从武汉市新洲区社保制度的建设看我国转移支付法律制度的完善

第一篇：从武汉市新洲区社保制度的建设看我国转移支付法律制度的完善

RUC-BK-100700-030101-2008200484 中国人民大学本科生毕业论文

从武汉市新洲区社保制度的建设看 我国转移支付法律制度的完善

作 者：__于一_________ 学 院：__法学院__ _ 专 业：__法学_________ 年 级：__08级________ 学 号：__2008200484___ 指导教师：__宋彪_________ 论文成绩：______________ 日 期：______________

从武汉市新洲区社保制度的建设看 我国转移支付法律制度的完善

内容提要

武汉市新洲区社会保障制度的建设主要体现在制度宣传、社保覆盖、增加就业和加强监管四方面。制度的宣传体现了转移支付法律制度在进行立法准备；社保覆盖和增加就业工作重心向贫困地区倾斜，体现了转移支付法律制度将地缘因素纳入支付规模确定机制中的进步；而监管的加强，从侧面反映出转移支付法律制度强调对作为社保基金来源重要渠道的转移支付的监管和违法担责问题。

Abstract

The construction of Wuhan xinzhou’s social security system mainly includes four parts: the publicity of system, the covering fields of system, the increasing employment and the improving supervision.The promotion of the system interacted with the transferring payment legal system such as the law-making preparement in publicity of system, the law enforement in the process of increasing employment,and law supervision in the transferring payment’s supervision and the charging of responsibility.关键词

社会保障制度； 转移支付； 财政法；

一 引言

北京大学张守文教授在其所著的《财政法学》一书中提到：“在充满不确定的所谓‘后危机时代’，转变经济发展方式，重视和改善民生，促进分配公平和社会安定，都特别需要经济法律制度的有效调整。”1

民生的重视和改善，关键在于社会财富“取之于民用之于民”。而社会财富的这种分 1 张守文.《财政法学》（第一版）.中国人民大学出版社2007年，第5页

配，是依赖国家强制力进行的。在以“依法治国”为治国方略的中国共产党领导下，为实现这种“取之于民用之于民”的财富分配，我国建立了国家（政府）为主体，当公民在暂时或永久失去劳动能力以及由于各种原因出现生活困难时，给与物质帮助保障其基本生活，该制度被称为“社会保障制度”。同时全国人大也进行了相关立法，规范了这种通过国民收入再分配实现其保障目的，并且以社会保障基金为依托的保障制度。

我国正在大力推进法治国家建设，社会保障制度的良性运行也有相关立法的保障，如《社会保险法》《就业促进法》等等。上述法律规范被统称为社会保障法律规范，它与社会保障制度紧密联系，属于社会法律部门2。在与社会法并列的另一个法律领域——经济法中，也有一个法律制度——转移支付法律制度，与社会保障制度息息相关。

本文通过发掘社会保障制度和转移支付法律制度间的关联，并对湖北省武汉市新洲区社保制度建设情况进行说明，来探讨我国转移支付法律制度的完善。

二 我国社会保障制度和转移支付法律制度之关联

（一）概念说明

1、社会保障制度

社会保障制度是“以国家或政府为主体，依据法律规定，通过国民收入再分配，以社会保障基金为依托，对公民在暂时或永久失去劳动能力以及由于各种原因生活发生困难时给与物质帮助，保障其基本生活的制度。”3在我国，社会保障制度基本内容有五个各方面，分别是：（1）社会保险。它是社会保障的核心内容，是社会保障体系的基本纲领。现代社会以国家为主体，在工资劳动者在丧失生活来源的情况下，运用立法手段和社会力量给予他们一定程度的收入损失补偿，使之能继续正常生活水平，这就是社会保险4。它发挥着补偿劳动者收入损失的功能，保证劳动力扩大再生产正常运行，保证社会安定；（2）社会救助。它是国家通过国民收入的再分配，对因自然灾害或其他经济、社会原因而无法维持最低生活水平的社会成员给予救助，以保障其最低生活水平的制度，是社会保障体系中的最低纲领；（3）社会福利。它指政府出资为那些生活困难的老人、孤儿和残疾人等特殊困难群体提供生活保障而建立的制度，是社会保障体系的最高纲领。它反映了国民经济发展水平，并保障了特殊困难群体的生活权益。（4）社会优抚。《宪法》第45条规定体现了它的内涵，即“国家和社会保障残废军人的生活，抚恤烈士家属，优待军人家属”。保障优抚对象特殊为军人及其家属，要求将保障优抚对象的生活上升到国家和社会责任的高度。它有助于保卫国家安全，促进国防和军队现代化建设。对象的特殊使得它成为社会保障体系中的特殊纲领；（5）社会互助和个人储蓄积累。在政府鼓励和支持下，社会组织和社会团体自愿参加的扶贫济困活动就是社会互助。个人储蓄积累则是在政府倡导支持或者组织下，使居民 23 张守文.《经济法学》（第三版）北京大学出版社2008年，第22—23页

郑功成.《中国社会保障制度的变迁与评估》，中国人民大学出版社2002年，第8页 4 邓大松.《社会保险》（第一版）.中国劳动社会保障出版社2009年，第11页

拥有一个储蓄账号，在他们劳动年份逐年积累起一笔资金以备不时之需。它是社会保障体系的补充纲领。理解社会保障制度的基本内容，对下文制度关联分析至关重要。

2、转移支付法律制度

按照学术上对法律的一般定义方法，转移支付法可以定义为调整在财政转移支付的过程中所发生的社会关系的法律规范总称。在部门法分类中，转移支付法被看做经济法的亚部门法——财政法中的重要部门法5。在财政转移支付过程中，该法律主要是通过规定转移支付主体之间发生的权利义务来对发生的社会关系进行调整。而按照经济法主体二元理论，经济法主体为调制主体和调制受体。相应地转移支付法的主体也分为两类，即发动转移支付的主体和接受转移支付的主体。前者指中央政府和地方政府，后者则是下级地方政府、企业和居民。根据主体理论可以进一步对相关法律制度行为理论作出分析，即根据转移支付主体的不同，转移支付可以分为：

1、政府间转移支付（包括中央政府对地方政府和上级政府对下级政府）；

2、政府和企业间转移支付；

3、政府和居民间转移支付。以上均是指广义的转移支付。理解转移支付法律制度内容中的主体理论和行为理论，对接下来的关联分析也是至关重要的。

（二）制度关联

按照马克思主义理论，经济基础决定上层建筑。任何制度的产生都会有对应的经济基础。本文对社会保障制度和转移支付法律制度的关联进行分析，重点是对两者在产生依据和内容上具有的紧密联系进行分析。

1.制度产生依据上的关联

计划经济时期，我国的社会保障制度尽管经历了一些发展，如1951年政务院发布的《中华人民共和国劳动保险条例》、1953年劳动部发布的《中华人民共和国劳动保险条例实施细则（修正草案）》和1978年国务院发布的《国务院关于安置老弱病残干部的暂行办法和国务院关于工人退休、退职的暂行办法的通知》，但并未形成完整的社会保障制度。十四届三中全会《中共中央关于建立社会主义市场经济体系若干问题的决定》确立了社会主义市场经济的基本框架：即包括两大体系（市场运行体系、宏观调控体系）、三项制度（现代企业制度、收入分配和社会保障制度、社会主义法律制度）、四个体制（农村经济体制、对外体制、科技体制、教育体制）6。其中三项基本制度互为依托，互相交织，构成了社会主义市场经济的三大基石。该决定还进一步指出，要建立多层次的社会保障体系、社会统筹和个人账户，并确定了社会保障制度的五个基本内容。据此可以认为，我国社会保障制度体系形成的经济基础是社会主义市场经济的确立。十五届五中全会上关于“社会 56 张守文：《财政法学》（第一版），中国人民大学出版社2007年，第49页

《中国共产党十四届三中全会报告》，1993年11月14日

保障是社会主义市场经济体制的重要支柱”的论述进一步证明了这点。

按照经济学原理，地方政府会根据该行政区划内企业和居民对公共物品的偏好程度以及需求程度来确定公共物品提供情况，同时也会兼顾经济效率。提供公共物品需要相应的财力支持，但由于各地发展不均衡，经济状况也不相同，这样便会出现“财政失衡”的状况。具体来看，财政失衡分为纵向失衡（如上级政府出现财政赤字，次级政府却有财政盈余）和横向失衡（同级政府间有的出现财政赤字有的却有财政盈余），两种财政失衡均会导致不同地区公共物品质与量的不同，一旦失衡过度则会产生严重的经济问题，影响经济和社会的良性运行和协调发展。因此，财政转移作为解决财政失衡的重要手段应运而生。随着社会主义市场经济制度的确立，各地经济结构都在转型之中。与此同时，由于自然资源禀赋、人口密度、历史文化等诸多因素的差别，各地经济发展差异也愈加明显，财政失衡现象愈发普遍。我国目前实行“依法治国”的基本国策，为避免这种失衡现象可能导致的经济问题、社会问题甚至是政治问题，走法制化道路制定了转移支付法律制度来保障转移支付手段的“行之有效”（即通过立法保障制度的秩序、公平和正义，有效解决财政失衡）。从时间上来看，我国于1994年确立了“分税制”，该制度标志着我国转移支付制度的施行7，相关的立法也在同时开始。综上，转移支付法律制度产生的经济基础也是社会主义市场经济制度的确立。

2.制度内容上的关联

两个制度内容上的关联，概括来讲就是转移支付法律的主体——“转移支付受体”企业和居民，与社会保障制度受益者“社会弱势群体”发生重合。

具体来说，转移支付获得的财力，转移支付法规定都应直接或间接用在企业和居民身上。各种形式的转移支付从其最终的用途看，都是居民和企业所享有的转移支付8。因此，转移支付法律制度的最终目标便是保障转移支付受体——企业和居民享有转移支付。社会保障制度中，作为制度受益者——社会弱势人群，按照宪法有关规定，是中华人民共和国合法居民，当然会享受到转移支付获得的财力。因此社会保障制度的主体之一“被保障人群”，是包含于转移支付法规定的转移支付受体之中，被保障人群有享有转移支付所获财力的权利。权利与义务是对应的，企业和居民接受了转移支付便产生法律上的监督管理义务，责任问题也油然而生。目前，转移支付法律制度的完善更多体现在这些方面。

更进一步来看，前文提到了社会保障制度是以社会保障基金为依托的。而我国社会保障基金筹集的基本原则是“单位、职工和国家三方合理承担”，体现资金来源多元化的特点。在基金筹集的诸多渠道中，有一种称为国家投入。国家投入包括三个方面，中央财政转移支付便是其中之一9，根据2008年国家财政支出结算表的统计，全年中央财政转移支 78 赵云旗.《中国分税制财政体制研究》（第一版）.经济科学出版社2005年，第5页

张守文.《财政法学》（第一版）.中国人民大学出版社2007年，第47页 9 郑功成.《中国社会保障制度的变迁与评估》（第一版）.中国人民大学出版社2002年，第55页

付对社会保障基金的投入达到6684亿元。转移支付作为社会保障基筹集渠道之一，有力地支持社会保障制度的发展，而转移支付法律制度则保障了社保基金筹集的顺利，进而对社会保障制度产生作用。综上，从制度主体角度来看，转移支付法律制度规定的转移支付受体中是包含在社会保障制度中的受益人群。相应地，社会保障制度的受益人群便享有转移支付法律制度规定的相关权利，如享有转移支付所获财力的权利。

三 武汉市新洲区社会保障制度的建设

（一）选取武汉市新洲区为例的缘由

前总理朱镕基曾说过：“建立健全社会保障体系，关系改革、发展、稳定的全局，意义重大，刻不容缓。无论是推进国有企业改革，建立社会主义市场经济体制；还是调整经济结构，促进经济发展，保持社会稳定，都迫切需要建立比较完善的社会保险体系。没有健全的社会保险体系，中国特色的社会主义事业就难以推进”10。社会保障制度的重要性在这段话中得到充分体现。2004年公布的《中国社会保障状况和政策白皮书》表明，在我国城镇失业人口有3000万，农村失业半失业人口达1.7亿，失业半失业人口总计达2亿；而年老（60岁以上）和失去劳动力的人口共计1.6亿。这一个庞大的群体在社会中处于弱势地位，他们的基本权益需要通过社会保障制度得到保障。从上述情况中不难发现，我国社会保障制度现今面临的最大问题包括人口老龄化以及地区差异。由于老龄化加剧，我国社保基金中养老保险金的支付额度与日俱增。同时，由于地区经济发展状况直接制约了财政收入情况和转移支付力度，所以相应地在不同地区，特别是城镇和农村间，社会保障建设情况也呈现出不同的发展趋势。

新洲区作为中部省份湖北的省会城市武汉市的城郊区域，紧邻革命老区黄冈地区，因而处于城乡结合部。城镇和农村人口分布相对平均。其社会保障制度建设的相关数据，首先能够同时反映城镇和农村居民享受转移支付供给的社保资金情况；其次由于外出务工人员较少，其年龄结构合理，没有大面积出现“空巢老人”或者“留守儿童”现象，也利于研究社保制度相关建构，从而对转移支付法律制度的完善做出分析；最后，由于全国范围内普遍存在新洲区情况类似的地区，以新洲区社保制度建设为研究起点对转移支付法律制度完善的总结是具有代表性和说服力的。

此外由于该区为笔者家乡，相关材料的获得较为方便，其真实性也可以得到保障。

《第九届全国人民代表大会第三次会议政府工作报告》，2000年3月5日

（二）武汉市新洲区社会保障制度的建设情况

根据《新洲区人力资源和社会保障局2011年前三季度总结》来看，新洲区社会保障制度的建设主要体现在如下几个方面：

首先是加强社会保障制度相关立法宣传。新洲区委区政府为做到社会保障政策家喻户晓，印制《社会保险法》宣传资料1万余份，对企业进行上门发放。此外，区政协主席还亲自带队前往农民工集中的河北部分地区慰问新洲籍农民工，召开座谈会宣传《社会保险法》。如材料中介绍的，新洲区采用社区为阵地，广泛宣传社会保险的各项方针政策和法规，组织企业负责人和职工进行社保、劳动法律法规培训。在全区街道和企业进行巡回宣传，并发放宣传单和解答企业职工咨询。

其次是切实解决就业问题增加技能培训。新洲区在2011年前三季度的社会保障工作中，通过政府资金投入，对再就业人群、农村劳动力转移人群、创业人群和在岗人群进行培训。对城镇下岗失业人员、困难群体或个体户、农村劳动力转移人员进行妥善安排，利用转移支付和其他渠道获得的资金，在生活帮扶上述人群以及对他们进行再就业培训，解决就业问题。

紧接着是扩大社会保险受益人群。新洲区在2011年九月中旬完成了医疗保险“一卡通”结算系统的最终调试，便利了新洲籍人士在汉就医。由于有了社保基金的支持，增加了住院费用的报销比例，大大缓解了患者资金垫付的压力。同时加大了城镇居民养老保险的争取力度，实现了养老保险对全区居民的覆盖。特别是对部分贫困地区，相关负责单位建立专门机构派遣经验丰富的人员负责社会保险的宣传和应用。

最后是规划了财务管理加强了廉政建设。在社保基金的使用上，相关单位按照法律法规要求，安装了财务软件。实现了社会保险基金财务报表的市区网上对接。与此同时，明确了社会保障制度建设工作的责任主体、责任目标，完善了考核制度和监管制度，力求包括通过财政转移支付获得资金在内的所有社保基金的“物尽其用”。

（三）武汉市新洲区社会保障制度建设和我国转移支付法律制度完善的关联分析

新洲区社会保障制度建设的情况大体如上，根据《武汉市健全完善社会保障体系工作报告》（下文简称报告）的内容，可以总结出新洲区社会保障制度建设中三个方面与我国财政转移支付法律的完善息息相关，是值得我们注意的。归纳如下：

1、社会保障制度立法要求转移支付法律出台。

报告中明确提出“根据我国法制化建设需要社会保障制度相关法律宣传需要做到深入基层深入群众”。要保证社会保障制度立法活动以及相关宣传的顺利，首先便要求在我国法制化建设中，确保社会保障基金的到位，这样社会保障建设活动才会行之有效。而为社

会保障制度的全面覆盖提供强有力支持的财政转移支付立法，目前看来是迫在眉睫。

2、因地制宜确定转移支付获得资金分配比重。

前文中提到新洲区在扩大社保受益人群方面卓有成效，而对特别贫困地区更是加大居民养老保险争取力度，并派遣专员负责此项工作。将经济因素纳入社保制度建设的考量之内要求因地制宜，妥善安排经由转移支付和其他手段获得的社保基金。因此，转移支付规模和分配比重的确定机制应该在转移支付法律制度中明文规定。

3、明确监管责任保障转移支付资金使用效率。

在新洲区社会保障制度建设的成绩中提到，该区在社保基金的使用上，相关单位按照法律法规要求，安装了财务软件。实现了社会保险基金财务报表的市区网上对接，这样是保证基金去向的合理合法。而在基金来源这一环节，则需要明确转移支付法律中资金使用监管责任。具体说来就是得加强廉政建设，明确了转移支付工作的责任主体、责任目标，并完善监管制度。

四 我国转移支付法律制度的完善

（一）《财政转移支付法》的制定在准备之中

有观点分析指出，我国1995年颁布的《过渡期财政转移支付办法》，属于部门规章的范畴。部门规章法律层次低，法律效力很有限。11而2008年财政部制定的《2008年中央对地方一般转移支付办法》，也不能根本解决目前转移支付法律制度不成熟的问题。

财政转移支付的公平公正与否，直接与党的领导以及国家的长治久安，与社会主义市场经济的稳定运行，与社会主义和谐社会的构建是息息相关的。所以，《财政转移支付法》的出台显得尤为重要。因为只有全国人大常会会以基本法形式确立其较高的法律层次，它才能更好地保障转移支付制度的良性运行。新洲区社会保障制度建设的例子直接指出，我国地方政府正在有意识的加强社保基金来源渠道和去向的透明公开。同时，地方政府也在通过地方行政规章的制定，规范中央或上级政府转移支付资金的使用，确保它作为基金来源渠道之一运转稳定。这些举措为日后的《财政转移支付法》的制定将起到很大的作用，对于我国转移支付法律制度的完善也会有不可磨灭的影响。

（二）以“因地制宜”方式确定转移支付规模的机制在确立之中

这一方面也被概括为“建立‘因素法’为主，‘基数法’为辅的财政转移支付规模确定机制。”12目前我国确定转移支付规模时，已经改变了以上一财政年度的税收上交额作为 1112 陈华彩 《中国财政转移支付法律制度之构建》中国海洋大学硕士论文集2008年

陈华彩 《中国财政转移支付法律制度之构建》中国海洋大学硕士论文集2008年

主要依据的确定方式。因为这是一种变相的“交的多拿得多”的“基数法”计算方式，是不合理的。而国际上通常采取“因素法”，即根据各地不同“因素”和一定科学计算方法，综合确定转移支付规模。上述《2008年中央对地方一般转移支付办法》，便体现了“因素法”和“基数法”的融合。

武汉市新洲区在确定社保基金使用过程中，重点偏向于该区的西部乡镇。正如上文提到，该区将乡镇的经济发展情况作为社保建设力量分布的重要考量因素。这也说明在我国，中央政府和地方政府已经开始关注地缘差异，根据不同地区的不同情况来完善制度，更好地分配社会资源财富。可以预见，在不久的将来这种以“因地制宜”的方法确立转移支付规模的机制能在立法中中得到明确。而现在，中央政府和地方政府正在逐步改变原有转移支付机制的漏洞，总体上来讲，我国的转移支付法律制度正在得以完善。

（三）法律上监管体系在逐步形成之中

武汉市新洲区人力资源和社会保障局在单位内部经常开展廉政建设，定期组织领导干部和普通工作人员学习相关法律法规。这样避免了因为官员贪腐导致由转移支付获得社保资金的流失。该区建立了市区网络连接监管机制，将通过转移支付获得的社保基金用途公开透明化。另外，该区还在群众中广泛宣传社会保障制度，要求制度要“大家建设大家抓”，要求相关人员严格遵守《社会保险法》和其他相关立法中的监管责任规定。上述建设从侧面上反映了转移支付监管制度在逐步成型。

根据《武汉市健全完善社会保障体系工作报告》，在由转移支付提供社保基金这一环节上，首先要做到的是明确转移支付工作的责任主体、责任目标，完善监管制度。它直接表明由转移支付渠道提供社保基金过程中，监管体系正在形成。因此，我国财政转移支付法律制度完善的一个重要特征便是监管体系在形成之中。

五 结语

在不久前结束的十一届全国人民代表大会第五次会议上，诸多文件的决议草案通过表决。而其中最引人注目的《政府工作报告》中提出，把保障和改善民生作为政府工作的重要任务和根本出发点和落脚点。改善民生重在建立切实保障民生的社会保障制度，而新世纪里随着社会主义市场经济的不断深入发展，我国社会保障制度的建设取得了骄人的成绩。地处我国中部省份的武汉市新洲区区委区政府，在社会保障制度建设环节上紧跟党中央领导，扎扎实实为民生保障加砖添瓦。

该区社会保障制度的建设主要体现在制度宣传、社保覆盖、增加就业和加强监管四方面。制度的宣传体现了转移支付法律制度也在进行立法准备；社保覆盖和增加就业工作重心向贫困地区倾斜，体现了转移支付法律制度将地缘因素纳入支付规模确定机制中的进

步；而监管的加强，从侧面反映出转移支付法律制度强调，对作为社保基金来源重要渠道的转移支付的监管和违法担责问题。

因此，该区社会保障制度充分体现了我国转移支付法律制度正在完善之中。转移支付法律制度最终能确保社会资源财富的公平分配，通过财政支出帮助缓解地区发展的贫富悬殊，最终为保障民生构建和谐社会也贡献一股重要力量。

参考文献

（一）书籍类

1.史济春.《经济法》（第二版）.中国人民大学出版社，2008 2.张守文.《财政法学》（第三版）.中国人民大学出版社，2011

3.郑功成.《中国社会保障制度的变迁与评估》（第一版）.中国人民大学出版社, 2002 4.邓大松.《社会保险》（第一版）.中国劳动社会保障出版社, 2009 5.张守文.《经济法学》（第三版）.北京大学出版社，2008 6.赵云旗.《中国分税制财政体制研究》（第一版）.经济科学出版社，2005

（二）期刊类

1.陈华彩.《中国财政转移支付法律制度之构建》.中国海洋大学硕士论文集, 2008

（三）报告类

1.《第九届全国人民代表大会第三次会议政府工作报告》，2000年3月5日

2.《中国共产党十四届三中全会报告》，1993年11月14日

第二篇：我国财政转移支付制度

我国财政转移支付制度存在的问题及对策分析

内容摘要：党的十七大将完善财政转移支付制度作为深化体制改革的重要内容。十七大报告指出，要健全中央和地方财力与事权相匹配的体制，加快形成统一规范透明的财政转移支付制度，提高一般性转移支付规模和比例，加大公共服务领域投入。这就为完善财政转移支付制度指明了方向。本文从理论与实践相结合的角度，阐述了财政转移支付制度的现状、面临的问题，并提出完善我国财政转移支付制度的政策建议，以为我国宏观决策提供参考依据。关键词：财政转移支付 税收返还 财力性转移支付 专项转移支付

在我国，财政转移支付制度是以各级政府之间所存在的财政能力差异为基础，以实现各地公共服务水平均等化为主旨而实行的一种财政资金转移或财政平衡制度。向居民提供均等化的基本公共物品与服务，不仅是现代国家主权在民理念的重要体现，而且是国家政权及其财政合法性的基础和来源。因此，财政转移支付制度具有稳定器的功能，是处理中央政府和地方政府间关系、实现各地财力均衡和公共服务均等化、促进社会和谐的重要制度安排。现阶段我国财政转移支付具有三个特征：一是总量持续增长。1995年中央的各类转移支付额为2530亿元，到2005年已增长到11483亿元，为1995年的4．5倍。二是结构趋于优化。从转移支付的结构看，体制性转移支付的比重下降，专项转移支付和一般性转移支付比重上升，整个中央转移支付的格局已由体制性转移支付占绝对优势，调整为各占三分之一左右，这标志着我国的转移支付结构向着合理化的方向发展。三是作用日益凸现。主要表现在：弥补了地方财力的不足；支持了重大经济改革；促进了地方相对均衡发展。我国财政转移支付制度存在的问题及原因分析 我国的财政转移支付制度是在 1994 年分税制的基础上建立起来的，是一套由税收返还、财力性转移支付和专项转移支付 3 部分构成的、以中央对地方的转移支付为主的且具有中国特色的转移支付制度。近年 来，随着制度的不断发展，转移支付的功能得到进 1 步发挥。但是，由于受到一些因素影响，我国财政转 移支付制度仍存在一些问题，特别是转移支付结构本身制约了制度的发展。

（1）税收返还 税收返还是我国财政转移支付的主要形式，是地方财政收入的重要来源。因此，税收返还的设计合理 与否决定了整个制度的合理程度。但是，我国的税收返还仍以维护地方既得利益的基数法进行分配，体现 了对收入能力较强地区的倾斜原则，维护了较富裕地区的既得利益，与缩小地区间差距的主旨背道而驰。并且，税收返还虽然在名义上是中央财政收入，但实际上，地方财政对这部分资金具有最终决定权。（2）财力性转移支付 财力性转移支付是为弥补财政实力薄弱地区的财力缺口，由中央财政安排给地方财政的补助支出。财 力性转移支付是缩小地区财政差距的重要手段，应是财政转移支付的主要组成部分。尽管 2006 年中央对地 方财力性转移支付由 1994 年的 99。38 亿元提高到 4731。97 亿元，占转移支付总额的比重由 21。6%提高 到 51。8%，但实际比重仍然较低。这主要是因为：我国的财力性转移支付中有相当 1 部分具有专项用途，易与专项转移支付混淆，也与其本身的均等化作用相悖。（3）专项转移支付 专项转移支付是中央财政为实现特定的宏观政策及事业发展战略目标而设立的补助资金，重点用于各 类事关民生的公共服务领域。地方财政需按规定用途使用资金。2006 年，中央对地方专项转移支付已由 1994 年的 36137 亿元增加到 441158 亿元，年均增长 23。2%。专项转移支付的总量呈上升趋势并非好事，因为，在 3种转移支付中，专项转移支付的问题是最多的。首先最突出的问题是其分配方式的不规范。现行专项 转移支付分配方法没有按照因素和公式来计算拨款额和配套率，而是凭主观臆断或地方配套资金的高低来 确定补助地区和拨款额，直接造成款项的分配过程不透明、项目设置交叉重复、资金投入零星分散，多头 申请、重复要钱的状况时有发生。其次是资金使用效率低下。除了扶贫款、救灾款等少数几项之外，拖延、截留、挪用、挤占资金的现象非常普遍。笔者认为，产生上述问题的最根本原因在于我国财政转移支付制度缺乏法律保障和有效的约束、监督 机制。法制化是财政转移支付制度的重要基础，健全的法规是规范转移支付制度的有力保证。世界上许多 国家普遍以法律形式、甚至通过宪法对财政转移支付制度作出明确规定。相较之下，我国现行财政转移支付制度的立法层次较低。近期目标应是逐步规范地方政府纵向转移支付方式，优化转移支付结构；远期目标应是在分税财政体制趋 于完善的情况下，抑制各地区间经济发展的不平衡，实现公共服务的均等化。

三、完善我国财政转移支付制度的若干建议

1.压缩税收增量返还，扩大一般性转移支付。在我国目前地区差异较大的情况下，中央转移支付应以实现财力均等化为主要目标，转移支付也主要是一般性转移支付和专项转移，但体制性转移支付占比较大，完全取消并纳入一般性转移支付将不利于改革的顺利实施，建议分两步调整转移支付的结构。第一步，逐步压缩税收返还增量并作为扩大一般性转移支付的资金来源，同时着力完善一般性转移支付制度。一是逐步压缩税收增量返回。在五年内，分逐步减少税收增量返回直至完全取消。二是扩大一般性转移支付的规模，除压缩的税收返回增量用于一般性转移支付外，应确保财政收入增量用于一般性转移支付的比例，具体比例可采取三至五年一定的方式。三是规范一般性转移支付分配办法。应根据不同地区的经济发展水平和收入差距，以及影响财政收支的客观因素，核定各地区标准化收入和标准化支出，以因素法取代基数法，据此合理确定对各地区的转移支付规模，同时公开一般性转移支付的分配办法、分配因素的基础数据和分配结果。第二步，在今后一定时期内，随着体制性转移支付比重不断减少，应取消体制性转移支付，全部纳入一般性转移支付，按照规范的因素法分配。对调整工资转移支付等财力性转移支付也应逐步取消并纳入一般性转移支付。

2.清理整合专项转移支付，增强分配的规范性、公平性和透明度。一是对现有的专款要认真进行清理，对情况已经发生变化，名不副实的专款和无法体现政策作用的专款应当坚决予以清理。清理出的资金原则上应用于一般性转移支付。今后设立新的专款应限于中央事权事项或虽不属于中央事权但带有全局性以及外部溢出效应的事项。二是整合重复交叉的专款项目。在目前的情况下，要加强各部委之间的联系沟通，统筹安排中央专项转移支付资金，避免各自为政。三是以规划为引导，以因素法为主规范专款分配。四是增强专款分配的透明度，对于采用因素法分配的，应公开分配资金至各省所采用的基础数据，对于按项目分配的，应公开确定项目的标准，分配的结果也应向各省公开。

3.研究解决转移支付在地方预算决算的编报问题。一是关于地方（省级）预算报告的编报问题。鉴于中央对地方的各项财力性转移支付制度都有明确的规定和计算办法，因此，将财力性转移支付全额列入地方预算是合理的要求，不应存在技术上的问题。关于中央对地方的专项转移支

付，确实存在政策变化和变化的问题，但从实际看，各个地方得到的中央专项转移支付每年都在增长，因此，建议可按上年专项转移支付基数列入预算，以适当留有余地。二是关于地方（省级）决算报告的编报问题。应该尽快出台新的制度，明确要求将各类中央转移支付包括中央对口部门下达的资金全部列入决算，改变各地各行其是、编报不完整的现状。三是关于市、县级预决算的编报问题。要从决算报告起步，将上级的所有转移支付包括从专户下达的资金全部列入市、县本级的决算报告；另外，市、县级的预算报告可考虑将财力性转移支付先列入预算，但专项转移支付较为复杂，暂先不列入预算。

4.建立专项转移支付的绩效评价制度，强化激励约束机制。绩效评价制度应体现转移支付资金的政策目标，以量化指标为主。建议从投资性项目的评价起步，这些项目投资大，对国家和地方的影响大，既有社会效益，又有经济效益，纳入绩效评价的技术性难度较小。同时，对专项转移支付的公益类支出也要逐步纳入评价范围。公益类支出范围很宽，如养老补助、失业补助、再就业补助、环保、节能等。这类支出社会效益显著，经济效益较差，绩效评价的难度也相对较大。建议选择某类公益性支出作为绩效评价试点，摸索经验，逐步扩大。而中央财政在分配专项转移资金时，应结合上一年对专项转移支付资金的绩效评价结果，对专项转移支付资金支出效益较好的地区适当加大投入力度，对支出效益不高的地区，要相应调减部分专项资金，以促进地方政府加强对专项转移支付资金的管理。同时，人大、政府、财政都应采取相应的措施加强对中央转移支付资金的监督，提高中央转移支付资金的使用效益，审计部门也应当加大力度，开展对中央转移支付资金的效益审计，并及时向本级政府报告审计结果。

5.完善财政转移支付的法律制度。目前我国的政府间转移支付制度依据的主要是1993年国务院关于实行分税制财政管理体制的决定和1995年财政部制定的过渡期财政转移支付办法等。上述决定和办法属于行政规章的层次，立法层次较低，缺乏权威性，制约了财政转移支付制度的完善以及市场经济体制改革的推进。

参考文献： 参考文献： 1。张恒龙，陈宪。政府间转移支付对地方财政努力与财政均等的影响[J]。经济科学，2007 1.寇铁军 完善我国政府间转移支付制度的若干思考[期刊论文]-财贸经济 2004(5)2.郭平.廖群锋 湖南省分税制运行中存在的问题及对策[期刊论文]-地方财政研究 2005(9)3.马昊 当代中国县级公共财政制度研究 20084苏明 王常松我国财政转移支付制度的现状分析与对策。中国经济时报。2007年12月

第三篇：从社会保障功能看我国加快完善社保制度的重要性

东北财经大学网络教育 课程考试论文（设计）考核

课程名称

作者汪峰考试批次学籍批次学习中心层次专业完成时间

从社会保障功能看我国加快完善

社保制度的重要性

随着经济体制的变革、社会结构的变动、新经济形式的快速发展和利益格局的巨大变化，人民群众的利益诉求呈现全方位、多层次、多样化趋势，顺应经济社会发展的新要求和人民群众的新期待，通过创新社会管理理念和方式，完善社会保障体系，健全社保制度，是发挥好社会保障功能，不断实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益的重要途径。

社会保障具体功能有：一要保障基本生活；二要维护社会稳定；三要促进经济发展；四要增进国民福利。如何切实发挥好社会保障四大功能，归根结底一句话，顺应时势需求，不断完善改进社会保障制度。

而我国的社保制度，究竟存在着拿些问题，如何去解决这些问题呢？需从四

个方面进行探讨。

一要完善社会保险运行机制

制度的完善必须立足我国国情，做到保障项目和保障标准与我国经济发展水平相适应，既要尽力而为，逐步提高社会保障水平，让人民群众分享经济社会发展成果；又要量力而行，充分考虑经济社会发展的承受能力，不给未来的制度运行造成难以承受的压力。当前及今后一个时期，在完善养老保险制度方面，重点是在东北三省做实养老保险个人账户试点的基础上，进一步扩大试点范围，在全国逐步做实个人账户，并做好基金的管理和投资运营，为应对人口老龄化高峰做好制度和资金准备；积极稳妥地做好基本养老金计发办法改革工作，建立待遇水平与履行义务更紧密联系的机制；逐步提高统筹层次，积极推进省级统筹，条件具备时实行基本养老金基础部分全国统筹；建立正常的养老金调整机制，鼓励有条件的企业建立企业年金；加快机关、事业单位养老保险制度改革。在完善城镇医疗保险制度方面，重点是在不断健全城镇职工基本医疗保险制度的基础上，针对城镇居民缺乏基本医疗保障，看病难、看病贵的突出问题，坚持保障基本医疗，兼顾多层次需求，根据城镇居民承受能力和经济发展水平，统筹协调各类人员的医疗保障政策，逐步建立以大病统筹为主的城镇居民医疗保障制度。在统筹城乡社会保障制度方面，重点是加大工作力度，加快建立适应农民工特点的社会保障制度。切实将农民工纳入工伤保险，积极推进农民工参加大病医疗保险；积极探索既符合农民工的特点、将来又能与现行养老保险制度相衔接的农民工养老保险政策。做好被征地农民就业培训和社会保障工作，并在有条件的地方探索建立符合农村经济、社会特点的多种形式的农村养老保险制度。在社会保障法制建设方面，要加快有关法律法规的立法步伐。当前，我国社会保障体系建设中遇到的许多矛盾和问题，都与法律不够健全、监察执法手段不足有关。因此，随着社会保障实践的不断深入，应抓紧制定《社会保险法》、《基本养老保险条例》和《社会保障基金管理条例》等法律法规，为完善制度和依法管理社会保障工作提供有力的法律依据。同时，全面推进失业、工伤、生育保险制度建设。

二要进一步扩大社会保险覆盖范围

覆盖面的大小集中反映了一个国家社会保障的总体状况。社会保障制度的基本原则之一是大数法则、社会共济。只有广泛覆盖，才能体现公平；只有广泛覆盖，参保人数越多，积累的资金规模越大，才能增强抵御风险的能力。近几年，我国社会保险覆盖人数快速增加，参保的人群也由国有、集体企业职工向多种所有制企业职工和灵活就业人员扩展。但仍有许多人未被纳入。为此，必须把“让更多的人享有保障”作为推进社会保障事业发展的优先目标，使越来越多的社会成员享有社会保障。当前，主要是根据所有制结构调整和就业形式变化的需要，以混合所有制、非公有制经济组织从业人员、灵活就业人员和农民工为重点，扩大社会保险覆盖范围。根据“十一五”规划纲要，未来几年，城镇职工基本养老保险参保人数将年均增加1000万人，到“十一五”期末达到2.23亿人。2008年底前，将与城镇用人单位建立劳动关系的农民工基本纳入大病医疗保险；逐步将城市居民纳入医疗保险覆盖范围。失业保险将以外商投资企业、私营企业为重点，工伤保险将以建筑、煤炭等高风险行业、农民工、灵活就业人员以及新增职

业病人等为重点，逐步扩大覆盖范围。

三、要加强基金征缴和管理

基金是社会保障的生命线，是社会保障制度运行的物质基础。近几年，社会保险基金收入和财政投入的不断增加，大大增强了社会保障的支撑能力。但总体上看，社会保险基金征缴仍存在征缴管理体制不顺、少数企业欠费甚至逃避缴费等问题。各级政府社会保障责任也还不够明确，公共财政用于社会保障支出的比重仍然较低。今后一个时期，一是必须进一步加强基金征缴管理，严格执行社会保险登记和缴费申报制度，建立激励机制，强化社会保险稽核和劳动保障执法监察，确保基金应收尽收。二是多渠道筹集社会保障基金。进一步明确政府的社会保障责任，积极调整财政支出结构，特别是加大地方财政对社会保障的资金投入，逐步提高财政支出中用于社会保障的比重。建立健全社会保险基金预决算制度，强化预算约束，形成稳定的资金来源渠道。三是加强基金监管，保证社会保险基金保值增值。必须在基金征缴、管理和分配等决策上健全议事和决策程序，加强社会保险经办机构内控制度建设，明确基金管理责任，切实发挥劳动保障部门行政监督，财政、审计等专门监督，群众、舆论等社会监督的作用，进一步完善决策、运营、监督相互制衡的监管体制，严肃查处违规违纪案件，维护基金安全完整，提高保障能力。随着社会保障事业的发展，基金积累越来越多，也迫切需要制定相应的投资运营办法，实现基金的保值增值。

四要提高社会保障管理服务水平

社会保障事业的不断发展，迫切需要加强社会保障机构的能力建设，坚持以人为本的理念，不断提高工作效率和服务水平，切实履行好社会保障领域公共管理和社会服务的职能，为参保单位和个人提供优质服务。必须从制定社会保险经办机构服务标准和规范服务设施建设入手，加强基础管理，严格工作规程，推进经办管理服务的规范化、信息化、专业化建设。继续加强街道社区劳动保障工作机构建设，依托社区对企业退休人员提供管理服务，不断拓展工作内容，启动开展新的服务项目。大力发展老年服务业，加快公共老年服务设施和服务网络建设，不断提高退休人员的生活质量。加强医疗保险医疗服务管理，保障参保人员的基本医疗需求；完善失业保险管理，加强对失业人员的服务，保障失业人员基本生活，促进再就业。完善工伤认定、劳动能力鉴定和工伤保险待遇支付的管理服务，有效地保障工伤职工的合法权益。加快社会保障信息系统工程建设步伐，促进管理服务信息化水平的提升，使参保人员享受到更方便快捷的服务。

综上可见，随着社会保障功能的不断完善，对我国现行的社会保障制度的严谨性、科学性的要求越来越高；同样，社会保障制度的越发健全，越能更好的发挥社会保障功能，从而真正做到社保保人民安居乐业、保社会兴旺发达，保国家和谐稳定。

第四篇：我国财政转移支付制度内容、问题及完善

我国财政转移支付制度内容、问题及完善

13法硕 刘军SA13216913

内容摘要：所谓财政转移支付制度(Financial Transfer Payment System)，是指处理中央政府和地方政府间关系、实现公共服务均等化以及促进社会和谐的重要制度安排。我国实行分税制改革以来，随着制度的不断发展，转移支付的功能得到进一步发挥：中央对地方的财政转移支付总额增长很快，1994年为2389.09亿元，2008年增长到2.294561万亿元。我国财政转移支付最关键主要的第一位目标是实现基本公共服务均等化；而均等化的基本公共服务范围和服务水平亦应与我国经济发展水平相适应，所以影响人们生存和发展的公共服务应优先提供，影响人们起点公平的公共服务应达到较高水平。另外，转移支付方式要根据转移支付目标而定，我国应建立以纵向为主、纵横交错的转移支付模式。

最后，由于受到一些因素影响，我国财政转移支付制度仍存在一些问题，我国目前转移支付效果不太理想，在构建和谐社会与中国梦的大背景下，必须立足长远，循序渐进地对我国的财政转移支付制度加以研究与进行规范。

关键词：财政转移支付 一般转移支付 专项转移支付 基本公共服务 一．研究背景及现象

（一）在所有的国家都存多级政府，政府间的财政转移支付已经吸引了许许多多经济学家的注意。他们的许多讨论集中在如何判断政府间的转移支付。人们提出了三个主要的理由。首先，人均收入低、（二）基于以上之分析，我们知晓，所谓财政转移支付，也称政府转移支付、预算转移支付或预算补助，是指在多级政府分税体制下，一级政府为实现某种目的，将一部分预算资金及其使用权无偿转移给其他政府的制度。而我国的财政转移支付制度是在1994年分税制的基础上建立起来的，是一套由税收返还、财力性转移支付和专项转移支付三部分构成的、以中央对地方的转移支付为主的且具有中国特色的转移支付制度。我国实行分税制改革以来，随着制度的不断发展，转移支付的功能得到进一步发挥；这些年来，这一体系对确保困难地区政府正常运转和基本公共服务的提供、遏制地区间财力差距的扩大趋势和国家重大政策的顺利实施发挥了重要作用。

如前所述，在我国，财政转移支付制度是以各级政府之间所存在的财政能力差异为基础，以实现各地公共服务水平均等化为主旨而实行的一种财政资金转移或财政平衡制度；向居民提供均等化的基本公共物品与服务，不仅是现代国家主权在民理念的重要体现，而且是国家政权及其财政合法性的基础和来源。在具体实践中，自1995年到2005年，中央对地方一般性转移支付规模从21亿元增加到1121多亿元。专项转移支付从1993年的360亿元增加到2005年的3517亿元。2005年，除税收返还和体制性补助4144亿元外，中央财政安排各类转移支付补助达到7330亿元，在一定程度上推动了基本公共服务均等化，缓解了县乡财政困难。因此，财政转移支付制度具有稳定器的功能，是处理中央政府和地方政府间关系、实现各地财力均衡和公共服务均等化、促进社会和谐的重要制度安排。

移支付，是年年都有的经常性收入返还。中央财政对地方税收返还数额，以1993年为基期年核定。按照1993年地方实际收入以及税制改革后中央和地方收入划分情况，合理确定1993年中央从地方净上划的收入数额，并以此作为中央对地方税收返还基数，保证1993年地方既得财力。1994年以后，税收返还额在1993年基数上逐年递增，递增率按全国增值税和消费税增长率的1：0.3系数确定，即全国增值税和消费税每增长1%，中央财政对地方的税收返还增长0.3%。中央财政按核定的各地所得税基数，对地方净上划中央收入实行基数返还。国家对人民的税收返还。我国的政策是“取之于民，用之于民”。税收虽然不能直接归还给每个具体的纳税人，但具有整体的返还性。

其二，是财力性转移支付。此类转移支付不规定具体用途，由接受拨款的政府自主使用，所以又称一般性转移支付或无条件转移支付。一般性转移支付的基本目标是基本公共服务均等化。这部分中央不规定具体用途，由地方政府根据自己的需要安排。财力性转移支付又分为一般性转移支付、民族地区转移支付、县乡财政奖补资金、调整工资转移支付、农村税费改革转移支付和年终结算财力补助。

其三，专项转移支付。此类转移支付有附加条件规定资金的使用范围，因此又称有条件转移支付。专项转移支付是以政府间支出责任划分为依据，对承办应由上级政府承担的事务的政府给予一定的转移支付。专项转移支付是中央政府为了实施其宏观政策目标，以及对地方政府代行一些中央政府职能进行补偿设立的补助地方的专项资

但是，我国的税收返还仍以维护地方既得利益的基数法进行分配，体现了对收入能力较强地区的倾斜原则，维护了较富裕地区的既得利益，与缩小地区间差距的主旨背道而驰。并且，税收返还虽然在名义上是中央财政收入，但实际上，地方财政对这部分资金具有最终决定权。

（二）其次，关于一般性转移支付

在财力性转移支付中，调整工资转移支付、农村税费改革转移支付、县乡奖补转移支付、退耕还林转移支付都是特定改革和政策措施下增加的转移支付，具有专项用途，将其归入专项转移支付中去更为确切；如果不能并入专项转移支付，可以考虑按因素法计算确定，将其列入一般性转移支付中。同时，应适度提高一般性转移支付的规模。可确定一般性转移支付资金占中央财政收入增量中的比例与增长速度，并制定一个中长期的增长目标和资金来源扩展计划，逐步扩大均等化转移支付的作用。加大并规范一般性转移支付，控制专项转移支付规模。综合考虑人均收入、公共服务成本、主体功能区建设等多种因素，完善转移支付因素法计算公式，逐步缩小地区间财力差距，实现地区间基本公共服务均等化。同时，在保持分税制框架基本稳定前提下，完善中央与地方共享税分成办法，适当提高中央财政集中程度，继续加大对革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区的财政支持力度。

（三）再次，关于专项转移支付制度

专项转移支付是中央财政为实现特定的宏观政策及事业发展战略

如《财政法》、《预算法》和《财政监督法》等，对转移支付制度的原则、内容、形式、依据、用途和监督加以规范。特别是要尽快修改《中华人民共和国预算法》，增加有关财政转移支付的条款，赋予转移支付相应的法律地位。同时，应制定关于财政转移支付的单行法规，对转移支付的政策目标、资金来源、分配形式、分配程序和分配公式等作出统一规定。

四．结论

财政转移支付是处理府间关系的重要制度,它是构建分税制财政体制的要素，它是协调府间财政关系，实现公共政策的重要工具。第一，财政转移支付具有资金的预算性、对象的政府性和产权转移的无偿性等三个基本特点；第二，财政转移支付是随着分税制预算体制而产生的，是构成预算体制的三大要素之一，这些要素也称为制度。它的基本作用是弥补分税制度的缺陷，调节府间财力关系，同时，它也是协调府间关系，实现公共政策的重要工具，我国财政转移支付最主要的目标是实现基本公共服务均等化。除此之外，由于受到一些因素影响，我国财政转移支付制度仍存在一些问题，我国目前转移支付效果不太理想，在构建和谐社会与中国梦的大背景下，必须立足长远，循序渐进地对我国的财政转移支付制度加以研究与进行规范；建立规范化的财政转移支付制度还必须进行一系列相配套的改革措施，这些措施具体包括：政治体制、户籍体制、国库体制、税收制度、预算管理制度、政府审计体系等，使之与财政转移支付制度相适应。

总之，在构建和谐社会的大背景下，必须立足长远，循序渐进地对我国的财政转移支付制度进行规范。近期目标应是逐步规范地方政府纵向转移支付方式，优化转移支付结构；远期目标应是在分税财政体制趋于完善的情况下，抑制各地区间经济发展的不平衡，实现公共服务的均等化。五．参考文献：

1．周成刚。关于建立我国财政转移支付法律制度的构想[J]。西部财会，2006 2．安体富，任强，中国公共服务均等化水平指标体系的构建——基于地区差别视角的量化分析[J]财贸经济，2008，（6）：79-82 3．曹俊文，罗良清，转移支付的财政均等化效果实证分析[J]统计研究，2006，（一）：43-45 4．高培勇，杨之刚，夏杰长，中国财政经济理论前沿（5）[M]，北京：社会科学文献出版社，2008

第五篇：浅谈我国财政转移支付制度的完善

浅谈我国财政转移支付制度的完善

【摘要】转移支付是分税制财政体制的重要组成部分。无论是从分税制理论角度看，还是从我国区域经济非均衡发展实践角度看，均迫切需要建立相应的转移支付制度，以达到各级财政事权与财权匹配统一、促进各地区经济的协调发展、提供均等化的公共服务能力的总体目标。规范的分税制，必须要有与之相配套的财政转移支付制度，否则很难发挥财政调节的作用。建立规范的转移支付制度是一项政策性和技术性很强的系统工程，不仅制度设计本身难度大，在实施过程中还会涉及中央与地方、地方各级政府之间各方利益的重要调整。本文主要就目前我国财政发展状况进行分析，就改善我国转移支付的原则、体制设计以及实施等方面的对策问题展开研究。【关键词】转移支付公共财政财权事权

一、我国财政转移支付快速发展自1994年我国实行分税制以来，财政转移支付政策工具的使用获得了巨大进步。总体来看主要表现在以下一些方面。首先，中央对地方的转移支付数额已有相当规模。从1994年我国实行分税制财政管理体制以来，中央对地方的转移支付数额逐步增大。2004年，中央对地方的转移支付的规模达到了6028亿元，相当于1994年的12倍。其次，转移支付形式日趋多样化。目前我国政府间转移支付的形式已经多样化，主要形式有：（1）体制补助。这是从分税制财政管理体制改革以前的分级包干体制中保留下来的，这是一种无条件的转移支付，目的是保证地方政府的财力。（2）专项补助。这是中央政府对地方政府的专项拨款，地方政府必须把这部分资金用于中央政府所指定的项目上。（3）税收返还。这是在1994年全国推行分税制财政体制后，为了保证地方政府的既得利益，实行了中央政府对地方政府的税收返还。是属于一种一般性补助，主要补充各地财力的不足。最后，省对省以下政府的转移支付制度逐步形成。大部分省、市、自治区把县级辖区作为转移支付的主体。地方政府转移支付的资金来源于两个方面，一是中央对省级的均等化转移支付，2000年为85.46亿元，再加上专项补助、体制返还等形式的转移支付，共达到4668.2亿元。二是地方政府安排的资金，从1994年到1997年4年中，全国地方政府用于转移支付的资金总额为285亿元。

二、目前财政转移支付制度尚存不足之处首先是事权划分不够明确，财政支出范围界限尚不够清晰。各级政府事权和支出范围存在重叠、模糊和缺漏之处：一是没有从法律上明确划分中央政府和地方政府之间的职责权限，而实际上仍由中央财政负担，如高等教育支出等；二是事权、财权相互交叉，既有中央财政负担地方支出的现象，又有地方政府承担中央部分支出项目的现象，如中央所属部委和省级职能部门对基础设施工程共同出资建设等；三是中央政府的委托性事务或中央、地方共同承担的事务的执行没有规范、统一的可行方案，对这类事务，谁都应该去负责、去做，却是谁也没有好好做，如普及初等义务教育等。其次是财政转移支付种类过多，转移支付结构不尽合理。我国由于一般性转移支付规模偏小，中央在出台新的重大政策时，特别是要求地方政府提供配套资金的政策时，为保证政策的顺利实施，往往会对财力相对困难的省市相应的转移支付补助，造成我国现行的转移支付种类众多的现象。如为农村税费改革出台的农村税费改革转移支付补助资政策而实行的。众多转移支付补助的存在，造成年终中央与地方结算时，手续繁杂，不利于转移支付制度的规范。第三，转移支付的合理结构应根据中央政府政策目标的优先次序进行确定。现行的财政转移支付体系中，除了一般性转移支付（2002年前是过渡期转移支付）外，其他形式的转移支付基本上起不到均等化作用。从2001年分配的财政转移支付总额上看，前者仅占2.3％，后者占了97.7％（仅指中央对地方层次）。前者明显偏低，后者明显偏高，结构极不合理。第四，转移支付的政策导向尚不够明确，有效转移支付支出不足。转移支付制度的基本目标是促进地区间基本公共服务水平的均等化，客观上要求对各地区的财政能力和财政需要之间的差距进行调整，运用财政转移支付贯彻国家的政策意图，即以公平为主，兼顾效率。第五，财政转移支付监督机制不够健全，转移支付资金的使用缺乏有效制约。目前我国还缺乏针对财政转移支付资金使用情况而设置的监督制约机制，当中央财政转移支付补助资金下达到地方后，地方政府支配转移支付资金存在相当大的随意性，往往不能充分贯彻中央政府通过转移支付补助所表达的政策意图，特别是当地方政府与中央政府的支出偏好不一致时，挪用资金的情况就时有发生。造成这种状况的主要原因在于，一是相关的法律法规体系的建设，比较滞后；二是财政转移支付的决策和运作，有时还不够民主、公开和透明；三是执行部门与监督部门的协调，有时还不够通畅。第六，转移支付制度性的改革缺乏法律的支撑和约束。我国现行的转移支付制度的不规范，相当程度上是由于缺乏强制性约束造成的，政府间事权划分的不清晰、转移支付资金特别是专项转移支付资金分配的随意性、分配过程的不透明、转移支付资金规模的不确定性等等，都是由此造成的。第七，转移支付的分配不规范，带有相当大的随意性。目前，我国为了照顾原有的既得利益，分税制体制中保留了原有的体制补助和体制上解。这种资金的双向流动不仅不符合分税制的要求，而且不论是补助还是上解，其数据的确定都是双方讨价还价的结果，缺乏明确、科学的依据，随意性很大，从而根本达不到财政均衡化的目标。而同时占转移支付绝大部分的税收返还还是采用基数法确定，并且只与增值税和消费税挂钩，这不仅不能解决原有财力分配不均的问题，反而会进一步扩大差距。而其他转移支付的分配也带有很大随意性，未采用统一规范的科学方法。此外，我国目前的专项拨款范围太宽，几乎覆盖了所有的预算支出科目，并且补助对象涉及各行各业；同时，不少专项资金的分配使用缺乏事权依据，亦无相应的基础设施建设法规和单项事业法规可依，费用分摊标准和专项资金在各地区之间的分配方法都缺乏严格的制度约束，随意性大，客观性差，难免出现资金使用的分散、浪费和低效率。

三、完善财政转移支付的制度建设首先是要转变政府职能，调整财政供给范围。要科学界定事权，必须转变政府职能，减少政府对企业的干预，政府将主要职能放到提供公共服务上来，运用分配手段强化公共投资，为企业竞争创造公平的竞争环境。首先，划清政府与市场界限，必须坚持市场优先的原则。其次，科学界定政府职能，缩小财政资金供给范围。政府职能要从“越位”领域退出和填补“缺位”领域的职能。我国政府职能方面，必须立足于通过提供公共商品与服务，纠正市场失灵，以满足社会公共需要，同时考虑我国目前的特殊国情。要逐步改变政府“越位”现象，政府应逐步从私人商品的生产与提供领域退出来，让位于市场，同时弥补“缺位”，即政府该管的、属于社会公共需要领域而没有管好的事项。其次须合理划分各级政府的事权与财权。现行分税制财政管理体制对事权并没有清晰的界定。在具体事务上，中央与地方政府之间、地方各级政府之间还存在着事权不清、交叉重叠的现象，经常会因财权与事权的不统一，造成部分财政支出责任不清和上下级政府之间的矛盾。因此，应根据公共财政理论合理划分各级政府的事权与财权。在市场经济条件下，公共财政理论要求按照公共物品的层次性与受益的范围来规范各级政府的事权范围。全国性的公共物品应由中央政府提供，地方性公共物品应由地方政府提供，并根据省、市、县、乡（镇）的分级框架，实行层次化管理；对跨地区的具有“外部效应”的公共项目与工程，上级政府应在一定程度上介入和参与，并以法律形式确定各级政府的事权范围。为此，在省与市县之间应重新调整事权的搭配结构，将事权适当上移。县乡两级政府承担的事权太多，已成为现在的突出矛盾。而其中有些公共物品的外溢性极强，受益范围并非仅局限于本区域，比如义务教育、优抚、计划生育、民兵训练等，这些基层事权应适当上移，不能完全由哪一级财政单独支付，而是由多级财政共同承担。对一些地方性税种，允许地方政府有一定的开征权和某些地方税税目、税率的调整权；同时，加快财政转移支付制度的立法工作，加快“费改税”改革步伐，将一些地方政府批准的收费项目改为地方税税种，纳入地方财政收入的范围。构建和完善转移支付制度，必须加快地方税收体系的建设，逐步完善地方收入体系。首先要科学划分地方税种，突出地方主体税种。

四、确立完善财政转移支付的基本原则第一，遵循科学合理、规范统一的原则。财政转移支付制度的科学性与合理性，是决定该制度能否生存的前提条件。财政转移支付制度，无论在规模目标的制定、总体框架的构筑、相关因素的选择、计算公式的设置或操作程序的设计上，都必须适应社会主义市场经济的客观要求，并根据我国政治、经济的实际情况和财政运行规律，力求做到科学合理。而规范统一是财政转移支付制度的内在要求，规范统一的财政转移支付制度，不仅要求政府间事权划分清晰、职能定位准确、政策目标明确，而且在财政转移支付的规模和额度上应有严格的立法保障，并运用客观因素，统一通过数学模型来规范运算过程。以规范统一的财政转移支付制度取代目前的税收基数返还、专项补助等分散支付方式，从而有效地排除人为因素和基数法弊端对制度的影响，保证财政转移支付制度的实施。第二，遵循效率优先、兼顾公平的原则。财政转移支付制度，作为政府间集权与分权的制衡机制，其作用不仅在于弥补财政缺口，同时还是实现纵向均衡和横向均衡的重要手段，它的目标是为人们的活动提供一个激励机制。均衡并非平均主义，地区财力差距过大，不仅会使地区经济和社会发展差距拉大，同时会使公共服务水平差距拉大，资源低效配置，贫富矛盾加剧，从而导致财政失去稳固、平衡的内在机制；地区财力差距过小（即财力完全平衡分配），则会缺乏必要的激励机制，不利于调动地方政府增加收入和培植财源的积极性。因此，只有坚持效率优先、兼顾公平，以公共服务水平相对均等化为目标，使地区间财力差距保持在合理的区间时，才会促进资源的合理配置，保持地方政府行政能力和公共服务能力的大体均衡。第三，遵循公正透明、注重绩效的原则。在测定与分配财政转移支付资金额度时，要从制度和计量方式上保证对不同地区一视同仁。并根据各地区的实际情况，统一考虑客观因素，在有利于公平税负和市场配置资源的前提下，运用客观变量对每个地区的财政收入能力和支出需求进行系统的测算，并以标准化的公式计算出拨款额度。坚决改变原来拨款、分配过程中人为因素过多的行为，确保财政转移支付的公正性。财政转移支付制度必须改变决策主观、操作模糊的做法，从规模安排、因素采集、标准核定等各个环节上做到公开、透明。在额度计算上，涉及财政转移支付的各种数据和信息要真实、准确、完整、透明，使各级政府都能明确自己的收支责任，使每个地区都能对自己的转移支付情况作出比较准确的测算。同时，要注重财政转移支付的绩效考核。所谓绩效，主要是指财政转移支付的财力再分配后资金使用效率和为整个社会带来的经济效益与社会效益。为此，在资金使用上要做到三条：一是弥补财政缺口而并非弥补财政赤字；二是保证最基本的公共服务水准而非平均主义；三是减轻对经济发展的影响同时不影响市场配置资源的基础作用。并通过财政转移支付引导社会资金投向，调控宏观经济，从而实现经济稳定发展的目标。

五、完善财政转移支付的实施策略首先，逐年降低直到最终取消税收返还，是建立规范的一般性转移支付制度的重要前提条件。一方面可减少税收增量返还，另一方面，还可减少对体制上解地区的税收增量返还，增加对体制补助地区的税收增量返还，在某种程度上达到调节地区间财力分布。然后，把税收返还的一定百分比作为一般性转移支付的主要资金来源，这个比率，开始几年可以设计得低一些，此后逐年递增，这样经过若干年以后，税收返还就可以被归并到一般转移支付中去。其次，逐步将其他补助和决算补助中具有一般财力补助性质的资金合并到一般性转移支付中进行分配。其他补助是我国目前转移支付制度不规范的典型形式，也是目前提出的强化预算、严格预算执行和淡化决算所针对的主要对象之一。处理的办法是，将具有一般目的转移支付性质的资金纳入一般性转移支付，以确保资金的公平合理分配。对具有专项转移支付性质的资金，应纳入专项拨款的范围，根据成本补偿或其他原则，针对特殊政策目标进行分配。同样，决算补助也要根据情况，对其中具有财力补助性质的资金纳入一般性转移支付中。其次，建立规范的、服务特定政策目标的专项转移支付体系。从规范现有专项补助入手，建立规范的专项拨款制度。第一，着力优化结构。首先按事权与财权相对应的原则，对分散于各预算支出科目中的专项补助进行清理整顿；对属于中央政府事权以及中央委托地方承担的专项拨款，今后继续安排；对属于中央和地方共同事权的、按照各自负担比例承担的专项拨款，今后继续安排；对属于地方事权范围内的、应由地方安排支出的项目，中央财政不再安排专项拨款；对按政策与制度规定已补到位或已到原定补助期限的专项拨款，坚决取消不再安排；对一次性的带有照顾性质的、不利于中央与地方事权划分的专项拨款，不再安排。第二，确保重点。如救灾扶贫、国土整治、环境保护、跨地区基础设施建设等，同时应加大下岗职工基本生活费补助、支援西部经济不发达地区、天然林保护工程等方面的资金投入。第三，规范管理，提高资金使用效益。如建立严格的项目准入机制，减少专项拨款项目审批的随意性与盲目性；使用规范的公式法分配资金，并将其与均等化转移支付协调起来，提高转移支付的整体均衡功能。最后，注重转移支付的管理机构、监督机制和法制化建设。首先，成立权威性的转移支付管理机构。因此，应该成立一个专门的决策和执行机构来进行转移支付方案的确定和资金的拨付。一是成立专家委员会，可由财政学家、经济学家和中央、省、市财政系统的实际工作者组成，负责转移支付方案的总体设计、修订、解释和咨询工作，搜集、处理有关政策信息和数据资料，计算转移支付额，并对转移支付的最终效果进行调查、追踪、反馈和考评，在预算规定的范围内对地方政府支出行为和收入努力进行必要的监督。二是设在财政系统内部的执行机构。其次，建立财政转移支付评价、监督和考核机制。一方面，设计一套科学合理的效益评价与考核指标，据此对转移支付资金的使用和效益情况进行评价和考核；另一方面，建立一套行之有效的监督制约体系，对财政转移支付资金的分配程序、使用过程、经济效益进行跟踪反馈，确保资金使用效益的最大化。再次，加强财政转移支付制度的法制建设。政府间财政转移支付要真正作为一种规范性的制度建立起来，必须遵从法制化的原则。从各级政府事权、财权的划分到转移支付目标、原则、形式、分配方法、监管内容，都应以法律的形式确定下来，做到制度运作的各个环节都有法可依，有法必依，保证制度运行的实效。尽快修订《中华人民共和国预算法》，在《预算法》中增加有关财政转移支付的条款，赋予财政转移支付相应的法律地位，增强人们对财政转移支付的重视程度。