取消农业税后乡镇政府职能的缺失与重构

第一篇：取消农业税后乡镇政府职能的缺失与重构

取消农业税后乡镇政府职能的缺失与重构

摘 要:税费改革改变了国家与农民关系，也为乡镇基层政府职能转变创造了条件。农业税取消后的乡镇政府事实上已经成为上级政府的派出机构，乡镇政权运作与乡村社会日益脱节。从考察新的历史条件下经济欠发达地区农村乡镇政府职能缺位现状入手，分析造成乡镇政府职能缺失的原因，探讨如何推进乡镇基层政府职能重新构建，具有重要的现实意义。

?ス丶?词：税费改革；乡镇政府；职能重构

?ブ型挤掷嗪牛?D63 文献标识码：A 文章编号：1107-5194（2008）05-0088-05

收稿日期：2008-08-15

?プ髡呒蚪椋河舸蠛＃?1966-），男，江苏涟水人，淮阴工学院人文与社会科学系副主任、副教授。

农业税取消后，特别是免征农业税以后，国家不断加大财政转移支付的力度以弥补农业税取消后乡镇基层政府的财政缺口，加之近年来实行教育“以县为主”和农村道路、农田水利等公共产品供给上收归县级以上职能部门等做法在很大程度上为乡镇政府职能转变创造了条件。现在乡镇干部得以从过去催粮、派款、抓超生的繁重事务中解脱出来，作为我国政权结构中基础层级的乡镇政府工作也发生了一些明显变化。扈映等对东部经济欠发达地区的调查［1］、陈朋对中部地区若干省份进行的调查［2］等众多的实证研究都表明，当前经济欠发达地区乡镇政府发挥的主要职能集中在招商引资、培育税源，应对公共安全危机（如防治非典和禽流感等），完成上级政府交办的各项任务等方面。特别招商引资成为这些地区乡镇政府工作压倒一切的中心工作，各地大肆圈地建工业园，竟相突破国家政策底线提供税收优惠，政府越俎代庖充当市场主体强制配置地方各种资源的一幕再次上演。对于目前乡镇政府实际运行中存在的问题，温家宝总理指出：“现在，我们对乡镇政府职能转变的认识和实践还没有跟上形势的发展，乡镇政府存在着职能越位、错位和缺位的情况。各地在试点中普遍感到减人、减支都比较困难，深层次的原因是对乡镇政府的职能界定不清，事减不下来。在市场经济条件下，按照公共行政的原则，乡镇政府应该履行哪些职责，如何有效地发挥作用，已经成为一个重大的课题”［3］。为此，本文拟从对苏北以农业为主的经济欠发达乡镇的调研入手，结合相关文献研究，对免征农业税后经济欠发达地区乡镇政府职能缺位的现状、成因进行分析，并对相应解决对策提出探讨性的建议。

?ヒ弧⑷∠?农业税后乡镇政府职能缺失的现状

?ィㄒ唬┫缯蛘?府热衷于招商引资，无心履行地方社会管理和公共服务的基本行政职能

?ト∠?农业税后，乡镇政府从繁重的“要钱、要粮、要命”（即收取税费、定购粮和开展计划生育）的繁重事务中解脱出来，现在乡镇的工作的基本定式是“随着上级中心工作走，跟着县里下达的任务忙，围着检查考核转”。在以农业为主的经济欠发达地区，为壮大县域经济，纷纷提出工业强县的发展战略。为此，完成县里下达的如招商引资等各项任务成为这些地区乡镇工作的第一要务。为加大招商引资的力度，许多地方的县政府明确对乡镇干部的评价和考核集中在招商引资的业绩上，乡镇领导的政绩、待遇、升迁乃至家属子女工作安排都与之挂钩，提出要毫不含糊地以招商引资论英雄。迫于压力，许多地方出现了“人人头上扛指标，乡镇干部全员忙招商”的现象，一些本来只能由乡镇政府为居民提供的公共管理和公共服务如治安、化解民事纠纷等维护社会稳定以及计划生育等社会管理事务却无人过问。笔者在江苏的苏北农村调查发现，目前农村有两个现象非常突出：一是农村在家务农的三四十岁中年妇女生二胎现象极为普遍。农业税取消后，考核乡镇工作的硬性指标仍然很多，计划生育工作已远不如招商引资、增加税收等有关“钱”的工作受重视。据乡镇干部反映，现在抓计划生育工作是“软办法不管用，硬办法不敢用”，《计划生育法》实施后，他们感到现在抓计划生育是有“法”无办法；乡镇机构精简后，计生办人手少又缺经费，社会抚养费征收无门，对“超生”户不能采取过去常用的强制措施，以至于目前农村计划生育工作主要是应付好上级的检查考核。二是免征农业税后，乡村组织对土地转包、调整、流转引起的众多民事纠纷置若罔闻，这些对农村公共管理和公共服务需求的不作为而诱发的冲突正在上升，乡村组织运作与农民生活的脱节，正在构成市场经济条件下对于政府改革和乡村治理的现实挑战［4］。由此可见，农业税取消后乡镇基层政府职能定位进入迷途，一些乡镇组织日趋游离于乡村社会之外，日益脱离与地方民众的联系，变成了无关要紧、可有可无的一级政府组织。

?ィǘ?）乡镇一级政府的财政功能丧失，乡镇政府无力为乡村提供急需的公共产品和公共服务

?ヅ┮邓叭∠?前，乡镇按规定收取的五项统筹和集资用于乡村道路、农村教育、计划生育、民兵训练和优抚，由于缺乏规范的财政约束，一些地方政府横征暴敛，搞得民怨沸腾。农业税取消以来，国家实行了一系列惠农政策和措施，农民负担确实大大减轻；国家实施公共财政反哺农村，即由政府的公共财政体系来负担乡村的道路、农田水利等公共基础设施建设，现在农村道路、供水用电、收看广播电视等问题大为改善。但在现行财税体制下，以农业为主的经济欠发达地区乡镇的财力主要来自上级政府的转移支付，这点有限的财力大多用于支付乡村干部的工资和维持乡镇机构日常运转。免征农业税后，农村公共事业的支出责任也在调整和改革中逐渐上移，各项支农资金也以专项资金下达。目前乡村修桥建路、农田水利等提供公共产品和公共服务的职能已上移到县级以上的政府职能部门，加之许多地方已实行“乡财县管”，乡镇财政“空壳化”现象明显。而问题在于，现在分散的小农生产“各自为战”带来生产成本增加，以及农村对乡村公共产品和公共服务提出一些新的诉求，如目前农民急需的市场信息、种养技术、新农村建设的居民点规划等事情没人管；农民反映最多的子女上学难、生病就医难、养老保障难以及垃圾污水处理、环境保护等问题无人问。这些与农民生产、生活直接密切相关的问题往往不是市场和农民自己能解决的，需要地方政府承担解决，而乡村组织却因难作为、不作为而引发的群众不满情绪正在日积月累。这样就“出现了乡村公共产品的过度供给（各个垂直部门为实现政绩而布置下来的各项任务）和严重短缺（该干的事没钱干）并存的现象” ［5］。由于乡镇财政实际上处于“无财无政”的尴尬局面，地方政府几乎没有什么财力和自主权为地方百姓办事，没有灵活机动的财力应付意外事件，乡镇一级政府的财政功能完全丧失。

?ィㄈ?）乡镇机构中为乡村服务的组织资源和人才资源逐渐流失，乡镇政府无力为乡村服务

?ソü?以来，国家牢牢把握农业是国民经济的基础这一关键，大搞农田水利基本建设，也建立了较为完善的农业社会化服务体系，这些对促进我国农业和农村经济发展起到了举足轻重的作用。但从目前农村公共管理和服务情况来看，一方面由于目前我国农村市场经济的发育水平还很低，农村土地市场、资本市场、劳动力市场、技术市场、人才市场、农资市场等发育几乎停顿、甚至有所倒退，造成了农村生产要素向城市“逆向流动”，市场的效率优先的资源配置方式将农村的资金、人才等稀缺资源席卷而去。如为农村服务的金融组织农业银行从农村撤出了，农村艰苦的条件和微薄的待遇留不住人，乡村组织中有文化、有技术和业务水平的专业人才纷纷流失。另一方面，这些年来，一些有利可图的事业站（所）纷纷上收垂直管理，而有责无利的文化、农技、卫生防疫等与“三农”密切相关的事业站（所）却面临着推向市场，彻底与财政脱钩，人员分流的窘境。现在农村生产发展最急需和离不开的资金、技术、信息、农资、销售、法律、文化等农业社会化服务力量日渐薄弱，服务体系“断层”。事实表明，经过这些年的市场“配置”和行政“调节”，现在农村真正为“三农”服务的各种组织资源和人才资源已经流失殆尽，致使事业站（所）的作用难以发挥。

?ザ?、取消农业税后乡镇职能缺失的成因

?ト∠?农业税后乡镇政府职能缺失的原因主要可归结为以下几个方面：

?ィㄒ唬┬姓?“压力型体制”［6］的制约作用

?ヒ谰菸夜?《地方组织法》的规定，乡镇政府几乎承担着除国防、外交、海关、宏观经济调控之外的与上级政府同样的区域管理职能。“上面千条线，下面一根针”。《地方组织法》规定乡镇政府必须“执行上级国家行政机关的决定和命令”，“办理上级人民政府交办的其他事项”，这事实上造成了县乡政府间事权划分不清、职责范围不明，使得乡镇政府的行政管理职能具有太大的随意性。“压力型体制”是集权式政治体制在行政体制上的反映，在这种“压力型体制”下，上级政府（实际上主要是上级党委）对乡镇政府的人事、财政拥有绝对的控制权力，地方资源和干部人事的调配、任命完全由上级掌控，县级政府可以以工作需要为由，将本该由本级政府承担的职责（事权）摊派给乡镇基层政府，乡镇政府长年累月在应付上级的各种“中心工作”，也以完成上级政府的任务和考核指标为头等大事，没有办法“按部就班”地工作。由于传统的行政命令模式和干部选拔考核机制仍占据主导地位，上级政府习惯于沿用计划经济的办法、行政命令的手段，把财税任务、招商引资的资金额度、群众上访等经济社会指标进行量化，动辄以“一票否决”相弹压，将干部的任用、升迁完全与上级下达的任务挂钩，以至在许多情况下，乡镇政府的活动只与考核有关，而与乡村发展的实质进程无关，这使乡镇干部产生了明显的趋利行为--向上负责。

?ッ庹髋┮邓拔?乡镇政府从管制型政府向服务型政府转变创造了条件，但在现行的“压力型体制”下，乡镇政府的职能难以实现根本改观，国家基层政权与地方民众的关系逐渐疏离。农业税取消的一个意外的结果是整个国家政权“悬浮”于乡村社会之上，在国家和农民之间形成了一种“真空”状态，乡镇的“悬浮型” 政权的特征已日益凸显出来［7］。这就难怪很多人质疑乡镇政府存在的合法性和价值。而按照公共行政的要求，乡镇地方政府的主要职责是为地方民众服务，尽可能地提供相应的公共产品和公共服务，否则，地方政府的合法性和权威无疑会受到质疑，民众对国家和政府的离心倾向也会加大。

(二)现行财税体制不完善

?ヅ┮邓叭∠?前，对以农业为主的绝大多数乡镇而言，其财政收入来自地方税（农业税和地方工商税）的极少，乡镇财政在实际运转中是采取“量出为入”的办法解决收支平衡，即乡镇政府可根据其财政支出需要，通过“乱收费、乱集资、乱罚款”来保障其财政收入。目前，许多地方的县乡财政体制实行的是“分税包干制”，即县政府每年对各乡镇下达工商税收基数，如果乡镇完不成收入基数，则从转移支付中抵扣或被相应地扣减支出。这种“分税包干”的实质还是包干，在农业税取消前后，县乡财政体制在本质上没有什么不同。在“压力型体制”下，乡镇政府根本没有可能就财政收支同县政府进行对等谈判，而县政府为了保证本级财政开支，不顾乡镇的实际情况，随意确定上缴税收基数，致使许多地方的乡镇“引税”成风（引税是一些经济欠发达乡镇完成县下达税收基数的常见做法，一般要给纳税人返还税款的40%作回扣），其结果是在造成国家税款大量流失的同时，也使乡镇可支配财力减少，乡镇原本就捉襟见肘的财力更是雪上加霜。以前乡镇还可以用挪用教师工资、拖欠乡镇干部工资等拆东墙补西墙的办法解燃眉之急，自从实施“以县为主”的农村义务教育体制和乡镇干部工资由县财政统一发放后，很多乡镇主要靠书记、镇长各显神通来维持运转，有的靠包装项目，找关系，争取掌握在上级职能部门手中的各种专项经费、扶贫款、补助，有的则只能靠借债度日。

(三)条块分割、管理不顺

?ザ嗄昀矗?县政府的许多职能机构依据“归口”管理制度直接延伸到了乡镇一级，乡镇政府的管理职能受到肢解，乡镇政府实际上成为县政府的派出机构。由于乡镇机构中越来越多的事业站（所）实行垂直管理，导致乡镇事业站（所）条块分割、管理不顺，加之条块之间争权夺利，条块之间在履行职责方面相互推诿，使得乡镇一级政府职能支离破碎。如现在国家对农民实施“两减免、三补贴”的惠农政策，提高了农民种粮的积极性，农民实实在在得到了实惠，但向农民征收水费的难度却很大，农业和水利部门各自执行国家的政策，各行其是，结果是乡镇这边刚给农民发完补贴，不久又下去挨家挨户收水费。这种条块分割、各行其是，不仅给乡镇工作带来了无谓的麻烦和成本，同时，“在条块关系中，条条垂直领导为主的体制削弱了乡镇政府的管理职能和权威”［8］。目前的两难困境是：一方面，事业站（所）确实存在人多事少、人浮于事的情况，没有发挥好公共服务和公益事业方面的职能。很多乡镇领导也盼望为减轻财政负担而将这些事业站（所）与财政完全脱钩，推向市场，只不过仅凭乡镇还无法解决现有这些乡镇事业站（所）人员的安置和分流。另一方面，如果真的将事业站（所）推向市场，没有了农村社会化服务组织，以目前农村分散的小农生产直接面对市场去获取公共产品和公共服务，届时恐怕不仅会出现农村公共产品和公共服务的空缺（对于这一点并非杞人忧天，仅从现在农村“一事一议”难以实施，村级公益事业几乎处于瘫痪状态的事实就已经很能说明问题），还可能出现使农民的负担进一步加剧的局面。

?ニ淙幌衷诳蒲Х⒄构垡丫?成为重要的理念和号召，但目前在以招商引资为第一要务的经济欠发达地区，外来投资者成为政府的“上帝”，在这些地方，“一切为了客商，为了一切客商，为了客商的一切”成了政府和干部的行为准则，以至县领导明确要求乡镇干部将本职工作业余干，甚至安排乡镇主要领导外出专职招商。由于在对乡镇政府业绩和干部考核中，GDP和财政收入依然是核心标准，地方农民群众的需求则被忽略了。因此，目前乡镇基层政府职能的缺失，既与上级政府的不当行为有关，也与乡镇政府官员在现行政绩评价体系下的个人升迁等利益膨胀有关。从乡镇政府部门工作人员来说，他们缺乏为民众做事的激励机制，所以，整个政府体系产生的体制压力和地方政府实体内生的利益追求两者紧密地结合在一起，成为乡镇政府运行的基本动力。这种政府运行机制，使乡镇政府对农村基层社会的公共需要缺乏回应能力，也就缺少对相关信息作出反应的动力。由此可见，目前乡镇基层政府改革已经落后于经济社会发展的需要。

?ト?、对策建议

?コて谝岳矗?乡镇政府肩负着从农村汲取工业化资源的重任，管制型政府成为必然。但随着国家取消农业税，“以工补农”的时代已经到来，实现从管制型政府向服务型政府转变是新的历史条件下的迫切要求。由于上述种种原因，乡镇政府职能转变却一直没有到位。因此，对于下一步农村综合改革，首先需要解决好基层政府职能转变问题，这是乡镇机构改革能否成功的关键。

?ピ诙越饩雠┐逑缯蚬芾硖逯拼嬖诘奈侍馍希?党中央和国务院从2000年起首先对撤并乡镇给予积极倡导，此后，全国很多地方进行了力度较大的乡镇撤并。撤并乡镇和中央领导多次强调的乡镇人员五年内只减不增，不仅是作为应对农业税取消后缓解地方财政压力的举措，也是为下一步乡镇管理体制改革奠定基础。对于农村乡镇管理体制，学界一直有着“乡派村治”、“乡镇自治”、“撤销乡镇”等多种不同的争论。20世纪80年代初，公社解体后乡村治理无序的历史经验表明，没有乡村政治组织的整合作用，乡村社会的稳定将无从保证［9］。因此，从目前来说，笔者以为比较现实做法是稳定乡镇政权体制，围绕转变政府职能这一核心原则，从以下四个方面努力构建适应新时期农村经济社会发展需要的乡镇管理体制。

?ィㄒ唬┘蚧?乡镇政府职能（事权）：实现乡镇政府职能转变的前提

?サ鼻跋缯蛘?府工作的最大问题是职能（事权）不明确。在现行的“压力型体制”下，上级政府和部门将份内份外、干得了干不了的工作都以任务指标的形式层层分解到乡镇，乡镇再分解到村，层层严格考核，动辄以“一票否决”相弹压。近年来，乡镇政府求发展、保稳定的任务越来越重，但是财政紧张使它们的能力愈来愈弱，条块不协调，使它们的权力愈来愈小，疲于应付各色各样的“中心工作”，无法按部就班地做事。任务的压力如此之大，能力如此之弱，致使有的乡镇不得不欺上压下、弄虚作假，甚至违法乱纪。

?ヒ虼耍?要通过修订和完善包括《地方组织法》在内相关法律法规，简化乡镇政府的事权。法律要清楚规定各个层级的政府有哪些责任、没有哪些责任，规定某些任务不是强制性的，是乡镇政府或村委会可以自主决定的，而且某些任务是不得下派给下级政府的，这样就可以大大制约上级政府“盘剥”下级政府的企图。对于确定乡镇政府的事权，要从我国社会主义新农村建设的客观需要出发，从我国农村工作的现实状况出发，从广大农民群众的愿望出发，从社会主义市场经济条件下建立公共行政体制的要求出发，重点强化三个方面的职能：一是为农村经济发展创造环境，包括稳定农村基本经营制度，维护农民的市场主体地位和权益，加强对农村市场的监管，组织农村基础设施建设，完善农业社会化服务体系。二是在财权与事权对称的条件下为农民提供更多的公共产品和公共服务，加快农村教育、卫生、文化、体育、环境保护等社会事业发展，开展农村扶贫和社会救助，化解农村社会矛盾，为构建和谐社会创造条件。三是推动农村民主政治建设和村民自治，提高基层自治能力，加强农村社会管理中的薄弱环节，保持农村社会稳定。

?ィǘ?）完善乡镇一级政府的财税体制：转变乡镇职能的关键

?ド缁嶂饕逍屡┐褰ㄉ韬头⒄瓜执?农业等重大战略部署都需要国家不断加大投入，解决农村生产生活基础设施、文化教育医疗卫生等公共事业发展缓慢的问题。为此，必须尽快解决现行财税体制和农村公共产品供给体制不适应公共服务要求的问题。一是要改革现行财政分税包干体制。要按照一级政府一级财政的原则，完善和规范乡镇一级财政功能，加快改革现行财税体制的步伐，通过分级（国家、省、市县）增加乡镇财政预算、适度扩大乡镇税收分成比例以及加大对贫困地区财政转移支付等办法提高基层财政保障能力，建立起适合农村经济和社会发展需求的乡镇财政体制，保障基层政权正常运转所需经费。二是改变现在的财政支农资金的给付方式，进一步制定和完善财政支农资金转移支付的相关法律规定，对资金来源、核算标准、分配方法和计算公式等作出明确规定，以法律的形式固定下来，防止这些转移支付过度的随意性，保证地方政府在公共事业建设上有较为稳定的财力和融资能力，保障全国农村享受大致统一的公共服务水平，缩小地区之间的过大差距。三是要取消经济欠发达地区农村公益事业投入层层要求配套的做法，要明确和规范上级政府与地方政府的支出责任，使财权和事权相对称，避免乡村组织陷入债务困境。

?ィㄈ?）加强乡村地方民众政治参与的制度建设：转变乡镇职能的根本途径

?ヒ?使乡镇干部热衷于辖区内的公共事务管理和服务，具有服务地方人民群众的动力和压力，就必须改变现在的单向问责制（上对下），改革的重心应当是引入农民的问责权力，因为能否和如何满足农民的服务需求是农民最最关心的，农民应该最有权利去评价和监督，这也是增进地方政府合法性和公信力的基石。对此，一是要用制度保障农民群众对乡镇政府决策和管理的监督，要依法赋予地方民众对乡镇干部的选拔决定权，保障乡村治理的自下而上的多主体参与，使乡镇政府的政务、决策过程乃至于财政收支公开透明。二是要在村民自治的基础上逐步试点将自治扩大到乡镇政府一级，在乡镇长选举试点的基础上不断推广经验，使农民能够在乡镇范围内实行“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”，使乡镇政权的治理权威来源于地方民众的认同，从而增进地方政权合法性，这将会在一定程度上推动乡村治理模式的结构性变化，增加村民自治乃至乡镇自治的空间。

?ィㄋ模┗?极培育各类非政府组织，充分发挥它们的作用，进一步完善村民自治的功能：转变乡镇职能的基础

?ツ壳暗南缯蚧?构改革是撤销乡镇政府过多的办事机构、精简富余人员，下一步要在简化和规范乡镇政府职能的基础上，按照“政社分开”的原则，充分调动国家和社会的组织资源和人力资源共同参与乡村治理，解决政府部门与村民自治组织以及各类民间组织之间的目标重叠和功能混淆问题，实现各自的责职分工基础上的有效合作。“各类组织之职能的明确区分，是国家、市场和社会诸领域良性发展的必然要求，也是各类经济组织、社会组织、政治组织运行成本最低而效能最大化的前提”［10］，为此，乡镇政府要明确自身的角色定位，即乡镇政府在乡村治理中的功能和职责。乡镇政府要切实把工作重点从直接抓招商引资、生产经营、催收催种等具体事务转到对农户和各类经济主体进行示范引导、提供政策服务以及营造发展环境上来；同时要努力提高社会管理和公共服务水平，按照依法行政的原则，宣传、落实好党和国家的政策、法律，规范自身的行为，保障农民的合法权益，维护农村社会稳定，巩固党在农村的执政基础。要通过培育和发展非政府组织，包括各种经济合作组织、各种行业协会、中介组织等来承担乡镇政府“外移”的职能。要把不应由政府行使的职能逐步转向行业协会、企业、村民自治组织和非政府组织等，避免农村社会管理和公共服务缺失的“真空”状态，以确保农村经济与社会发展的正常需求。换句话说，政府的基本职能，是当好“掌舵者”和“监管者”。通过增进政府与非政府组织合作，发挥和利用非政府组织在乡村公共产品决策参与、调配资源效率、提高决策透明度、增进廉洁和公正等方面的作用，还可以降低行政成本，部分解决地方政府资源匮乏的问题。

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第二篇：取消农业税后的乡镇财政危机及其对策

取消农业税后的乡镇财政困境及对策

摘要：中央取消农业税后，乡镇财政，特别是以农业为的主地区的乡镇财政将更加困难，这严重影响了乡镇的公共服务水平和政府的有效运转，所以乡镇财政困境急需解决。本文从“开源”和“节流”两个方面针对造成现行县乡财政危机的原因进行了分析，并提出了相应的解决对策。

关键词：县乡财政；困境；农业税

一、问题背景

国务院总理温家宝在十届全国人大二次会议上所作的政府工作报告中宣布：“从今年起，除烟叶外，取消农业特产税，逐步降低农业税税率，平均每年降低1个百分点以上，五年内取消农业税。”这项政策充分体现了新一届中央领导集体对9亿农民的关爱和解决“三农”问题的决心，各地农民为之欢欣鼓舞。废除几千年来的农业税制传统，从根本上破解了“黄宗羲定律”，对此，社会各界都曾予以高度评价。然而东边日出西边雨，取消农业税后却使本已处在窘境的广大乡镇财政更加捉襟见肘。如何解决乡镇政府财政困难，已经成为一个热点问题。

1999年，农村税费改革从安徽省开始试点。自那时起，乡镇财政的常规收入一般是由3部分组成：一是由财政局收取的农业税费部分，这部分以农业税为主体；二是地税收入，包括地方工商税收和企业所得税、个人所得税等；三是国税收入（增值税）留存部分，一般占国税收入的1/4。在一些以农业为主的区县，税费改革后的农业税一般占当地财政收入的30%以上，有的甚至可以达到70%-80%。据了解，有的地区农业税收入直接并入乡财政，有的地区则是上缴县财政后再根据实际需要返还乡里。对于农业为主的地区和中西部贫困地区来说，地税和国税收入所占比重是很低的，所以取消农业税对当地财政的影响比较大。根据当时的调查资料显示，2001年皖北濉溪县祁集镇农业税收入343万元，地税和国税收入只20万元，合计财政收入363万元1。同样的例子在全国许多地方都存在。应该说，减免农业税对乡镇财政，特别是对中西部地区那些主要以农业为主的乡镇，具有决定性的影响。由于这种乡镇财政收入过分依赖农业税，导致了取消农业税后，许多乡镇出现的农村社区内的道路修建、河沟整治、水利建设、五保供养等公共产品的供给问题突出，甚至有的乡镇还出现了“断炊”的现象。2所以说取消农业税后的乡镇财政危机已经到了异常严重的地步，应该引起我们足够的重视，下面作者将从几点分析造成乡镇财政危机的原因，以为我们更好的认识问题、解决问题。

二、问题原因

1、乡镇财政危机发生的的根本原因在于乡镇公共管理体制本身。这个体制的深刻矛盾在于：一方面是传统农业和农民对公共品的低水平的需求，另一方面是“产值”巨大而效率低下的政府对公共品的供应。这种供需间的不平衡 才是危机发生的直接原因。如果说上级政府对乡镇财政危机要负责任，那也不是上级政府抽取了资金，而是它维持着乡镇的不合理的公共管理体制。这种公共管理体制使得由于农业剩余和农民收入低下，“农民对公共品的需求很少会表现为货币化的需求”，即农民“买”不起现代意义上的公共产品，同时，政府又超量“生产”公共产品，并强“卖”给农民；结果一方面使得农民不堪重负，另一方面又使得县乡政府在和农民进行公共产品的交易过程中处于“亏损”状态；这就是国家取消农业税后乡村治理和乡镇财政危机问题的根本原因所在。

2、当前的乡镇财政体制和政府运作机制是导致乡镇财政危机的主要原因。据统计，全国县乡两级财政供养人员总数的70％，但是县乡财力却仅占全国地方财力的40％。省级财政占地方财政总收入的比重，由1994年的16.8%上升到2000年的28.8％4。这说明省级财政集中的收入速度过快，但是省级财政、地市级财政对县乡财政转移支付的力度明显不足。1994年我国开始实施分税制改革，较好地促进和完善了与社会主义市场经济相适应的财政体制，独立的乡镇财政和“承包式”财税体制，在一定程度上的确调动了乡镇的积极性。但是这一体制在不同地区所发挥的功效却大不一样，在以工商业为主的经济发达地区，由于蓬勃增长的非农产业，这一体制有助于积聚财力。但农业为主的乡镇，由于财政支出远远高于财政收入，并且有限财力的分配更容易受权力所支配，这就必然使得这些地区的财政为短缺型财政，甚至由“吃饭型”财政变为“讨饭型”财政。另一方面，由于分税制，上级政府往往从自身角度出发，将自身承担的公共服务职能部分或全部转移到乡镇。如义务教育、民兵训练、计划生育等纯公共产品应当由国家或省级政府提供，却通过层层转移，最后由乡镇承担。乡镇无力承担，就只好转移到农民头上。而未履行自身应有职责的上级组织却又堂而皇之地下来督查乡镇不许增加农民负担。据统计，我国县乡两级的财政收入约占全国财政总收入的21%，而县乡两级财政供养人员却约占全国财政供养人员总数的71%。5经济基础本身就十分薄弱的乡镇背负着如此重担，如何能不是“吃饭财政”甚至“讨饭财政”？

3、农村经济发展不景气，乡镇经济基础较差是导致当下乡镇财政危机的又一基本原因。由于没有支撑能力较强的企业，已有的乡镇企业近两年又进入发展低谷，新增的个体私营经济尚未能充分发挥效益，第三产业发展缓慢，影响财政收入目标的实现。没有形成规模化、产业化、专业化，以家庭联产承包责任制以及农业发展规划问题制约着农村经济的发展。同时近年来乡镇企业的发展又进入了一个低潮期，农村的金融体制缺陷导致的农村资金供需矛盾突出，农产品的市场流通体制适应市场化的能力差，农民土地制度不完善影响农民积极性的有效发挥等综合性因素的影响，使得农民陷入了增收缓慢、收入水平增幅不大的困境。严重影响了农村经济的长期稳定快速发展，这是乡镇财政危机的又一重要原因。

三、解决办法和对策

针对以上问题分析，笔者将在下文有针对性从“开源”和“节流”两个方面来提出相应对策：

1、改变乡村治理模式，增加监督力度、缩小政府规模、完善乡镇公共管理体制和政府运作机制，提高政府运营效率，走好“节流”第一步。传统的乡村公共管理体制不仅使得农民负担过重，更重要的是直接导致了政府在和农民进行公共产品的交易过程中的“亏损”状态；这是国家取消农业税后乡村治理和县乡财政危机问题的根本原因。所以改变现行的公共管理体制势在必行。我们的目标应该是建立一个公共品供需平衡的乡村治理结构。在现阶段，乡村公共品的供应必须要依靠乡村社会内部的非货币化制度安排，这种安排在政治上便是乡村社会的高度自治。在政府提供的各类公共品中，只有少量的公共品交易采用货币化的形式，而且其中的一部分还要免费供应。农民只对一些具有“俱乐部”性质的公共品(例如教育、医疗)，找到经济的付费方式支付货币。6在这个基本思路下，我们要改变一味地希冀政府的财政支持这种不现实的做法，对政府财政的“等、靠、要”必将延缓农村公共产品的供给步伐。我们吸引农民和其它社会成员参与到某些农村公共产品供给中来，将一些公共产品改由民间提供或转化为私人产品，形成乡村公共产品的政府供给、农民适当缴费以及民间主体的市场供给多元供给格局，将有助于解决农村公共产品供给机制失衡问题。作者以为，“后农业税”的农村公共产品供给，最关键的问题是“明晰公共设施的产权”，保护私人资本的产权收益和居民合法私产。只有在这样的基础上，乡村治理主体才能在公共产品的供给上最终拥有独立和有效的决策权，也才能真正“财为民所用”。具体来说我们要把实行村民自治制度和推动乡村民间组织的发展这两项工作结合起来。努力打造一种货币化的公共品交易的社区合作机制，使得乡镇一级社区将成为农民进行公共品交易的基本平台。当然，在一个相当长的时期里，乡镇一级自治政府的行政经费要由上级政府通过转移支付解决。在这个基础上大力推动乡村民间组织的发展，开拓农村公共事务方面志愿者活动的空间。大量的公共事务在民间组织那里也可以得到处理。民间组织不需要农民纳税；其领导职位常常能吸引志愿者充任。民间组织活动越是广泛深入，政府活动的成本就越少。

与此同时我们还要致力于政府运作机制的改革和完善，提高政府工作效率、缩小政府规模、具体来说我们可以尝试实行委托服务制，减少县级政府在乡镇一级所设立的垂直控制、上下对应的机构，把县政府服务农业的公共活动通过委托的办法交给乡镇自治政府和民间组织办理同时将经费划拨给承办机构。现在 “七站八所”的上级单位大多可以用这个办法实现自己的工作目标，而不必设立专门的机构。如果县级机构没有经费给农民提供服务，宁可撤销也不能在乡镇设立一个机构用收费的办法养活自己。将那些不承担公共服务职能乡镇机构推向市场，由农民在市场上用这种“准货币”购买服务，促成有关组织的竞争。

2、建立乡村公共财政体制，规范地方财力分配关系，走好“节流”第二步，同时开始“开源”的第一步工作。现行的中央的转移支付主要是为了填补税费改革带来的地方财政空洞，但实际上，乡镇财政的支出要远远大于以农业税为主的财政收入，而这个落差部分，中央财政转移支付没有也不可能完全覆盖到。而且据了解，目前国务院并未对因免征农业税和取消农业特产税后的具体转移支付比例作出具体规定，因此一些省份转移支付的金额要视中央转移支付的比例来定。总的来说，现行转移支付对于缓解乡村两级的财政困难是杯水车薪。所以我们应该在分税制的整体框架下，进一步改进现行的税收返还、定额补助、专项补助及专项拨款等形式的转移支付办法，建立健全规范的财政转移支付制度，以公共服务能力的均等化为目标，以标准收入、支出作为分配基础，严格按编制和费用定额来确定个人经费，安事业发展任务和标准确定公用费用，按项目和目标确定事业发展专项经费，提高预算的透明度和公正性。把与财政预算内资金分庭抗礼的预算外资金切实管起来，做到预算内外收入一个径口，管理一个渠道，支出一个漏斗。将原来的全额预算、差额预算和自收自支三种预算管理模式，一律改为不分预算内外，统一预算，统一编制，统一管理。同时中央应该尽快审慎解决地方债务问题，减轻地方财政风险，这就要从政策和制度层面上来加以解决：这主要应该包括对于财政周转金的死账，呆账的核销处理政策、粮食政策性亏损县级财政无力弥补部分的核销处理政策、农村不良化债务化解政策，以保持农村经济的发展和社会的稳定。按照财权事权相统一的原则，合理的界定地方各级的收支范围，确保基层政权的正常运转和各项事业的健康发展，按照谁出政策谁拿钱的原则，避免“上级出政策，下级拿票子”。调整中央和地方的利益分配关系，把财力多留给基层，特别是针对我国的基本国情，中央和地方的分配比例不能搞“一刀切”，应该根据不同地区的经济发展情况，区别对待。对于中西部的农村，中央应该提高税收返还比例，调整增值税共享比例。在新旧体制交替运行的过程中，中央应该重新核定基数，取消税收指令性计划，从考虑地方教育、科技、文化、基础设施等社会公益性事业建设着眼，给予地方更多的财力支持，加大地方对这方面的投入。从而建立起现代的县乡公共财政体制，不但有利于提高公共财政资金的利用效率，而且对于扩大乡镇的公共财政的来源大有益处，既是“节流”的基础，又是“开源”的保障。

3、发展农村经济，从而大力扩大税源，做好“开源”的基础工作。20世纪90年代中期以后，我国实施的经济结构战略性调整，虽然宏观意义和长远意义重大，但给县、乡经济特别是中西部地区的县、乡经济发展带来了不少影响。关闭“五小”企业，实施天然林保护工程和退耕还林（草），使原来作为中西部大部分县、乡经济发展支柱和主要财源的资源型乡镇企业纷纷停产、关闭。在传统经济增长点消失或弱化，新的经济增长点还没有形成的情况下，这些地区的财源增长出现了“断档”，财政收入增长开始出现徘徊甚至下降的情况。8所以说发展农村经济是县乡财政走出困境的根本出路。当前的县乡财政大多是“吃饭”财政，没有多少动机投入经济建设，现在的农村的资金供求矛盾非常突出，行对县以下的贷款逐渐萎缩，因此要发展农村经济，一定要加大金融对县域经济发展的支持力度，国家的金融政策应该考虑到县乡经济发展的需要，同时采取综合措施，多方面筹集支持农业、直接向农户贷款资金；探讨建立农民贷款担保体系，分散农民贷款风险。国家要进一步深化农村金融体制改革，建立一个由商业金融、政策性金融和合作金融等多样化的金融机构组成的、相互竞争又各有特色的、具有内在互补功能的农村金融体系，以满足农民不同的金融需求，同时要确保县级以上的各级政府要通过必要的财政支持（如增加农业基础设施投入）等来帮助贫困县乡走出困境。我们政府要进一步深化农产品流通体制改革，加快市场化步伐，具体来说要努力打破以往的国家在进出口的贸易体制上的一家垄断的局面，制定市场准入政策，开展市场竞争，促进农场品市场的繁荣。积极发展农村专业合作经济组织，提高农民进入市场的组织化程度：农民一家一户的小规模分散经营，势单力薄面临着进入市场难和保护自身利益难等一系列问题，所以政府确定一个明确的政策导向来发展农村专业合作经济组织势在必行，当然在发展合作化经济组织时，必须遵循以下基本原则：维护农户经营主体和财产主体的利益，不搞土地和财产“归大堆”；尊重农民的意愿和选择，坚持进入和推出自由不搞强迫命令；坚持“民办、民管、民利”，不搞行政干预。9进一步完善农村土地制度，赋予农民长期而有保障的土地使用权，明确界定土地承包权的性质，推动农村土地使用权的市场化流转。通过以上分析我们部难看出现行的农村经济发展存在着许多障碍，农村经济要想改变这种局面，就必须在上述的几个方面认真落实，才能真正为农村经济的发展繁荣和乡镇财政困境的根本解决提供物质基础和保证。

四、结论

现行的乡村治理，由于财政严重不足，已经出现了不容忽视的问题，所以这个问题应该引起各方面的足够重视，我们政府部门更应该从“开源”和“节流”两个方面来寻找问题解决的途径和方法，从而为我们农村的繁荣和稳定以及国家稳定提供保障。

参考文献：

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3党国英.论取消农业税背景下的乡村治理[J],税务研究.2005年第6期

4韩俊.县乡财政危机的影响与治理[J],中国发展研究.2004年1月

5程晖.快有快的难处[N],中国经济导报.2004年12月17日,第四版.6党国英.论取消农业税背景下的乡村治理[J],税务研究.2005年第

7付光明等.解剖“七所八站”资金流向[J],县市领导内参.2004年

8刘乐山 何炼成.取消农业税后的县乡财政困难问题研究[J],经济体制改革.2005年3月

9韩俊.农业、农村经济新发展阶段的体制创新[M],载《中国发展2003》.2004年1月

附注：本文首刊于经济类核心期刊《乡镇经济》2006年第7期，后被《中国学术论坛》、《三农中国》等网站转载。

第三篇：取消农业税后农民负担情况

取消农业税后农民负担情况

“>取消农业税后农民负担情况2007-02-02 21:56:06

随着农村税费改革的实施和深化，以减轻农民负担为首要目标的农村新型税费制度正在建立过程中，以税费改革为契机的新的分配制度正在逐步完善。取消农业税是减轻农民负担的重要举措，为从根本上减轻农民负担奠定了一个良好的基础。但是我们必须看到，制度建设是一个复杂的系统工程，尤其是税费改革这样的重大制度变迁，涉及面广，牵涉到方方面面的利益，具有复杂性、长期性和艰巨性的特点。因此要巩固税费改革成果，切实减轻农民负担还有很多工作要做。为了了解取消农业税之后农民负担的新情况和新问题，我们深入基层，在黔西县的大关镇和绿化乡

以及毕节市的朱昌镇走访乡镇政府和农户，对有关问题展开了实地调查，现将情况汇报如下。

一、取消农业税是深得民心的重要举措

农业税是我国延续多年的制度，历史上曾是封建统治阶级剥削农民，压迫农民的重要工具。新中国建立以后，农业税对建立社会主义国民经济体系作出了重大贡献，对发展经济和提高人民生活水平起到了举足轻重的作用。但是我们必须看到的是，随着改革开放和现代化建设的发展，尤其是随着社会主义市场经济体制的逐步建立和完善，农业税制度存在着很多自身难以克服的问题，成为农业和农村经济发展的一个制约。尤其是一些地方，借收农业税费之机，大兴农村“三乱”之风，加重农民负担，成为影响农村经济发展和社会稳定的消极因素。为此，中央在关键时刻决定实施农村税费改革，从制度建设着手，彻底消除农民负担问题。经过农村税费改

革前一阶段的工作，农民负担得到了减轻。我们在调查中，乡镇政府和农民都反映在税费改革前一阶段的工作过后，没有乱收费的行为发生，遏制住了以前的农村“三乱”行为。这说明，制度建设富有成效。农民普遍反映，税改过后，他们向政府交的钱比以前少了很多，确实获得了实惠。而且不用担心干部上门催款催粮了，心里踏实了许多，能够专心做地里的农活了。农民群众打心眼拥护和支持中央的税费改革政策。很多农民听说今年取消农业税的政策之后更是欢欣鼓舞，他们当即表示要安心干好农活，一心一意发展生产，用自己的辛勤劳动为自己创造幸福生活。乡镇干部也表示，取消农业税之后，他们将更加集中精力关注于为农业生产服务，为农民服务的工作，过去那种因为催缴农业税费而紧张的干群关系必将进一步得到缓解和发展，工作上将更加投入。所以，取消农业税的政策不仅得到了农民群众的一致拥护和支持，而且受到了广大基

层干部的积极响应。在调查中我们深切感受到取消农业税政策确实给农民的生产和基层的工作增添了新的希望和活力，农村中积蓄已久的生产力正在逐步得到释放，农业和农村经济发展的后劲很足，农业和农村经济正面临着新的历史机遇。

二、取消农业税之后农民负担问题仍然存在

通过我们的调查了解，应该说传统意义上的农民负担现象已经基本不存在，但是农业和农村中所表现出的一些问题还是反映了三农问题的很多共性。税费改革前，农民负担主要表现就是“三乱”导致的农民不满意以及由此导致的基层干群关系紧张和政府以及部门与农民之间的冲突。随着农村税费改革的实施和农业税的取消，伴随着过去那种向农民伸手为主要表现的农民负担现象的消失，新形势下农民负担就是表现为目前农民对很多问题依然存在疑虑甚至不满意。一是对市场价格的变化，农民的

反映非常敏感。我们在调查中了解到，今年对农业生产影响最大的莫过于农产品价格的下滑和农资价格的上涨。从我们了解的情况看，今年初开始农产品价格持续下滑，以干辣椒为例，去年价格曾达到元斤，一些农民把家里的干辣椒存放起来，以期今年卖一个好价钱，但是今年价格不仅大幅度下跌，而且一直在低位徘徊，价格仅为元斤，很多农民叫苦不迭。此外，生猪价格也比去年同期下降了三分之一，上半年农民收入增长的确受到了农产品价格下跌的严重影响。与此相对应的是，今年农用物资价格涨幅较大，以尿素为例，去年多元的价格上涨到了多元，上涨了三分之一。这一降一升令农民大感困惑，很多农民对今年市场的变化猝不及防，蒙受了损失。上涨最厉害的是煤炭，与以前相比，涨了倍，今年烤烟生产的成本将因此大幅度上涨。市场价格的变化对于我区这样的贫困地区来说，相对于发达地区影响更为严重，因为我区农民收入本来就

不高，尤其是现金收入更低，对价格变动非常敏感。另外，农资价格上涨不仅影响了农业生产和农民增收，还引发了其他问题，比如煤炭价格上涨的局面如果再发展下去，部分农户就只有回到烧柴的时代了，到那个时候，上山砍柴将会成为一种生活方式，我区脆弱的生态又将面临考验。因此，市场价格的变化是我区农业和农村经济在新形势下必须面对的一个问题，很多农民希望政府能够干预市场，稳定物价。二是承包土地政策和法律还有待落实。农村税费改革前一阶段的工作结束之后，随着农民负担的逐步减轻，农村承包土地在转包、征用、权属等方面的问题正逐步成为农村的热点问题。在这次调查过程中我们也了解到了一些具有代表性的事件。绿化乡小海子村三组农户王发齐的部分承包土地被村组占用修建村组公路，没有获得补偿，该村的另一位农户谢开红也反映了同样的问题。他们对此很不满意。朱昌镇在农田水利基本建设过程中涉及

到对被占地农户进行补偿的时候，也引发了一些矛盾。另外，朱昌镇与比邻的千溪乡还存在土地权属争议，曾一度引发两地村民冲突，好在被两地政府及时制止，是当地政府难以处理和解决的一个热点。三是农村税费改革前一阶段工作结束后，农村公益事业缺乏资金来源。在朱昌镇宋伍村，当地村委会为了修建田间便道和桥梁，向当地群众每人收取了元的建设费，工程完工后没有向群众公开，群众有意见。四是在朱昌镇宋伍村，部分群众反映已经公布过的农业税减免款没有兑现，而且存在救济款物分配不公的现象，该得到救济的没有得到，不该得到救济的得到了。五是宋伍村群众反映，在农网改造过程中，他们交钱改造过后，旧变压器不知去向，对此部分群众还有疑虑。六是在没有实行农网改造的地方，电费仍然很高，群众用电负担依然很重。

以上就是我们这次调研过程中农民和基层政府反映的主要难点和热点问

题，从表面上看，这些问题的确与传统意义上的农民负担有很大的区别。通过进一步分析，我们会发现，传统意义上的农民负担是集中反映在政府或者部门“伸手要钱”导致了农民的不满，这是传统意义上农民负担最重要的表象。我们此次调研发现的这些问题与传统意义上的农民负担现象相比，存在着同样一个表象，那就是因为各种各样的原因（不仅仅是政府或者部门“伸手要钱”）导致了农民对政府的意见或者期待。我们可以据此判断：农民负担问题并不因为税费改革前一阶段工作和取消农业税政策的出台就消失，相反，农民负担问题是以另外的形式表现出来的，而且表现形式更加复杂，这个现象值得各级党委和政府给予关注。

三、正确认识农民负担问题，处理好政府与农民的关系

农民负担问题不仅是一个经济问题，更是一个政治问题。通过调查我们可以看出，影响农民生产和生活的因素

有很多，既有市场的也有政策的。我们其实很难完全理清楚到底哪些应该归咎于农民的生产和生活决策，哪些归咎于政府决策。但是农民在生产和生活中出现问题后往往把责任归咎于政府却是客观存在的事实。这种现象的成因既有中国传统文化的因素也与计划体制长期形成的“万能政府”息息相关。但是在实际工作中，政府确实对区域内经济发展负有责任。我们不能以改革的滞后或者市场的变化莫测推卸自身责任。

（一）农村税费改革前一阶段工作以及取消农业税过后，农民负担问题仍然存在。

农村税费改革前一阶段工作过后，部分地方和部分领导确实产生了麻痹和松懈，认为税费改革通过建立新的制度，封堵了农村“三乱”体制漏洞，农民负担问题已经解决。这次我们省出台的取消农业税政策更加强化了这种心理。我们必须看到的是，我们在这次调研过程中所看到的问题却不是这样，正如前面说 的一样，政府仍然对农村中的各种问题负有不可推卸的责任，因此农民负担问题不仅没有得到根本缓解，而且表现形式更加复杂化，监管难度更大，减轻农民负担工作仍然任重道远。同时，我们在这次调研中虽然没有发现农村“三乱”现象；但是据我们通过了解，在其他地方，向农民身手要钱已经改头换面悄然出现了；所以，减轻农民负担的“四项制度”必须坚持，并且要经常化，制度化。

（二）为基层松绑，创造必要的工作条件是减轻农民负担的重要保证

财政体制改革滞后是农民负担问题的重要根源，我们现行的财政体制仍然是计划体制下的“吃饭财政、建设财政”，还不是市场经济体制下的公共财政。在这种体制下，基层政府为了完成上级下达的财税指标疲于奔命，催钱催粮成为了工作中的重要组成部分。导致了基层政府一方面缺乏足够的资金完成本职工作，另一方面引发了与农民的利益冲突，进一步导致了农民对政府的不

满情绪，基层干群关系紧张。在这次调研中我们也发现了这个问题，在大关镇，当地政府财力相对充足，有足够的财力支持他们开展各种扶持农业生产的工作，农民群众得到了实惠。在朱昌镇，由于当地政府财力紧张，连正常的办公经费都很困难，也就很难挤出经费用于支持农业生产。前面说过，当地在农田基本建设中引发的一些问题就与此有关，本来镇政府为了改善农业生产条件，支持农业生产的发展，通过上级部门争取到了资金用于基本农田建设。但是对于建设中的沟渠占地，上级并没有配套相应资金，当地政府又没有足够财力进行补偿，这就难免造成农民的不满情绪。所以，我们必须看到的是，政府要落实各项方针政策，完成好本质工作，充分发挥政府职能，是需要足够的财力来支撑的。现行制度下各级政府财权与事权的倒挂确实是基层政府正常开展工作的重要制约，取消农业税后，部分此前以农业税为主要财政来源的乡镇必然更加

感到财力紧张。所以，上级政府要从制度上和数量上提供基层政权正常运转的财力保障是减轻农民负担的重要保证。

（三）转变政府职能，切实保证农民的合法权益是减轻农民负担的重要措施

土地承包权和集体资产的收益权等权益是农民的重要合法权益，直接关系到农民从事农业生产和其他行业的收益。这些权益是否按照政策和法律得到落实是农民收入的重要制约，关系到农民是不是增收，农业是不是增效等重大问题。在这次调研中我们发现在这个问题上，我们还存在欠缺。重要表现就是土地承包工作还有待完善，土地承包的各项法律和政策还有待落实。绿化乡小海子村的情况就是这样，据我们了解，这个村在修建通村道路的过程中没有按照规定办理承包土地的变更手续，农民的合法权益就缺乏强有力的行政监督。不仅导致了农民的不满，而且为以后的纠纷和冲突埋下了隐患，既制约了被占

地农户增收，又不利于当地的社会稳定。朱昌镇与千溪乡的土地权属争议说明了上级政府部门的确没有切实履行好相关职能。朱昌镇农网改造过程中变压器的归属也反映了这个问题，旧变压器的产权归属本应有一个明确的界定，但是这种界定在实际工作中是非常缺乏的。在这里尤其要说明的是，计划体制时期我们形成的一个观念应该随着市场经济体制的建立相应进行调整：计划体制时期，我们在利益分配上总是强调牺牲个人利益来保证集体利益，这种观念对建设社会主义的确做出了重大贡献，但是市场条件下，更加强调的是公平交易。中央反复强调“群众利益无小事”无不与此关系密切。因此，我们在未来的工作中必须注重以土地承包权的界定、仲裁以及集体资产的登记和监管等为代表的产权保护工作，做好了这些工作就是保护了农民权益，就是增加了农民收入，就是减轻了农民负担。

（四）搞好村民自治，建立基层减

轻农民负担的制度

村民自治制度是我国农村的基本政治制度，这个制度可以保障群众的知情权，把涉及群众切身利益的乡村事务置于群众的监督之下。农村税费改革前一阶段工作结束后，农村公益事业建设资金的缺乏是一个大问题，各地普遍反映农村公益事业建设严重滞后。在这种情况之下，农业部门出台了相关办法。但是，我们必须看到的是，这些行政措施还有不足的地方，还存在监管困难等问题。各地在建设农村公益事业的过程中往往不按照规定办理相关手续，又不履行有关程序，导致一些矛盾和问题。例如朱昌镇宋伍村的例子，修建田间便道和桥梁本来是为了大家着想，而且事情也办了，但是由于没有按照相关程序办事，结果反而引发了群众的不满情绪。该村在办理民政救济手续和农业税减免过程中也缺乏透明度，导致了群众的意见。在实际工作中，乡村事务非常繁杂，情况千差万别，政府很难一一理清其中 的是非。这就导致了乡村事务难办、难管更难断。所以，切实落实村民自制制度，让农民自己管理自己，做到自己的事情自己办是弥补农村公益事业不足，切实保障农民权益，减轻农民负担的重要举措。

通过这次调研，我们总的感觉就是减轻农民负担工作面临着新形势和很多新问题，总结起来就是不管什么工作都必须让农民满意，只要农民对政府的工作满意了，说明减轻农民负担的工作就是富有成效的。减轻农民负担的工作要以取消农业税政策的出台为契机，继承过去工作中好的传统和作风，转变工作思路，迎接挑战。

第四篇：关于取消农业税后乡镇工作现状的调查报告

关于取消农业税后乡镇工作现状的调查报告今年来，全国部分省市取消了农业税，使乡镇干部从比较压头的税费任务中解脱出来，但是，取消农业税后乡镇干部“干什么，如何干”的问题也随之凸现出来，关于取消农业税后乡镇工作现状的调查报告。针对这种情况，近段，我们组织专人对我县20个乡镇工作现状进行了认真调查，发现大多数乡镇能顺应税费改革的形势，积极探索乡镇工作运行的新模式，创造了一些好的作法，但同时也还存在一些不容忽视的问题。

一、工作思路逐步转向，但在抓落实、见成效上有差距。取消农业税前，许多乡镇把税费征缴作为第一位的工作来抓，无论是干部力量的摆布，还是工作经费的安排，都把税费征缴摆在最为突出的位置。取消农业税后，大部分乡镇能适应形势，果断地把工作重心调整到发展经济上来，提出集中主攻产业发展、招商引资、城镇开发的工作思路。但从目前具体实施来看，一部分乡镇虽然提出了较好的工作思路，但在如何组织实施，如何抓落实等方面还在徘徊观望，一下子难以适应工作思路的转变。

二、运行机制正在转变，但在促平衡、促发展上有差距。取消农业税前，大多数乡镇实行“管线联村”的运作机制，将乡镇所有干部划分到各个村，村级各项工作都由驻村干部去落实。每名班子成员还联系分管1—3线。税费改革后，特别是今年，大多数乡镇打破了这种传统的运作模式。从我们调查的20个乡镇来看，有13个乡镇将干部分成了产业发展组（抓结构调整）、招商引资组、综合事务组（抓计划生育、社会治安综合治理、安全生产、农村党建等）3个组，有5个乡镇将干部分成了城镇开发组、招商引资组、产业发展组、综合事务组4个组，还有2个特色产业比较明显的乡镇将干部分成了烟叶产业组、苗木花卉组、综合事务组。运行机制经过调整之后，很明显地突出了改革发展主题。但从运作效果来看，产业发展、综合事业、城镇开发3个组因以往有一定的工作基础，运作比较好，但分到招商引资组的干部，由于有的认为招商引资不确定因素多，劳神费力后不一定见成效，干脆不争不跑，因此，招商引资这块工作显得滞后，从而影响整个乡镇工作的平衡推进。

三、改革分流顺势推进，但在聚能人、优结构上有差距。随着税费改革的推进，乡镇机构改革、人员分流也顺势而进。领导职数减少了，干部人数精简了，但仍然存在部分乡镇干部年龄结构老化、能力水平不高等问题，从调查的20个乡镇来看，2004年底，机关干部在册人数530人，其中30岁以下的45人，31-45岁的275人，46-50岁的140人，50岁以上的70人。可以看出，部分乡镇干部年龄确实偏大。从工作水平上讲，相当一部分干部属于那种只会“管线联村”的“万金油”式的干部，思想比较封闭，竞争意识、开拓意识不强，经济工作能力差，服务本领缺乏，难以帮助农民解决致富本领不高、信息不灵、产品销路不畅等问题。

四、干部管理继续加强，但在改作风、树形象上有差距。随着农村各项改革，特别是税费改革的不断推进，各级各部门也出台了一系列文件，采取加强教育培训、严格责任考核、开展主题实践活动等相应的措施，切实加强对乡镇干部的管理，调查报告《关于取消农业税后乡镇工作现状的调查报告》。但从目前来看，部分乡镇干部责任心、事业心不强，认为取消农业税后，最压头的“担子”没有了，可以轻松了，上班时看看报，象征性地在机关转一转，到村组跑一跑，工作浮于表面。特别是还有少数乡镇干部参与请吃请喝请玩，损坏了干部的形象，群众反映差。

五、财税征缴压力骤减，但在保运转、减赤字上有差距。取消农业税后，曾经是“铁板一块”的财税压力骤然没有了，在让乡镇干部松了一口气的同时，内心里又开始担忧工作经费从哪里来。从我们调查的情况来看，20个乡镇都不同程度地负债，少则几十万，多的上千万元。只要乡镇工作在运转，那么就要经费投入，小到电话费、电费等办公经费，大到基础设施建设、产业化配套体系建设等方面经费的投入，尽管各级各部门对乡镇也加大了投入，但因乡镇工作头绪多，经费来源相对不足，以后工作运转特别消赤减债的钱从哪里来，90%以上的干部都比较担忧。针对以上问题，我们认为，必须要顺应取消农业税后乡镇工作面临的新形势，抓住发展的新机遇，采取积极有效的新措施，乘势而上，开创乡镇工作新局面。

一、对乡镇干部的职责定位要有新突破。取消农业税后，乡镇干部的工作职责就是要一心一意谋发展，具体落实“三抓”。一是抓产业结构调整。要把产业结构调整作为建设农村全面小康社会的主导工程来抓，在措施落实上要注意做到“两个转变”，即调整产业布局要由均衡分布向突出重点转变，靠农村经济大户带动促发展；指导农业生产要由管种管收向品牌培育、规模经营转变，靠优化品牌和做大规模促增收。二是要抓农业服务体系建设。要以经济大户为依托，大力培育各类专业协会、专业合作社，为农业产前、产中、产后提供全程服务，包括信息、技术和销售服务及基础设施建设等。三是要抓招商引资。要把招商引资作为寻找发展出路、加快消赤减债的根本举措来抓，要立足本地资源优势、地理优势、交通优势、人文优势，千方百计争项目、争资金、争技术、争人才，搞活农副产品深加工，大力发展工业经济，坚定不移地走强农兴工之路。

二、对乡镇工作的运行机制要有新调整。农业税取消后，乡镇干部要彻底从以往的“催粮要款”任务观念中走出来，围绕发展要务创新工作运行机制，要由包线、包片、包村逐步转变到包产业、包行业、包项目上来，要敢于打破常规，果断调整，集中一切可以集中的力量抓发展。如有些乡镇把工作力量分成产业发展、招商引资、城镇开发、综合事务几块，让一些思想观念较新、开拓意识较强、经济工作本领较高的乡镇干部从事产业发展、招商引资，就不啻为一个好的运行机制。因此，各乡镇要立足乡情，根据自身特点创新工作机制。

三、对乡镇干部的教育培训要有新举措。取消农业税后，乡镇干部的主要职责就是抓发展，因此，在要求乡镇干部有较强的政治理论素质的同时，必须要有较扎实的经济工作本领。要按照分级负责、分层培训的原则，适应农业和农村经济社会发展的新要求，在摸清乡镇干部文化科技水平的基础上，采取聘用专家上辅导课、开展远程教育、创建科技示范基地、举办“学用科技大比武”活动、外派学习考察、实践锻炼等形式，对乡镇干部加强农村实用技术、企业经营管理、投资融资、财政金融等方面的教育培训，增强驾驭市场经济的本领。

四、对乡镇干部的考核管理要有新办法。要树立以政绩论英雄的考核理念，建立健全考核管理体系。乡镇对干部下达考核指标时，要根据干部个人长处，在实行“因事择人”的基础上，科学量化考核内容，合理地配置工作责任金，既要考虑到工作的原有基础，又要考虑到工作的难易程度，让干部感到既有压力，更有动力。同时，坚持定性考核与定量考核、自我考核与上级考核、党组织考核与群众评议相结合的办法，定期不定期地对乡镇干部所承担的各项工作进行全面考核。考核结果作为乡镇干部工资福利、选拔任用的重要依据，尽可能地拉大奖励和处罚的差距，特别是对于连续三年处于考核最末位的，组织上要进行谈话诫免，并调整岗位。

第五篇：关于取消农业税后乡镇工作现状的调查报告

关于取消农业税后乡镇工作现状的调查报告今年来，全国部分省市取消了农业税，使乡镇干部从比较压头的税费任务中解脱出来，但是，取消农业税后乡镇干部“干什么，如何干”的问题也随之凸现出来。针对这种情况，近段，我们组织专人对我县20个乡镇工作现状进行了认真调查，发现大多数乡镇能顺应税费改革的形势，积极探索乡镇工作运行的新模式，创造了一些好的作法，但同时也还存在一些不容忽视的问题。

一、工作思路逐步转向，但在抓落实、见成效上有差距。取消农业税前，许多乡镇把税费征缴作为第一位的工作来抓，无论是干部力量的摆布，还是工作经费的安排，都把税费征缴摆在最为突出的位置。取消农业税后，大部分乡镇能适应形势，果断地把工作重心调整到发展经济上来，提出集中主攻产业发展、招商引资、城镇开发的工作思路。但从目前具体实施来看，一部分乡镇虽然提出了较好的工作思路，但在如何组织实施，如何抓落实等方面还在徘徊观望，一下子难以适应工作思路的转变。

二、运行机制正在转变，但在促平衡、促发展上有差距。取消农业税前，大多数乡镇实行“管线联村”的运作机制，将乡镇所有干部划分到各个村，村级各项工作都由驻村干部去落实。每名班子成员还联系分管1—3线。税费改革后，特别是今年，大多数乡镇打破了这种传统的运作模式。从我们调查的20个乡镇来看，有13个乡镇将干部分成了产业发展组（抓结构调整）、招商引资组、综合事务组（抓计划生育、社会治安综合治理、安全生产、农村党建等）3个组，有5个乡镇将干部分成了城镇开发组、招商引资组、产业发展组、综合事务组4个组，还有2个特色产业比较明显的乡镇将干部分成了烟叶产业组、苗木花卉组、综合事务组。运行机制经过调整之后，很明显地突出了改革发展主题。但从运作效果来看，产业发展、综合事业、城镇开发3个组因以往有一定的工作基础，运作比较好，但分到招商引资组的干部，由于有的认为招商引资不确定因素多，劳神费力后不一定见成效，干脆不争不跑，因此，招商引资这块工作显得滞后，从而影响整个乡镇工作的平衡推进。

三、改革分流顺势推进，但在聚能人、优结构上有差距。随着税费改革的推进，乡镇机构改革、人员分流也顺势而进。领导职数减少了，干部人数精简了，但仍然存在部分乡镇干部年龄结构老化、能力水平不高等问题，从调查的20个乡镇来看，2004年底，机关干部在册人数530人，其中30岁以下的45人，31-45岁的275人，46-50岁的140人，50岁以上的70人。可以看出，部分乡镇干部年龄确实偏大。从工作水平上讲，相当一部分干部属于那种只会“管线联村”的“万金油”式的干部，思想比较封闭，竞争意识、开拓意识不强，经济工作能力差，服务本领缺乏，难以帮助农民解决致富本领不高、信息不灵、产品销路不畅等问题。

四、干部管理继续加强，但在改作风、树形象上有差距。随着农村各项改革，特别是税费改革的不断推进，各级各部门也出台了一系列文件，采取加强教育培训、严格责任考核、开展主题实践活动等相应的措施，切实加强对乡镇干部的管理。但从目前来看，部分乡镇干部责任心、事业心不强，认为取消农业税后，最压头的“担子”没有了，可以轻松了，上班时看看报，象征性地在机关转一转，到村组跑一跑，工作浮于表面。特别是还有少数乡镇干部参与请吃请喝请玩，损坏了干部的形象，群众反映差。

五、财税征缴压力骤减，但在保运转、减赤字上有差距。取消农业税后，曾经是“铁板一块”的财税压力骤然没有了，在让乡镇干部松了一口气的同时，内心里又开始担忧工作经费从哪里来。从我们调查的情况来看，20个乡镇都不同程度地负债，少则几十万，多的上千万元。只要乡镇工作在运转，那么就要经费投入，小到电话费、电费等办公经费，大到基础设施建设、产业化配套体系建设等方面经费的投入，尽管各级各部门对乡镇也加大了投入，但因乡镇工作头绪多，经费来源相对不足，以后工作运转特别消赤减债的钱从哪里来，90%以上的干部都比较担忧。针对以上问题，我们认为，必须要顺应取消农业税后乡镇工作面临的新形势，抓住发展的新机遇，采取积极有效的新措施，乘势而上，开创乡镇工作新局面。

一、对乡镇干部的职责定位要有新突破。取消农业税后，乡镇干部的工作职责就是要一心一意谋发展，具体落实“三抓”。一是抓产业结构调整。要把产业结构调整作为建设农村全面小康社会的主导工程来抓，在措施落实上要注意做到“两个转变”，即调整产业布局要由均衡分布向突出重点转变，靠农村经济大户带动促发展；指导农业生产要由管种管收向品牌培育、规模经营转变，靠优化品牌和做大规模促增收。二是要抓农业服务体系建设。要以经济大户为依托，大力培育各类专业协会、专业合作社，为农业产前、产中、产后提供全程服务，包括信息、技术和销售服务及基础设施建设等。三是要抓招商引资。要把招商引资作为寻找发展出路、加快消赤减债的根本举措来抓，要立足本地资源优势、地理优势、交通优势、人文优势，千方百计争项目、争资金、争技术、争人才，搞活农副产品深加工，大力发展工业经济，坚定不移地走强农兴工之路。

二、对乡镇工作的运行机制要有新调整。农业税取消后，乡镇干部要彻底从以往的“催粮要款”任务观念中走出来，围绕发展要务创新工作运行机制，要由包线、包片、包村逐步转变到包产业、包行业、包项目上来，要敢于打破常规，果断调整，集中一切可以集中的力量抓发展。如有些乡镇把工作力量分成产业发展、招商引资、城镇开发、综合事务几块，让一些思想观念较新、开拓意识较强、经济工作本