第一篇：取消农业税后中国西部贫困地区财政自生能力研究
取消农业税后中国西部贫困地区财政自生能力研究
陈新
（云南师范大学金融财政学院 云南昆明650092）1
内容提要：取消农业税是解决“三农”问题，促进城乡协调发展，全面建设小康社会的一项重要举措。但就我国西部贫困地区而言，取消农业税后使财政“雪上加霜”，财政收支缺口进一步加大。本文着重研究取消农业税后如何提高和培养西部贫困地区财政自生能力，构建西部贫困地区财政可持续发展新机制。
关键词：西部贫困地区财政自生能力
一、问题的提出
2004年3月5日，国务院总理温家宝在十一届全国人大二次会议上代表中央政府郑重承诺“从今年起，要逐步降低农业税税率，平均每年降低一个百分点以上，五年内取消农业税。”截止到2005年3月，全国已有27个省、自治区、直辖市先后宣布取消农业税。取消农业税是解决“三农”问题，促进城乡协调发展，全面建设小康社会的一项具有历史意义的举措。从财政经济理论分析，取消农业税意味着政府将大幅度减少甚至基本取消来自农业的收入，财政需要通过收入和资源的再分配，将非农产业创造的资源向农业大规模转移，以满足农村公共服务的需要，用工业和服务业的收益反哺农业。由于我国东西部逐渐增大，东部经济发达地区随着市场化进程的加快和农业人口的减少，农业税在地方税收收入中所占比例呈下降趋势，变成了税收收入中可有可无的支流，这些地区完全有能力自行解决取消农业税所造成的财政缺口。因此，取消农业税对于经济发达的东部地区的财政影响是微乎其微的。而西部贫困地区，农业税成为县乡财政的主要收入来源，是县乡政府运转的重要财力保障，取消农业税，对于在农村税费改革后就已存在的较大收支缺口的西部贫困地区财政无疑是“雪上加霜”，呈现出东西部财力分配的“马太效应”。因此，如何提升农业税取消后我国西部贫困地区财政自生能力，构建西部贫困地区财政可持续发展战略创新新格局，成为当务之急。
二、取消农业税后给我国西部贫困地区财政带来的影响和原因分析
（一）取消农业税后给我国西部贫困地区财政带来的影响
取消农业税的政策本意是要减轻农民负担，保持农村稳定，促进农业发展，使“三农”问题得到较好解决，实现农村乃至整个中国的长治久安。但是任何事情都有它的两面性，取消农业税也给西部贫困地区财政带来了巨大困难，降低了这一政策的执行效率。
1.取消农业税后使捉襟见肘的西部贫困地区县乡财政更加困。在一些以农业为主的区、县，农业税一般占当地财政收入的30%以上，有的甚至可以达到70%-80%，有的地区农业税收入直接并入乡财政，有的地区则是上缴县财政后再根据实际需要返还乡里。“对于农业为主的地区和西部贫困地区来说，地税和国税收入所占比重是很低的，所以取消农业税对当地财政影响很大”（华中师范大学，吴理财教授）。在这些地区，财政可调控财力较小，财政赤字不断扩大，实际债务负担日益增加，财政风险日益膨胀。
2.取消农业税可能使西部贫困地区基层财力差距不断拉大。一个地区财政收稿时间：
作者简介：陈新（1967－）男，湖北人，云南师范大学金融财政学院财税系系主任，副教授，主要从事税
务、财政的教学和研究工作。
收入的增长受该地区经济基础、自然环境、税种结构及财政管理水平等多方面因素的影响。如果在基层地区间财政收入不平衡的情况下取消农业税，则有可能加剧这种不平衡状况。因为受各方面因素的影响，富裕地区农产品商品化率高，其获得的流转税收入多，西部贫困地区农产品商品化率低，其获得的流转税收入少。因此，取消农业税后西部贫困地区乡镇财政收入就会从落后地区流向富裕地区，进一步拉大基层地区间的收入差距。
3.取消农业税后西部贫困地区中央和地方各级财政的转移支付缺口进一步扩张。因为农业作为第一产业，它的经济增长率远远落后于二、三产业，基数很小，但农村的自然人口增长率却相当高，它对于各种公共产品的需求很大。尤其是在“非典”之后，政府提出要加大建立健全农村医疗卫生保障体系，这需要大量的资金；完善农村的义务教育也需要大量的资金；农村基层组织的运行同样需要大量的资金。所以在这种情况下，需要研究如何通过这些资金的转移支付来保证这些缺口得以解决。
（二）产生上述影响的原因分析
1.取消农业税后，在一段时期内，西部贫困地区公共品供应的财政资金很大部分将来自中央及地方各级政府财政的转移支付，从经济学上讲，无偿地转移支付资金具有更为明显的“免费午餐”性质，对西部贫困地区财政而言，由于财政体制内部自生能力缺位，除非进行经济结构优化，在原有的要素禀赋基础上，通过外生或内生变量的发生，改变该地区的生产函数，导致该地区可分配的国民收入提高，西部地区财政自生能力才会形成。因此，自生能力是西部贫困地区财政可持续发展的必要条件，而非充分条件，依靠财政转移支付必然会产生路径依赖导致的自生能力的囚徒困境问题，为解决这一问题，该地区财政必须注重发展战略，通过发展战略的实施来构建这一地区财政自生能力。
2.发展后劲不足，地方财政收入增长乏力。对于西部贫困地区来说，自然条件较差，矿产资源贫乏，区位优势不足，在客观上制约了经济的发展。在企业发展中，贷款难没有得到根本解决，影响了企业的生产和经营，而且投融资环境较差，吸纳资金、技术、人才等能力较弱，招商引资难度大，发展经济成本高。随着中央所得税政策等的改革，财力向上集中，地方特别是西部贫困地区财政增长困难。
3.财政体制不尽完善，转移支付力度不够。分税制改革，基本理顺了中央同省的分配关系，但在中央同地方收入划分以及省以下的体制还存在一些弊端。财权和事权不统一，责任不明晰，分税制财力向上集中，而基本的事权却下移，如义务教育、基础设施、社会治安、环保、民兵训练、武警消防、建设运转等全部由地方财政承担。国税、地税、工商、技术监督、药监等部门上划后，地方财政履行的事权所需支出基数大；在分税制财政体制中，地方收入没有稳定的支柱来源，上级集中过大，地方支出责任压力过大；转移支付不尽规范，奖快促慢机制还不健全，国家对西部贫困地区支持力度不够，这些地区发展经济的积极性不高，不利于非均衡发展的推进。
4.西部贫困地区财政刚性支出增长较快。一是财政供养人员过多，增长较快。尽管严格控制编制，进行了机构改革，但政府机构人员很难裁减，而且大中专毕业生分配、复退军人安置等政策性增加人员将继续存在，虽然进行了机构改革，财政体制改革，但这一矛盾在短时间内还难以消化；二是法定支出造成西部贫困地区财政支出增长较快，如农业、教育、科技、计划生育以及国家对这些地区的一些考核文件都规定对这些事业的支出的增长要高于地方财政收入的年增长率，财政负担不断加重；三是要求地方匹配的专项资金项目不断增多，也导致了西部
贫困地区财政支出的增长。上级专项资金管理部门在专项资金项目建设中，没有考虑到西部贫困地区财力可能，不切实际要求项目配套，西部贫困地区在财政困难的情况下，为了争取项目，发展地方经济，不得不硬着头皮匹配，导致了财政支出相应增长。
三、构建以自生能力为基础的西部贫困地区财政可持续发展新机制
自生能力理论（EVT）是林毅夫教授及其合作者提出的（Lin and Tan，1999；林毅夫和刘培林，2001）。这里所谓自生能力，是指一个国家中的某一地区，在没有外部扶持条件下，如果能够获得不低于社会可接受的正常财政发展水平，那么这个地区的财政就是有自身能力的；反之，如果一个国家中的某一地区的预期财政发展水平低于社会可接受的水平，这样的地区财政就没有自身能力，只有靠上级政府的扶持才能够生存下去。取消农业税后如何提高和培养西部贫困地区财政自身能力，逐步形成以公平为核心，以自生能力基础，以可持续发展为目标的新机制具有重要的理论价值和现实意义。并且，对于定位中央政府与地方政府转移支付的职能；政府、企业和相关群体在其中的不同作用，以及相关的制度对策同样具有十分重要意义，对于建立相关的制度安排和政策体系，将会产生重要的理论和决策咨询作用。
（一）基本思路：
坚持“一要吃饭，二要建设”的原则，分三个阶段，即转移支付阶段、自生能力形成阶段、自生能力保持和提升阶段。推进自生能力的根本转变，构建符合社会主义市场经济要求的西部贫困地区财政发展新机制。具体来说是指促进和调动贫困地区财政发展方面多以政策倾斜，经济扶持为主，强调区域经济联合，用经济发达地区带动欠发达地区，由原来的“输血方式”逐步向“造血方式”转化。在转移支付阶段，要加大中央直接对西部贫困地区转移支付的资金水平，扩大总量，打破既得利益格局，科学合理地制定转移支付制度，规范转移支付形式，实现转移支付均等化；同时要逐步建立以纵向转移为主，横向转移为辅的转移支付模式。在自生能力形成阶段，首先要发展地方经济，积极推进农业产业化经营，扶持农业龙头企业发展，引导和鼓励外商资本投向西部贫困地区农业领域；其次要完善地方税制，对取消农业税后，应按照国际惯例改征农用土地税或农用土地使用税，把农产品和种田的农户纳入增值税和个人所得税的征税范围；再次要优化地方财政支出结构，精简机构，提高财政资金的使用效率，使西部贫困地区财政自生能力得到恢复和增强。在自生能力保持和提升阶段，继续推行对西部贫困地区的转移支付制度，将转移支付划分为指定用途的款项和一般用途款项。指定用途款项用于西部贫困地区基础设施，文化教育事业，重大工农业建设项目；一般用途款项用于扶持或解决其他直接关系到人民生活的问题。其次，要通过产业替代、资本流动改变西部贫困地区的生产函数，巩固财政正常收入增长机制，按照公平、效能原则重新配置地方财力资源，使西部贫困地区财政超常增长。
（二）具体目标和战略重点：
发挥国家财政转移支付资金的引导作用，依靠增加财政投入和投资刺激，通过改善投资环境，提高投资回报率，广泛吸引国内外民间资本的大量“西进”，进一步提升西部贫困地区财政自生能力；尽快解决极少数贫困人口温饱问题，进一步改善西部贫困地区的基本生活条件，提高贫困人口的生活质量和综合素质，加快贫困乡镇的基础设施建设，改善生态环境，逐步改变西部贫困地区社会、经济、文化的落后状况，为全面建设小康社会而奋斗。
（三）实现途径：
1.加快制度创新，促进西部贫困地区财政困难的缓解
通过加快制度创新，从战略上逐步消除形成西部贫困地区财政困难的制度根源，不仅有利于促进财政的可持续发展，还有利于逐步增强中央政府的转移支付能力。即通过增强地方财力，消除地方财政困难，一方面，减少西部贫困地区负债，增强财政对该地区特别是对农业的资金支持能力；另一方面，促进财政的良性运转，借此增强财政对经济发展和结构调整的政策引导和服务能力。财政要积极面向农业和农民提供农村公共品供给的活动，按照公共品受益范围的不同，财政支农应由不同层次的政府层次承担相应的事权和支出责任。在财政支农方面，如果县乡政府长期处于缺位或几乎有名无实的状态，是不利于提高财政支农资金的使用效果的。因此，一方面，要看到中短期内西部贫困地区的财政支农以中央和省级政府为主、（地）市县乡政府为辅的必要性和合理性；另一方面，也要看到从战略上培养政府财政支农能力的紧迫性。从战略上培育财政支农能力，需要从消除财政困难的根源做起。
2.发展经济，培植财源
没有经济的发展，就没有财政的增长，财政的增收作用于经济的发展。作为西部贫困地区财政，要摆脱困境，主要的途径是发展经济，要把发展作为政府的重要工作来抓，只有做大“蛋糕”，解决财政困难才成为可能。在发展经济中，要做好以下工作：第一，立足优势，因地制宜。由于地理、区位、资源等不同，以及发展不平衡，要依托自身优势，因地制宜制定发展规划，确定发展思路、发展重点和发展目标。第二，要营造良好的发展环境。一是加大水、电、路、通讯等基础设施建设，营造良好发展的硬环境；二是制定优惠政策，简化办事程序，实行“一站式”服务，降低准入门槛，搞好协调服务，营造发展政策环境，使企业引得进，留得住，才能促进经济的发展。第三，突出重点，整体推进。财政的增收，要靠支柱产业来支撑，在发展经济中，要突出重点，培植支柱财源，带动流通、加工、饮食、修理等非公有制经济发展，实现可持续发展。第四，加大招商引资力度，在投入经济发展有限的情况下，要充分利用资源、区位等优势，引进和吸纳社会资金、技术、人才等投入地方经济建设发展。同时，要做好项目论证，防止重复建设，严格控制高能耗、高污染的项目，促进可持续发展。第五，统筹城乡经济发展。调整农业产业结构，推进城镇化和工业化，促进农业人口和剩余劳动力向非农业产业和城市转移，这是解决“三农”问题的重要途径。第六，推进非均衡发展。由于西部贫困地区发展不平衡，采取上台阶、以奖代补等激励措施，鼓励发展较快的地方加快发展，在财力上给予倾斜，保证既得利益，对贫困的县、乡，既不能养懒汉，也要保持社会稳定，实现非均衡推进。
3.完善转移支付制度，加大西部贫困县乡转移支付力度
针对我国转移支付制度不完善的问题，应尽快完善转移支付制度，满足西部贫困地区财力需求，使各地财力相对均衡。一是中央和省建立西部贫困地区转移支付制度，对经济发展快而人均可支配财力少的地区，通过转移支付给予一定倾斜，既要促进贫困地区的发展，又要调动发展快的地区的积极性。逐步完善转移支付制度，缩小省区县间的财力不均衡；二是提高一般性转移支付规模，减轻对地方匹配资金责任，尽量减少对西部贫困县乡财政承担的法定支出事项，减轻其财政负担。
4.改革西部贫困地区乡镇行政体制
1991年撤区建镇建乡，从现有乡镇机构设置来看，一些乡镇区域小，大多是纯农业乡，人口只有几千人，财政收入仅有四五十万元，机构设置俱全，事权
有限，特别是取消农业税后，这些乡镇事权更小，就会造成人力资源浪费和增加财政开支。对经济基础较弱的乡镇，可以并到相邻的镇，增强乡镇实力。撤村并村，扩大村自治范围，将乡站所人员分流到村或鼓励兴办企业和实体，精简人员，有效解决乡镇经济薄弱与庞大乡镇机构和人员之间的矛盾，降低行政成本，减轻财政负担。
5.规范西部贫困地区政府举债行为，化解债务风险。
西部贫困地区由于财政困难，投入公共建设和事业发展的资金严重不足，而一些公共支出又不得不投入，于是政府采取向银行举债提前使用以后年度财政收入的办法投入建设，形成了政府的债务，甚至有的是部门举债，政府兜底。这种举债如果没有一个度，超过财政承受能力，将会加大政府财政风险。因此，制定政府举债管理办法，在财政承受能力内合理举债，制定偿债机制，使政府债务能够按期归还，提高政府信誉度，化解财政风险。
参考文献：
1.林毅夫、刘培林，2001：《自生能力与国企改革》，《经济研究》第9期
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5.陈纪瑜、赵合云，2004：《取消农业税后县乡基层财政体制亟待创新》，《财经理论与实践》，第130期
6.农村税费改革研究课题组，2004：《取消农业税 改征增值税》，《新华文摘》，第1期
7.茆英娥，2003：《农村税费改革对乡镇财政的影响》，《财政研究》，第4期
8.苏明，2003：《财政理论与财政政策》，《经济科学出版社》
The research about the self-sufficient capability of the western poor
areas of China after agricultural taxes abolished
Chen xin
(Faculty of Finance, Yunnan Normal University)
Abstract: The abolishment of agricultural taxes is an important measure to solve issues concerning agriculture, countryside and farmers, accelerate the balanced development between urban and rural sectors and build a well-off society in all respects.However, in point of the western poor areas of China, the abolishment of agricultural taxes increases the local
government’s financial burden, the deficits between fiscal income and expenses increased further.The article focuses on researching on how to improve and cultivate the self-sufficient capability of the western poor areas of China, and build the fiscal sustainable development new mechanism in the western poor areas.Key words: The western poor area, Finance, Self-sufficient capability
第二篇：县取消农业税后的调查报告
**县属**市最北端的山区县，是国家级的贫困县，24个乡镇、188个村。2005年全部免征农业税，农民基本上无负担，但村级债务已成为广大群众关心、各级领导关注、基层干部焦虑的一个突出问题。化解村级债务是巩固农村税费改革成果，维护农村社会稳定的一项重要措施，刻不容缓。探索化解村级债务的途径与对策，已成为农经工作的当务之急。
一、村级债权债务状况。据调查，全县村社1985年以前的积累作为生产底垫划给农户长期使用。1986年至今的新积累（提取公益金、公积金）一是被乡镇政府借支挪用；二是农户欠缴。空壳村较为普遍。村级债权320万元属农户历欠款。债务384万元，涉及130个村，占村总数69，村债务最高的12万元。村级债务影响了党群、干群关系，是农村不稳定的隐患。
二、村级债务形成的原因：一是税费收缴“上清下不清”。近来年，乡镇税费收取都是由驻村干部和村干部包干负责，在完成时间和金额方面实行严格的考核，且与年终奖金挂钩。因此每年一到缴款截止时间，驻村干部和村干部不得不借款、贷款为尚未缴款的农户垫交，这样形成村级债务220万元。二是兴办公益事业，如村级公路、村办公室、兴办学校、“普九”、人畜饮水等项目建设借款形成村级债务120万元。三是支付村干补助形成村级债务45万元。根据乡镇调查情况，修建村办公室和“两基普实”乡镇资金缺口相当大，各乡镇全面实施这些项目，将形成较大的新一轮村级债务，从而增重农民负担。
三、化解村级债务的对策
（一）加强领导、精心组织。化解村级债务涉及面广、政策性强、工作量大、乡镇要成立领导小组。由党委、政府主要负责人任领导小组组长，抽调乡镇财政所、农经站的工作人员组成。在化解村级债务过程中，首先各乡镇选择1个村作试点，其次在开展试点的基础上再制定化债实施方案，最后在各村全面推开。
（二）发动群众、发扬民主。化解村级债务是涉及广大农民切身利益的大事，只有充分发动群众，坚持民主、公开、公平和公正的原则，才能顺利推行。一是要相信群众，把政策交给农民；二是在债权债务清理核实时，每个村都要成立村民代表参加的核查小组，依靠农民进行清理，清查结果要经过村民主理财小组和村民代表的逐笔核对、审查，并将审查的结果公布，农民有异议和反映突出的问题，要进一步调查核实；三是在制定化债措施时，要符合村实际和农民的意愿，认真征求群众意见，得到农民的认可，取得大多数群众的支持；四是在实施清收过程中，对农民税费尾欠实施减免的，一定要经过村民代表评议，得到大多数群众认可后才能进行减免。
（三）严格执行政策、规范操作。化解村级债务工作政策性强，各地在开展化债工作时一定要严格把握政策。一是对税费改革前的农民税费尾欠要登记造册暂停清收（即2001年12月31日前），税费改革后农民新欠缴的农业税及附加，凡不符合减免条件的要依法逐步清收，在清收税费欠款过程中注意工作方法，严防涉农恶性案件的发生；二是严禁超越农民的承受能力的突击清欠；三是杜绝加重或变相加重农民负担行为；四是禁止擅自立项筹资还债，不得平摊村级债务；五是不得收回农民承包地抵债；六是强化村级收费管理，严格执行筹资筹劳的管理规定，不准超限额筹资，不准强行以资代劳。在消化村级债务工作过程中，要严格按照“一清理、三核实、三公示、两核定、一锁定、再化解”的程序进行。“一清理”就是全面清理村级财务；“三核实”就是全面清理核实村级债权、债务和集体资产。“三公示”就是在清理前将村级财务进行第一次公示，清理后进行第二次公示，根据第二次公示情况和群众的反馈意见对帐目进行核对、调整，并将结果进行第三次公示。“两核定”就是债权债务公示后，经债权债务人确认，分别签订《村级债务核定书》、《村级债权核定书》。“一锁定”就是建立村级债权债务台帐，全面锁定村级债务，切实控制债务增长，并逐村签订《债务锁定化解责任书》。“再化解”就是利用可行措施，实现3至5年基本化解村级债务的目标。
（四）建立制度、规范管理。加强财务管理是防止新增债务的有效手段，各乡镇要按照有关规定进一步完善和规范村级财务管理制度，建立健全帐目。**乡村分散偏远幅员面积大，交通、通讯不便，经济业务量发生少，且村帐应村管，乡镇加强监督，确保不发新增债务。
（五）因地制宜、突出重点。各村在化债工作中首先要制订化债方案，其次要针对不同村情采取不同的化债措施。可采用财务清理化债，划转债务降债，削减高息减债，清收债权还债，债权债务抵冲化债，盘活存量资产、资源还债，发展村级经济化债，落实减负政策清债，以及其它可被群众接受且不违反法律、法规规定的措施化债。
（六）争取项目、国家扶持。对于贫困山区因修村级公路、人畜饮水、“两基普实”等原因形成的债务。要根据不同情况，镇、乡财政应积极
采取向上争取项目资金的办法，帮助村级化解债务。
（七）兴办事业、量力而行。**县虽然扶贫验收合格，但是农民整体收入水平还不高，地区之间、农民之间收入差距大，贫困农民比例不小，农民总体还是比较贫困，经济承受能力很弱小。乡村公益事业国家补助有限，乡镇政府无财力支持，村“一事一议”筹资筹劳有限且实施困难。因此乡村公益事业发展
要分轻重缓急安排发展。让农民修养生息，积极发展生产，增加收入，促进农村经济发展，构建农村和谐社会。
第三篇：取消农业税后农民负担情况
取消农业税后农民负担情况
“>取消农业税后农民负担情况2007-02-02 21:56:06
随着农村税费改革的实施和深化，以减轻农民负担为首要目标的农村新型税费制度正在建立过程中，以税费改革为契机的新的分配制度正在逐步完善。取消农业税是减轻农民负担的重要举措，为从根本上减轻农民负担奠定了一个良好的基础。但是我们必须看到，制度建设是一个复杂的系统工程，尤其是税费改革这样的重大制度变迁，涉及面广，牵涉到方方面面的利益，具有复杂性、长期性和艰巨性的特点。因此要巩固税费改革成果，切实减轻农民负担还有很多工作要做。为了了解取消农业税之后农民负担的新情况和新问题，我们深入基层，在黔西县的大关镇和绿化乡
以及毕节市的朱昌镇走访乡镇政府和农户，对有关问题展开了实地调查，现将情况汇报如下。
一、取消农业税是深得民心的重要举措
农业税是我国延续多年的制度，历史上曾是封建统治阶级剥削农民，压迫农民的重要工具。新中国建立以后，农业税对建立社会主义国民经济体系作出了重大贡献，对发展经济和提高人民生活水平起到了举足轻重的作用。但是我们必须看到的是，随着改革开放和现代化建设的发展，尤其是随着社会主义市场经济体制的逐步建立和完善，农业税制度存在着很多自身难以克服的问题，成为农业和农村经济发展的一个制约。尤其是一些地方，借收农业税费之机，大兴农村“三乱”之风，加重农民负担，成为影响农村经济发展和社会稳定的消极因素。为此，中央在关键时刻决定实施农村税费改革，从制度建设着手，彻底消除农民负担问题。经过农村税费改
革前一阶段的工作，农民负担得到了减轻。我们在调查中，乡镇政府和农民都反映在税费改革前一阶段的工作过后，没有乱收费的行为发生，遏制住了以前的农村“三乱”行为。这说明，制度建设富有成效。农民普遍反映，税改过后，他们向政府交的钱比以前少了很多，确实获得了实惠。而且不用担心干部上门催款催粮了，心里踏实了许多，能够专心做地里的农活了。农民群众打心眼拥护和支持中央的税费改革政策。很多农民听说今年取消农业税的政策之后更是欢欣鼓舞，他们当即表示要安心干好农活，一心一意发展生产，用自己的辛勤劳动为自己创造幸福生活。乡镇干部也表示，取消农业税之后，他们将更加集中精力关注于为农业生产服务，为农民服务的工作，过去那种因为催缴农业税费而紧张的干群关系必将进一步得到缓解和发展，工作上将更加投入。所以，取消农业税的政策不仅得到了农民群众的一致拥护和支持，而且受到了广大基
层干部的积极响应。在调查中我们深切感受到取消农业税政策确实给农民的生产和基层的工作增添了新的希望和活力，农村中积蓄已久的生产力正在逐步得到释放，农业和农村经济发展的后劲很足，农业和农村经济正面临着新的历史机遇。
二、取消农业税之后农民负担问题仍然存在
通过我们的调查了解，应该说传统意义上的农民负担现象已经基本不存在，但是农业和农村中所表现出的一些问题还是反映了三农问题的很多共性。税费改革前，农民负担主要表现就是“三乱”导致的农民不满意以及由此导致的基层干群关系紧张和政府以及部门与农民之间的冲突。随着农村税费改革的实施和农业税的取消，伴随着过去那种向农民伸手为主要表现的农民负担现象的消失，新形势下农民负担就是表现为目前农民对很多问题依然存在疑虑甚至不满意。一是对市场价格的变化，农民的
反映非常敏感。我们在调查中了解到，今年对农业生产影响最大的莫过于农产品价格的下滑和农资价格的上涨。从我们了解的情况看，今年初开始农产品价格持续下滑，以干辣椒为例，去年价格曾达到元斤，一些农民把家里的干辣椒存放起来，以期今年卖一个好价钱，但是今年价格不仅大幅度下跌，而且一直在低位徘徊，价格仅为元斤，很多农民叫苦不迭。此外，生猪价格也比去年同期下降了三分之一，上半年农民收入增长的确受到了农产品价格下跌的严重影响。与此相对应的是，今年农用物资价格涨幅较大，以尿素为例，去年多元的价格上涨到了多元，上涨了三分之一。这一降一升令农民大感困惑，很多农民对今年市场的变化猝不及防，蒙受了损失。上涨最厉害的是煤炭，与以前相比，涨了倍，今年烤烟生产的成本将因此大幅度上涨。市场价格的变化对于我区这样的贫困地区来说，相对于发达地区影响更为严重，因为我区农民收入本来就
不高，尤其是现金收入更低，对价格变动非常敏感。另外，农资价格上涨不仅影响了农业生产和农民增收，还引发了其他问题，比如煤炭价格上涨的局面如果再发展下去，部分农户就只有回到烧柴的时代了，到那个时候，上山砍柴将会成为一种生活方式，我区脆弱的生态又将面临考验。因此，市场价格的变化是我区农业和农村经济在新形势下必须面对的一个问题，很多农民希望政府能够干预市场，稳定物价。二是承包土地政策和法律还有待落实。农村税费改革前一阶段的工作结束之后，随着农民负担的逐步减轻，农村承包土地在转包、征用、权属等方面的问题正逐步成为农村的热点问题。在这次调查过程中我们也了解到了一些具有代表性的事件。绿化乡小海子村三组农户王发齐的部分承包土地被村组占用修建村组公路，没有获得补偿，该村的另一位农户谢开红也反映了同样的问题。他们对此很不满意。朱昌镇在农田水利基本建设过程中涉及
到对被占地农户进行补偿的时候，也引发了一些矛盾。另外，朱昌镇与比邻的千溪乡还存在土地权属争议，曾一度引发两地村民冲突，好在被两地政府及时制止，是当地政府难以处理和解决的一个热点。三是农村税费改革前一阶段工作结束后，农村公益事业缺乏资金来源。在朱昌镇宋伍村，当地村委会为了修建田间便道和桥梁，向当地群众每人收取了元的建设费，工程完工后没有向群众公开，群众有意见。四是在朱昌镇宋伍村，部分群众反映已经公布过的农业税减免款没有兑现，而且存在救济款物分配不公的现象，该得到救济的没有得到，不该得到救济的得到了。五是宋伍村群众反映，在农网改造过程中，他们交钱改造过后，旧变压器不知去向，对此部分群众还有疑虑。六是在没有实行农网改造的地方，电费仍然很高，群众用电负担依然很重。
以上就是我们这次调研过程中农民和基层政府反映的主要难点和热点问
题，从表面上看，这些问题的确与传统意义上的农民负担有很大的区别。通过进一步分析，我们会发现，传统意义上的农民负担是集中反映在政府或者部门“伸手要钱”导致了农民的不满，这是传统意义上农民负担最重要的表象。我们此次调研发现的这些问题与传统意义上的农民负担现象相比，存在着同样一个表象，那就是因为各种各样的原因（不仅仅是政府或者部门“伸手要钱”）导致了农民对政府的意见或者期待。我们可以据此判断：农民负担问题并不因为税费改革前一阶段工作和取消农业税政策的出台就消失，相反，农民负担问题是以另外的形式表现出来的，而且表现形式更加复杂，这个现象值得各级党委和政府给予关注。
三、正确认识农民负担问题，处理好政府与农民的关系
农民负担问题不仅是一个经济问题，更是一个政治问题。通过调查我们可以看出，影响农民生产和生活的因素
有很多，既有市场的也有政策的。我们其实很难完全理清楚到底哪些应该归咎于农民的生产和生活决策，哪些归咎于政府决策。但是农民在生产和生活中出现问题后往往把责任归咎于政府却是客观存在的事实。这种现象的成因既有中国传统文化的因素也与计划体制长期形成的“万能政府”息息相关。但是在实际工作中，政府确实对区域内经济发展负有责任。我们不能以改革的滞后或者市场的变化莫测推卸自身责任。
（一）农村税费改革前一阶段工作以及取消农业税过后，农民负担问题仍然存在。
农村税费改革前一阶段工作过后，部分地方和部分领导确实产生了麻痹和松懈，认为税费改革通过建立新的制度，封堵了农村“三乱”体制漏洞，农民负担问题已经解决。这次我们省出台的取消农业税政策更加强化了这种心理。我们必须看到的是，我们在这次调研过程中所看到的问题却不是这样，正如前面说 的一样，政府仍然对农村中的各种问题负有不可推卸的责任，因此农民负担问题不仅没有得到根本缓解，而且表现形式更加复杂化，监管难度更大，减轻农民负担工作仍然任重道远。同时，我们在这次调研中虽然没有发现农村“三乱”现象；但是据我们通过了解，在其他地方，向农民身手要钱已经改头换面悄然出现了；所以，减轻农民负担的“四项制度”必须坚持，并且要经常化，制度化。
（二）为基层松绑，创造必要的工作条件是减轻农民负担的重要保证
财政体制改革滞后是农民负担问题的重要根源，我们现行的财政体制仍然是计划体制下的“吃饭财政、建设财政”，还不是市场经济体制下的公共财政。在这种体制下，基层政府为了完成上级下达的财税指标疲于奔命，催钱催粮成为了工作中的重要组成部分。导致了基层政府一方面缺乏足够的资金完成本职工作，另一方面引发了与农民的利益冲突，进一步导致了农民对政府的不
满情绪，基层干群关系紧张。在这次调研中我们也发现了这个问题，在大关镇，当地政府财力相对充足，有足够的财力支持他们开展各种扶持农业生产的工作，农民群众得到了实惠。在朱昌镇，由于当地政府财力紧张，连正常的办公经费都很困难，也就很难挤出经费用于支持农业生产。前面说过，当地在农田基本建设中引发的一些问题就与此有关，本来镇政府为了改善农业生产条件，支持农业生产的发展，通过上级部门争取到了资金用于基本农田建设。但是对于建设中的沟渠占地，上级并没有配套相应资金，当地政府又没有足够财力进行补偿，这就难免造成农民的不满情绪。所以，我们必须看到的是，政府要落实各项方针政策，完成好本质工作，充分发挥政府职能，是需要足够的财力来支撑的。现行制度下各级政府财权与事权的倒挂确实是基层政府正常开展工作的重要制约，取消农业税后，部分此前以农业税为主要财政来源的乡镇必然更加
感到财力紧张。所以，上级政府要从制度上和数量上提供基层政权正常运转的财力保障是减轻农民负担的重要保证。
（三）转变政府职能，切实保证农民的合法权益是减轻农民负担的重要措施
土地承包权和集体资产的收益权等权益是农民的重要合法权益，直接关系到农民从事农业生产和其他行业的收益。这些权益是否按照政策和法律得到落实是农民收入的重要制约，关系到农民是不是增收，农业是不是增效等重大问题。在这次调研中我们发现在这个问题上，我们还存在欠缺。重要表现就是土地承包工作还有待完善，土地承包的各项法律和政策还有待落实。绿化乡小海子村的情况就是这样，据我们了解，这个村在修建通村道路的过程中没有按照规定办理承包土地的变更手续，农民的合法权益就缺乏强有力的行政监督。不仅导致了农民的不满，而且为以后的纠纷和冲突埋下了隐患，既制约了被占
地农户增收，又不利于当地的社会稳定。朱昌镇与千溪乡的土地权属争议说明了上级政府部门的确没有切实履行好相关职能。朱昌镇农网改造过程中变压器的归属也反映了这个问题，旧变压器的产权归属本应有一个明确的界定，但是这种界定在实际工作中是非常缺乏的。在这里尤其要说明的是，计划体制时期我们形成的一个观念应该随着市场经济体制的建立相应进行调整：计划体制时期，我们在利益分配上总是强调牺牲个人利益来保证集体利益，这种观念对建设社会主义的确做出了重大贡献，但是市场条件下，更加强调的是公平交易。中央反复强调“群众利益无小事”无不与此关系密切。因此，我们在未来的工作中必须注重以土地承包权的界定、仲裁以及集体资产的登记和监管等为代表的产权保护工作，做好了这些工作就是保护了农民权益，就是增加了农民收入，就是减轻了农民负担。
（四）搞好村民自治，建立基层减
轻农民负担的制度
村民自治制度是我国农村的基本政治制度，这个制度可以保障群众的知情权，把涉及群众切身利益的乡村事务置于群众的监督之下。农村税费改革前一阶段工作结束后，农村公益事业建设资金的缺乏是一个大问题，各地普遍反映农村公益事业建设严重滞后。在这种情况之下，农业部门出台了相关办法。但是，我们必须看到的是，这些行政措施还有不足的地方，还存在监管困难等问题。各地在建设农村公益事业的过程中往往不按照规定办理相关手续，又不履行有关程序，导致一些矛盾和问题。例如朱昌镇宋伍村的例子，修建田间便道和桥梁本来是为了大家着想，而且事情也办了，但是由于没有按照相关程序办事，结果反而引发了群众的不满情绪。该村在办理民政救济手续和农业税减免过程中也缺乏透明度，导致了群众的意见。在实际工作中，乡村事务非常繁杂，情况千差万别，政府很难一一理清其中 的是非。这就导致了乡村事务难办、难管更难断。所以，切实落实村民自制制度，让农民自己管理自己，做到自己的事情自己办是弥补农村公益事业不足，切实保障农民权益，减轻农民负担的重要举措。
通过这次调研，我们总的感觉就是减轻农民负担工作面临着新形势和很多新问题，总结起来就是不管什么工作都必须让农民满意，只要农民对政府的工作满意了，说明减轻农民负担的工作就是富有成效的。减轻农民负担的工作要以取消农业税政策的出台为契机，继承过去工作中好的传统和作风，转变工作思路，迎接挑战。
第四篇：取消农业税后中国农村的治理状况
取消农业税后中国农村的治理状况
田雨露
取消农业税后，农村工作发生了根本性的变化。在税费时期，农村工作主要由乡镇政府负责管理，乡镇政府是一个全责政府，它包揽了一切，什么都管。后税费时期，乡镇虽然也管理农村工作，但管理工作发生了一系列的变化，使乡镇工作由一个全责政府转变成了“难为政府”。
取消农业税后的农村工作现状
1、取消农业税后的财政分税制，乡镇失去了公共服务的职能
乡镇财政是一级政府一级财政一级预算。在后税费时期，特别是农业乡镇，它们的本级财政收入几乎为零。财政经费主要是上级安排，乡镇没有可以安排的本级经费，财政只是一个报账制的单位，从职权上削弱了乡镇的权力。乡镇的公共服务和公益事业建设也只能由上级的安排来做，上级对乡镇小项目的公益事业建设是不可能做到的。在税费时期，乡镇政府有农业税减免款和提留款，可以预算安排公益事业建设，如农田基本建设、乡镇道路、桥梁、街道硬化、乡镇便道等。乡镇每年预算公益事业建设经费，并由人代会确立公益事业的建设项目。现在，乡镇财政没有这些收入，乡镇政府的公共服务职能也就丧失了，乡镇政府很难为群众提供公共服务和公益事业的建设，由从前的“全责政府”转变为“难为政府”。
2、乡镇干部难以面对人民群众
乡镇干部是低层次的公务员，他们同样是为人民做事公仆。面对群众的困难和公益事业建设的瘫痪，乡镇干部都十分揪心，个别心急的干部还明确表态，一定尽早为群众办好这些公益事业，让群众放心。一回到政府，才知道财政没有这笔预算，他们的表态成为了一句空话。长此以往，他们在村干部和群众中就失去信任和威信，进而对下一届的选举和进升都造成新的不利因素。因而害怕下村，不敢下村，怕面对群众。这样一来，我们的干部就同群众失去了交流和联系，从而脱离了人民。另一方面，一些乡镇干部也习惯了表态，没有依法治乡的理念，还没有从“全责政府”转移到“有限政府”和“服务型政府”上来，工作全凭个人的主观情感去做，不了解财政的现状和预决算报告，也不去了解。对工作没有指导方向，把握不住原则，这也是乡镇干部中十分普遍的现象。
3、后税费时期，乡镇失去了部分社会管理职能
在税费时代，乡镇是什么都管，如计划生育、收粮收款、播种收割、灭犬防疫、栽桑养蚕、抓贼防盗、群众纠纷、毒鱼电鱼、溪河污染等等。现在这些社会管理工作，乡镇不知从何做起，就拿天下第一难的计划生育工作也成了天下第一假了。一方面，群众对计划生育有了普遍的认识，生育二胎三胎的人少了。另一方面，计划生育的内部运作，需要必要的管理经费，在乡镇财政没有经费预算安排的情况下，乡镇政府也不得不睁只眼闭眼。对有一定经济基础的个别群众怀孕放任不管，以保证经费来源。对于农业生产，因一家一户的自由农业，农民完全按自己的意图种植和生产，乡镇对农业的管理已不知从何下手。对于抓贼防盗、群众纠纷、毒鱼电鱼、溪河污染等社会事务工作又推给派出所和法院。因而现在的乡镇干部处处处于“难为”和“无为”的尴尬的境界。
4、招商引资成为了农业乡镇经济发展工作的一个神话
经济发展本是乡镇的一大职能，但大多数乡镇只把招商引资作为发展本地经济的唯一工作。从现象上来看，乡镇是在为本地经济发展而努力工作。其实，乡镇招商引资大多是欺骗上级的晃子。作为乡镇，特别是农业乡镇。在市、区没有规划工业园区的地方，乡镇是没有权力征占土地的，仅这一点招商引资岂不空谈。别外，我们还是一个农业大国，不是什么企业都能引得来、安得下。还要受交通、环境、地形、地貌、能源等的限制。结果各镇都在招商引资，届届都在招商引资，把工作时间花在了招商引资的考察、学习上，个别乡镇还敢想敢干，以各种名目侵占农民的耕地。实质上是以招商引资为名进行公费旅游，破坏和侵占农民耕地的做法。招商引资成为乡镇的一大神话，同时也是最能体现乡镇政绩的一件工作，也能得到上级领导的认同。因而乡镇的经济发展水平和上级的考核，仅仅体现在统计上。多年来，从临近农业乡镇的情况来看，都没有一个乡镇引进什么企业。农业的发展水平还仅仅保持在87年的水平上徘徊。在没有农业新技术、新品种和新体制的情况下，农业的更高发展是不可能的。各乡镇的经济发展水平，扣除物价因素，农业产值是没有较大增长的。
后税费时代乡镇怎样走出“难为政府”这一困境
1、增强乡镇职能，进一步合乡并镇
从以上的分析来看，一方面，乡镇（特别是农业乡镇）不收税费后，没有了收入来源，乡镇财政成为了一个报账制的出纳单位，失去了一级政府一级财政一级预算的前提条件。从而削弱了乡镇的公共服务和管理的职能。要解决这个问题，就是进一步合乡并镇，增强乡镇职能和权限，让有限的资金相对集中，增强乡财财力，实现一级财政一级预算。另一方面，要加大对农业乡镇的投入，真正实现以城带乡以工补农的政策，给农业乡镇留有一定的财力空间，实现一级政府的管理和服务职能。
2、调整区划结构，合理配置资源
从现在的区划结构来看，分不清农业区县和工业区县。工业区县在搞工业、在招商引资，而农业区县也在搞工业，也在招商引资，甚至农业乡镇也在招商引资，大有全盘工业化之势。他们（农业乡镇）把招商引资作为他们经济发展和政绩考核的唯一思路，忽略了作为一级政府的社会管理和公共服务职能。主要原因是，各省市没有硬性规划工、农业发展的区域。各地方政府为了抓政绩，把经济指标作为了政绩考核的主要指标。因而，纯农业的乡镇走入了这一工作误区。这就要求我们必须再进行一次区域规划，合理配置资源，明确农业乡镇必须以农为主，充分发挥农业乡镇的公共服务和公共管理职能，大力扶持农业乡镇的发展。
将工业乡镇和农业乡镇的考核条件区别开来。这更是走规模农业的前提基础。
3、从具体工作上乡镇怎样走出“难为政府”
总的来讲，人民需要我们做的，才是我们的根本职责任和任务。在实际工作中，我们又该怎样做呢。如农民卖菜难，农作物病虫害防治，农民修建沼气池，农业新技术推广，群众邻里矛盾，田边土角纷争，打井治水，防洪抗灾，村干部在职几十年，离任后无生活保障和无生产技能、贫困农户和贫困党员的扶贫和养老，不孝子女的教育等问题。农民需要我们提供帮助，这些事我们现在做得很少，除了以上讲的怕接触群众外，还有一个重要的原因是我们没有从农民的需求出发，没有把农民需要我们做的当作我们的根本任务。进而行成农民抗旱而无水、堰沟失修而断流。江河湖泊毒鱼、电鱼而人管；溪河、湖泊污染而无人问，清泉之流成污水之源，蚊蝇生长之地。市霸、车霸独享国家资源，阻止外来车辆载客，独霸一方，严重超载危及人民安全而无人问津；强盗横行霸道，发现后，竟与民抗横，人民常惊惶于强盗进屋，报之而无人理之现状。不孝子孙不尽赡养义务，致使老人留篱失所，造成严重的社会影响而无人管理的现象。解决好这些事，乡镇政府也就不再“难为”和“无为”了。
第五篇：贺雪峰著《组织起来——取消农业税后农村基层组织建设研究》自序
农民如何组织起来？
一
毛主席在1943年所作著名讲话《组织起来》中认为，“在农民方面，几千年来都是个体经济，一家一户就是一个生产单位，这种分散的个体生产，就是封建统治的经济基础，而使农民自己陷于永远的穷苦”，组织农民是人民群众得到解放的必由之路。毛主席的这些话，现在读来仍然发人深省。
新中国建立后曾通过“三级所有、队为基础”的人民公社体制将中国农民组织起来，在不长时间，为中国工业化提供了大量原始积累，同时也通过组织起来的力量，极大地改变了农业生产基础设施落后的状况，尤其是通过大量劳力投入修建了完善的水利设施，极大地提高了可灌溉耕地面积。人民公社的优点是可以集中力量办大事，并为国家从农村获取用于工业化建设的资源提供了有效组织手段。人民公社的问题是对农户个体激励不足，人民公社后期普遍出现了消极怠工和集体低效的问题。
分田到户以后，人民公社解体，农户的家庭经营主体地位重新确立，以家庭经营为基础的统分结合的双层经营体制成为具有合法地位的农村基本经营制度。农村土地的所有权归村社集体，农民拥有土地的承包经营权，农民自主经营土地，“交够国家的，留足集体的，剩下都是自己的”，因为具有全部的剩余索取权，农民的经营积极性被极大地调动起来。
遗憾的是，分田到户后不久，体制改革所焕发出来的生产力即释放殆尽，而“交够国家的，留足集体的”制度安排，虽然可以让农民有全部的剩余索取权，却使得两个在中国历史上从来就没有解决好的顽疾再次出现，一是农民若不愿交够国家的，留足集体的，怎么办？二是国家和集体无度索取怎么办？且越是农民不愿交，国家就越要多收，越多收，农民就越不愿交。农民剩余可能因为国家和集体无度索要而所剩无几。到1980年代中后期，农业中几乎已是活力不再，以致到1990年代，“三农”不仅成为问题，而且成为全党和全国工作中的“重中之重”。
“三农”成为问题的一个重要原因是乡村组织借双层经营“统”的功能加重农民负担。加重农民负担，其中一部分负担用于各级政府的政绩工程，甚至被吃喝掉了，还有一部分用于解决农村的公共品供给。在1990年代，农村流行的说法是：一税轻，二税重，三税是个无底洞。一税是指农业税，二税指“三提五统”和各种集资，三税指共同生产费。所谓共同生产费，是指村社集体用于共同生产的费用，比如用于集体灌溉和农业基础设施建设的费用，在中央为减轻农民负担而明确限制“三提五统”和社会集资的情况下，地方政府普遍通过增加共同生产费来加重农民负担，以至共同生产费成了一个无所不包的框，沉重得农民根本就挑不动。
为解决农民负担过重的顽疾，也为彻底解决三农问题，中央自2001年开始在全国试行税费改革，并最终在2006年彻底取消农业税。取消农业税的改革，不仅彻底取消了数千年的农业税，而且取消了“三提五统”，取消了共同生产费。取消农业税后，如何筹集公共事业和共同生产费用？中央的建议是通过“一事一议”的办法筹集资金，“一事一议”与“三提五统”和共同生产费的大不同在于，“三提五统”和共同生产费是带有强制性的收费，“一事一议”则是“谁受
益、谁负担”，采取自愿原则，强制性的因素很弱。因此，通过“一事一议”筹集公共事业和共同生产费用的办法在全国绝大多数农村都无法落实，“统分结合，双层经营”中，“统”的一层因为不再有行使土地集体所有权的能力，而彻底解体。
也是因此，在农村调查时，我们听到农民讲“单干以来”就有两种指代的时点，一是分田到户以来，二是取消农业税以来。应该说，农民相当准确地把握了这两个时点，分田到户的单干主要是农民具有了经营自主权，村社集体也有一定能力来解决一家一户“不好办和办不好”的公共事务。取消农业税后，村社集体统的能力极大地削弱，有些地区甚至在税费改革前后取消了村民小组长，单家独户小农因此不仅要直接面对市场，而且直接面对生产的所有环节。
二、当前中国农村的基本经营形式是以“人均一亩三分、户均不过十亩”为基础的小农经营，尤其重要的是，当前中国农村的小农经营是在“三级所有、队为基础”的生产队基础上，经过土地均分而来，这种土地均分，一般为了公平，而按土地肥瘦、远近进行了细碎分割，一户几亩土地，可能会分散在10多处，每户小农不仅耕地面积狭小，而且地块分散。这样的小农经济，在如何解决生产协作问题上，就完全不同于美国式大农场经济形态。中国式小农经济需要有中国式上层建筑与之相适应，这个上层建筑的第一层是农民如何组织起来解决共同生产问题，典型是农田灌溉、机耕、植保等等方面需要的合作问题。
从目前中国农村情况来看，小农经济还将长期存在，具体地讲，9亿农民和2亿多户小农中的绝大多数人还将在未来相当长一个时期依托于农业和农村，当前中国农村以代际分工为基础的“半工半耕”家庭再生产模式也将长期存在。代际分工基础上的“半工半耕”，即年龄比较大的老一代在家务农，年轻人外出务工，由两代人同时务农和务工来获取两笔收入，从而获取相对体面的生存条件。正是这种以代际分工为基础的半工半耕家计模式，使小农经营具有极其强大的生命力：即年轻人进城务工，他们却并不将耕地流转出去，（更不用说会卖掉了），而是留给年老父母耕种，父母耕种小块土地，收入不多，却可以基本上应对家庭一般性人情社会支出，可以解决一家温饱问题。有了父母的务农收入，年轻人在城市务工收入就可以储蓄下来，中国外向型产业就可能具有廉价而高素质的劳动力，从而可以在全球化中立于不败之地。
我们必须以小农经济长期存在为前提来思考中国农村基层组织与基层治理。中国式小农经济不同于美国式大农场经营，一个美国农场的耕地规模可能超过中国若干行政村，或者说，中国几百户小农经营面积只相当于美国一个农场主的经营面积。美国农场主的私人决策，对于中国小农来说，就成了数百农户的公共决策。小农经营利润微薄，风险很大，以自愿为基础的集体决策成本极高，自下而上的决策成本几乎会高到无法承受地步，因此，在当前中国农村，几乎没有真正自下而上小农合作成功的例子。美国农场主的合作，是三个农场主商议一条河流灌溉的分配，是就2亿立方米的水源进行水量、水权的分配。中国小农经营规模太小，根本无法就河流进行流域管理与使用，农户因此只能通过打井这样的微型水利，通过私人品来解决灌溉问题。这种办法不仅成本极高，而且难以持续。
分散的中国小农需要组织起来，除了应对生产中的需要以外，还有如何面对市场的问题。小农户与大生产的矛盾以及小农户与大市场的矛盾，是当前农业经营中的两对基本矛盾。解决矛盾的方向有二，一是将小农户组织起来，形成农户的联
合或合作，比如组织合作社，或形成有效率的集体经济组织，二是随着越来越多农民进城，而推动土地流转，形成规模经营，从而解决农户与大生产和大市场的矛盾。
在目前中国有9亿农民仍然需要依托农业生产的现实条件下面，农民转移进城是较为缓慢的，而更加缓慢的是农民真正将耕地流转出去。也就是说，在未来30年，中国式小农经济还将长期存在，这是我们思考中国农村基层治理的基本前提。小农经济条件下，农民如何解决与大市场的矛盾？可行的办法是合作。让农户通过合作，降低与市场对接的成本。但合作本身是有成本的，从事粮食作物生产的小农，利润十分薄弱，小农合作成本高，利润少，合作会很困难。实践中，则几乎没有农民通过合作来生产粮食以对接市场的成功先例。相对来说，种植经济收物，风险虽大，收益往往也比较高，农民通过种植经济作物来获得较多利润，从而可以支付得起合作成本，并因此与市场形成有效率的对接。经济作物多是鲜活农产品，不耐储存，对市场销售的要求高，对市场价格反应特别敏感，因此也有更高的合作需要。恰恰又是因为经济作物价格波动幅度比较大，与利润较高相对应的是风险比较大，风险大也就使得每有一次风险，农民合作即面临一次解体的危机，最终，能够在市场波动中维持下来的农民合作经济组织寥寥无几。
中国大国农业特征决定了中国耕地的90%要种植大宗农产品，绝大多数农户也都是要生产粮食。与经济作物不同，大宗农产品尤其是粮食作物的重要特点是耐储存，价格稳定，品质相对单一，从销售来看，基本上是国家保护价收购，从产前环节看，种子、农药、化肥，基本上都是标准化的大宗商品，因此，从事大宗农产品生产的小农恰是对市场不敏感，而不存在与大市场对接困难（基本上没有这个需要）的农户，这部分农户占全国农户的90%，耕种大约90%的耕地。
这个意义上讲，对中国绝大多数小农来讲，小农户与大市场的矛盾并非一个真实的问题，这个问题可暂时搁置。
但这个90%小农户在产中环节，或生产环节中与大生产的矛盾，或他们需要的基础生产条件的矛盾，却是真问题。如何让小农户生产方便是取消农业税后的关键问题。
生产领域的合作，在取消农业税之前的“统分结合、双层经营”体制中，恰是村社集体可以相对有效解决的问题。
三、通过集体统的层次不仅可以解决生产合作的问题，而且可以解决生活合作的问题。组织起来的重要方面还在于社会秩序的再生产。
进入21世纪，中国城市化速度明显加快，农村人口大量流入城市。与人口进城相伴随的是人财物流出农村，农村留下来的老弱病残居多。在这个意义上讲，作为一个社会系统，因为人财物的流出，农村内生秩序能力下降，系统稳定容易出现问题，更重要的是，外出农民并未融入城市，而大多与农村有千丝万缕的联系，比如父母和子女留守农村，他们仅仅是年轻时进城务工，年老时还要回来。也就是说，稳定有序的农村对进城农民也是极为重要的。在人财物流出的情况下，如何保持农村秩序是一个极其关键的问题。
在农业税费已经取消、且双层经营中集体一层基本解体的情况下，维持基层秩序的资源便大成问题，再加上农村人财物流失所导致农村内生秩序能力不足，使得外来资源变得极为重要。从某种意义上讲，维持农村基本秩序的途径有三个，一是发育农村社会组织，比如建设老年人协会等等，二是充分发挥基层组织的作用，比如配备相对健全的村组干部队伍，三是配置必要的治理资源。遗憾的是，在当前农村政策的实践中，健全的村组干部队伍正在遣散，国家给农村投入的资源越来越多，但这些资源大多要么直接由各部门帮农民修建了公共设施比如水、电、路、桥和图书馆，要么直接发到农户，村组集体除极低的村组干部报酬和极少的办公经费以外，几乎没有任何可以支配的资源，由此导致农民自下而上的公共品需求偏好无法与国家自上而下的资源转移对接起来，更无法让基层组织在其中发挥关键作用并因此使基层组织得到能力的训练与强化。
立足中国9亿农民和农村人财物不断流出将是一个长期过程的现实，基于农村构成了中国现代化的稳定器与蓄水池的战略定位，在农村基层的内生秩序能力将长期不足的情况下，维持农村基本秩序是中国现代化所必需要面对的问题。解决问题的办法，唯有自上而下自外而内，由国家和城市向农村输入资源。这种资源的输入，目标不是为了让农民致富，也不是为了发展经济，而是维持农村基本的稳定局面。其中最重要的是，要通过这种资源输入，加强农村内生解决问题和保持稳定的能力。首当其冲就是要建设一个强有力的农村基层组织体系，以在农村发展中以不变应万变。衡量国家对农村输入资源效果的最重要标准是看这种资源输入是否加强了农村基层组织：若加强了，这种资源输入就是有效的，若没有加强，这种资源输入可能就是无效的。
取消农业税后，在资源输入方式和乡村体制改革举措上都存在着严重的方向性错误，从乡村体制改革来看，普遍的思路是，既然不再向农民收税了，还留下健全的基层组织干什么？因此，撤乡并镇、合村并组、减少乡村干部、取消村民组长，将乡镇“七站八所”推向市场等等做法，都是在极大地削弱农村基层组织的力量。这种思路和做法的错误在于，他们没有看到，在农村人财物流出的背景下，农村基本稳定与秩序的维持存在巨大困境；没有意识到，健全的基层组织对于维持中国农村基本稳定与秩序的极端重要性。因此，现在不是要削弱农村的基层组织，而是要进一步加强农村基层组织建设。况且，进入21世纪，与农村人财物大量流出农村相关，城市工商业快速发展使国家也有了越来越多可以转移进入农村的资源。不是将农村基层组织作为向农民提取资源的制度设施，而是作为向农民提供公共服务维持农村基本秩序的制度设施，我们就应该创造性地转化既有的农村基层组织，使其服务于新时期的新需要。
因为对基层组织存在偏见，自上而下的转移支付要么直接补到农户，要么通过“条条”专政，由各部办委局直接到农村建设公共品，这些公共品与农民需求脱节。因为农民无法有效表达对公共品需求偏好，公共品建设就成为政府部门的政绩工程、形象工程。国家的钱花了，农民的事情却没有办好。
乡村基层组织这个块块，正是对接国家资源与农民需求的关键点和关节点。20多年村民自治制度建设也为这种对接提供了极好的实践条件。河南邓州发明的“4+2”工作法，被2010年中央1号文件吸收（本村重大事项由村党支部提议、支委会和村委会联席会议商议、全村党员大会审议、村民代表会议或村民会议决议，以及决议公开、实施结果公开），就是一个比较好的以自上而下资源输入为基础的基层组织建设制度安排。遗憾的是，在实践中，很多地方忽视了“4+2”是农民通过民主来表达其公共品需求偏好从而分配自上而下资源的办法，而不是“一事一议”的改头换面，也因此，一些地方推广“4+2”出现了形式化的问题。有国家的资源输入，这种资源输入可以加强农村基层组织建设，同时又可以与农民自下而上的需求偏好相对接，则即使在农村人财物流出的背景下，农村仍然可以大体保持稳定。若是，则中国因为有了农村这个稳定的大后方和现代化的战略
纵深，中国现代化的重心就稳，中华民族的伟大复兴就一定可以实现。
四、当前农村基层组织建设的重点不在于发展经济，不在于让农民致富，而在于如何防止农村人财物流出背景下农村基层的失序。中国现代化是一个长期过程，农村是中国现代化的稳定器与蓄水池，维持农村基本秩序，就是要从中国现代化的结构性条件出发，从大局出发，从一般性方面出发，来建设好中国当前的基层组织，并以此为基础，来将农民组织起来。
要达到此目标，农村基层组织建设和三农政策实践应尤其重视以下几点：
1、农民组织起来的核心问题不是与市场对接，而是在解决以农田灌溉为代表的产中环节的合作问题。
2、农民组织起来不是为了致富而是为了维持底线秩序。解决农民生产生活基本秩序，是当前基层组织建设的最重要的也最基础的功能。
3、农村基层组织建设必须立足大多数。比如对富人治村要警惕，尤其是党建部门不应再提倡误导性的“双带”、“双强”工程。再比如，对土地大规模流转也要持谨慎态度。当前农村之所以可以保持稳定的一个原因是，大量农民进城，但是他们的土地仍然留在农村，这些土地在村庄内流转，从而形成了主要依靠种地来获取收入的“中农”阶层，这个中农阶层经营大约20亩土地，农业收入接近甚至超过外出务工的收入，且可以保持完整的家庭生活，他们的利益关系和社会关系都在村庄，他们也就十分关心村庄的公共事务和公益事业。正是这批利益关系和社会关系都在村庄的中农，可以成为新时期农村治理的骨干力量。政府推动大规模土地流转的一个严重后果就是中农被消灭，从而导致当前农村人财物流出背景下村治基础的丧失。
4、农村基层组织改革要慎重，切忌大撤大建。保守但稳妥的办法是在保持既定结构不变的情况下进行组织功能的转换。尤其是目前乡镇“七站八所”改革要慎重，要有智慧。
5、不要迷信外国经验，包括不要迷信日本、韩国和我国台湾地区的经验。日韩台的农业与农村组织与当前中国大陆农村基层组织的功能重点完全不同。假若说日韩台的重点在于农业的话，中国大陆基层组织建设的重点就在于农村和农民。中国大陆的农业问题仅仅是附着在农村和农民问题之上的相对次要的问题。最近数十年，在解决农业问题上，中国大陆一直比日韩台做得好很多！
2011年9月16日
本文为贺雪峰著《组织起来——取消农业税后农村基层组织建设研究》自序，《组织起来》已由山东人民出版社2012年2月出版，30万字，323页，定价35元。
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