第一篇：中国农民工住房困境和对策
中国农民工住房困境和对策
顾建发
根据国家第六次人口普查资料：我国居住在城镇的人口有6.66亿，占总人口的49.68%。在6.66亿的城镇人口中，居住地与户口登记地所在的乡镇街道不一致且离开户口登记地半年以上的人口为26139万人，其中市辖区内人户分离的人口为3996万人，不包括市辖区内人户分离的人口为22143万人。也就是说：6.66亿城市人口中，包含2.61亿的流动人口。同2000年人口普查相比，居住地与户口登记地所在的乡镇街道不一致且离开户口登记地半年以上的人口增加11700万人，增长81.03%。究其原因，这主要是多年来我国农村劳动力加速转移和经济快速发展促进了流动人口大量增加。而这2.61亿的流动人口中，扣除市辖区内人户分离的人口，余下的2.21亿流动人口基本上都是农民工。
所谓农民工是指：拥有农村户籍而在城市打工的人员，包括大中专院校毕业后户口在农村而在城市工作的中高学历人员。农民工处于社会的底层，他们干的是城里人不愿干的最苦最累最脏最险的工作，工作时间最长，获得报酬最低。从事行业主要是：体力要求较高的房地建筑工、城市清洁和环境保护的操作工种、绿化养护的苗木工、居民家中的钟点工或保姆、厨师、服务员、电子厂和服装加工厂的简单直接生产者等工种。在城市，他们受到社会的排斥和歧视，被限制和禁止从事某些职业，根本没有享受任何基本的国民待遇和子女接受平等义务教育的权利。
解决农民工问题是建设中国特色社会主义的战略任务。农业劳动力向非农产业和城镇转移，是世界各国工业化、城镇化的普遍趋势，也是农业现代化的必然要求。我国农村劳动力数量众多，在工业化、城镇化加快发展的阶段，越来越多的富余劳动力将逐渐转移出来。未来20年我国还将有4亿左右农村劳动力进入
城镇，加上现有的农民工，会有上亿个家庭在城市居住。因此，解决农民工的住房问题不仅是建设中国特色社会主义战略任务的核心问题，而且也是加快农民工市民化进程，让农民工在城市有稳定住所，实现稳定生活，满足这些人的消费也会创造巨大的内需。据研究，如果每年有1000万农民工及其家庭成员实现市民化，完整享受城镇居民的公共服务，将使我国经济增长率提高1个百分点。农民工市民化是我国城镇化的核心问题，而居住是农民工融入城市的关键，是市民化的基础。安居才能乐业，农民工住房问题不解决，我国的城市化就不会是真正的城市化。因此，农民工住房问题，关乎中国特色城镇化发展道路的成败。农民工已成为城市发展不可或缺的群体。如果能在城市定居，将大大推进我国的城市化进程，提高城市化质量，也有利于城市住房建设和管理。
一、农民工住房之困
当前，农民工住房问题成为就业之外的最大问题。随着农民工数量的快速增长，在城市居住时间的增加，市民化意愿的增强，农民工住房问题正得到越来越多的重视。2006年出台的《国务院关于解决农民工问题的若干意见》提出要多渠道解决农民工居住问题，保证农民工居住场所符合基本的卫生和安全条件；2007年出台的《国务院解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》提出将农民工作为城市中其他住房困难群体；2007年，建设部、发展改革委等部门联合发布《关于改善农民工居住条件的指导意见》，提出用工单位是改善农民工居住条件的责任主体。这些文件初步明确了农民工住房政策的基本方向。一些地方也积极破解农民工住房难题，主要做法包括建立农民工公寓（农民工经济租用房），将符合条件的农民工纳入城市住房保障体系，建立农民工住房公积金制度，对农民工购房给予财税支持等。但总的来看，农民工住房既存在市场失灵，也存在政府失灵，突出表现在以下四个方面：
1、农民工住房现状
由于农民工身份低下，没有正常的城市居住权，因而只能享有条件较差的临时“栖身权”。他们在城市住房的主要类型为单位宿舍、工棚和租赁房三类。
一是由雇主或雇佣单位免费提供住房，主要是单位宿舍。一般分布在加工制造业和传统服务业。其中，加工制造业往往是流水线连续分班作业，有时需要延长工作时间，为了便于管理和提高效率，有些雇主或单位为工人在厂区内或附近提供集体宿舍；在一般的传统服务行业，如餐饮、理发、娱乐业等，从业人员大部分是在生产经营场所居住或在附近的出租屋集体租住。
二是由雇主或雇佣单位建造工棚免费提供给农民工居住。建筑业是按项目集中施工，工人的劳动强度大，工期时间紧，大部分是由施工单位在施工地提供工棚，就近居住。
据国家统计局调查表明，从全国来看，由雇主或雇佣单位提供住房的占51.8%，是农民工居住的主要形式，其中由雇主或单位提供宿舍的占33.9%，在工地或工棚居住的占10.3%，在生产经营场所居住的占7.6%1。此外，家庭保姆、护工等因为要照顾小孩、老人、病人等，一般来说雇主也就不得不让农民工住到自己家里。
三是租赁住房。大部分进城农民工在雇主或单位不提供住宿、不提供住房补贴，不能享受城镇保障性住房，又买不起商品房的情况下，只能自己租赁住房。但多数城市房租水平大大超过农民工的经济承受能力，因此，多数农民工只能寻求非正规租赁渠道，租住在城乡结合部的“城中村”或者城市地下室、临建房和简易房等条件较差的住房。
由此可见，目前农民工在城市的生活条件是很差的。除雇主或雇佣单位提供住房的占51.8%之外，15.7%的农民工与别人合伙租房，17.1%是独自租房，另外11.3%农民工租借的住房多分布在城乡接合部，基础设施较差，供水、供暖、供气、卫生厕所等生活设施不配套。没有固定居所、生活空间拥挤和没有相应的配 1国家统计局《2009年农民工监测调查报告》
套设施是目前多数城市农民工居住的普遍情况。根据上海市第六次人口普查：没有厨房的家庭占15.1%，没有自来水的占7.4%，没有淋浴设施占27.2%，没有卫生设施占17.4%2。这些家庭几乎都是农民工家庭。
2、农民工住房之困
困难一：农民工收入低无力买房。根据人力资源和社会保障部公布的资料：2010年，农民工月均收入达1690元，比2005年的875元增长近一倍3。尽管如此，农民工月均消费支出500--600元左右，月净收入仅仅1000元多一点，而且这部分钱还要养家糊口，除此之外全年剩余不会超过10000元，按全国商品房2010年平均价格4724元/平方米计算，只能买2.12平方米。如此低的收入能力在目前的这种房价下，想在城市买房基本上不可能。
困难二：农民工被排除在住房保障之外。目前几乎所有的城市都把农民工排除在住房保障之外。在许多低收入居民住房都没有解决的情况下，城市政府无暇顾及农民工住房。
困难三：不允许简易住房存在加大了居住成本。福利房或经济适用房的排他性和商品房市场的外部性，把广大农民工排除在主流制度之外，实际上几乎所有发达国家在经济起飞或城市化阶段，或多或少地存在贫民窟现象。在中国城市中，贫民窟是绝不容许的。因此，大大增加农民工居住成本。
3、“群租房”之困
由于农民工自己无力购买商品房，又没有资格享受住房保障，也不能自己搭建简易住房，只能租赁便宜的住房。因此，群租房就有大量的市场。
所谓“群租”就是将一间住宅通过改变房屋结构和平面布局，把房间分割改建成若干小间分别按间出租或按床位出租。由于租金较低，因此“群租房”不仅受到一些低收入上班族的欢迎，而且还受到一些刚刚从大学毕业的“准白领”以 23 上海市第六次人口普查数据手册
2011年2月14日《人民日报》
及单身省钱省时族的青睐。
“群租房”并非北上广深一线城市独有，在房价较高的二、三线城市普遍存在。不仅在市中心的高档公寓大量出现，而且在众多城乡结合部的“城中村”普及。
“群租房”的租赁方式虽然解决了低收入人群的居住问题，但是其居住生活存在着大量的安全隐患，也对租赁房屋左邻右舍居民的生活产生了极大影响，因此而引发的纠纷数量持续上升。因此，各个地方政府纷纷出台相关政策法规。近年来北京、上海、深圳、杭州等城市也曾尝试过立法规范、集中整治等方法，通过规定租户数量、人均承租面积、居住房屋分割整治这一问题。2011年2月1日，住房和城乡建设部出台了《商品房屋租赁管理办法》。《办法》第八条规定：出租住房应当以原设计的房间为最小出租单位，人均租住建筑面积不得低于当地人民政府规定的最低标准；厨房、卫生间、阳台和地下储藏室不得出租供人员居住。这个规定从法律上封杀了“群租房”的生存空间。然而，上述努力的效果并不尽如人意。
因此，光是出台政策控制群租房的面积，可能会使一部分人失去相对稳定的低成本居所。如果强行取缔群租，可能出现两个结果：一个是“群租房”转入“地下”，这样相关管理工作更难、更复杂。另一个是在大城市中，低职位的劳动力根本找不到，“民工荒”的矛盾更加突出。
4、“城中村”之困
“城中村”的问题不亚于“群租房”。“城中村”问题在全国更普遍、更复杂。众所周知，目前全国各地城中村基本是“外来人口”租住的贫民区，原居民多是收租者，并不在此居住，“改造城中村”涉及的最大的利益相关群体并不是他们，而是为数比他们多得多、也弱势得多的外地农民工。如今，“改造城中村”相对较多的考虑原居民的利益，“清理城中村”基本上就是对外地农民工的驱逐，而
且没有任何补偿。
因此，农民工住房问题是城市化发展必须破解的难题。
二、解决农民工住房问题若干思考
农民工住房问题的解决，关乎着我国城市化发展目标的实现、和谐社会的构建，所以无论从长期经济和社会发展的角度看，还是从短期内城市建设以及社会和谐的角度讲，都需要尽快解决农民工住房问题。尤其是“80后”、“90后”新生代农民工，缺乏对农村的认同和归宿感;与他们的父辈有着不一样的追求，他们出来打工，并不仅仅是为了生存，挣口饭吃，他们更希望真正地融入城市生活。而他们也确实有着较之父辈更多的文化知识和技术，这或许能帮助他们更接近理想。,而面对他们长久生活的都市,他们渴求融入其中,渴望获得更多。在城里安个家已成为新生代农民工的梦想。
（一）现有农民工住房解决模式
当前，各地对如何解决农民工住房问题进行了有益的探索，并初步获得了一些经验，概括而言，其模式主要有以下六种。
1、利用空置和烂尾楼改造为“棒棒公寓”的“重庆模式”，以重庆市为代表。“重庆模式”主要做法是把分散在城市中的大量空置和闲置楼房以及烂尾楼改造为供农民工居住的“阳光公寓”。重庆是我国较早探索解决农民工城镇住房的省市之一，早在1997年就开始尝试把城市空置和闲置楼房以及城市烂尾楼改造为农民公寓。农民公寓内设有保安室，实行严格的安全管理，配备有公用厨房、厕所和洗澡间，接通了天然气和闭路电视，设有活动室。
2、利用城乡结合部农村集体土地建设农民公寓的“长沙模式”。
“长沙模式”是政府的“民心工程”，以长沙市为代表。主要是利用城乡结合部农村集体土地建设农民公寓，农民公寓为花园小区，以公寓式集体宿舍为主，适当配备一些小面积成套住宅，以满足不同层次的需求。
3、利用工业园区用地集中兴建农民公寓的“上海模式”。
“上海模式”是以上海嘉定马陆镇和闵行莘庄镇及松江新桥镇为代表。主要做法是选取企业相对集中的区域，把工业园区内企业为员工建房的土地统一起来，集中建造公寓式集体宿舍——民工公寓，实行产城融合。公寓里设有员工食堂、储蓄所、邮政所、医务站、小型超市或小卖部、警务站等设施。
4、多渠道、多途径构建农民工集居点的“苏南模式”，以苏州、无锡等地为代表。
“苏南模式”主要是充分利用政府、社会和企业的力量，多渠道、多途径构建农民工集居点。苏南地区各级政府把农民工住房问题作为重要问题来抓，积极引导企业和社会按照集中居住、就近上班、贴心服务等原则来解决农民工的居住问题。主要采用三种方式：一是让用农民工较多的企业自己兴建员工集体宿舍；二是政府投入建造规模化、标准化的农民工集居点；三是农村集体利用集体土地建设农民工居住点。无论那种方式兴建的农民工聚居点，大多配有休闲娱乐场所，有比较齐全的配套设施和完善的管理制度。
5、把农民工纳入住房公积金范围的“湖州模式”，以浙江省湖州市为代表。“湖州模式”主要做法是把农民工纳入到住房公积金范围之内。2003年湖州市率先在全国建立了农民工住房公积金制度，降低了建立住房公积金账户的门槛，把非公有制企业的农民工纳入到住房公积金管理体系中，只需要单位和个人每个月各交纳66元。正常交费6个月后，即可申请住房公积金贷款。如果夫妻双方都在湖州工作，都缴存公积金，最高可贷20万元。
6、把优秀农民工纳入经济适用房范畴的“南通模式”，以江苏省南通市为代表。
“南通模式”主要做法是在市区工作并缴纳社会保险的优秀农民工、在市区工作且在市区连续缴纳社会保险10年以上的外来务工人员纳入经济适用房申购
范围。南通将每年从市区经济适用住房总量中按15%的比例，作为外来农民工的经济适用住房房源，长期接受符合条件的农民工申请。
在以上六种模式中：重庆、上海、苏南的做法在实施效果和覆盖范围两者兼顾，得到较好的评价。
（二）解决农民工住房问题的思路
农民工住房问题不解决，我国城市化发展就会受到严重影响。而解决农民工的住房问题涉及巨额资金和一系列复杂社会管理问题。
1、政府要给予必要的政策支持
首先是城市规划中必须予以考虑。其次，城中村改造是解决农民工居住问题的主要途径，通过城中村改造，吸纳更多的农民工在城市居住，缓解大量农民工进入城市的住房困难。第三，鼓励利用闲置厂房、仓库等改建适合农民工居住的房屋。
2、要研究解决农民工住房问题的长期政策
这包括公积金政策、廉租房政策、公共租赁房、经济适用房政策等，通过这些政策的调整，逐步将农民工纳入城市住房政策范围通盘考虑。例如，在一些大中城市实行“梯度居住证”，3年5年是一个档次，8年10年又是一个档次。
3、要充分发挥市场机制的作用
解决农民工住房问题，仅靠政府的力量是不够的，要注意调动社会各方面的力量，多方面解决。要根据农民工的实际需求和经济社会发展的条件逐步解决，当前最迫切的是为农民工提供具备基本人居条件的住所。在解决农民工住房的具体操作中，要充分考虑农民工地域分布特点以及经济承受能力，避免不切实际的建设造成住房闲置。
4、放开农村宅基地等集体建设用地流转
在中国现有土地制度框架下，中国农村土地归集体所有。农村集体土地只能
限于耕种或村庄内公共建设，不能抵押和买卖。而恰恰在城市郊区，有大量的农村集体建设用地，应该允许在集体建设用地上建设公共租赁房和廉租房，就可以解决农民工的居住问题。尽管国土部、住建部两部委同意在农村集体土地上建设公租房，但是，缺乏相关法律、法规。因此必须在法律政策上有所突破。
（三）具体解决途径
从我国当前经济和社会发展状况以及农民工自身条件来看，解决农民工住房问题不可能一蹴而就，农民工住房必须做到短期目标与长期目标相结合，大城市和中小城市相区别。
从短期目标来看：实行以公共租赁房为主，其他住房为辅的住房模式。当前我国农民工城镇住房的矛盾主要体现在房租太高、住房条件和环境较差、安全没有保障等，影响了农民工的身心健康，产生了一系列的社会问题，造成了部分地区的民工荒。针对当前我国城市较为紧缺的公共资源、公共服务以及房屋和土地等问题，考虑到农民工进城打工的主要是为了获得比农村更高的收入，并且在农村有自己的住房和土地等现实，应优先选择“重庆模式”、“上海模式”和“苏南模式”，在方便农民工上班和生活的地方兴建廉价农民公寓，改善农民工租住住房的条件，让农民工感受到城市生活的便利和舒适。同时有条件的中小城市可以适当放宽城市户籍制度，根据农民工自身情况，让那些收入、文化和技术水平较高的农民工进入经济适用房市场，为他们提供买得起的经济适用房，利用附着在户籍上的福利解决他们的社会保障和子女上学等问题，让他们安心在城市工作。
从长期目标来看：实行以经济适用房为主、其他住房为辅的模式。从长期来看，随着我国工业化和城市化进程的加快，特别是我国经济社会的快速发展以及城市公共服务能力的提高，农民工城镇住房解决模式也会随之发生变化。适应工业化和城市化发展的需要，农民工城镇住房的供应模式将由以廉租房为主、经济适用房为辅的模式改变为以经济适用房为主、廉租房为辅的模式，这种改变适应
了中国人安居乐业和“家”的观念，在城里拥有一套属于自己的产权房，成为城市的主人，也将极大地增强他们的自豪感和责任感，将为我国经济和社会的发展、特别是为所在城市的发展做出更大的贡献。首先在中小城市放开城市户籍的限制，为农民工建立住房公积金，降低农民工住房公积金贷款的条件，提高农民工的工资和福利待遇。其次为农民工提供价位和面积合适的经济适用房，让他们买得起房，享受到他们参与工业化和城市化进程带给他们的好处，实现我国构建和谐社会的宏伟目标。
由于大城市人口多、房价贵、生活成本高，受收入的限制，农民工在大城市购房难度很大，改善居住条件、便宜租房是他们的最大愿望。在大城市，农民工数量较多，形成了大分散、小集中的居住形态。虽然农民工遍及城市的各个角落，但又相对集中居住在工地工棚、集体宿舍、城乡结合部和城中村地区。大城市政府的政策应重点保障这些区域农民工的居住安全，帮助他们改善居住环境，避免贫民窟现象和公共危机的出现。中小城市相对房价较低，生活成本也低，廉租住房和经济适用住房等城镇住房保障政策应在中小城市和小城镇对农民工全面开放。地方政府应将农民工的住房需求纳入中小城市和城镇的住房保障规划，中央和省级的住房保障补助资金相应配套支持。具体而言：
第一，建设农民工公共租赁住房。可以制定专门的“先租后买”的住房政策。政府和租房的农民工持有共有产权，锁定房价上涨风险，农民工先期可以租房，按能力逐步购回全部产权，鼓励有条件的农民工在城镇长期定居。这对新生代农民工有特别吸引力。
第二，建立农民工住房公积金。有条件的城市和单位将农民工纳入住房公积金体系，允许住房公积金用于农民工购买或租赁自住住房。上海等城市已经开始实施。
第三，建立产城融合的农民工住宅小区。在开发区和产业园区周边建立相应
配套的生活园区，实现产城融合。
第四，建设农民工宿舍。在大型的建筑业企业和制造业企业，吸纳了大量了农民工就业。城市政府可通过土地、税收等政策鼓励用工量大的企业，在符合规划的前提下，为农民工建集体宿舍。
第五，城中村改造必须考虑农民工的住房。加强对城乡结合部和城中村农民工聚居地区的规划、建设和管理，提高公共基础设施保障能力。加大力度推动公共交通和轨道交通向城外延伸，增加商业配套设施，为农民工的出行和生活提供便利。
第六，开发建设微小农民工住房。目前万科等标杆房地产企业，正在研究微小商品住房建设，最小一个单元仅15平方米。根据这一思路，在城乡结合部、在城中村改造中，开发建设微小农民工住房，可以极大提高农民工的居住质量，并以此来解决农民工住房问题。
参考书目：
上海市第六次人口办公室 上海市第六次人口普查数据手册 国家统计局农村司《2009年农民工监测调查报告》
沈开艳《2011上海经济蓝皮书》中国社科文献出版社 2011年第1版
第二篇：农民工回乡创业的现状、困境及对策
农民工回乡创业的现状、困境及对策
近年来，农民工回乡创业高潮兴起。这打破了农村劳动力长期向城市和发达地区单向转移的旧格局。鼓励回乡农民工自主创业可以实现农民工由普通打工者向创业者转变，形成以创业带动就业、以就业促创业的良性互动新格局，真正实现从外出打工“输出一人、致富一家”的“加法”，向回乡创业“一人创业、致富一方”的“乘法”转变，对推进城乡区域协调发展，特别是农村经济社会发展起到重要作用。
一、农民工回乡创业的界定
当前对于“农民工回乡创业”这个概念并没有一个明确的、统一的界定。有些人认为，所谓的“回乡创业”指的是农民外出打工或经商半年以上，积累了一定的资金、掌握了一定的技术和信息，了解到家乡的社会经济环境而回乡创办工、商等企业。而另一部分人则指出，回乡创业是指在非农化过程中，一部分农民工从农村转移出来，经过打工积累了技术、经验、社会资本，又回到家乡创业。此外，还有人认为农民工回乡创业是指改革前后从农村出县境到城市打工或经商半年以上、又返回本县（包括县城、乡镇、村）的农民创办工商企业包括搞开发农业的活动。
综合几种不同的观点，本文认为农民工回乡创业是指农民外出一定时间，在务工、经商中，开阔了眼界，增长了胆识和才干，积累了较多的资金，当感到家乡的经济环境宽松、利用掌握的技术可获得更高收入时，便返回家乡创办工、商企业，或从事非原来意义的农业规模经营和开发性生产。其中“回乡”的含义，并非指的是回到原籍农村，而是回到家乡所在的县城及乡镇所在地。“创业”可以指大到投资数百万元办企业，小到投资数千元开饭店、经商，或进入非农产业部门或从事非原来意义的农业生产活动等。
二、鼓励农民工回乡创业的积极意义
（一）能够解决农民工的就业问题
回乡创业有利于缓解城市就业压力，为农村剩余劳动力提供了一批新的就业岗位。回乡创业能够拓宽农村劳动力转移就业和农民增收的渠道。农民工回乡创业，不仅带回了资金、技术以及管理方法，而且可以吸纳当地的富余劳动力，实现当地“输出富余劳动力—打工积累资金技术—回乡创业—安置富余劳动力”的良性发展。此外，农民工回乡创业能够解决金融危机造成大量农民失业的难题。
（二）有利于促进小城镇建设
农民工回乡创业一般集中在集镇和县城，是一条低成本的小城镇扩张之路。另外，农民工回乡创业有利于推动中西部地区的工业化和城镇化建设进程，缩小区域间、城乡间的差距，推进新农村建设和和谐社会构建。
（三）有利于开发农村人力资源，促进当地农民素质的提高 农民工回乡创业能够吸引人才回流，提高了农村劳动力素质。农民工回乡创业能够提供人力资源，为新农村建设提供了一批高素质的人才。农民工回乡后，有的创办农业产业化龙头企业，有的兴办二、三产业，有的担任经纪人、农民合作经济组织带头人，还有的担任村干部，成为农村经济社会发展的领头人。农民工回乡创业对于打开发达地区和欠发达地区之间的观念、资金、技术、管理和人才通道，促进城乡和区域协调发展具有重要而深远的影响。
（四）推动了农业产业结构的调整
产业转移的顺利进行，依赖于大量的中小型配套企业，依赖于大量回乡农民工创业。农民工带回了先进生产力，形成了以工促农的有效载体，为农村乡镇企业的发展带来了新的契机。
三、现阶段农民工回乡创业的动因及主要特点
（一）农民工回乡创业的动因
农民工回乡创业是多种因素相互作用的结果。农民工在选择是否回乡的问题上，更多地取决于打工地的生存状态和工作条件，在是否回乡创业的问题上则更倾向于家乡的市场开发能力和消费状况。这些动因可以用“推—拉”理论进行解释。
唐纳德〃博格于20世纪50年代末明确提出了系统的人口转移“推一拉”理论。其主要观点为：从运动学的观点看，人口转移是两种不同方向的力相互作用的结果，一种是促使人口转移的力量，即有利于人口转移的正面积极因素；另一种是阻碍人口转移的力量，即不利于人口转移的负面消极因素。在人口流出地，存在着一种起主导作用的“推力”，把原居民推出其常居住地；同时，在流入地，存在着一种起主导作用的“拉力”把外地人口吸引过来。农民工的流动就业过程是市场中同时存在着的推力和拉力共同作用的结果。基于“推一拉”理论，农民工回乡创业过程中流入地的“拉力”主要包括传统的血缘情结和故土情结、追求利益最大化、为了满足更高层次的需求；而流出地的“推力”则包括城乡二元制度以及地价和成本问题。也就是说，农村经济发展的吸引、追求个人效用最大化和自我实现以及农民工自身动力是拉动农民工回乡创业的重要力量；而城市二元体制的排斥、产业的梯度转移以及金融危机导致的就业紧张是促使农民工回乡创业的推动因素。
（二）农民工回乡创业的主要特点
农民工回乡创业的特点包括两个方面：一是回乡创业农民工的特点，二是回乡创业的特点。对于回乡创业的农民工他们年龄集中在19-38岁之间；男性比例要高于女性；受教育程度普遍不高。回乡创业者以第一代中年男性农民工为主；回乡农民工创业地大多集中在（集）镇，已经获得城镇户口的农民工数量很少。对于回乡创业的特点，农民工回乡创业是一种生存式创业，是被动回乡；企业的规模比较小；以劳动密集型企业为主；创业经营的“乡土色彩比较浓厚，技术性不高，创业的能力较差。并且农民工回乡创业还具有以下四个特点：创业区域选择上呈现便利性；创业时期选择上呈现阶段性；创业原因的选择上呈现被动性；创业项目的选择上呈现初始性。
四、当前农民工回乡创业的面临的现实困境
（一）资金不足，缺乏金融支持
缺乏资金是农民工回乡创业面临的首要问题。对于回乡农民工来说，他们都有创业的激情，但是他们缺少的是创业的条件，尤其是缺乏资金和项目。人民银行课题组通过对58位有创业积极性的回乡农民工进行调查显示，在他们当中，认为除自有资金外，资金缺口在50%以下的占21%，资金缺口在50%-70%之间的占43%，资金缺口在70%以上的占36%。回乡农民工贷款难的原因主要有：一是缺乏必要的抵押担保，二是银行贷款利率偏高，三是对银行的信贷政策和条件不清楚，四是所在乡镇没有金融机构。目前绝大多数的回乡农民工把通过农村信用社贷款作为主要的资金来源渠道，农信社也很想贷款支持回乡农民工创业，但能达到信贷条件的回乡农民工很少，主要原因在于：一是由于农民住房无产权证，土地不能作为抵押，而农民除了土地、住宅外，基本没有其他财产可以作为抵押；二是农民工流动频繁，银行担心万一农民工创业失败后再长期外出务工，给收贷收息增加难度；三是对农民工创业风险把握不准，对发放信用贷款态度审慎。
（二）缺少政府相关部门的政策支持
农民工回乡创业，涉及到工商、税务、银行、劳动、农业等多个部门，尽管各部门开展了一些扶持工作，但配套服务严重滞后，相关制度尚未成熟，没有形成一个合力。有些政策尚不够具体，可操作性差，缺乏吸引力，或者因宣传不到位而不被回乡创业人员了解。农民工回乡创办企业仍然困难重重，创业办理各项手续费时费力费钱，有的要辗转多个部门，往往每道手续又都要收费，增加了农民工回乡创业的成本，大大降低了农民工回乡创业的积极性。一些地方投资用地控制较紧，对创业人员缺少相应的保护和激励机制，使一些创业人员没有发展后劲和动力。
（三）创业者文化素质偏低，缺乏经营管理经验
外出务工的农村劳动力中，小学及以下文化程度和初中文化程度占大多数，高中及以上文化程度所占比例较小，而回乡创办的也以小规模企业居多。他们虽然在外打工时积累了一定的经验，但受教育程度和知识的限制，思维方式比较传统，缺乏现代营销知识，家族式管理居多，企业缺乏民主机制、竞争机制、激励机制，企业又以劳动密集型和手工操作为主，产品科技含量偏低，技术水平低，产品品种单一，档次较低，缺乏竞争力，难以适应市场变化，企业发展后劲明显不足。针对回乡创业者素质普遍偏低的问题，各地开展了形式多样的农民工创业教育培训，然而回乡农民工创业教育目前普遍存在资金筹措机制不健全、教育培训管理工作薄弱、培训时间较短，培训质量有待提高、培训资源欠缺，培训方法缺少创新、教育培训缺乏针对性和实效性以及缺少后续跟踪服务等问题。
五、加大力度推进农民工回乡创业
创业成功需要政策的支持，创业政策的作用是用来减少初创企业面临的不确定性。鼓励农民工创业也需要政府积极引导，把农民工就业和创业摆在工作首位，增强农民工的创业能力，提供优质的创业资本，不断强化创业服务，努力降低创业成本，积极营造创业环境。
（一）创新金融信贷服务，解决农民工创业资本问题
创业融资是创业最重要的活动之一，相当多的创业者在创业的过程中都遇到创业资金筹措困难的问题。农村是我国金融体系中尤为薄弱的地区，农户和中小企业的金融需求得不到满足是农村金融的主要矛盾。要加大政策性金融的扶持力度，缓解农民工回乡创业融资难、资金供给短缺、贷款利息高等问题；进一步发展重点服务中小企业和农村社区的金融组织；国有商业银行应对农民工回乡创业活跃的市县分支机构授权，按照规范提供贷款；适应创业者的多样化需求，开办固定资产抵押贷款、动产质押贷款以及信用贷款与抵押贷款组合等信贷方式，放宽贷款额度和还贷时间；放宽农村地区抵押物的范围；建立信贷扶持担保机制。
（二）明确创业扶持政策，为农民工回乡创业提供政策支持 尊重农民工自主创业的权利，制定完善的优惠政策，改善创业环境。凡是外出务工经商后返回家乡创办各类企业或者从事个体经营、兴办各类农民专业合作组织的，无论规模大小，只要符合法律和国家产业政策，并吸纳一定数量的当地劳动力就业，就应予以鼓励支持，实行优惠政策。在财政方面，可设立专项基金，用于农民工回乡创业的贷款贴息、创业培训和资金担保等。在税收方面，农民工回乡创业应享受与外地客商同样的优惠政策。对于为城乡低收入群体就业再就业做出贡献的企业，可比照城市相关政策给予优惠政策。农民工回乡创业应按规定享受国家和地方扶持发展中小企业、非公有制经济服务业、现代农业、农产品加工业等方面的优惠政策。强化政府职能，提高行政效率。政府和相关职能部门要经常到企业了解他们的需求，并为他们的需要提供必要的信息、技术等服务。尽可能降低创业门槛，简化办事手续，提高服务水平，克服部门关卡多，办事难等问题。
（三）加强创业培训服务，提高农民工创业能力
要提供免费的创业培训，增强创业意识。引导农民工根据国家产业政策要求选准创业项目，防止高污染企业向中西部地区转移。农民工回乡创办企业的生产经营场地应纳入城乡发展规划，因地制宜发展园区，力求共享基础设施、集中治理污染、集约利用土地，培育发展产业集群。有条件的地区可依托现有机构为回乡创业者提供创业培训、市场信息等服务，并组织交流活动、科技讲座和政策咨询。指导和配合回乡创业者开展职工培训，将相关企业员工纳入当地农村劳动力技能培训计划。
（经济预测部 陈彬）
第三篇：浅谈解决新生代农民工就业困境的对策建议
浅谈解决新生代农民工就业困境的对策建议
摘要：新生代农民工在城市就业中面临巨大困难的现实并没有得到改变。要解决他们的就业问题，需要政府从营造良好经济发展大环境、提高就业管理和服务；需要企业根据新情况，采用新方式进行管理和协助；需要新生代农民工自身从能力素质上不断提高。
关键词：新生代农民工；就业；建议
近期“用工荒、招工难、短工化、涨工资”时常被与农民工就业联系在一起，似乎农民工就业已变成了卖方市场，企业因招不到工人或劳动力成本上涨叫苦不迭，然而，从大量权威统计资料看，新生代农民工在城市长期稳定就业难、就业权益得不到保障等问题仍确实存在。如何解决新生代农民工的就业困境，经过研究笔者认为应从经济发展、就业管理与服务、引导企业作为及加强新生代农民工自身素质建设着手。
1切实改善新生代农民工就业环境
1.1加快经济建设
邓小平同志认为解决就业问题的根本出路在于发展经济。要帮助新生代农民工走出就业困境，必须大力发展经济，坚持不懈的发展工业和第三产业。第一，工业部门是推动新生代农民工就业的关键部门。2010年，新生代农民工在工业部门实现就业的比例较2009年提高了5.9个百分点，81.7%的新生代农民工在工业部门实现就业。因而，解决新生代农民工就的业困境，必须坚持不懈发展工业。第二，第三产业是现代城市最重要的产业内容，也是提供就业机会潜力最大的领域。2009年我国第三产业就业人口比重仅为38.1%。且从我国未来经济增长和产业结构变动的趋势看，第三产业就业扩张空间巨大。因而，解决新生代农民工的就业困境，应在稳定发展第二产业的同时，更加注重发展以服务业为主的第三产业。第三，积极培育和发展非公有制经济成分。在我国，单位所有权性质不同，对新生代农民工接受的程度也存在差异，非公有制企业比国有企业、企事业单位接受新生代农民工的力度更大。我国的非公有经济成分以中小企业为主，其资本有机构成低，大部分是劳动密集型企业。解决新生代农民工就业难题，应适当放宽中小企业的准入门槛，并加大金融支持力度，支持发展市场前景看好的劳动密集型项目的中小企业。
1.2加快城市化进程
城市化进程是我国经济发展的重要动力之一，也是推动新生代农民工就业的重要途径。当前，我国已经不可逆地进入了城市化的加速阶段，应顺应生产力发展，积极推进城市化进程：第一，必须以促进经济社会发展，改善人民生活水平为出发点，科学决策，避免盲目扩张。第二，必须科学论证、规划，加强相关政策的制定和引导，培育新的经济增长点，促成城市经济的良性互动。第三，通过加快第三产业的发展来带动城市化水平的提高。1.3营造良好的社会氛围
新生代农民工向往城市生活、渴望城市的接纳，城市应营造学习、向上、责任、拼搏的农民工文化氛围。应充分发挥大众传播在带来社会认同以支持舆论形成的过程中扮演的重要角色，大力弘扬和宣传新生代农民工的可贵品质，在全社会营造一种公平看待新生代农民工，真心对待他们的深厚氛围。即大众传媒应当坚持正确的舆论导向，一方面通过营造积极向上的文化品牌，规避和压缩不良文化对新生代农民工的影响，另一方面积极宣传新生代农民工的巨大贡献，宣传他们对城市社会正常运转的积极意义，号召社会善待新生代农民工，为新生代农民工的就业提供支持和帮助，为他们权益的维护提供文化环境和伦理基础。2全面加强就业管理和服务 2.1加强制度建设
第一，加强就业制度建设。应着力构建具有规范、激励、配置和保障四大功能俱全的农民工就业制度，为新生代农民工在劳动力市场进入——就业——劳动力市场退出全过程提供切实保障。如切实推行劳动合同制度；健全工资按时足额支付和监控制度；积极推动实现城乡劳动力同工同酬制度；切实加快建立农民工劳动经济权益保障制度。第二，加强社会保障制度建设。社会保障政策是国家和社会依照法律对社会成员的基本生活予以保障的有关行为准则，是公共政策中的重要内容。对于新生代农民工而言，要想实现在务工地城市长期稳定就业、生活的目标，至少需享有养老保险和医疗保险、失业保险和防范沦入贫困境地的最低生活保障。故必须坚持公平、公开和社会可行性原则，充分考虑新生代农民工与城市居民在就业、生活等方面的差异，适应其在城市之间流动性大的特点，制定出具有可操作性的政策，甚至可以针对以新生代农民工为主体的灵活就业群体，设计出一套特殊的社会保障制度，切实保障他们的利益。2.2改善政府管理和服务
改变目前劳动力市场滞后的现状，建立起统一、灵活和充满竞争性的劳动力市场对于新生代农民工走出就业困境有重要意义。其中，统一城乡就业管理是建立统一劳动力市场的必然要求。第一，实行机构改革，为城乡就业服务统筹管理创造条件；第二，整合加强各级服务机构资源，完善基层服务平台，将有益经验广泛推广，如临漳“3+3+3”劳务对接模式；第三，破除体制和身份界限，全面实施就业服务各项制度；第四，加强就业服务信息网络建设，逐步建立覆盖全国的公共就业服务信息网络，提高信息服务水平；第五，培育相关的就业服务机构、工会组织等第三方组织，整合就业服务资源；第六，依据劳动力市场自身的发育情况，因地制宜培育劳动力市场。并且，各地应认真贯彻落实国务院关于职业介绍补贴的有关规定，公共就业服务机构为新生代农民工免费提供政策咨询、就业信息、职业指导和职业介绍等基本服务。
劳动保障部门必须根据相关法律法规，切实保护新生代农民工就业利益。第一，加强对用人单位签订和履行劳动合同的指导和监督；第二，切实履行职业安全和劳动保护监管职责；第三，建立和完善工资支付监控制度、工资保证金制度和企业劳动保障守法诚信制度。第四，指导各地根据本地区经济发展情况及时调
整最低工资标准，促进新生代农民工工资合理增长。第五，充分发挥劳动者维权热线作用，严厉查处损害新生代农民工权益的违法行为。
逐步解决新生代农民工住房问题及认真做好新生代农民工子女相关工作对新生代农民工在城市稳定就业有重要意义。可通过给予商品房租赁补贴、廉租房配租，经济适用房配售、住房公积金等方式缓解新生代农民工住房难题。同时，面对处于婚恋、生育时期的新生代农民工，应认真做好其子女的疾病预防控制、预防接种及义务教育工作。2.3加快发展农村教育事业
邓小平认为解决就业问题必须提高劳动者自身的素质。我国城乡人力资本差异不仅表现在受教育年限，还表现在受教育的内容。真正发挥教育的功能必须做好以下方面的工作：第一，教育公共资源向农村倾斜的同时，改革义务教育后的教育内容。将培训内容的实用性与与时俱进性相结合，开展包括职业技能教育、基本权益保护等知识的培训，提高新生代农民工就业能力，增强权益保护意识及能力；第二，从培训模式看，简单培训、短期培训和正规培训对农村迁移劳动力再流动都有显著作用，而短期培训和正规培训则对其工资收入有着重要的决定作用[76]。继续实施好农村劳动力转移培训，继续开发更多培训模式。第三，整合社会培训资源，充分发挥高校、中职学校和各类培训机构的作用，引导和鼓励各类教育培训机构联合，并充分利用广播、电视、网络等多媒体技术，扩大农村劳动力转移培训规模。第四，注重教学方式上的创新，提高培训质量。3充分调动企业在新生代农民工就业支持中的积极性
3.1营造良好企业文化
面对越发重视企业文化的新生代农民工，企业应摒弃价值是唯一最大化的观念，转向以人为本，关注员工方面，努力为新生代农民工提供安全的劳动环境，关注他们的心理需求，增进他们的主人翁责任感。通过各方面努力，真正发挥企业文化的凝结功能。
3.2依法保障新生代农民工的权益
人力资源是社会的宝贵财富，也是企业发展的支撑力量。从“民工荒”及东部西部对农民工的“争夺战”中看出，新生代农民工作为企业的宝贵财富已成为不争的事实。用人单位必须将新生代农民工一道视为企业发展的重要战略资源，遵纪守法，与其签订用工合同、爱护新生代农民工的健康，尽力做好劳动保护、及时支付劳动报酬，依法保障他们的权益。3.3定期开展用工培训
贝克尔在分析人力资本的形成时，特别强调在职培训的作用。他认为工人通过直接在生产中学习新技术，但这个过程非常缓慢，一个比较主动的办法是在职培训。虽然培训会增加现期的支出，减少现期的收益，但它可以大幅度地提高未来的收益。因而，用人单位应有策略的开展在职培训：第一，在培训过程中，用人单位应适当鉴别，依据受培训的新生代农民工具体素质开展培训科目，提高培训效率；第二，在资金利用方面，用人单位应将新生代农民工纳入员工培训计划
资金预算，同时，可依据新生代农民工的培训需求，研究促进其主动投入的配套机制；第三，在积极开展内部培训的基础上，积极提供对外培训机会，更大范围的帮助新生代农民工提高职业技能；第四，与新生代农民工签订用工合同，可约束新生代农民工的流动，适当规避培训风险。4不断提高新生代农民工的自身素质
新生代农民工难以实现长期稳定就业，根本原因在自身素质的限制。要真正解决新生代农民工的就业问题，他们必须在就业观念、自身素质提升上下大力气。第一，在求职时必须摆正自己的位置，合理地确定就业期望值，才能在就业竞争中处于主动地位。第二，充实自己。应积极获取相关培训信息，参加培训，提高文化素质，提高技能操作水平；逐渐学习开展职业生涯规划设计，并按设计进行相关的职业训练，一步一个脚印的提高自己；主动接受法律法规培训，增强法律意识，提高自我保护意识和能力。第三，积极参与各类组织，以寻求组织的帮助和依靠组织的力量进行自我保护。如利用全国工会“千万农民工援助行动”的契机，积极加入工会组织，参与工会组织开展的就业培训、岗位援助、维权服务等，不断提高自身解决就业难题的能力；同时，应充分借助共青团、妇联等组织的力量保护自己的就业权益。
总之，新生代农民工的就业是个系统工程，涉及方方面面。社会、政府公共服务部门、用人单位、以及新生代农民工自己都应从不同的角度积极努力，携手共进，使他们走出就业困境，顺利实现进城有工作，劳动有合同，上岗有培训，报酬有保障，参保有办法，住宿有改善，子女有教育，生活有文化，维权有渠道，追求有目标。参考文献：
[1]颜海林,周建武.新生代农民工就业创业权益维护的调查与思考[J].中国青年研究,2009(9):32-34.[2]中华全国总工会.2010年企业新生代农民工状况调查及对策建议[R].2011-2-20.[3]李悦.产业经济学[M].北京:中国人民大学出版社,2002(2):31.[4]徐林清.我国农民工现象的制度分析[J].岭南学刊,2002(3):42-45.[5]王德文,蔡昉,张国庆.农村迁移劳动力就业与工资决定:教育与培训的重要性[J].经济学(季刊),2008(4):1131-1148.[6]杨前蓉.新生代农民工的就业困境研究[D].重庆师范大学,2011.
第四篇：浅谈中国人口计划生育政策困境及对策
论文摘要:在新的世纪到来之际,人口过多仍是我国首要的问题,尽管计生政策在人口数量的控制上取得了立竿见影的成效,为21世纪的中国甚至世界解除了一颗最大的“人口炸弹”,但对人口数量长达30多年的人为干预,已逐渐暴露出自身的困境与危机。为了走出困境,中国政府已超越单纯调整计划生育政策的思路,开始着手制定21世纪中国人口战略。困境
1.1 30年国策,成效显著,困境渐显 建国之初,在“英雄母亲”、“人多力量大”等观念的灌输下,大陆年均人口增长率一路飙升,甚至曾达到罕见的2.5%,8年内增长1亿人。1971年,面临巨大的人口压力,中央开始正式实施“计划生育政策”,提出了“晚、稀、少”的具体政策,1980年,面对接近10亿的人口数量,中央发布了著名的“9.25公开信”,正式提出“每对夫妇只生育一个孩子”的“独生子女”政策,1984年,被称为“7号文件”的《中共中央批转国家计划生育委员会党组〈关于计划生育工作情况的汇报〉》一度尝试进行政策微调,适度放开了二胎及多胎的生育条件。然而1990年人口普查大陆11亿人口的数字震惊了高层,1991年中央发布“9号文件”——《中共中央国务院关于加强计划生育工作严格控制人口增长的决定》,要求全国各级党政“一把手”亲自负责计划生育工作,实施严厉的“一票否决制”。由此,大陆再度确立了刚性的生育政策,具体实施多依赖行政力量对违反计划生育者进行处罚。
严格的生育政策显示出了巨大的成效,有统计称,“1971-1998年间,由于实行计划生育,全国少生了
3.38亿人,为家庭以及国家节省了74000亿元抚养费。”但是对人口数量30年的人为干预,使一系列社会问题凸显出来。“一胎制”在实际操作中的困难,加上某些地方上的政策执行不当,导致超生游击队、暴力执法、人员死伤、上访、倾家荡产……不仅给当事人造成巨大痛苦,也令当地干群关系、党群关系趋于紧张甚至对立。在有些地区,下乡的计生干部甚至需要警力配合,否则根本无法进村或出来。针对强制进行的经济处罚,一些超生妇女本身就经济困难,再对她们进行经济处罚,她们的处境就更糟,母婴得不到良好的营养。另一方面,人口政策从松到紧的遽变,无可避免地带来一场随时间推移越来越严重的困境:性别比例失调,老龄化社会的抚养压力,国民经济发展后劲堪忧……而这一困境将覆盖城乡所有人群。
1.2 4000万光棍是谁惹的祸 据官方最新透露的信息称,大陆现在男女出生性别比高达117:100,即每出生100个女孩的同时会有117个男孩出生,在海南省,这个数字甚至达到135:100。而根据人口发展的规律,要保持人口的性别平衡,这个比例应该在105:100左右。过高的出生性别比意味着在2020年,大陆将会有4000万男性找不到配偶,成为“光棍”。
男性比例过高,除了会造成婚姻压力外,还会加剧性犯罪、卖淫嫖娼、拐卖妇女儿童等现象的出现,并加大社会的不稳定因素。
有观点认为,这一现象出现的主要原因是大陆执行了计划生育政策,特别是“独生子女”政策。对此,国家人口计生委高官纷纷在公开场合进行辩驳,认为这一现象与计划生育政策“有一定的关系,但没有必然的联系”。他们以韩国尽管没有实行计划生育政策,但是人口出生性别比也曾达到过116:100为证,说明这一现象的主要原因在于儒文化国家重男轻女、姓氏沿袭的文化传统。“但是在过去,老百姓生男孩的愿望可以通过多生来实现,”大陆某学者指出,“实行计划生育,特别是独生子女政策后,他们会更多的选择通过流引产,只生一个男孩。韩国虽然也出现过人口出生性别比偏高的现象,但是那是人们主观选择的结果,我们这里面政策的客观因素更多一些。”1.3 从人多力量大到老龄化问题严重 实行计划生育政策,使新出生的人口和老龄人口比例都很低,整个社会的抚养负担降低,且劳动力供给充足,这就为经济的发展提供了非常有力的机会。但是,第五次人口普查数字显示,中国65岁以上人口达到8811万,占总人口的6.96%。依照人口年龄结构的标准中国已经进入了老龄化国家行列。陈友军说,"这是我们厉行了30多年计划生育政策的回报,但是当今天庞大的青壮劳动力进入老年后,就会变成巨大的压力。据劳动保障部的一份统计资料显示,2002年大陆几近3/4的劳动者没有养老金,在农村,公共养老金制度覆盖的比例仅为11%,多数人完全依靠沿袭了几千年的家庭赡养方式,几乎没有现代意义上的社会保障。中国人口战略走势
显然,仅仅对生育政策进行调整,无力帮助中国走出现有困境。2003年3月,原国家计划生育委员会更名为“国家人口和计划生育委员会”,以求从人口战略高度综合研究人口问题。人口生产是一个不可逆的过程,人生出来,就不能回去,所以政策的修改,要慎之又慎。但是,肯定可以确定的是,计划生育工作的工作方式是一定要改革的。在计生委任政策法规司司长的于学军的预想中,计生工作方式有四个阶段:以处罚为主;奖罚并重;以奖励为主;不奖不罚。于说,最终的目标是人口问题变成个人行为,政府不干涉,就像现在的发达国家一样。对策
人口控制的基本矛盾,用一句话来说,就是群众的生育意愿与生育政策的矛盾。因为群众的生育意愿与国家对人口数量的增长要求不一致,于是才制定生育政策限制群众的生育意愿,从而形成了群众的生育意愿与生育政策的矛盾。我们可以有针对性地采取对策,扭转失误,使今后的人口控制走上科学的道路。
3.1 提高育龄群众素质,降低人口风险。素质教育,从娃娃抓起。“多子多福,子多势重”的思想积疾难医,仅靠一代人、二代人难以转变,所以我们要从青少年抓起,让他们从小就接受先进的思想教育,耳闻目染计划生育对自身和社会的作用,抛弃父辈们落后的生育观。从而逐步实现群众对自身生活行为的自觉控制。同时,我们要建立健全保障机制,降低人口生育风险和非生育风险。如随着“生命周期”的展开,我国最早一批独生子女和“计划生育新生代”已步入成家立业的阶段,同时他们的父母也开始步入老年。独生子女家庭,双女家庭的风险问题及后顾之忧以及其他计生家庭的养老保障问题。如不解决好这些问题,那么实行计划生育的先行群体就可能成为农村中一个不断扩大的困难群体和新的不稳定因素。
3.2 抓好队伍建设,发挥群众自治组织的作用。首先要抓好三项落实。一是要抓好计生网络的落实;二是要抓好日常计生工作的落实,重点抓好宣传教育,知情选择和避孕节育措施落实;三是要抓好工资报酬的落实,充分调动工作积极性。
3.3 发挥部门作用,实现资源共享。计生、公安、卫生、民政、劳动等部门各司其职又互有关联,如能实现五者联网,互通信息,整合人口资源,共同建立统一的,各部门共享的全市人口资源信息库,那么就能及时发现育龄人群的流动情况,婚育信息,及时识破个别无诚信人员的瞒骗,避免结婚、出生的漏报,从而更好地为育龄群众服务。
3.4 针对流动人口,出台地方性法规,尤其对中止计划外怀孕要有具体、实用、有力度、可操作性强的条款。
国家计生委主任张维庆曾指出,50多年来中国人口与计划生育事业的发展史,是一部曲折、悲壮、辉煌的历史。中国人口众多,对社会经济以及整个社会的可持续发展带来了巨大的压力,这是今天人们的共识。而中国人口的巨大增长,是各种因素综合作用的结果。在新的世纪,当我们已经进入低生育水平国家的行列,在新的起点上全面建设小康社会的时候,回顾历史,总结经验,要全面推进计划生育事业的深入开展,就必须立足实际,正视现状,找准症结,综合治理。
第五篇：转型期中国农民工住房与规划政策研究
转型期中国农民工住房与规划政策研究
不彻底打破传统的社会结构，就无法建立现代化的中国。农民工市民化是中国由传统的农业社会向现代城市社会转型的核心环节，农民工住房利益的合法化则是农民工市民化的核心内容。解决农民工住房问题的关键不在于经济上是否可能，而在于我们的城市决定做还是不做，后者又取决于对农民工住房问题战略意义的认识。
满足农民工的多种利益诉求，不仅是提高农民工福利的需要，是农村发展的需要，更是城市发展的需要，是国家现代化的需要。中国农民工问题的合理解决是一个关乎到中国21世纪发展的重大战略问题。
1． 转型期农民工住房：宏观意义
长期以来，汗牛充栋农民工问题著作大多从农民工利益出发，将农民工作为社会需要关注的弱势群体，各地政府更是居高临下地对待农民工的利益诉求以及基于城市经济增长的需要来决定赐予农民工利益的种类和时机，将对农民工利益的关注视为城市的包袱。正因为如此，迄今为止，住房作为与农民工生活休戚相关却与城市经济增长无直接关系的农民工利益尚未被任何一个城市纳入全面规划，规划界对该问题的研究也廖若星辰。
事实上，农民工住房问题的解决是农民工全面融入城市的重点和先决条件，而农民工作为中国城市化的主体，基于满足其多方面利益基础之上的全面发展并融入城市社会，不仅是关乎农民工这一特殊群体的福利，更加关乎中国经济能否实现长期持续增长，关乎中国产业结构升级即新型工业化进程，关乎中国社会能否快速转型，关乎中国乡村发展现代化主要条件的创造，关乎中国能否扭转被长期异化的城市化道路，还原健康城市化的本来面貌，最终构建和谐社会。
正因为农民工市民化是中国社会转型的核心环节，而农民工住房又是农民工市民化的核心，因此通过农民工市民化对中国社会转型的重大意义可以间接阐释转型期农民工住房的宏观意义。
1.1 农民工市民化是扭转“虚高城市化”、实现实质城市化的唯一路径
农民工市民化是指在农民就业上转移到非农产业、地域上转移到城市的基础上, 其生产生活方式、价值观念以及社会权利等方面全方位转化融入城市社会 ,成为真正的市民，共享城市文明的过程。国际上城市化的进程与农民市民化的过程是高度统一的。而在我国，农民市民化严重滞后于“城市化”。中国从来没有过面向大众的真正意义的人口城市化，当前所谓的城市化仅仅是农村劳动力就业方式和地域的转移，农民工并没有沉淀下来成为真正的城市居民，其生活几乎完全游离于城市社会之外，就业非正规化、居住边缘化、生活孤岛化（王春光）。他们不过是匆匆过客，在城市和乡村间不断钟摆。城市的农民工队伍就像一个巨大的蓄水池，一端流入，另一端流出，每年都有新加入者补充，每年也都有大量的熟练劳动者离去，留在池子里的永远是年富力强的农民工。因此，乡村人口没有实质性减少，城市人口不能持续增长，真正意义上的城市化难以实现。①因此，中国真实的城市化水平远远低于统计意义上的城市化水平。农村劳动力进入城市打工半年以上的即被统计为城镇人口，据此，我国城市化水平已经由1978年的17.8%增加到2007年的43.9%，城镇人口由17245万人增加到2007年的59379万人，增长42134万人。但是，去除农民工的接近真实的城市化水平却低得多，根据《中国第二次全国农业普查资料综合提要》资料，2006年中国农村外出农业劳动力13181人，扣除在农村中从事第一产业的劳动力369万人，按照1.2带眷系数计算，外出农村人口为15374万人，如果除去这部分人口，那么2006年真实的城镇人口为42331.7万人，城市化水平为32.2%。
真实的城市化水平令人沮丧，但是我们必须面对。面对问题，较之回避问题、自我陶醉在虚假的繁荣和虚高度化之中更加明智。要实现实质的、可持续的城市化,就必须致力于农民工的市民化，终结流动，使其沉淀下来成为真正的城市人口。农民工市民化是城市化的题中之义，也是实现实质城市化的唯一路径。
1.2 农民工市民化是扩大内需推动中国经济持续增长的主要动力
中国经济增长长期依靠出口和投资拉动，消费需求低迷。面对复杂的国际经济形势，扩大内需，尤其是消费需求成为推动经济发展和持续增长的最迫切需要。城市化原本是扩张市场需求的重要力量，然而当前的“虚高城市化”并没有带来消费的大幅度提升。农民工在城市就业获得的收入大部分转移回了农村，在城市的消费仅仅是满足其维持劳动力再生产需求的最低支出。2004年，城镇居民月平均消费支出为600元，而农民工月平均消费支出仅290元，年消费支出低于城镇居民3720元。农民工寄回家乡的收入，绝大部分是用于盖房子，拉动的是最低层次的砖瓦砂石产业，农民工及其家属生活质量不能得到根本提高，新型工业 ①②②韩琪，农民工返乡只能使中国“城市化”徒有其表，中国经济时报，2005年10月。
国务院研究室，中国农民工调研报告，第8页，中国言实出版社，2006年。化也缺乏市场拉动。
然而，如果农民工能够市民化，成为新增城市居民，其消费观念和方式将发生彻底变化。在城市奋斗若干年后，其消费水平将与城市居民基本相当。按上述2004年数据计算，当前统计意义上的城市化人口即1.5亿农民工如果能真正市民化，则可以拉动560亿元（3720*1.5）的消费品市场，相当于每年为1万多个500万销售额的新企业提供市场空间。同时，农民工市民化的过程也是农民工消费结构不断升级的过程，从生活必需品到一般性耐用消费品再到高级耐用消费品，必然带动中国产业结构的加快升级，直至中国进入成熟的城市社会。
除了消费需求的直接拉动，农民工市民化还间接拉动投资需求。农村人口从进入城市的一刻起，就不断地消耗交通、能源、房地产、上下水管道、绿化、学校、广场、警察、城市安全系统等城市基础设施。根据国家发改委产业司计算，每增加一个城镇人口需基础设施投资6万元（包括国家投资、企业投资和个人投资）。如果每年进入城市人口1284万人，可以拉动基础设施投资7700亿元，相当于2006年全国固定资产投资的7%。
因此，农民工市民化将通过消费和投资需求拉动内需增长，促进经济增长与产业结构升级，成为中国经济增长强有力的助推器。
1.3 农民工市民化是统筹城乡发展的核心与关键
统筹城乡发展，可以分“四步”完成。首先，城市通过新型工业化扩大就业，为农村富余劳动力提供发展空间，这是统筹城乡发展的起点。解决农村富余劳动力如何“流”的问题。第二，通过城市的户籍制度创新和改革，使符合条件的农民工带眷迁移成为城市居民，这是统筹城乡发展的核心环节。解决富余劳动力如何“留”的问题。第三，“三个集中”谋求规模经济效益，这是统筹城乡高效有序发展的关键。解决富余劳动力及乡村入口往“哪里流”的问题。第四，为农村地区农业现代化和农民生活提供全方位、均等化的公共服务，是统筹城乡发展的落脚点。解决“不流入城市留在乡村”的居民的发展问题。
农民工市民化，“留”在城市，即第二步战略，是统筹城乡发展的核心和关键，同时也是其他战略的基础：（１）农民工市民化的人力资本积累是第一步战略的重要支撑。工业化中期阶段，城市要扩大就业，提供更多就业岗位，则必须构建现代产业体系。现代制造业以及以此为基础的现代服务业发展的主要动力不再是生产要素投入的追加，而是创新。推动城市创新的主体是现代制造业一线就业队伍的知识化和现代化。农民工已经成为就业队伍尤其是一线产业工人的重要组成部分，然而极高的流动性使其知识和技术难以持续提高，多数重复从事简单体力劳动年龄大后回归农村。通过农民工市民化，给予其更稳定的预期和更多的培训，快速积累人力资本，塑造现代就业队伍，是现代产业发展及社会转型的基础。（２）实质性迁移是中国乡村发展的经济前提。农民工在城市和乡村间“两栖”，仍然保留农民身份和承包土地，只有把农民工进入城市定居并有稳定的职业收入，从农村实质性迁移出来，减少农民数量，才能实现农业的集约经营和规模经营，农业才有可能发展成为现代化产业，才能有效解决我国农村经济落后问题。测算表明，如果能使大部分农民工在城市定居，那么留在农村的种植业农民的收入可以提高40%以上。因而农民工市民化也是社会主义新农村建设的客观需要。
①1.4 农民工市民化是建设和谐社会的必要条件
2004年，全国农民工11823万人，其中举家外出的2470万人，仅占五分之一。很多农民工夫妻长期分居，留守儿童的成长堪忧，留守老人赡养问题突出。黄山市某农村进行了一次人口结构的典型调查，该村共69户，221人，外出打工的75人，留下146人，其中儿童46人，老人48人。非儿童老人妇女33人.合计127人,占87%;青壮年男性仅19人,以40、50人员为主.“年年盖基本无人居住的新房，年年娶守空房的新娘，年年出生父母远在天边的儿女，年年等待团聚的春节”正是当今农村生活的真实写照。这种有违人性的城市化显然与和谐社会的构建背道而驰。
惟有农民工市民化，实现带眷迁移，才能变妻离子散的城市化为阖家团圆的城市化。而在农民工的流入地——城市，其工资待遇低，生存条件恶劣，基本权利得不到保障，在城市的地位得不到城市社会的认同，对流入地城市缺乏认同感和归属意识，甚至处于对立状态，成为城市社会的不安定因素。农民工犯罪率居高不下，尤其是二代农民工，融入城市诉求强，但现实中屡屡受挫，强烈的不公平感导致了自卑、怨恨等心理，犯罪率正在呈上升趋势，《瞭望》新闻周刊的调查发现，2000年上海市与外省市户籍的未成年犯人数比大致在6:4，从2003年开始，这个比例开始倒置，即4:6，而2005年的比例已经是3:7，也就是说10个少年犯中有3个上海籍、7个外省籍的。
农民工市民化则能使他们的社会地位得到认可，人格得到尊重，在政策制度层面上避免城市社会的歧视，消除与城市居民的对立并逐渐形成认同感和责任感，从而有助于社会的稳定和和谐社会的构建。
① 严行方，农民工阶层，第62页，中华工商联合出版社，2008年。1.5 农民工住房是中国农民工市民化的重点和难点
农民工的市民化进程存在多个方面的制度障碍，在农村人口进入城市工作和生活的各个环节都不同程度的存在着明显的制度性障碍，严重地阻碍了城市化的实质推进。最严重最为直接的制度障碍包括社会保障、土地制度、公共住房和教育培训四个方面。
其中，住房是农民工市民化的重点和先决条件。农民工远离家乡，来到陌生的城市，如果无法寻找到一个稳定的房屋来栖息，必将威胁到其生存。其次，安居才能乐业，房屋是为人们在工作劳累之后提供休息的场所，没有一个安全固定的住房，必将影响到农民工的身心健康，影响其工作和生活。再次，住房直接涉及到农民工与城市的融合。农民工居住的隔离加深了“农民工”的身份标识，导致农民工与城市融合困难，还引发一系列的社会问题。
总之，住房是安居乐业的前提,能否在城市拥有或租用成本低廉的一套住房是决定农民工真正融入城市、完成他们从农民向市民转变的最终保证。缺乏合适的居所会成为农民工进入城市门槛的一个难以逾越的障碍。2005年1%人口抽样调查显示，流动人口中离开户口登记地3年以上的占50%，5年以上达到33.4%。外来常住人口的相对稳定性增强提出了加速其融入社会的迫切性和必要性。
农民工的住房问题是一个难度很大的问题,预期当大量的农民工从临时性居住转到长期性居住后,他们对住房条件的要求将会提高,而他们的经济状况又无法从现有的制度中满足其住房要求。部分因为这个原因，农民工住房保障制度至今仍是一个空白，其进展远慢于其他制度障碍。比如社会保障方面，绝大部分城市已经要求企业为农民工缴纳工伤保险，部分城市也按照国家法律法规和政策要求，要将农民工纳入四项基本保险的范围；农民工子女教育方面也确立了 “以流入地为主、以公办中小学为主”的原则，农民工适龄子女在北京市接受义务教育的收费与有该市常住户口的学生“一视同仁”，接受农民工子女的公办中小学将按人头得到财政经费。而农民工住房方面罕有制度出台。
如何创新城镇住房制度,实现农民工居者有其屋,逐步改善居住条件,最终将其纳入城市住房体制,这是对城市管理者治理城市能力的一种考验。
2． 关于农民工住房讨论的若干误区
2.1解决农民工住房将导致城市规模难以控制
这一观点在城市政府和学界都很有市场，似乎每一次讨论是否赋予农民工某种权益的时候，城市规模调控这一面大旗都会被祭出作为反对理由之一。其思路是如果在某方面放宽限制，给予农民工某种权益，比如提供福利住房、纳入社会保障、解决子女入学问题等等，就会吸引更大规模的农民工进入城市，城市规模急剧膨胀，城市基础设施、资源和环境不堪重负，产生严重的“城市病”。基于此种考虑，很多城市尤其是北京等特大城市的各级政府，不断致力于如何通过经济或者行政手段将外来农民工挡在城市行政区之外，甚至有学者建议设置“学历”门槛。
首先，农民工作为理性经济人，选择从农村流入城市，是因为在城市中从事非农产业能获得比在农村从事农业劳动更高的报酬。在对不同城市和不同工作的理性选择中，就业机会及发展空间远比住房条件更有分量。农民工不会因为住房没有保障，放弃流入就业岗位充足的城市，同样也不会因为住房有保障就疯狂涌入就业不充分的城市。这也正是农民愿意放弃农村宽敞房屋到城市忍受恶劣居住条件的根本原因。既然人口流动不以住房保障为转移，那么将常住流动人口纳入住房保障，逐步改善其居住条件对城市规模的影响较小，不会导致城市规模的失控。比如北京市公立学校对流动人口子女入学放松限制后，并没有出现之前担心的就学流动人口的大量进入。
其次，在中国，除了少数特大城市，绝大多数大中城市都处于规模收益递增阶段，具有基础设施边际成本不变的特点，既不会因为农民工的使用而产生拥挤，也不会因为“驱赶”农民工就造成空闲。即使在特大城市，人口承载力仍有潜力可挖。城市管理水平提高和城市空间布局的调整可以提高城市人口承载能力，容纳更多流动人口。
如果迫于资源环境压力确实需要调控城市规模，着力点应该放在产业结构的调整和升级上，通过产业调整提高劳动力“技术”门槛，减少劳动力总量需求，从而控制城市人口的机械增长。
同时，解决农民工住房问题有助于将流动人口纳入城市规范化、制度化管理轨道，来缓解其对城市规模产生的附加压力，将人口流动产生的负面影响降到最低。
2.3解决农民工住房会产生大量贫民窟，不利于社会和谐与稳定
有些学者认为，农民市民化滞后于工业化，是中国社会稳定的一个特色。目前的土地、住房制度安排使得中国没有像印度、巴西一样出现大面积的贫民窟，有着维系社会稳定的作用。因为，农民工在城市里没有稳定住所，随时可以退回农村，依靠土地维持生计，农民工长期往返于城乡之间的窘境是中国大规模的社会转移相对比较稳定的客观保障。如果将农民工纳入住房保障，解决其在城市的居住问题，城市里就会大量聚集低收入的农民工群体，贫民窟大量出现，发展中国家城市化的问题会在中国重现，社会和谐与稳定荡然无存。
事实上，贫民窟目前在中国城市中同样存在。联合国人类居住规划署将贫民窟定义为“以低标准和贫穷为基本特征的高密度人口聚居区”。巴西地理统计局对贫民窟的界定是拥有50户以上人家、房屋建筑无序、不具备主要公共设施与服务的人口聚居区。根据这两种贫民窟定义,城市农民工聚居的“城中村”,就其存在的状态、特点与作为城市低成本居住生活区的功能看,基本上可以理解为我国现阶段的城市贫民窟。
无论是发展中国家还是发达国家，在其快速工业化和城市化的过程中都在不同程度上经历过城市棚户区贫民窟的阶段,贫民窟作为农民到市民的“社会阶梯”起到了缓和外来农村移民的住房需要与城市住房制度之间尖锐矛盾的作用。然而,贫民窟对城市发展的各种负面影响也是巨大的。发达国家无不通过政府强有力的介入与干预，改善直至根本解决城市低收入阶层的居住问题。比如，联邦德国二战后大量移民涌入城市，人口急剧增长，城市住房矛盾突出。政府把解决住房困难作为当务之急，大量投资住宅建设。向低收入阶层提供“社会福利性住宅”，政府大量补贴建设此类住宅的企业。1949-1979的30年里共建设“社会福利性住宅”780多万套，占同期新建住宅总数的49%，并随着城市化不断向更高阶段的发展，住房供求关系的缓和，减少最终停止建造“社会福利性住宅”。
分析我国城市贫民窟的形成逻辑，在社会转型与高速城市化过程中,庞大的农民工流动群体涌入城市，居住上提出了廉租房、低价房的需求,而城市政府供给的廉租房不覆盖流动人口，城市正规房地产市场更难以满足这种需求。于是供需矛盾只能在城市非正式住房市场寻求出口，而在城市边缘的城市化村庄,具备城市规范制度体系所不能提供的生存条件和发展空间，当地农民出于自身利益最终演化为城市非正式廉租屋供方主体，农民工聚居区在城中村形成，社会成本高昂。
因此，我国贫民窟的改善和消除也只能通过将农民工纳入住房保障来解决。无论是否保障农民工住房，大量农民工进入城市就业和居住已是不可逆转的历史趋势。试图通过让已经从事现代产业接触城市文明的农民工随时倒退回落后的农村，来换取城市贫民窟的避免和城市表面整齐划一的想法不仅是不公正不道德的历史倒退，而且在现实中也已经被证明是行不通的。并且，过分强调农地的保障功能，忽视其生产功能，农业的规模化和产业化经营将难以实现，“三农”问题难以解决。
只有调整城市发展建设的思路，在城镇规划、住房建设、公共服务、社区管理上关注进 ①
① 蓝宇蕴，我国“类贫民窟”的形成逻辑———关于城中村流动人口聚居区的研究，吉林大学社会科学学报，147页，2007年第5期。城就业的普通农民工，对农民工居住问题作出制度安排，才可以防止贫民窟及众多社会问题的发生，才能促进城乡的健康发展和社会的和谐稳定。
2.4中国经济发展水平难以承受农民工住房保障
解决农民工住房问题，必然需要大规模的投入,当前中国发展水平是否能够负担?会不会因此降低经济增长速度？这是对农民工住房保障很常见的担忧。
改革开放30年来，中国经济持续高速增长，国家财政实力日益雄厚。从下图可以发现，1993年至今的15年间，财政收入增长速度大大超过国内生产总值，平均年增长20%，高出GDP增速10个百分点。2007年增速更是创历史新高32.4%，财政收入总额达到5.13万亿元。地方财政方面，重点城市（省会城市和直辖市）财政收入增速近年来也一直维持在30%左右。可以说，伴随经济高速增长，中国政府积累了大量财富，已经完全具备完善社会保障解决各种社会问题的实力。
1978—2007年国内生产总值与财政收入增速35302520************0220042006年份财政收入增长速度GDP增长速度百分比
同时，大规模货币资产过剩，缺少合适安全的投资方向。1995年,银行第一次出现3000多亿元的存差,此后,银行存差不断扩大,2007年,银行的存差已经上升到12.8万亿元。同期国家的外汇储备也在快速上升,2007年12月末，我国外汇储备余额为1.53万亿美元，同比增长43.32％。每年的存款快速增长,但由于中国的银行没有混业经营,扩大的存差直接意味着银行效益降低。流动性过剩隐藏着极大的金融风险。
因此，解决农民工住房问题，无论从国家财政实力还是社会流动资产哪方面来看，资金都已不是问题。而且有学者认为“廉租房项目几乎没有风险”，政府从商业银行贷款大规模建设廉租房，是安全有效地解决流动性过剩问题的途径。
解决农民工住房的障碍和阻力主要在地方政府。土地出让金是地方财政的重要来源，用于农民工住房建设的土地难以获得堪比商业开发的土地出让金收入，甚至需要免费划拨，这就必然威胁到地方政府的短期利益。
但是，农民工住房的解决有利于降低劳动力成本，保持中国的国际竞争优势，符合城市发展的长远利益。中国经济目前在世界上的竞争力,很大程度上源于中国拥有大量廉价劳动力。劳动力价格上涨，如果企业不能及时通过技术进步提高生产效率来消化，则必然导致生产的衰退或者萧条。目前沿海地区房地产等要素价格不断上升,农民工居住生活成本提高，沿海地区劳动力价格上升，许多中小企业尤其是高度依赖出口的企业濒临倒闭。如果解决农民工住房问题，则可缓解劳动力成本上升压力,维持长时间的比较优势。在产业结构转型完成之前，继续保持中国的竞争力。
①3． 农民工住房规划政策导向
中国政府已经开始意识到解决农民工住房问题，促进农民工市民化的重要意义和迫切性。2007年，国务院出台《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》，提出有条件的地方，可比照经济适用住房建设的相关优惠政策，政府引导，市场运作，建设符合农民工特点的住房，以农民工可承受的合理租金向农民工出租。温家宝总理2008年的《政府工作报告》在“2008年主要任务”中将“要积极改善农民工居住条件”作为保障和改善民生的主要内容。深圳等一些城市也开始积极探索农民工住房规划与政策。《深圳市住房建设规划（2006-2010）》提出针对不同收入家庭的合理住房需求，有计划、有步骤地开展全市住房建设，规划期末，实现常住人口户均拥有或租住一套住房。深圳市《关于进一步促进我市住房保障工作的若干意见》要求与社会保障体制相配套，将非户籍常住人口低收入家庭分年限逐步纳入公共租赁住房保障体系。
3.1将农民工住房需求纳入规划视野
城市规划是一个城市中长期的战略性发展指导，是城市建设与管理的基本依据。在全社会努力饯行科学发展观，构建和谐社会的大背景下，城市规划作为城市发展的先导，亟需坚持以人为本的理念，关注人的生活，注重人的需求。不同职业、年龄及社会背景的人群生活 ① 赵燕菁，廉租房建设与国家宏观经济，城市发展研究，2005年第3期。在同一个城市，以人为本的城市规划必须最大限度地满足各个阶层多样化的需要，使公众感受到城市生活本应有的舒适便利。
但中国城市规划思想仍然难以摆脱建筑学的思维方式，规划师往往注重表面的物质空间构筑，忽视社会和人的需要。在当前经济社会转型，城市投资主体多元化，各方面利益冲突复杂的时期，城市规划又经常表现为由强势利益主体所主导，公众的需要被忽视。
其中，农民工的利益诉求被规划领域所忽视程度最为严重。近年来以农民工为核心的外来常住人口及其相关问题的研究已经成为人口学界、社会学界、农村与农业的研究、城市化研究、经济学等诸多重要领域最为关注的课题，从各自视角研究的成果汗牛充栋。规划领域对此重大战略性课题却近乎表现出集体失语，相关研究极少。规划在计算城市规模时考虑到外来常住人口规模，其主要目的是为了测算并扩大城市规划用地，针对外来常住人口的任何具体公关利益都缺乏空间落实。包括中小学、公共住宅、甚至自来水、公共厕所等。由于规划领域没有将外来常住人口问题及其对策的研究放在应有的战略高度，对他们权益的安排没有在规划中充分体现，致使许多其他领域的研究对策难以落到实处。比如农民工子女上学问题、户籍制度改革问题等。
中国已经到了必须并且能够逐步为外来流动人口提供公共住宅的时候了。规划领域应该肩负起推动中国地方政府与社会合理接纳外来常住人口，促进外来常住人口与地方社会融合的历史使命。适应动态的城乡人口迁移的需要，根据城乡之间人口空间格局的变化去调整并形成新的城乡发展空间架构。切实将农民工住房需求纳入城乡规划和管理，并在用地、布局等方面予以统筹安排。
3.2解决农民工住房问题的框架思路
农民工因就业地、职业、收入和流动性的不同，居住选择也存在很大差异。解决农民工住房问题，首先需要研究农民工阶层分化状况，根据其不同的居住特点和需求制定“分层次、多样化”的农民工住房政策体系：对于少数中高收入农民工，如企业老板、经商户等，主要由市场解决其租赁或购买住房的需求；中低收入且在城市稳定就业若干年的农民工，应纳入公共住房保障体系，与户籍人口享有同等权利；流动性较强、居住地点不固定的农民工，如建筑等行业从业人员，则主要规范其住宅安全和卫生标准，提供必要的公共服务设施。
按照城市公共住宅标准，将户籍与外来常住人口公共住房纳入一个体系。运行方式以租为主，租售并举，以适应于流动性需要。对于在城市有固定工作，居住一定年限的低收入农民工，政府提供低租金住房或租金补贴，放弃农村土地承包经营权的农民工，应与户籍居民同等享受廉租房的供给。符合一定收入和就业年限条件的农民工应当允许其购买经济适用房、两限房等公共住房，并给予贷款等支持。逐步将农民工纳入住房公积金制度范畴，对自愿缴纳公积金的农民工所在用工单位要强制其缴纳公积金，农民工可以申请公积金贷款买房，也可以提取公积金支付房租。
多渠道为农民工提供低租金住房。制造业开发区等用工密集地区，应鼓励企业为职工建设集中居住区；或者通过优惠政策引导房地产开发企业建设面向农民工的住房，向用工企业或农民工个人出租；也可以允许农村集体组织利用集体土地建设农民工宿舍。对于这些宿舍，政府需要制定安全标准和基本卫生要求，保证人均使用面积和餐饮娱乐等服务设施的提供。并根据情况引导建设一定数量的家庭住房，以满足农民工带眷迁移的需要。
加强城中村租赁管理与服务。城中村交通相对便利、房租较低、与农民工原有生活习惯相符，在很长时间内仍然对解决外来常住人口居住问题起着重要作用。对大城市现有的城中村进行普查，分类指导，完善此类地区的基础设施建设，加强对农民建房及出租行为的管理，改善出租屋生活环境。对改造过的或者达到相对较好水平的出租屋认定一段时期内其居住的合法性。
参考文献待添加。
图书：
1． 中国农民工的发展与终结 2． 中国农民工调研报告 3． 中国农民工调查 4． 中国农民工政策研究 5． 农民工阶层 6． 城市边缘人
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