取消农业税后西部地区乡镇财政的困境与对策研究（共5则范文）

第一篇：取消农业税后西部地区乡镇财政的困境与对策研究（共）

取消农业税后

西部地区乡镇财政的困境与对策研究

2005年12月29日,全国人大常委会通过决议,废止了1958年开始实施的《农业税条例》。取消农业税，对于促进农民增收和统筹城乡发展具有重要的意义。这一惠农政策的实施，充分体现了新一届中央领导集体对9亿农民的关爱和解决三农问题的决心，各地农民为之欢欣鼓舞。但是，我们必须清醒地认识到这项政策的实施可能带来的问题，其中之一就是取消农业税加剧了乡镇一级政府的财政困难。我国东西部地区经济发展差异较大，西部地区经济发展明显滞后。2005年，也就是实施农业税的最后一年，全国共有财政赤字县556个，其中，东部地区仅有62个，中部地区只有146个，而西部地区就有348个，由此可见，西部地区县乡财政的困难相当突出。加上西部地区产业结构层次偏低，在三层产业构成中，第一产业比重较大。取消农业税后会对本已脆弱的西部乡镇财政产生较大冲击，因而应引起政府及相关部门足够的重视。

一、取消农业税后西部地区乡镇财政出现的主要问题

全面取消农业税，对于原本就脆弱的乡镇财政来说无疑是雪上加霜，随着收入的减少，基层政府的职能很难全面发挥，更是无力放开手脚去搞经济建设和发展当地的社会事业，本来债务负担过重，化解的难度进一步加大。具体表现在以下几个方面：

1.减少财政收入，制约基层政府职能的全面发挥

农业税是地方收地方用，尤其在农业主产区，农业税是乡镇的主要收入来源，是基层政府的主要财力保障。农业税取消后，相当一部分乡 镇失去了一个主体税种，一些乡镇只能依靠上级财政的转移支付来维持机构运转，根据税费改革的有关精神和农业税有关政策，这样的转移支付主要是弥补税费改革带来的乡镇财政缺口。实际上，乡镇财政的支出远远大于以农业税为主的财政收入，而这个差额部分，上级转移支付是不能覆盖到的。而当前县级财政又普遍困难，难以挤出财力安排乡镇转移支付，由于受到财力的约束，制约了基层政权功能的有效发挥，也影响到了政府工作的主动性和积极性。在构建和谐社会的伟大进程中,政府的服务功能将大大突出,而每一项惠农政策的实施，都需要有大量的资金来作为后盾，但是西部地区经济基础薄弱,取消农业税后,乡镇财政成为名副其实的“吃饭财政”，主要靠上级部门的拨款和争取项目资金来发挥职能，所以乡镇工作大部分时间是用来争资金、跑项目，严重影响了职能的全面发挥。

2.无力支持基础设施建设和社会各项事业的发展

农村税费改革以前，农村基础设施建设主要是依靠“三提五统”经费和对农民的集资、摊派来解决。税费改革以后，先后取消了“三提五统”、农业特产税和农业税，使得农村教育、文化、卫生以及乡村道路、饮水、通讯等基础设施建设都缺乏强有力的资金保障。虽然也有上级转移支付，但其与农村基础设施实际所需要的资金相去甚远，而且在转移支付过程中，上级政府的财政预算是有限额的，对于本来落后贫瘠的西部地区来说，转移支付的资金和急需改善的基础设施条件以及社会各项事业的发展所需资金相比，无疑是“杯水车薪”。近年来随着改革开放政策的不断深入和各级政府的不断努力，已经发掘出了西部地区发展经 济的某些潜力和后劲，如搞特色旅游、开发丰富的矿产资源等。由于基础设施方面缺乏强有力的资金保障，部分项目形同虚设，成为“空头项目”和“桌面项目”。西部地区经济发展潜力很大，但是如果缺少前期的引导和开发，将会面临巨大困难。

3.乡村债务负担沉重，化解难度加大

乡镇一级债务在农业税取消以前由本级政府自行逐年消化，但是随着全面取消农业税的实施而完全“显性化”。乡镇财政的债务问题由来已久，只是由于全面取消农业税把问题由“幕后”推向“前台”而已。乡镇财政债务资金的来源一般有：向上级财政的各类借款、向银行和非银行金融机构的贷款、统筹中借款和向企业、个人借款以及各种拖欠款。这些借款和欠款，农村税费改革前乡镇财政还可以利用税费收入机制，通过向农民收费逐年予以偿还。而全面取消农业税后，一方面乡镇财政收入减少，乡镇在维持本级政府运转的基本需要方面尚有缺口，有可能导致新的债务出现；另一方面，取消向农民收费，切断了乡镇预期的还款途径，乡镇财政面临的归还债务本金和债务利息的压力和风险陡然加大。可见，对于原本就负债的乡镇财政，全面取消农业税更是“雪上加霜”。若没有可行的解决良策，必将使负债乡镇的债务化解难度加大。

二、西部地区乡镇财政困难的原因分析 1.最根本的原因是地区经济不发达

长期以来，西部地区经济发展的整体水平远远低于东部地区。以2006年为例，全国县域经济百强县东部地区就有86个，而东北地区只有5个，中部地区也只有6个，西部地区仅有4个。究其原因主要是西部地 区基础设施条件薄弱、工业发展水平低以及消费市场低迷等。西部地区有着丰富的自然资源，但是由于交通、气候、民族、宗教、观念等条件的限制，地域投资较少。近年来，西部地区也利用举办经贸洽谈会、招商引资会等各种形式吸引投资，以此来刺激和带动本地区经济发展，但是由于缺少各种配套条件，有些项目虽然很有发展潜力，却很少有人问津。国家实施西部大开发战略以来，西部地区的基础条件有了明显的改观，但是与本地区急需提升的经济水平、严峻的财政形势以及人民群众对于物质文化生活的需求相比，还有很大的差距。

2.现行经济体制本身存在问题

不可否认，现行经济体制的某些方面在一定程度上制约了西部地区的经济发展，加大了城乡差距。2007年，城乡居民收入比为3.33:1，绝对差距达到9646元，是改革开放以来差距最大的一年。出现这种差距的主要原因是制度歧视。多年以来，国民财政用于“三农”的支出绝对值在增加，但比例却在下降。根据中国农业大学校长柯炳生的计算，中央“三农”支出从1996年的774亿元增加到2006年的3397亿元，但由于增长幅度赶不上财政收入的增长幅度，因此，中央“三农”支出在整个中央财政总收入中所占的比例由1996年的21.1%下降到2006年的16.6%。

我国东西部地区发展本来就不平衡，如果说中国是由城市和农村两部分组成的话，那么过去几十年来中国城市的繁荣其实是建立在农村的三大市场要素（劳动力、资金和土地）对城市的补贴和倒贴之上。农村2亿多青壮年劳动力在为城市奉献劳动的同时，在教育、医疗、养老等 各个方面却享受不到和市民同等的权利；收入较低的农民本来攒钱就不容易，然而当他们省出来的钱存入银行的时候，这笔储蓄中每年有四五千亿元倒流城市，而农民自己却很难贷到款，因此失去了增收和发展的机会。

3.村镇债务负担沉重，加剧了乡镇财政的困难

沉重的债务包袱，既是乡镇财政困难的结果，也是乡镇财政困难的原因之一。乡镇债务形成的原因很多，有体制因素造成的负债，如事权过大财力不足，要求配套资金的专项建设项目过多；有各级政府部门频繁下达给乡镇一级政府及相关部门的达标升级活动和建设项目(如“普九”达标和乡村道路建设等)，由于超出了乡镇财政的承受能力而形成的负债。此外，还有人为因素造成的负债，如一些地方乡镇领导处于政绩考虑，不顾财力搞“形象工程”和“政绩工程”，一些经济比较落后的地区，乡镇领导为缩小与发达地区的差距，盲目投资建设；还有一部分地区是擅自提高各项开支标准，超前消费开支所致。

三、取消农业税后西部地区乡镇财政发展的对策

（一）以发展经济为重点，不断增强乡镇财政实力

解决西部地区乡镇财政困难的根本出路在于发展地方经济,涵养财源,不断增强乡镇财政实力。

1.立足本地资源优势，坚持以市场为导向，大力调整西部地区农村产业结构，转变发展方式，实现科学发展，统筹城乡发展，促进工农业有机结合，走产业化发展路子，着力在培育和壮大特色优势产业上下功夫。按照经济社会发展的总体思路，以经济结构调整为主线，以科技进 步为支撑，建立特色优势产业，创新发展模式，延伸产业链条，利用西部地区自然资源、旅游资源、矿产资源比较丰富的优势，培育支柱产业，真正把西部地区的资源优势转化为产业优势，把产业优势进而转化为经济优势。

2.优化环境，加快非公有制经济发展步伐，夯实财政基础。下功夫改善投资环境，努力扩大招商引资规模，吸引更多的资金、技术和人才向西部地区流动。按照党的十七大报告中提出“毫不动摇地鼓励、支持、引导非公有制经济发展，坚持平等保护物权，形成各种所有制经济平等竞争，相互促进新格局”的要求，放手发展非公有制经济，以此形成新的经济增长点，壮大和繁荣西部地区乡镇经济，缓解财政困难。

3.加强城镇和中心村建设，促进城乡一体化，不断增加农民收入,增加财政实力。党的十七大指出，要统筹城乡发展，建立以工促农、以城带乡的长效机制，形成城乡经济社会发展一体化格局。随着国家对“三农”问题的重视，西部地区应抓住这一有利时机，始终把着力构建新型工农、城乡关系作为加快推进现代化的重大战略，统筹工业化、城镇化、农业现代化建设，加快建立健全以工促农、以城带乡的长效机制，推进城乡基本公共服务均等化，实现城乡区域协调发展。

（二）进一步深化改革，增强乡镇经济发展的动力

深化改革、扩大开放，既是加快西部地区经济发展的强大动力，也是各项事业不断取得进步的不竭源泉。因此，要推动西部地区乡镇经济又好又快发展，就要按照科学发展观和构建和谐社会的要求，进一步深化改革，不断增强经济社会发展的内在动力。首先是转变政府职能，让政府更多地提供乡镇范围内居民和农民需求的公共品服务，把财力物力等公共资源更多地向公共管理和公共服务倾斜，把更多精力放在促进社会事业发展和建设和谐社会上，切实履行好社会管理和公共服务职能。加快建立行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的乡镇行政管理机制和运行机制。

其次是对农村社会公共产品和公益事业投资机制的改革。积极鼓励民营企业参与重大基础设施、生态环境和社会公益性项目建设。多年来所形成的传统模式，即社会公共产品和公共事业投资都由政府来承担，在多元经济发展的今天，社会成员都有平等的机会分享社会公共产品并参与到公益性事业中来。应当建立一系列配套政策，规范和引导非政府力量发展公益事业，以减轻基层政府的经济负担。

（三）健全和完善社会保障制度，减轻乡镇经济发展的压力 1.加大转移支付力度和资金投入力度，为西部地区经济发展提供资金保障

转移支付制度是农业税改革的重要组成部分，科学规范的转移支付制度是全面取消农业税后西部地区乡镇经济发展的重要保障。因此，在全面取消农业税后，应增加中央财政对地方财政的转移支付和省市财政对县乡财政的转移支付力度。同时，应加大对西部地区的投资力度。2008年10月12日，党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中指出，未来政府将大幅度增加国家财政对农村基础设施的投入，大幅度增加土地出让收益用于农业的比例，大幅度增加对中西部地区农村公益性项目的建设投入。同时还指出，要综 合利用财税杠杆和货币政策工具，通过定向实行税费减免和费用补贴，引导更多的信贷资金和社会资金投向农村。

2.进一步完善各项社会保障制度，为西部地区经济发展减轻压力 贯彻覆盖广、保基本、多层次、可持续原则，加快健全西部地区社会保障制度。建立新型农村社会养老保险制度，创造条件探索城乡养老保险制度有效衔接办法。完善农民最低生活保障制度，进一步加大中央和省级财政补助力度，不断提高保障标准和补助水平。全面落实农村五保供养政策，确保供养水平达到当地村民平均生活水平。完善农村受灾群众救助制度，发展农村老龄服务。加强农村残疾预防和残疾人康复工作。进一步解除低收入人群的后顾之忧，使他们能积极投身到发展经济，建设和谐、美好的新农村这一伟大而光荣的事业中来，让每一位社会成员都能为西部地区经济的发展贡献自己的力量。

第二篇：乡镇财政困境成因分析与对策研究

乡镇财政困境成因分析与对策研究

【摘要】 乡镇财政的运转直接决定了整个国家基层公共职能的实现。在加快建设社会主义新农村的背景下，探讨乡镇财政解困问题具有重大的现实意义。本文以乡镇政府财政困境为研究对象，从财政体制的视角分析原因，并提出取缔乡镇独立的财政职能，由县级政府实施统收统支管理体制，以解决乡镇财政困境问题。

【关键词】 乡镇财政困境 成因分析 分税制 统收统支

一、引言

分税制财政体制改革，对缓解我国当时中央政府的财政困境、理顺中央与地方政府间财政关系、增强国家宏观调控能力、提高中央财政收入占财政总收入中的比重贡献卓著（周飞舟，2006）。但是，在为中央政府带来巨额财政收入的同时，分税制的实施也产生了一系列的问题，日益严峻的乡镇财政困境即是其中之一。乡镇政府是中国五级政府中最基层的一级，服务的对象是中国最广大的农民。乡镇财政的运转直接决定了整个国家基层公共职能的实现。然而，目前我国大部分乡镇财政运行效果不佳，很多乡镇财政甚至陷入困境。

时至今日，论述分税制财政体制的国内文献甚多，讨论主要集中在三方面：一是探讨改善分税制体制下转移支付制度的效果；二是探讨解决基层地方政府主要是县级政府财力困境的方法；三是探讨规范和管理预算外收入及非预算收入问题。遗憾的是，国内文献对于中国最基层且最接近广大民众的乡镇政府的财政困境问题关注较少，而探讨解决乡镇政府财政困境的研究更是鲜有涉猎。

县级政府财权和财力固然有所欠缺，但是通过中央政府和省级政府的纵向转移支付可以部分弥补这一缺口，而且通过现行的三级财政扁平化财政管理模式，通过省直管县，可以更大程度上解决县级政府面临的支出问题（贾康，2002）。但是对于我国最基层的乡镇政府，其与县级政府的财权、财力相比，县强乡弱则更为明显。

在此基础上，本文认为，分税制体制下乡镇政府的财权、财力与事权的严重不对称，使其已难以成为一级财政。因而可以考虑取缔其独立的财政功能，将其作为县级政府的派出机构，在县级以上政府继续实行分税制的大环境下，县级政府对辖区采取统收统支的管理体制，从而为乡镇政府解困。

循此思路，本文第二部分分析归纳了目前我国乡镇财政陷入困境的成因；第三部分探讨了取消乡镇财政职能实施体制改革的必然性；第四部分是本文的对策建议部分，提出了当前实施统收统支管理体制的对策建议。

二、乡镇财政困境成因分析

分税制设计的是中央财政与省级财政之间的分配格局，但是这种格局对省级以下财政，尤其是对县乡两级财政也会产生巨大影响。首先，原来属于县乡收入的部分企业税收按分税制规定划为中央收入；其次，按照中国目前的财政体制设计，上一级政府有权决定它与下一级政府采取的财政划分方法，所以各级财政遵循“本级优先”原则，中央政府的做法被地方各级政府纷纷效仿，上级财政都将税源集中且易于征收的税收划归本级财政，最终形成了层层向上集中的收入分配格局。而现行分税制对各级财政的支出责任并未明确划分，导致支出责任层层下放，这就造成地方政府尤其是县乡基层政府的收入能力与日益增长的支出责任表现出极大的不适应。

1、财力与事权不相匹配

分税制改革后县乡财政的财权大大缩小，事权不断下移，成为县乡财政困难的重要原因（贾康、白景明，2002）。实施分税制以来，中央的资金集中度得到提高，省级政府的资金集中度更是平均每年增加2%，市级政府同样在想方设法提高资金集中度（周飞舟，2006）。财权和事权对称的原则要求各级政府均有自己大宗稳定的、与事权相适应的财源，而乡镇财政却没有自己大宗稳定的税源。上级财政在财力分配上层层“向上集中”，将大税种、大税源划归到自己手中，而将征管难度大、征收成本高、税源分散的小税种“甩”给了县乡政府，造成县乡税收增长乏力。

与此同时，我国地方政府还要负责诸如义务教育、基本医疗、社会保障等本该属于中央政府提供的服务，而这些公共服务的提供责任又不是均匀地分配给各级地方政府的。由于上级政府拥有分配公共服务的主导权，往往把本应承担的责任推给下级政府，下级政府不堪重负。从而使现行财政体制造成的收入上敛以及地方教育支出沉重成为造成乡镇财政困境的重要原因之一（周飞舟、赵阳，2003）。对于乡镇政府而言，财权和财力的丧失、事权的加重，收支的矛盾愈发加剧。

2、转移支付制度不够完善

如果一个国家要强调地区之间的财力均衡和社会公平，那么就必须要有一个强大的中央对地方的转移支付制

度（Robin Boadway，2006）。地方政府尤其是乡镇基层政府收入与支出的不匹配，需要中央政府通过转移支付和税收返还等方式来弥补。在地县本级财政支出里，本级财政收入大约占65%左右，上级转移支付占了35%左右；而基层政府即县乡政府对转移支付的依赖度达35%，部分山区农业乡镇依赖度甚至更高。因此，转移支付成为基层政府的主要收入来源之一。

但是，目前我国的财政体系中，四种主要的政府间转移支付形式均有自身的缺陷：税收返还的设计是为了鼓励地区兴办企业、发展经济的积极性，与建设财力和事权相匹配的体制相背离；一般目的转移支付的测算基础不够科学，实现不了财力与事权的匹配；过渡期转移支付的规模很小，起不到太大的调节作用；专项拨款名目太多，很多专项拨款需要地方政府提供配套资金，这种转移支付资金数额的决定也没有一定的标准。

解决“基层政府可利用财政资源的巨大区域性差异以及贫困地区日益严重的财政收入短缺”这一农村公共财政的最大问题，最为科学可行的制度——省以下转移支付制度并没有随着分税制推行而建立起来（黄佩华，2002）。因此，转移支付的不科学、不完善是造成县乡财政困难的重要原因（李茂生、陈昌盛，2004）。

3、农业税费改革，大幅减少乡镇税源

对于以农业为主的中西部地区而言，在分税制改革之后、农业税改革之前，农业税和农业的提留统筹以及其他的集资收费成为政府财政收入的重点。县与乡镇政府对农业税费实施了划分，县政府保留大部分乃至全部的农业税，乡镇政府则主要依靠提留统筹和其他的集资收费。这导致了在20世纪90年代中期乡镇企业倒闭、转制之后，农民负担突然变成了严重的社会问题。对于大部分中西部地区的县乡政府而言，农业税、提留统筹以及面向农民的集资收费远远超过了其他税收，成为其财政收入的主体。这成为2002年全国农村税费改革的直接背景（周飞舟，2006）。

2002年，农村税费制度改革取消了村级“三提五统”，2004年取消了除烟叶外的其他农业特产税，2005年全面取消农业税。这些都是山区农业县乡镇的“看家”税费，这些税费的取消导致乡镇财政锐减。税源锐减、财政减收直接挑战分税制在农业乡镇的运行基础。

4、举债负担沉重

由于财政收支缺口大，难以满足基本公共支出需要，转移支付又存在时滞和配套资金的问题，因此乡镇政府将举债作为财政开支的主要来源。

在乡镇二、三产业落后的情况下，县乡财政收入的主要来源是农民收入。近年来，原料成本上涨，传统种植业盈利水平低下，农民收入增长缓慢，间接制约了县乡财政收入的增长。此外，个别乡镇领导利用借款搞投资，形成重复建设，投资后没有形成经济效益，承担的债务无法偿还，也加剧了乡镇财政的债务包袱。

在税源短缺、转移支付制度不健全的情况下，大规模的债务严重制约了乡镇政府发挥其为辖区提供地方性公共物品的功能。并且基层财政的债务危机，如果处置不当，任其发展，也会影响上级财政的安全和基层社会的稳定。

三、乡镇财政管理体制改革

1、分税制实施愈发艰难

一是乡镇分税制已有名无实。尤其是山区农业县乡镇，税费主要来自于农业税和“三提五统”，烟叶税也只在少数乡镇征收。由于二、三产业发展滞后，其他税收更是微乎其微。在无税可以分享的局面下，乡镇财政已然失去了分税和开支的基础。

二是税收征管与财政体制脱节。税源减少，导致乡镇财政工作重心发生转变，乡镇开展税收征管和财源建设的积极性与责任感也就日渐减弱。为节约征收成本，税务机构对一乡一所的机构作了调整，一个基层税务所要管辖几个乡镇的税收。并且，乡镇税务机构只对上级税务部门负责，乡镇政府及其财政部门对税收部门的协调能力日渐减弱，已无法形成协调机制和工作合力。

三是财政管理措施乏力。在分税的范畴内不管制定怎样的财政管理体制，其管理措施产生的作用都不会大，反而会因财政管理不到位，引发一些财政管理、财政支出、财政考核等方面的问题，制约当地经济社会发展。因此，有必要思索一种有别于分税制的管理体制，以解决乡镇财政日益严峻的现状。

2、取消乡镇政府的独立财政职能

财政联邦制理论认为，从经济效率上考虑，由最了解信息（并且具有做出正确决策动机）的人做出决策能够带来最多的好处。作为一个客观事实，地方政府（尤其是基层政府）比中央政府在了解公共服务偏好信息（以及

成本信息）方面，由于更贴近当地居民而具有天然的优势（王雍君，2007）。因此，理论上来看，作为最贴近普通民众的乡镇政府，在收集和处理民众对公共物品的偏好信息以及提供农村公共物品和服务方面具有最佳优势。然而，就我国的实际情况而言，乡镇一级财政，名义上是基层财政，但一直缺少相应的财力支持。分税制之前基本上就是“吃饭财政”，实行分税制后，基层财政上划中央很多，乡镇政府保运转、保工资更加困难。近年来，随着农业税取消，乡镇政府职能和财政供养人员上划，税务、金融、工商等机构己经按经济区域而非行政区域设置，维持原有乡镇财政体制的配套环境己经发生重大变化。财政系统如仍坚持按乡、镇行政区划建立乡财政机构，已经丧失了基本的配套环境。并且，占乡级支出大半的乡镇教师工资由县级统一发放后，乡镇财政的主要任务只剩下政府人员工资支出，乡镇财政的内容就更虚了，在省地方财政级次中，乡镇已称不上一级财政。作为一级财政的作用和必要性，已经不复存在。

3、统收统支的管理体制

统收统支的财政管理体制，又称“收支两条线”，基本特征是中央政府处于主导地位，并且中央政府统一制定所有收支项目管理办法，一切开支标准也同样由中央政府统一决定。地方政府组织的财政收入要全部上缴中央财政，地方政府所需的相关支出全部由中央财政另行拨付。

无论是从税源的分布情况、预算管理级次、金库的建立，还是从乡镇政府机构的设置来分析，乡镇政府的财政管理体制一直很不完备。因此，可以考虑撤销乡镇一级财政，简化财政级次，由县级财政对乡镇财政实施统收统支的财政管理体制。

四、对策建议

处理好县乡两级政府之间的财政关系，关键就是要科学界定县、乡两级事权和财权。就当前的乡镇财政实际情况而言，可以考虑在县级以上政府继续推行分税制改革的大环境下，对乡镇一级财政实施统收统支的管理体制，以解决日益严峻的乡镇财政困境。

1、乡镇收入纳入县级收入

不再对乡镇下达税收任务，国税、地税及财政所在乡镇征收的税收、非税收入不再区分乡镇，全部纳入县级收入。同时，取消对乡镇税收工作的考核，乡镇的财政收入数量不再作为评估乡镇政绩的依据和标准。

2、县级财政承担乡镇支出

乡镇收入收归县级之后，乡镇所有支出也相应由县级财政按照部门预算的原则统一核定后给予财力转移支付补助。基层干部可以将时间和精力用在发展地方经济和社会事业上。

3、鼓励税源建设

乡镇税收任务取消后，其对税源建设、税收征管的积极性肯定会减弱。要立足当地实际，因地制宜地采取有效措施加以解决。例如，可以把乡镇辖区内的个人建房装修税、部分车船使用税、畜牧行业税等税收委托给乡镇代为征收，并将征收额度的补助返还乡镇，用于补充业务支出和基础设施建设。

4、防范新增债务

规范乡镇支出，防范乡镇新增债务。例如，对待乡镇赤字方面可以采取以奖代补及共同消化的办法，帮助乡镇消化财政赤字。对县级以上安排的乡镇项目建设配套经费由县级全额承担，避免乡镇发生新的债务。

5、抓好过渡期管理

实施财政管理体制改革是在县级以上财政部门继续实施分税制前提下进行的，因而乡镇财政管理体制更替需要过渡性的政策和时间。过渡期间，要坚持利益分配格局、预算管理权限、资金管理和财务审批权限不变，确保乡镇的财政支出不影响乡镇经济社会的发展。

【参考文献】

[1] Jean Oi，Fiscal Reform and the Economic Foundations of Local State Corporatism[J].World Politics，1992（10）.[2] 周飞舟：分税制十年:制度及其影响[J].中国社会科学，2006（6）.[3] 贾康、白景明：县乡财政解困与财政体制创新[J].经济研究，2002（2）.[4] 朱清：从国际比较视角看我国的分税制改革[J].财贸经济，2010（3）.[5] 王春娟、焦雨生：分税制下的县财政来源分析[J].当代经济，2007（4）.

第三篇：取消农业税后的乡镇财政危机及其对策

取消农业税后的乡镇财政困境及对策

摘要：中央取消农业税后，乡镇财政，特别是以农业为的主地区的乡镇财政将更加困难，这严重影响了乡镇的公共服务水平和政府的有效运转，所以乡镇财政困境急需解决。本文从“开源”和“节流”两个方面针对造成现行县乡财政危机的原因进行了分析，并提出了相应的解决对策。

关键词：县乡财政；困境；农业税

一、问题背景

国务院总理温家宝在十届全国人大二次会议上所作的政府工作报告中宣布：“从今年起，除烟叶外，取消农业特产税，逐步降低农业税税率，平均每年降低1个百分点以上，五年内取消农业税。”这项政策充分体现了新一届中央领导集体对9亿农民的关爱和解决“三农”问题的决心，各地农民为之欢欣鼓舞。废除几千年来的农业税制传统，从根本上破解了“黄宗羲定律”，对此，社会各界都曾予以高度评价。然而东边日出西边雨，取消农业税后却使本已处在窘境的广大乡镇财政更加捉襟见肘。如何解决乡镇政府财政困难，已经成为一个热点问题。

1999年，农村税费改革从安徽省开始试点。自那时起，乡镇财政的常规收入一般是由3部分组成：一是由财政局收取的农业税费部分，这部分以农业税为主体；二是地税收入，包括地方工商税收和企业所得税、个人所得税等；三是国税收入（增值税）留存部分，一般占国税收入的1/4。在一些以农业为主的区县，税费改革后的农业税一般占当地财政收入的30%以上，有的甚至可以达到70%-80%。据了解，有的地区农业税收入直接并入乡财政，有的地区则是上缴县财政后再根据实际需要返还乡里。对于农业为主的地区和中西部贫困地区来说，地税和国税收入所占比重是很低的，所以取消农业税对当地财政的影响比较大。根据当时的调查资料显示，2001年皖北濉溪县祁集镇农业税收入343万元，地税和国税收入只20万元，合计财政收入363万元1。同样的例子在全国许多地方都存在。应该说，减免农业税对乡镇财政，特别是对中西部地区那些主要以农业为主的乡镇，具有决定性的影响。由于这种乡镇财政收入过分依赖农业税，导致了取消农业税后，许多乡镇出现的农村社区内的道路修建、河沟整治、水利建设、五保供养等公共产品的供给问题突出，甚至有的乡镇还出现了“断炊”的现象。2所以说取消农业税后的乡镇财政危机已经到了异常严重的地步，应该引起我们足够的重视，下面作者将从几点分析造成乡镇财政危机的原因，以为我们更好的认识问题、解决问题。

二、问题原因

1、乡镇财政危机发生的的根本原因在于乡镇公共管理体制本身。这个体制的深刻矛盾在于：一方面是传统农业和农民对公共品的低水平的需求，另一方面是“产值”巨大而效率低下的政府对公共品的供应。这种供需间的不平衡 才是危机发生的直接原因。如果说上级政府对乡镇财政危机要负责任，那也不是上级政府抽取了资金，而是它维持着乡镇的不合理的公共管理体制。这种公共管理体制使得由于农业剩余和农民收入低下，“农民对公共品的需求很少会表现为货币化的需求”，即农民“买”不起现代意义上的公共产品，同时，政府又超量“生产”公共产品，并强“卖”给农民；结果一方面使得农民不堪重负，另一方面又使得县乡政府在和农民进行公共产品的交易过程中处于“亏损”状态；这就是国家取消农业税后乡村治理和乡镇财政危机问题的根本原因所在。

2、当前的乡镇财政体制和政府运作机制是导致乡镇财政危机的主要原因。据统计，全国县乡两级财政供养人员总数的70％，但是县乡财力却仅占全国地方财力的40％。省级财政占地方财政总收入的比重，由1994年的16.8%上升到2000年的28.8％4。这说明省级财政集中的收入速度过快，但是省级财政、地市级财政对县乡财政转移支付的力度明显不足。1994年我国开始实施分税制改革，较好地促进和完善了与社会主义市场经济相适应的财政体制，独立的乡镇财政和“承包式”财税体制，在一定程度上的确调动了乡镇的积极性。但是这一体制在不同地区所发挥的功效却大不一样，在以工商业为主的经济发达地区，由于蓬勃增长的非农产业，这一体制有助于积聚财力。但农业为主的乡镇，由于财政支出远远高于财政收入，并且有限财力的分配更容易受权力所支配，这就必然使得这些地区的财政为短缺型财政，甚至由“吃饭型”财政变为“讨饭型”财政。另一方面，由于分税制，上级政府往往从自身角度出发，将自身承担的公共服务职能部分或全部转移到乡镇。如义务教育、民兵训练、计划生育等纯公共产品应当由国家或省级政府提供，却通过层层转移，最后由乡镇承担。乡镇无力承担，就只好转移到农民头上。而未履行自身应有职责的上级组织却又堂而皇之地下来督查乡镇不许增加农民负担。据统计，我国县乡两级的财政收入约占全国财政总收入的21%，而县乡两级财政供养人员却约占全国财政供养人员总数的71%。5经济基础本身就十分薄弱的乡镇背负着如此重担，如何能不是“吃饭财政”甚至“讨饭财政”？

3、农村经济发展不景气，乡镇经济基础较差是导致当下乡镇财政危机的又一基本原因。由于没有支撑能力较强的企业，已有的乡镇企业近两年又进入发展低谷，新增的个体私营经济尚未能充分发挥效益，第三产业发展缓慢，影响财政收入目标的实现。没有形成规模化、产业化、专业化，以家庭联产承包责任制以及农业发展规划问题制约着农村经济的发展。同时近年来乡镇企业的发展又进入了一个低潮期，农村的金融体制缺陷导致的农村资金供需矛盾突出，农产品的市场流通体制适应市场化的能力差，农民土地制度不完善影响农民积极性的有效发挥等综合性因素的影响，使得农民陷入了增收缓慢、收入水平增幅不大的困境。严重影响了农村经济的长期稳定快速发展，这是乡镇财政危机的又一重要原因。

三、解决办法和对策

针对以上问题分析，笔者将在下文有针对性从“开源”和“节流”两个方面来提出相应对策：

1、改变乡村治理模式，增加监督力度、缩小政府规模、完善乡镇公共管理体制和政府运作机制，提高政府运营效率，走好“节流”第一步。传统的乡村公共管理体制不仅使得农民负担过重，更重要的是直接导致了政府在和农民进行公共产品的交易过程中的“亏损”状态；这是国家取消农业税后乡村治理和县乡财政危机问题的根本原因。所以改变现行的公共管理体制势在必行。我们的目标应该是建立一个公共品供需平衡的乡村治理结构。在现阶段，乡村公共品的供应必须要依靠乡村社会内部的非货币化制度安排，这种安排在政治上便是乡村社会的高度自治。在政府提供的各类公共品中，只有少量的公共品交易采用货币化的形式，而且其中的一部分还要免费供应。农民只对一些具有“俱乐部”性质的公共品(例如教育、医疗)，找到经济的付费方式支付货币。6在这个基本思路下，我们要改变一味地希冀政府的财政支持这种不现实的做法，对政府财政的“等、靠、要”必将延缓农村公共产品的供给步伐。我们吸引农民和其它社会成员参与到某些农村公共产品供给中来，将一些公共产品改由民间提供或转化为私人产品，形成乡村公共产品的政府供给、农民适当缴费以及民间主体的市场供给多元供给格局，将有助于解决农村公共产品供给机制失衡问题。作者以为，“后农业税”的农村公共产品供给，最关键的问题是“明晰公共设施的产权”，保护私人资本的产权收益和居民合法私产。只有在这样的基础上，乡村治理主体才能在公共产品的供给上最终拥有独立和有效的决策权，也才能真正“财为民所用”。具体来说我们要把实行村民自治制度和推动乡村民间组织的发展这两项工作结合起来。努力打造一种货币化的公共品交易的社区合作机制，使得乡镇一级社区将成为农民进行公共品交易的基本平台。当然，在一个相当长的时期里，乡镇一级自治政府的行政经费要由上级政府通过转移支付解决。在这个基础上大力推动乡村民间组织的发展，开拓农村公共事务方面志愿者活动的空间。大量的公共事务在民间组织那里也可以得到处理。民间组织不需要农民纳税；其领导职位常常能吸引志愿者充任。民间组织活动越是广泛深入，政府活动的成本就越少。

与此同时我们还要致力于政府运作机制的改革和完善，提高政府工作效率、缩小政府规模、具体来说我们可以尝试实行委托服务制，减少县级政府在乡镇一级所设立的垂直控制、上下对应的机构，把县政府服务农业的公共活动通过委托的办法交给乡镇自治政府和民间组织办理同时将经费划拨给承办机构。现在 “七站八所”的上级单位大多可以用这个办法实现自己的工作目标，而不必设立专门的机构。如果县级机构没有经费给农民提供服务，宁可撤销也不能在乡镇设立一个机构用收费的办法养活自己。将那些不承担公共服务职能乡镇机构推向市场，由农民在市场上用这种“准货币”购买服务，促成有关组织的竞争。

2、建立乡村公共财政体制，规范地方财力分配关系，走好“节流”第二步，同时开始“开源”的第一步工作。现行的中央的转移支付主要是为了填补税费改革带来的地方财政空洞，但实际上，乡镇财政的支出要远远大于以农业税为主的财政收入，而这个落差部分，中央财政转移支付没有也不可能完全覆盖到。而且据了解，目前国务院并未对因免征农业税和取消农业特产税后的具体转移支付比例作出具体规定，因此一些省份转移支付的金额要视中央转移支付的比例来定。总的来说，现行转移支付对于缓解乡村两级的财政困难是杯水车薪。所以我们应该在分税制的整体框架下，进一步改进现行的税收返还、定额补助、专项补助及专项拨款等形式的转移支付办法，建立健全规范的财政转移支付制度，以公共服务能力的均等化为目标，以标准收入、支出作为分配基础，严格按编制和费用定额来确定个人经费，安事业发展任务和标准确定公用费用，按项目和目标确定事业发展专项经费，提高预算的透明度和公正性。把与财政预算内资金分庭抗礼的预算外资金切实管起来，做到预算内外收入一个径口，管理一个渠道，支出一个漏斗。将原来的全额预算、差额预算和自收自支三种预算管理模式，一律改为不分预算内外，统一预算，统一编制，统一管理。同时中央应该尽快审慎解决地方债务问题，减轻地方财政风险，这就要从政策和制度层面上来加以解决：这主要应该包括对于财政周转金的死账，呆账的核销处理政策、粮食政策性亏损县级财政无力弥补部分的核销处理政策、农村不良化债务化解政策，以保持农村经济的发展和社会的稳定。按照财权事权相统一的原则，合理的界定地方各级的收支范围，确保基层政权的正常运转和各项事业的健康发展，按照谁出政策谁拿钱的原则，避免“上级出政策，下级拿票子”。调整中央和地方的利益分配关系，把财力多留给基层，特别是针对我国的基本国情，中央和地方的分配比例不能搞“一刀切”，应该根据不同地区的经济发展情况，区别对待。对于中西部的农村，中央应该提高税收返还比例，调整增值税共享比例。在新旧体制交替运行的过程中，中央应该重新核定基数，取消税收指令性计划，从考虑地方教育、科技、文化、基础设施等社会公益性事业建设着眼，给予地方更多的财力支持，加大地方对这方面的投入。从而建立起现代的县乡公共财政体制，不但有利于提高公共财政资金的利用效率，而且对于扩大乡镇的公共财政的来源大有益处，既是“节流”的基础，又是“开源”的保障。

3、发展农村经济，从而大力扩大税源，做好“开源”的基础工作。20世纪90年代中期以后，我国实施的经济结构战略性调整，虽然宏观意义和长远意义重大，但给县、乡经济特别是中西部地区的县、乡经济发展带来了不少影响。关闭“五小”企业，实施天然林保护工程和退耕还林（草），使原来作为中西部大部分县、乡经济发展支柱和主要财源的资源型乡镇企业纷纷停产、关闭。在传统经济增长点消失或弱化，新的经济增长点还没有形成的情况下，这些地区的财源增长出现了“断档”，财政收入增长开始出现徘徊甚至下降的情况。8所以说发展农村经济是县乡财政走出困境的根本出路。当前的县乡财政大多是“吃饭”财政，没有多少动机投入经济建设，现在的农村的资金供求矛盾非常突出，行对县以下的贷款逐渐萎缩，因此要发展农村经济，一定要加大金融对县域经济发展的支持力度，国家的金融政策应该考虑到县乡经济发展的需要，同时采取综合措施，多方面筹集支持农业、直接向农户贷款资金；探讨建立农民贷款担保体系，分散农民贷款风险。国家要进一步深化农村金融体制改革，建立一个由商业金融、政策性金融和合作金融等多样化的金融机构组成的、相互竞争又各有特色的、具有内在互补功能的农村金融体系，以满足农民不同的金融需求，同时要确保县级以上的各级政府要通过必要的财政支持（如增加农业基础设施投入）等来帮助贫困县乡走出困境。我们政府要进一步深化农产品流通体制改革，加快市场化步伐，具体来说要努力打破以往的国家在进出口的贸易体制上的一家垄断的局面，制定市场准入政策，开展市场竞争，促进农场品市场的繁荣。积极发展农村专业合作经济组织，提高农民进入市场的组织化程度：农民一家一户的小规模分散经营，势单力薄面临着进入市场难和保护自身利益难等一系列问题，所以政府确定一个明确的政策导向来发展农村专业合作经济组织势在必行，当然在发展合作化经济组织时，必须遵循以下基本原则：维护农户经营主体和财产主体的利益，不搞土地和财产“归大堆”；尊重农民的意愿和选择，坚持进入和推出自由不搞强迫命令；坚持“民办、民管、民利”，不搞行政干预。9进一步完善农村土地制度，赋予农民长期而有保障的土地使用权，明确界定土地承包权的性质，推动农村土地使用权的市场化流转。通过以上分析我们部难看出现行的农村经济发展存在着许多障碍，农村经济要想改变这种局面，就必须在上述的几个方面认真落实，才能真正为农村经济的发展繁荣和乡镇财政困境的根本解决提供物质基础和保证。

四、结论

现行的乡村治理，由于财政严重不足，已经出现了不容忽视的问题，所以这个问题应该引起各方面的足够重视，我们政府部门更应该从“开源”和“节流”两个方面来寻找问题解决的途径和方法，从而为我们农村的繁荣和稳定以及国家稳定提供保障。

参考文献：

1李芃.乡镇新政：破解财政危局（两会聚焦）[N],国际金融报.2005年03月07日,第三版

2彭兴庭.农业税取消后农村公共产品如何供给[N],大众日报.2005年12月30日,第三版

3党国英.论取消农业税背景下的乡村治理[J],税务研究.2005年第6期

4韩俊.县乡财政危机的影响与治理[J],中国发展研究.2004年1月

5程晖.快有快的难处[N],中国经济导报.2004年12月17日,第四版.6党国英.论取消农业税背景下的乡村治理[J],税务研究.2005年第

7付光明等.解剖“七所八站”资金流向[J],县市领导内参.2004年

8刘乐山 何炼成.取消农业税后的县乡财政困难问题研究[J],经济体制改革.2005年3月

9韩俊.农业、农村经济新发展阶段的体制创新[M],载《中国发展2003》.2004年1月

附注：本文首刊于经济类核心期刊《乡镇经济》2006年第7期，后被《中国学术论坛》、《三农中国》等网站转载。

第四篇：西部地区农村学前教育的发展困境与对策

西部地区农村学前教育的发展困境与对策

作者：骆婧

【摘要】我国西部农村地区面临着师资短缺、教师专业化程度低且流失严重，幼儿园布局困难、农村地区幼儿入园难，学前教育观念落后等问题。针对这些问题，应采取改善农村幼儿教师的生存现状，全面提高幼儿教师的专业化水平、更新学前教育观念，规模化办园辅之以建设“微型幼儿园”等措施来促进西部农村地区学前教育全面发展。

【关键词】西部地区 农村学前教育 困境 对策

发展农村学前教育，尤其是中西部贫困地区的学前教育是新颁布的《国家中长期教育改革与发展规划纲要(2010—2020年)》确定的工作重点之一。“十二五”期间，中央财政将用500亿元资金，重点支持中西部地区发展农村学前教育，这表明国家对贫困地区学前教育的重视和大力支持。笔者走访调研了贵州部分农村幼儿园，发现西部地区农村学前教育的发展在迎来机遇的同时，仍然面临着巨大的挑战。

西部地区农村学前教育发展面临的困境

师资困境：师资短缺且流失严重、教师专业化程度低。据统计，2007年全国学前教育师生比为1：24.68，西部地区远远低于这一比例，如贵州省学前教育师生比仅为1：55.87，在贵州省部分贫困农村地区师生比甚至达1：200①。由此可见，西部地区学前教育师资严重短缺。在西部地区，为缓解师资短缺压力，大量的中小学富余教学力量通过短期的职前培训即转岗为幼儿教师，成为西部地区农村幼儿园教师的主力军，使西部地区农村幼儿园师资队伍出现“杂牌军”现象，这些幼儿教师基本上没有学前教育的专业背景。来自不同专业背景的转岗教师专业化程度不高，单就学历达标率这项指标而言，西部农村地区在不将临聘教师、代课教师统计在内的情况下，学前教育教师仍存在学历不达标情况，这大大降低了学前教育质量，制约了西部农村学前教育的发展。

此外，在西部地区，农村幼儿园的教师在工作上可以用不堪重负来形容。他们可能身兼数职：既当园长、又当保教主任，还兼任主班教师、后勤工作等。不仅如此，在承受巨大的工作压力的同时，还面临着社会地位低下、福利待遇低等问题。如贵州部分贫困地区，当地的财政收入甚至不足以支付全县教师的工资。在低待遇高工作负荷的情况下，西部地区农村幼儿园教师的流失非常严重，导致农村幼儿教师师资进一步短缺，形成恶性循环。加之编制不明确、待遇无保障，因此农村幼儿教师缺乏职业认同感和归属感，没有自身专业发展的外动力和内驱力。

布园困境：幼儿园布局困难，农村地区幼儿入园难问题尤存。贵州省2011年至2013年，实施学前教育三年行动计划，在没有公办幼儿园的乡镇、街道办事处，省级财政扶持新建500所乡镇、街道办事处公办幼儿园，其中2011年新建300所、2012年至2013年新建200所。到2013年底，贵州省三分之二左右的乡镇、街道办事处建立起公办幼儿园。以上发展规划确实有效地解决了一部分农村幼儿的入园难题。但西部地区的绝大多数的山村远离乡镇中心，在乡镇中心幼儿园不能解决住宿问题的情况下，山村孩子面对离家数十里、甚至上百里的乡镇中心幼儿园只能望而却步。

西部大量的偏远山区幼儿分散，到乡镇中心幼儿园入园不太可能，如果在各自然村寨建幼儿园也存在难以解决的问题。一方面是经费不足，由于村寨数多，要在各村寨建幼儿园，需要花费巨额资金，这对于贫困的西部来说是一个巨大难题。即便国家支持在村寨建起幼儿园，由于贫困山区人口稀少，幼儿数难以保证，幼儿园也难以维持。另外，如果在农村偏远山区布局幼儿园，是否有人愿意到贫困的农村去从事幼儿教育工作仍然是一个未知数。

观念困境：学前教育观念落后。学前教育观念落后问题可从家长观念和幼儿教师教育理念两方面窥其一斑。家长的观念问题表现为三类：一是忽视学前教育型，该类家长固守6、7岁入学启蒙的观念，将子女“放养”于家中;二是学前教育工具化型，该类家长将入园仅看成是解决无人照管孩子的途径，没有认识到学前教育对幼儿发展的重要作用;三是学前教育小学化型，该类家长将学前教育看成是小学教育，期望幼儿在幼儿园学习较多的知识或技能。

幼儿教师教育理念问题表现为：在教育目标上，以知识获得目标替代幼儿全面发展目标。我们的调查发现，在许多幼儿教师的每日工作计划中都将让幼儿学到某类知识作为重要目标。在教育活动内容上，以知识教学活动主为而非以游戏活动为主。在师幼关系上，将师幼关系看成是长幼关系而非平等的人与人之间的人际关系;在对幼儿的管理上，教师对幼儿的管理方法以“唬住”方式代替关爱、合作与指导方式。

西部地区农村学前教育的发展对策

一是改善农村幼儿教师的生存现状。首先，应解决长期困扰农村学前教育事业发展的农村幼儿教师编制问题。对于公办幼儿园，要核定编制，解决教师的身份问题，工资待遇有了制度性保障，才能让乡村幼儿教师名正言顺地从事自己的事业。其次，要提高幼儿教师的待遇。待遇直接关系到教师队伍的稳定性和工作积极性。目前西部农村地区幼儿教师待遇较低，既难以吸引到优秀人才加入幼儿教师队伍，也难以留住已有的优秀人才。再次，要制定专门的幼教职称评定制度。目前我国绝大多数西部地区没有制定出幼教领域的职称评定制度。据统计，2006年，全国55.7%的幼儿园园长、专任教师未评职称，其中城市幼儿园49.3%未评职称，县镇幼儿园52.0%未评职称，农村幼儿园70.6%未评职称。②西部地区这一现象更为严重。这导致了幼儿教师只能以小教职称来定级，他们难以与小学教师竞争高层次的职称，工作积极性大大降低，教师流失现象严重。因此，制定专门的幼教职称评定制度，完善幼儿教师职称评定体系，形成激励幼儿教师积极性的长效机制十分必要。

二是全面提高幼儿教师的专业化水平、更新学前教育观念。第一，要加大幼儿教师职前培养和引导力度。要扩大幼儿教育类师范生的招生规模，师范院校在教学上既要重视幼儿师范学生正确的学前教育理念的树立，也要重视技能技巧的训练。在大专层次上，大力建设幼师院校，在训练学生技能技巧方面狠下功夫;在本科层面，重视高师学前专业的发展，从理论到实践着力打造高素质人才。除此之外，西部地区农村幼儿园要想引进高素质、有专业背景的毕业生到农村工作，还必须加以政策引导，如以贫困学生为对象，招收免费学前专业的师范生，毕业后服务农村;对偏远山区的幼儿教师实行定向培养制度等。第二，努力为教师搭建专业化成长的平台，让更多乡村幼儿教师接受理论熏陶，更新教育理念。针对西部地区农村幼儿教师的特定背景，教师专业化成长要从基本理论建设入手，充分发挥理论对农村教师专业化实践的引领作用。应大力加强对农村幼儿教师专业化结构如教师的专业道德、专业知识、专业技能、专业素养等基本教师专业结构的科学建构。第三，加大幼儿教师的在职培训力度。调查发现，贵州农村幼儿教师几乎没有外出学习的机会，园所内的专业指导严重不足。就当前开展的幼儿园园长、幼儿园骨干教师置换研修的“国培计划”而言，贵州国培的受众也基本上集中于城市和乡镇幼儿园的园长，以及城市幼儿园的骨干教师，乡镇幼儿园的新教师、转岗教师却难以获得培训机会。因此，西部地区必须扩大幼儿教师“国培”以及其他级别培训的受众面，惠及更广大的农村幼儿教师。第四，建立教师交流机制，促进农村幼儿教师专业水平的提高。如建立城市优秀幼儿教师到农村支教或者“园对园”的对口扶持等机制，利用城市优质教育资源带动农村学前教育发展，让农村幼儿教师从城市幼儿教师那里学到较为先进的幼儿教育理念和教育技能，提高他们的专业化水平。

三是规模化办园辅之以建设“微型幼儿园”。西部农村地区特有的地理和人口分布特点给幼儿园布局带来困难。分析困难原因、借鉴国内外经验，笔者认为，可以采取以下措施：第一，独立或联合建立有一定规模的幼儿园“规模化幼儿园”。充分利用现有资源，以支持大村独立建园，小村联合办园的方式建立一批幼儿园，着力解决农村幼儿入园问题。第二，因地制宜建设“微型幼儿园”。在人口分散地区开办规模化幼儿园面临许多制约因素，因此可采取流动幼儿园或家庭式幼儿园的形式解决人口稀少且分散地区幼儿的入园问题。流动幼儿园可采取由专业幼儿教师自愿定期组成小分队分赴定点村寨进行走教、举办育儿沙龙等形式开展幼教工作。家庭式幼儿园由几个家庭组成，以家庭住房为教育场所，以农村现有条件为资源，国家给予资金支持聘请具有一定高学历人员为教师开展简易的幼教活动，使偏远农村幼儿受到一定的学前教育。

总之，解决好西部地区农村学前教育的发展问题，是真正落实《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》的重点和难点，也是实现各地区教育均衡发展的关键环节。因此，西部农村地区学前教育发展的困境应当引起社会和学术界的更多关注，并进一步探讨行之有效的对策，只有西部农村地区学前教育全面发展了才能真正实现教育公平和公正，体现我国社会主义教育的本质。

(作者单位：贵州师范学院教育科学学院)

注释

①胡韬，赵德肃，郭文：“民族贫困地区学前教育发展的问题与对策—以贵州为例”，《现代教育科学(普教研究)》，2011年第5期，第106页。

②张朝，于宗富：“农村学前教育的困境与出路”，《教育发展研究》，2009年第24期。

第五篇：取消农业税后中国西部贫困地区财政自生能力研究

取消农业税后中国西部贫困地区财政自生能力研究

陈新

（云南师范大学金融财政学院 云南昆明650092）1

内容提要：取消农业税是解决“三农”问题，促进城乡协调发展，全面建设小康社会的一项重要举措。但就我国西部贫困地区而言，取消农业税后使财政“雪上加霜”，财政收支缺口进一步加大。本文着重研究取消农业税后如何提高和培养西部贫困地区财政自生能力，构建西部贫困地区财政可持续发展新机制。

关键词：西部贫困地区财政自生能力

一、问题的提出

2004年3月5日，国务院总理温家宝在十一届全国人大二次会议上代表中央政府郑重承诺“从今年起，要逐步降低农业税税率，平均每年降低一个百分点以上，五年内取消农业税。”截止到2005年3月，全国已有27个省、自治区、直辖市先后宣布取消农业税。取消农业税是解决“三农”问题，促进城乡协调发展，全面建设小康社会的一项具有历史意义的举措。从财政经济理论分析，取消农业税意味着政府将大幅度减少甚至基本取消来自农业的收入，财政需要通过收入和资源的再分配，将非农产业创造的资源向农业大规模转移，以满足农村公共服务的需要，用工业和服务业的收益反哺农业。由于我国东西部逐渐增大，东部经济发达地区随着市场化进程的加快和农业人口的减少，农业税在地方税收收入中所占比例呈下降趋势，变成了税收收入中可有可无的支流，这些地区完全有能力自行解决取消农业税所造成的财政缺口。因此，取消农业税对于经济发达的东部地区的财政影响是微乎其微的。而西部贫困地区，农业税成为县乡财政的主要收入来源，是县乡政府运转的重要财力保障，取消农业税，对于在农村税费改革后就已存在的较大收支缺口的西部贫困地区财政无疑是“雪上加霜”，呈现出东西部财力分配的“马太效应”。因此，如何提升农业税取消后我国西部贫困地区财政自生能力，构建西部贫困地区财政可持续发展战略创新新格局，成为当务之急。

二、取消农业税后给我国西部贫困地区财政带来的影响和原因分析

（一）取消农业税后给我国西部贫困地区财政带来的影响

取消农业税的政策本意是要减轻农民负担，保持农村稳定，促进农业发展，使“三农”问题得到较好解决，实现农村乃至整个中国的长治久安。但是任何事情都有它的两面性，取消农业税也给西部贫困地区财政带来了巨大困难，降低了这一政策的执行效率。

1.取消农业税后使捉襟见肘的西部贫困地区县乡财政更加困。在一些以农业为主的区、县，农业税一般占当地财政收入的30%以上，有的甚至可以达到70%-80%，有的地区农业税收入直接并入乡财政，有的地区则是上缴县财政后再根据实际需要返还乡里。“对于农业为主的地区和西部贫困地区来说，地税和国税收入所占比重是很低的，所以取消农业税对当地财政影响很大”（华中师范大学，吴理财教授）。在这些地区，财政可调控财力较小，财政赤字不断扩大，实际债务负担日益增加，财政风险日益膨胀。

2.取消农业税可能使西部贫困地区基层财力差距不断拉大。一个地区财政收稿时间：

作者简介：陈新（1967－）男，湖北人，云南师范大学金融财政学院财税系系主任，副教授，主要从事税

务、财政的教学和研究工作。

收入的增长受该地区经济基础、自然环境、税种结构及财政管理水平等多方面因素的影响。如果在基层地区间财政收入不平衡的情况下取消农业税，则有可能加剧这种不平衡状况。因为受各方面因素的影响，富裕地区农产品商品化率高，其获得的流转税收入多，西部贫困地区农产品商品化率低，其获得的流转税收入少。因此，取消农业税后西部贫困地区乡镇财政收入就会从落后地区流向富裕地区，进一步拉大基层地区间的收入差距。

3.取消农业税后西部贫困地区中央和地方各级财政的转移支付缺口进一步扩张。因为农业作为第一产业，它的经济增长率远远落后于二、三产业，基数很小，但农村的自然人口增长率却相当高，它对于各种公共产品的需求很大。尤其是在“非典”之后，政府提出要加大建立健全农村医疗卫生保障体系，这需要大量的资金；完善农村的义务教育也需要大量的资金；农村基层组织的运行同样需要大量的资金。所以在这种情况下，需要研究如何通过这些资金的转移支付来保证这些缺口得以解决。

（二）产生上述影响的原因分析

1.取消农业税后，在一段时期内，西部贫困地区公共品供应的财政资金很大部分将来自中央及地方各级政府财政的转移支付，从经济学上讲，无偿地转移支付资金具有更为明显的“免费午餐”性质，对西部贫困地区财政而言，由于财政体制内部自生能力缺位，除非进行经济结构优化，在原有的要素禀赋基础上，通过外生或内生变量的发生，改变该地区的生产函数，导致该地区可分配的国民收入提高，西部地区财政自生能力才会形成。因此，自生能力是西部贫困地区财政可持续发展的必要条件，而非充分条件，依靠财政转移支付必然会产生路径依赖导致的自生能力的囚徒困境问题，为解决这一问题，该地区财政必须注重发展战略，通过发展战略的实施来构建这一地区财政自生能力。

2.发展后劲不足，地方财政收入增长乏力。对于西部贫困地区来说，自然条件较差，矿产资源贫乏，区位优势不足，在客观上制约了经济的发展。在企业发展中，贷款难没有得到根本解决，影响了企业的生产和经营，而且投融资环境较差，吸纳资金、技术、人才等能力较弱，招商引资难度大，发展经济成本高。随着中央所得税政策等的改革，财力向上集中，地方特别是西部贫困地区财政增长困难。

3.财政体制不尽完善，转移支付力度不够。分税制改革，基本理顺了中央同省的分配关系，但在中央同地方收入划分以及省以下的体制还存在一些弊端。财权和事权不统一，责任不明晰，分税制财力向上集中，而基本的事权却下移，如义务教育、基础设施、社会治安、环保、民兵训练、武警消防、建设运转等全部由地方财政承担。国税、地税、工商、技术监督、药监等部门上划后，地方财政履行的事权所需支出基数大；在分税制财政体制中，地方收入没有稳定的支柱来源，上级集中过大，地方支出责任压力过大；转移支付不尽规范，奖快促慢机制还不健全，国家对西部贫困地区支持力度不够，这些地区发展经济的积极性不高，不利于非均衡发展的推进。

4.西部贫困地区财政刚性支出增长较快。一是财政供养人员过多，增长较快。尽管严格控制编制，进行了机构改革，但政府机构人员很难裁减，而且大中专毕业生分配、复退军人安置等政策性增加人员将继续存在，虽然进行了机构改革，财政体制改革，但这一矛盾在短时间内还难以消化；二是法定支出造成西部贫困地区财政支出增长较快，如农业、教育、科技、计划生育以及国家对这些地区的一些考核文件都规定对这些事业的支出的增长要高于地方财政收入的年增长率，财政负担不断加重；三是要求地方匹配的专项资金项目不断增多，也导致了西部

贫困地区财政支出的增长。上级专项资金管理部门在专项资金项目建设中，没有考虑到西部贫困地区财力可能，不切实际要求项目配套，西部贫困地区在财政困难的情况下，为了争取项目，发展地方经济，不得不硬着头皮匹配，导致了财政支出相应增长。

三、构建以自生能力为基础的西部贫困地区财政可持续发展新机制

自生能力理论（EVT）是林毅夫教授及其合作者提出的（Lin and Tan，1999；林毅夫和刘培林，2001）。这里所谓自生能力，是指一个国家中的某一地区，在没有外部扶持条件下，如果能够获得不低于社会可接受的正常财政发展水平，那么这个地区的财政就是有自身能力的；反之，如果一个国家中的某一地区的预期财政发展水平低于社会可接受的水平，这样的地区财政就没有自身能力，只有靠上级政府的扶持才能够生存下去。取消农业税后如何提高和培养西部贫困地区财政自身能力，逐步形成以公平为核心，以自生能力基础，以可持续发展为目标的新机制具有重要的理论价值和现实意义。并且，对于定位中央政府与地方政府转移支付的职能；政府、企业和相关群体在其中的不同作用，以及相关的制度对策同样具有十分重要意义，对于建立相关的制度安排和政策体系，将会产生重要的理论和决策咨询作用。

（一）基本思路：

坚持“一要吃饭，二要建设”的原则，分三个阶段，即转移支付阶段、自生能力形成阶段、自生能力保持和提升阶段。推进自生能力的根本转变，构建符合社会主义市场经济要求的西部贫困地区财政发展新机制。具体来说是指促进和调动贫困地区财政发展方面多以政策倾斜，经济扶持为主，强调区域经济联合，用经济发达地区带动欠发达地区，由原来的“输血方式”逐步向“造血方式”转化。在转移支付阶段，要加大中央直接对西部贫困地区转移支付的资金水平，扩大总量，打破既得利益格局，科学合理地制定转移支付制度，规范转移支付形式，实现转移支付均等化；同时要逐步建立以纵向转移为主，横向转移为辅的转移支付模式。在自生能力形成阶段，首先要发展地方经济，积极推进农业产业化经营，扶持农业龙头企业发展，引导和鼓励外商资本投向西部贫困地区农业领域；其次要完善地方税制，对取消农业税后，应按照国际惯例改征农用土地税或农用土地使用税，把农产品和种田的农户纳入增值税和个人所得税的征税范围；再次要优化地方财政支出结构，精简机构，提高财政资金的使用效率，使西部贫困地区财政自生能力得到恢复和增强。在自生能力保持和提升阶段，继续推行对西部贫困地区的转移支付制度，将转移支付划分为指定用途的款项和一般用途款项。指定用途款项用于西部贫困地区基础设施，文化教育事业，重大工农业建设项目；一般用途款项用于扶持或解决其他直接关系到人民生活的问题。其次，要通过产业替代、资本流动改变西部贫困地区的生产函数，巩固财政正常收入增长机制，按照公平、效能原则重新配置地方财力资源，使西部贫困地区财政超常增长。

（二）具体目标和战略重点：

发挥国家财政转移支付资金的引导作用，依靠增加财政投入和投资刺激，通过改善投资环境，提高投资回报率，广泛吸引国内外民间资本的大量“西进”，进一步提升西部贫困地区财政自生能力；尽快解决极少数贫困人口温饱问题，进一步改善西部贫困地区的基本生活条件，提高贫困人口的生活质量和综合素质，加快贫困乡镇的基础设施建设，改善生态环境，逐步改变西部贫困地区社会、经济、文化的落后状况，为全面建设小康社会而奋斗。

（三）实现途径：

1.加快制度创新，促进西部贫困地区财政困难的缓解

通过加快制度创新，从战略上逐步消除形成西部贫困地区财政困难的制度根源，不仅有利于促进财政的可持续发展，还有利于逐步增强中央政府的转移支付能力。即通过增强地方财力，消除地方财政困难，一方面，减少西部贫困地区负债，增强财政对该地区特别是对农业的资金支持能力；另一方面，促进财政的良性运转，借此增强财政对经济发展和结构调整的政策引导和服务能力。财政要积极面向农业和农民提供农村公共品供给的活动，按照公共品受益范围的不同，财政支农应由不同层次的政府层次承担相应的事权和支出责任。在财政支农方面，如果县乡政府长期处于缺位或几乎有名无实的状态，是不利于提高财政支农资金的使用效果的。因此，一方面，要看到中短期内西部贫困地区的财政支农以中央和省级政府为主、（地）市县乡政府为辅的必要性和合理性；另一方面，也要看到从战略上培养政府财政支农能力的紧迫性。从战略上培育财政支农能力，需要从消除财政困难的根源做起。

2.发展经济，培植财源

没有经济的发展，就没有财政的增长，财政的增收作用于经济的发展。作为西部贫困地区财政，要摆脱困境，主要的途径是发展经济，要把发展作为政府的重要工作来抓，只有做大“蛋糕”，解决财政困难才成为可能。在发展经济中，要做好以下工作：第一，立足优势，因地制宜。由于地理、区位、资源等不同，以及发展不平衡，要依托自身优势，因地制宜制定发展规划，确定发展思路、发展重点和发展目标。第二，要营造良好的发展环境。一是加大水、电、路、通讯等基础设施建设，营造良好发展的硬环境；二是制定优惠政策，简化办事程序，实行“一站式”服务，降低准入门槛，搞好协调服务，营造发展政策环境，使企业引得进，留得住，才能促进经济的发展。第三，突出重点，整体推进。财政的增收，要靠支柱产业来支撑，在发展经济中，要突出重点，培植支柱财源，带动流通、加工、饮食、修理等非公有制经济发展，实现可持续发展。第四，加大招商引资力度，在投入经济发展有限的情况下，要充分利用资源、区位等优势，引进和吸纳社会资金、技术、人才等投入地方经济建设发展。同时，要做好项目论证，防止重复建设，严格控制高能耗、高污染的项目，促进可持续发展。第五，统筹城乡经济发展。调整农业产业结构，推进城镇化和工业化，促进农业人口和剩余劳动力向非农业产业和城市转移，这是解决“三农”问题的重要途径。第六，推进非均衡发展。由于西部贫困地区发展不平衡，采取上台阶、以奖代补等激励措施，鼓励发展较快的地方加快发展，在财力上给予倾斜，保证既得利益，对贫困的县、乡，既不能养懒汉，也要保持社会稳定，实现非均衡推进。

3.完善转移支付制度，加大西部贫困县乡转移支付力度

针对我国转移支付制度不完善的问题，应尽快完善转移支付制度，满足西部贫困地区财力需求，使各地财力相对均衡。一是中央和省建立西部贫困地区转移支付制度，对经济发展快而人均可支配财力少的地区，通过转移支付给予一定倾斜，既要促进贫困地区的发展，又要调动发展快的地区的积极性。逐步完善转移支付制度，缩小省区县间的财力不均衡；二是提高一般性转移支付规模，减轻对地方匹配资金责任，尽量减少对西部贫困县乡财政承担的法定支出事项，减轻其财政负担。

4.改革西部贫困地区乡镇行政体制

1991年撤区建镇建乡，从现有乡镇机构设置来看，一些乡镇区域小，大多是纯农业乡，人口只有几千人，财政收入仅有四五十万元，机构设置俱全，事权

有限，特别是取消农业税后，这些乡镇事权更小，就会造成人力资源浪费和增加财政开支。对经济基础较弱的乡镇，可以并到相邻的镇，增强乡镇实力。撤村并村，扩大村自治范围，将乡站所人员分流到村或鼓励兴办企业和实体，精简人员，有效解决乡镇经济薄弱与庞大乡镇机构和人员之间的矛盾，降低行政成本，减轻财政负担。

5.规范西部贫困地区政府举债行为，化解债务风险。

西部贫困地区由于财政困难，投入公共建设和事业发展的资金严重不足，而一些公共支出又不得不投入，于是政府采取向银行举债提前使用以后财政收入的办法投入建设，形成了政府的债务，甚至有的是部门举债，政府兜底。这种举债如果没有一个度，超过财政承受能力，将会加大政府财政风险。因此，制定政府举债管理办法，在财政承受能力内合理举债，制定偿债机制，使政府债务能够按期归还，提高政府信誉度，化解财政风险。

参考文献：

1.林毅夫、刘培林，2001：《自生能力与国企改革》，《经济研究》第9期

2.林毅夫，2002：《发展战略、自生能力与经济收敛》，《经济学（季刊）》第1卷第2期

3.Aghion, Philippe and Patrick Bolton,1992,“An Incomplete Contracts Approach to Financial Contracting,” Review of Economic Studies, vol.59, 473-494.4.陈颂东，2004：《振兴乡镇财政的战略思考》，《农村经济》第1期

5.陈纪瑜、赵合云，2004：《取消农业税后县乡基层财政体制亟待创新》，《财经理论与实践》，第130期

6.农村税费改革研究课题组，2004：《取消农业税 改征增值税》，《新华文摘》，第1期

7.茆英娥，2003：《农村税费改革对乡镇财政的影响》，《财政研究》，第4期

8.苏明，2003：《财政理论与财政政策》，《经济科学出版社》

The research about the self-sufficient capability of the western poor

areas of China after agricultural taxes abolished

Chen xin

(Faculty of Finance, Yunnan Normal University)

Abstract: The abolishment of agricultural taxes is an important measure to solve issues concerning agriculture, countryside and farmers, accelerate the balanced development between urban and rural sectors and build a well-off society in all respects.However, in point of the western poor areas of China, the abolishment of agricultural taxes increases the local

government’s financial burden, the deficits between fiscal income and expenses increased further.The article focuses on researching on how to improve and cultivate the self-sufficient capability of the western poor areas of China, and build the fiscal sustainable development new mechanism in the western poor areas.Key words: The western poor area, Finance, Self-sufficient capability