

参 考 文 献

[1] 王朝才、傅志华，三农问题:财税政策与国际经验借鉴[M]，北京:经济科学出版社,2004 [2] 苏明，农村发展与财政政策选择[M]，北京:中国财政经济出版社,2003 [3] 杨周、张冬，WTO框架下农业财政支出政策研究[M]，北京:经济科学出版社,2002 [4] 侯石安，财政农业投入政策研究[M]，北京:中国财政经济出版社,2002 [5] 孙茂万、李自俊、徐艳芳，对现行农业税制改革的设想[J]，财政与税务,2003 [6] 郭琳，公共财政模式下财政支农的理论依据与政策建议[J]，四川财政,2002 [7] 李放、张兰，论财政分配政策与“三农”问题[J]，财政与税务,2004 [8] 陈华宁、谷雨，欧盟财政支农政策的演变和启示[J]，中国农业会计,2003 [9] 宋乃公、王大用、国鲁来，如何让资金高效流入新农村[J]，人民论坛，2006 [10] 财政部农业司课题组：创新财政支农机制 促进新农村建设[J]，中国财政，2006

致 谢

第五篇：我国行政复议制度及其缺陷

我国行政复议制度及其缺陷

【摘要】随着当今社会市场化、城市化、信息化、现代化与全球化接踵而至，甚至相互交织，现代社会日益呈现出民主与法制建设不断加强的迹象。行政复议作为我国行政法律体系的重要组成部分，在社会生活中发挥着积极作用。但是，行政复议制度在立法方面的缺陷，制度设计上的诸多不合理，以及复议制度实施水平上的欠缺等因素，都使得行政复议制度在实践中难以实现预期的效果。完善行政复议制度，更好的发挥行政复议“裁判员”的角色成了时下迫不及待的任务。

本文试图通过对我国现行行政复议制度的研究，一方面将我国行政复议制度准确定位，另一方面揭示行政复议制度在理论上和实践中存在的缺陷，并就如何完善和构建适合我国国情的行政复议制度提出自己的一点见解。

【关键词】行政复议；法律法规；行政行为；行政相对人

一、行政复议简述

1．行政复议制度的概念论述

从我国现阶段对行政复议制度的立法和实践入手，我们认为行政复议是指行政相对人认为行政主体的具体行政行为侵犯其合法权益，依法请求上一级行政机关或其他法定复议机关重新审查该具体行政行为的合法性，适当性，行政复议机关按照法定程序对被申请的具体行政行为进行审查，并做出决定的一种法律制度。①

2．行政复议制度的功能

所谓行政复议的功能，是指它能起什么作用，达到怎么养的目的，完成什么样的任务。也就是我们通常所说的建立行政复议制度的意义。行政复议制度作为一项法律制度它同其它法律制度一样，具有“双刃剑”的功效。①是防止和纠正不当的具体行政行为，保障和监督行政机关依法行政。通过行政复议一方面对的工作人员的违法行为给予违法裁定，并纠正错误；另一方面能够有效监督和规范行政人员的工作，进而使他们不断提高执法水平。②保护公民、法人或者其他组织的合法权益。行政复议制度的设立、行政复议法律条文的颁布和贯彻落实，对于惩治行政主体的违法或不当行为，对于保护受诸如滥用职权、以权谋私、粗暴执法等行为侵害的公民、法人或其他组织的合法权益起到了积极而长远的影响。3．我国行政复议制度的现状

行政复议制度是近代民主政治的产物，在世界范围内己经得到了普遍的发展和应用。从我国整个行政复议制度的发展历程来看，“行政复议”一词是随着80年代我国行政法学而逐渐兴起的。1990年《行政复议条例》的颁布标志着我国行政复议制度进入规范发展阶段，而1999年《行政复议法》的颁布、实施又促使我国的行政复议制度进入一个崭新的阶段。它明确和适当扩大了行政复议的范围，将抽象行政行为列入复议审查范围。在某些方面又规定了国务院最终裁定原则，并且加大了对公民权益的保护，全方位推进便民原则等等。行政复议制度，作为一种行政机关内部的自我纠错机制和对行政相对人的救济保护机制，从开始

登上中国法制的舞台到现在，发挥着来越重要的作用。并且随着行政权力对经济和会生活的介入日益深入，它对社会主体的权利义务影响日益扩大。

但是行政复议在当下我国的制度实践令人堪忧，公众对行政复议认同感的日益下降便是其尴尬处境的真实写照。据统计，我国近年来全国和地方行政复议案件总数与行政诉讼案件总数“倒置”问题突出。时下困境主要表现在以下三方面：①行政复议受案数在历经短暂的辉煌之后呈明显下滑趋势。②行政复议案件居高不下的维持率致使行政复议制度的公正性遭受贬损。③行政复议繁琐的内部处理程序致使行政复议制度的效率优势无法有效发挥。

因此总的说来，我国的行政复议制度是一个年轻的制度。它同国外英、美、法、德、日等国以及我国台湾地区的成熟的复议制度相比，还存在许多不足和需要完善之处，并且实施状况令人堪忧已经成为一个不争的事实。为此，立足于我国实际，探寻行政复议制度在当下中国的困境和可能出路，应当成为学界同仁的重要使命。

②

二、我国行政复议制度的缺陷

我国的行政复议制度建立以来，在监督和维护行政机关依法行政、保护相对人的合法权益方面起到了重要作用，取得了一定的成就。但要看到，行政复议制度在我国的发展时间很短，在很多方面与西方法治发达国家相比还有很大的差距，我们对行政复议制度的研究也处于探索阶段。特别是随着我国加入WTO和对外开放的进一步深化，很多法律制度，包括行政复议制度在内都面临着挑战。我国现行的行政复议制度的一些规定已经在实践中暴露出了它的缺陷。具体表现在：

1．行政复议制度性质尚不明确

行政复议制度究竟是行政机关的内部监督制度还是公众的权利救济制度？《行政复议法》

第1条规定：“为了防止和纠正违法的或者不当的具体行政行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益，保障和监督行政机关依法行使职权，根据宪法，制定本法。”该规定将我国行政复议制度直接定性为“行政机关的内部监督制度”，因此行政复议制度无论是实体上还是程序上都是按照“行政化”的特点来设计和运行。一直以来，我们越来越强调行政复议的行政内部审查职权，而越来越忽视其行政救济职能。对行政相对人而言，行政复议是一种救济途径；对行政机关而言，行政复议已从一种监督机制逐渐转化为内部考核机制。对此，学者们对行政复议的性质认定也不尽相同。而行政复议制度的救济功能正在被逐渐的淡化。③

2．行政复议机构独立性欠缺

根据《行政复议法》的规定，我国行政复议机构是各级行政复议机关的法制工作机构。行政复议机构是县级以上人民政府及其所属工作部门的法制机构，而全国各级法制部门的设置没有统一的规定，有的是工作部门，有的是内设机构，有的根本没有行政复议机构和专门的行政复议工作人员。没有纵向层次上的统一领导机构，导致各法制机构在具体承办复议事项时难免由于行政机关内部的上下级领导关系而受部门利益或偏私的影响，无法独立进行复议活动。从而无法保证在复议审查中的公正、中立的立场。

入世时我国曾经承诺：“负责审查行政行为的法庭将公正处事并独立于行政执法机构，并且不会与事务的处理结果有任何实质性的利害关系。”但是我国现在的行政复议机构还尚

处在“下级服从上级”和行政首长负责制体制下面。他们无法确保审判的公正和独立。更为严重的是还时常遭到打击报复。

3．行政复议终局裁决违背司法最终裁决原则

一般来说，在行政复议与行政诉讼之间，行政复议只是解决行政争议的第一阶段，其法律效力具有非终局性。行政相对人若对行政复议决定不服，可提起行政诉讼。司法最终解决的例外即是行政复议终局。我国行政复议法中行政复议终局的规定，意味着部分复议案件排斥司法监督，削弱行政诉讼对行政复议活动的监督制约；同时行政复议终局意味着剥夺了行政相对人的诉权，即使行政相对人对复议决定不服，也无权得到司法救济，不利于保护行政相对人的合法权益，背离了设立行政复议制度的立法初衷。行政复议终局与现代法治关于“司法最终解决”原则背道而驰，甚至使一部分违法的行政复议案件逃避司法审查成为一种合法的实然状态。⑦

4．行政复议与行政诉讼衔接不畅通

行政复议和行政诉讼是我国重要的行政救济制度，二者相互衔接和相互配套。行政复议是行政程序的内部监督。行政诉讼是司法程序的外部监督。行政复议是行政诉讼的前置救济程序。两者衔接不畅通主要表现在：

首先是界定不明确。《行政诉讼法》所规定的对行政复议决定不服的，可以进入行政诉讼程序。但是实践中什么是经过行政复议的案件界定不明。例如是否包括复议机关不予受理的案件?如果对于非复议前置的申请作出不予受理决定的，是否能进入行政诉讼程序?

其次是限制诉讼权。“法律法规规定行政复议作为行政诉讼前置程序的，公民、法人或者其他组织对具体行政行为不服的，必须先向行政复议机关申请复议，对行政复议决定不服再向人民法院提起诉讼。”也就是说对于有复议前置程序的案件，行政相对人不能直接进行诉讼。

最后是范围不一致。行政复议的受理范围和行政诉讼的受案范围不衔接。我国行政诉讼的受案范围，仅限于对涉及人身权和财产权的具体行政行为的合法性进行审查，而行政复议的受理范围涉及具体行政行为和抽象行政行为的合法性和合理性审查，涉及保护包括人身权、财产权以及受教育权、劳动权、社会经济权以及政治权等多项权利，其远远比行政诉讼的保护范围宽泛得多。两者不相对应导致衔接困难。③⑥

5．行政复议制度实践中的困境

几年来的实践却毋庸置疑地表明，行政复议制度的实施效果未能尽如人意，人们所预想的及时化解纠纷、减轻法院负担及方便人民群众的制度目标均未能够实现。可以说，行政复议制度在很多地方已经“陷入困境”：

①行政复议受案数下滑

据统计，2000年全国行政复议案件总数为74448件，比1999 年同比增幅超过100%;2001 年案件总数又上升至83487件，比2000年同比增长8.6%。然而，自2002 年开始，全国行政复议案件却呈现出下滑趋势，当年全国总体下降幅度为8.4%。全国行政复议案件也呈现出“中间大、两头小”的明显反差，即市级行政复议机关受理的行政复议案件较多，而省部级行政复议机关特别是区县级行政复议机关受理的行政复议案件则明显偏少。

②行政复议公正性受到贬损 ②

据统计，在数量及其有限的行政复议案件中维持原判的案件居然高达50%。维持原判并没有错，关键是背后非正常因素在起掌控作用的话，那就有错了。近些年来人们为什么青睐于“信访”这种程序，而不愿意选择行政复议途径来解决问题呢，我们说公正性的缺失是最大的隐忧。

③行政复议程序繁琐

行政复议制度的一个明显优势就在于快捷、便利。然而，从行政复议制度实践所反馈的信息来看，这一理论上的优势非但没有化为现实，在很多时候反而走向事物的反面。行政复议解决纠纷效率的低下业已成为全国各地的普遍现象。例如，一个市级人民政府所办理的行政复议案件大致就需要经历“经办人——分管副处长——处长——法制办分管副主任——法制办主任分——管副秘书长——秘书长——分管副市长——市长”的漫长过程。只要哪一个环节出现了耽搁，那么整个复议程序就不得不暂停下来。等到最后的批示下发给案件经办人，至少会白白花去半个多月的时间。按照这种层层送审的行政复议，由于每个环节紧紧相扣，必然成为官官相护腐败之风的温床。

②

三、我国行政复议制度的完善

1．立法明确化

我国《行政复议法》在立法方面有很多的缺陷，针对其合理性，以及抽象行政行为来说，主要表现在：它规定对抽象行政行为的复议首先不能单独申请，也不涉及其合理性审查；其次，对抽象行政行为的处理决定法律尚没有规定如何做出实体决定。最后对复议合理性审查的困境在于它的模糊和缺乏可操作性。因此，在市场化和全球化日益加剧的今天，对法律法规的严格要求是为了适应全球法制的挑战，我们有需要，也有必要重新完善《行政复议法》。

2．完善复议程序和扩大复议范围

程序是保证合法正确地作出复议决定的先决条件。行政复议应当在坚持合法、准确、及时、便民原则的基础上，增加公开性和可操作性，增加必要的程序规定，做到既保证行政效率，又注意维持行政复议的公正性。完善行政复议做到：第一、规范和完善行政复议案件的申请、立案、受理、审查、决定、执行的各环节的程序性规定，并将其细化。第二、强化行政复议机关对原行政机关的具体行政行为审查的监督性。第三、改变以往单纯“书面审查为主”的审理模式，增设听证程序和回避制度。

行政复议受案范围的逐渐扩大是现代行政法制发展的必然趋势。然而要把抽象行政行为纳入行政复议范围，笔者认为，为了更好地保护行政相对人的合法权益及公共利益和监督抽象行政行为，行政复议法应当允许行政相对人单独提出对抽象行政行为的审查申请。③

3．设立独立复议机构和人员

我国行政复议行政性倾向的最显著的弊端是行政复议活动缺乏公正性，行政复议机构隶属于行政机关，难以对行政机关实行有效的内部监督。在各级政府配套成立行政复议委员会，保证其独立性、公正性能够达到最终裁决的目的。

另外，建立职业化、专业化的行政复议人员对实现行政复议的公正性也尤为重要。行政复议人员由于其职位的特殊性必须具备专门化的知识，知识的专门化又形成一道“知识的栅

栏”阻隔了不正当的干涉。

其次，对于重大复杂和专业化程度较高的复议案件，建立“专家陪审”制度。据了解，目前实际上已有个别行政复议机关聘请非本机关的专家作为复议“顾问”，以保证行政复议的公正性和权威性。

4．完善行政公开透明制度和监督保障制度

行政复议的法律依据应当公开，并且是合法有效的规范性文件。影响申请人重大权益的行政复议应当公开审理，允许新闻媒体进行现场直播，允许公民旁听。但案件涉及申请人的个人隐私、商业秘密或国家机密的除外。申请人和被申请人可以申请不公开审理，复议机关应在接到申请后5天内作出裁定，如果不服可以申请复核一次。行政复议决定必须说明理由，包括认定的事实和法律依据。

建立和完善监督保障制度，规范执行行政复议法的全过程。各级政府法制机构及其行政复议机构要从明确办案人员法定责任起，至案件结案止，建立和完善执法责任及错案追究。使整个行政复议工作在规制的状态下运行，把行政复议过程置于社会、群众的监督之下。⑤

5．完全确立司法最终原则

行政复议本身是一种具体行政行为，应当接受司法审查。确立行政复议终局，不但削弱行政诉讼对行政复议的监督力度，而且有悖于“司法最终解决”原则。对于行政复议决定的最终效力问题，国外持否定态度他们认为司法诉讼是最终救济，不存在不受司法审查的行政行为。我国应借鉴“司法最终审查”理念，逐步取消行政复议终局制度，更好地适应全球化的要求，顺应各国“司法最终解决”发展趋势，更为全面、广泛地保护行政相对人的合法权益。④

小结

我国行政复议制度经过短短的十几年的发展，确实取得了令人可喜的成绩，但我们也应该客观地看到它同西方，如英国、美国、德国、日本、法国等国家复议制度的差距。我国行政复议制度在现实中仍有许多不足和缺陷。因此对其改革是势在必行的。本文在分析我国行政复议制度不足的基础上，就如何完善和构建适合我国国情的行政复议制度提出了几点设想。相信随着人们法律意识和认知程度的提高，行政复议以其受案范围广、效率高、不收费等特点，一定能够顺应我国实际，开创出中国特色的行政复议体制。

【参考文献】

①王维达：《中国行政法学教程》, 同济大学出版社2006年版P217页

②章志远：行政复议困境的解决之道,2008年2月第1期

③曹慧丽、陈美玲、许群：我国行政复议制度在实践中的若干问题与完善,2007年5月第3 期 ④张丽：浅析我国行政复议制度的不足与完善,2005年4月 第3卷第2 期

⑤江凌：认真实践〔三个代表〕切实搞好行政复议, 2004年9月政府法制报

⑥应松年：《行政法与行政诉讼法学》, 法律出版社 2005年版P435页

⑦梁丽娟:我国行政复议制度市场化解读,2007年6月第15卷 第2期。