部分军队院校将于军队改革中转隶 现存与实战脱节问题

第一篇：部分军队院校将于军队改革中转隶 现存与实战脱节问题

给人改变未来的力量

2015年军队改革|部队改革最新消息：部分军队院校将于军队改革中转隶 现存与实战脱节问题

习主席在中央军委改革工作会议上深刻指出，推动人才发展体制改革和政策创新。军队院校在这轮军队改革中有的将转隶，对此，我们要抓住机遇、乘势而上，在转隶过程中转出办学治校新观念，用新观念催生新思路、寻求新举措、谋求新发展。

转隶要转出强军兴校新观念

“国治以才众，军治以将强”。习主席在中央军委改革工作会议上深刻指出，要着眼于开发管理用好军事人力资源，推动人才发展体制改革和政策创新，形成人才辈出、人尽其才的生动局面。军队院校在这轮改革中有的将转隶，对此，我们要抓住机遇、乘势而上，在转隶过程中转出办学治校新观念，用新观念催生新思路、寻求新举措、谋求新发展。

思想领先天地宽阔，思想解放观念更新。我军从小到大、由弱到强、从胜利走向胜利的发展史，就是一部思想解放、观念更新的历史。政治建军原则、人民军队根本宗旨、强军目标等重大战略思想的提出，无一不是思想解放、观念更新的结果。落实改革强军战略，实现强军梦想，需要各级以前瞻的眼光、超前的思维、深邃的思考，来谋划推进改革举措。

转隶不是简单地改变隶属关系，而是按照三位一体人才培养的新体系办学治校。这轮改革通过调整军委总部体制，实行军委多部门制，建立新的领导管理体制。院校紧跟联动，根据职能定位划归到新的职能部门管理。这种转隶不是简单地换“娘家”，也不是“旧船票登新客船”，而是适应“军队院校教育、部队训练实践、军事职业教育”三位一体的新型军事人才培养体系要求，确立人才培养的新理念，形成院校体制的新格局，走出办学发展的新路子，发挥作用的舞台更大、空间更广阔。院校党委的思想观念、工作指导应紧紧跟上，在办学治校这个新体系下思考和谋划今后的建设发展。

转隶不是简单地合并同类项，而是按照能打仗、打胜仗的要求整合资源、优化结构，提高实战化教学能力。经过历次调整改革，军队院校的办学水平和治校能力不断提升，但与打赢现代战争还不相适应，布局不够合理，与部队脱轨、与实战脱节等问题不同程度存在。这轮改革着眼解决这些矛盾问题，聚焦打造精锐之师、必胜之师，院校实行整体转隶，体现出资源集约、同类统管、直指打仗的鲜明特色，有利于优化重塑新型院校体系结构，有利于整合利用教育资源，有利于强化师资力量，有利于对接部队开展实战化教学。适应新的形势要求，向战场靠拢、向实战聚焦，提高教育资源对打赢的“贡献率”，应该成为各级转变观念的切入点。

转隶不是简单地作加减法，而是集中力量、发挥优势，努力建一流大学、育一流人才。军事领域竞争的核心是人才竞争，谁拥有人才优势，谁就掌握未来制胜先机。院校作为人才

给人改变未来的力量

培养的主阵地，其核心竞争力必然体现在培育能打仗、打胜仗新型军事人才的功能作用上。这轮改革就院校而言，并非一般意义上的修修补补和增增减减，而是着眼建设一流名校、培养顶层拔尖复合人才。在深化院校改革中，要坚持强强联合，注重优势整合，突出能力融合，体现资源共享，大幅度提升院校的核心竞争力，努力抢占未来军事人才竞争的制高点，为实现强军目标提供人才支撑。

改革必成、强军可期。我们如何以新的思想观念和思维方式支持改革、投身改革，不仅是对领导干部党性原则的考验，也是对能力素质的考验。我们要以实际行动交出优秀答卷。

第二篇：我国研究生教育制度的历史沿革、现存问题与改革方向

我国研究生教育制度的历史沿革、现存问题与改革方向

摘要：我国研究生教育起步较早，自民国时期诞生以来，先后经历了初创阶段、规范发展、恢复和稳步发展、快速发展等4个阶段。当前，我国已成为研究生教育大国，但研究生教育仍存在与经济社会发展脱节、入学选拔难以适应高层次人才培养需求、培养质量不高、学位授权制度尚待完善、经费投入保障机制不健全、社会评价机制缺失等诸多问题，改革势在必行。今后，要落实高校招生自主权，提高人才选拔的多样性、有效性；加快学科设置与学位授权制度改革。引导各校研究生教育准确定位和特色发展；优化研究生教育结构，增强对经济社会发展的适应性：加快以导师制为核心的培养模式改革，全面提升研究生教育质量；改革成本分担机制，建立稳定的经费保障机制；进一步完善研究生教育质量评价体系，建立客观公正的评价机制。

关键词：研究生教育，历史沿革，现状问题，改革方向

自上个世纪末实施高等教育大众化发展战略以来，我国研究生教育进入了快速发展轨道，在校生规模从1997年的17.6万人增长到2010年的153.8万人。其中博士生从4万人增长到25.9万人，规模可比肩美国。总体上看，研究生教育规模不足问题已基本解决。但值得注意的是，在研究生教育规模扩展的同时，质量不仅未同步提升，还遭受了更多指责，改革势在必行。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010～2020年）》已明确提出要“大力推进研究生培养机制改革”。笔者认为，当前推进研究生教育改革，需对我国研究生教育制度的历史沿革进行梳理，对当前存在的问题进行深入分析，明确改革的方向和策略，以促进我国研究生培养质量的提高。

一、我国研究生培养制度的历史沿革

把握研究生教育的历史沿革，是改革研究生教育的逻辑起点。关于我国研究生教育的发展历史，已有许多学者进行了梳理。综合已有的研究成果，大致可以 分为4个阶段：

第一阶段：初创阶段（1935年至新中国成立前）

1935年4月，南京国民政府政府颁布《学位分级细则》和《硕士学位考试细则》，对学位授予的级别、学位候选人资格和学位评定的办法等做了规定，研究生教育随之产生。这一时期的研究生教育主要是借鉴美国的做法，招生制度多采用个人申请入学、院校自主招生的办法，学校享有较大自主权。应当说，民国时期我国研究生教育制度的框架已初步形成，但由于政局不稳、战乱频繁等原因，这些制度未能得以施行[1]。从实际情况来看，民国高等教育仍以本专科教育为主，研究生教育规模极小。直至1949年新中国成立前，全国仅有232人获得硕士学位。

第二阶段：规范发展阶段（1949年至1966年）

新中国成立后，百废待兴。国民经济发展和国防建设对高层次人才的需求日益迫切。新政府高瞻远瞩，随即制定了大力发展研究生教育的方针。1951年，颁布了我国第一个研究生招生办法[2]，1953年高等教育部发出《高等学校培养研究生暂行办法（草案）》，明确招收研究生的目的是培养高等学校师资和科学研究人才，将研究生通称为“师资研究生”，要求研究生毕业后能讲授本专业一二门课程和有一定的科学研究能力。1951年至1954年间，研究生招生以个人申请、学校推荐为主，招生学校和专业十分有限。

1956～1962年间，国家先后出台了若干规范研究生教育发展的文件，如1957年高等教育部制定的《关于今年招收4年制研究生的几点意见》、1961年中共中央印发的《中华人民共和国教育部直属高等学校暂行工作条例（草案）》等。其中，1961年的草案对研究生培养目标、招生对象、录取方式、学习年限和培养方法等都做了具体规定，这是新中国的研究生教育走向规范化、制度化的有益尝试。从1962年起，我国开始正规培养3年制研究生。

1963～1965年，我国研究生教育改革在政策层面获得重大突破。1963年，教育部召开了新中国成立后的第一次全国性研究生教育工作会议，讨论通过了《高等学校培养研究生工作暂行条例（草案）》（以下简称“暂行条例”）以及5项配套文件。这些文件针对研究生招生、培养、领导与管理、待遇与分配等都做出了明确规定。暂行条例的颁布标志着我国研究生教育制度、特别是培养制度已经初步建立。

遗憾的是，1966年“文化大革命”在全国范围内开展，高等教育遭受严重破坏，刚刚建立起来的研究生教育制度也难免浩劫，研究生教育停滞长达10年。

第三阶段：恢复和稳步发展阶段（1978年至1999年）

由于“文化大革命”的影响，从1966年开始，我国的研究生教育中断了12年之久。1978年，我国恢复招收研究生，当年全国报考研究生人数达6.3万人，经过严格考试，录取1万人。到1980年，全国在学研究生已达2.1万人。1980年，全国人大常委会审议通过了《中华人民共和国学位条例》，规定我国实行学士、硕士、博士三级学位制度。1981年，国务院批准了《中华人民共和国学位条例暂行实施办法》，进一步明确了学位授予的负责单位、学位申请的原则程序、学位的课程学分要求、论文答辩的流程规范等。该文件标志着我国学位制度正式确立，研究生教育在学位制度的支撑下获得进一步发展。

1982年，教育部颁布了《关于招收攻读博士学位研究生的暂行规定》，明确了博士研究生的培养目标、培养单位、招生计划拟定程序、报考博士生资格条件、招考工作程序原则等。在此文件的影响下，我国博士生招生渐成规模、培养工作步入正轨。1988年，原国家教委制定了《国家教委关于高等学校招收定向培养研究生暂行规定》，将定向培养在职研究生作为“研究生招生和就业制度改革的重要内容，扩大优秀在职生源，按照社会实际需要培养研究生的有力措施”，明确了在职研究生的招收范围、招生计划编制、在读期间工资福利待遇、人事关系、毕业去向等，该规定标志着在职研究生培养制度已初步形成。

1996年，原国家教育委员会发布了《国家教育委员会关于招收攻读硕士学位研究生管理规定》，将硕士生分为国家计划培养硕士生、国家计划定向培养硕士生、委托培养硕士生和自筹经费硕士生4类；招生选拔办法则分全国统一考试、单独考试、推荐免试3种。该规定进一步明确了中央、省市及招生单位在研究生管理工作上的权责，对招生计划拟定、考生报名、考试录取、作弊处罚等具体工作进行了详细的补充完善，它标志着我国硕士研究生管理体制走向成熟。

值得注意的是，在这个阶段，我国开始重视并试点推行专业学位研究生培养制度，初步形成了学术学位研究生和专业学位研究生共同发展的格局。1988年，国务院学位委员会第八次会议首次讨论了设立专业学位的问题。1990年，国务院学位委员会第九次会议听取了《关于设置专业学位调研工作的情况汇报》。1992年国务院学位委员会第十一次会议批准了黄达等学位委员提出的“关于按专业授予专业学位证书的建议”，自此，我国学位类型被分为两类，即学术学位和专业学位；授予方式也分为两种，即学术学位按学科门类授予，专业学位按专业学位类型授予，该文件标志着专业学位制度正式建立。1996年，国务院第十四次会议审议通过了《专业学位设置审批暂行办法》，对专业学位设置目的、特点、层次、审批、培养、管理等方面做出详细规定，为专业学位研究生教育的发展搭建了稳定的制度平台。1999年教育部和国务院学位委员会召开首次全国专业学位教育：工作会议，下发了《关于加强和改进专业学位教育的若干意见》，进一步明确专业学位的地位和作用，有力地促进了专业学位研究生教育快速发展r3）。

总体上看，这一阶段我国研究生教育发展平稳，研究生规模随着我国高等教育和经济社会的发展逐步扩大，研究生教育在我国高等教育体系中的重要性逐步凸显。全国在读研究生从1978年的1.1万人增加1988年的11.3万人，到1998年进一步增加至19.9万人，在读研究生数占全国普通高校在读学生数的比例从1978年1.26%递增至5.51%。

第四阶段：快速发展阶段（1999年至今）

为加快实施中国高等教育大众化发展战略，1999年国家科教领导小组决定，高等学校包括本专科和研究生层次在内要大幅度扩招，我国研究生教育规模出现大幅度增长（见表1）。根据《教育部、国家发展计划委员会、人事部关于下达1999年全国研究生招生计划的通知》，1999年研究生招生计划总额为8.5万名，博士生招生总规模为1.8万名，硕士研究生招生总规模为6.6万名，而当年实际招生人数超过9.2万。到2000年，我国研究生总规模就超过了30万人。教育部在“十五”发展规划中提出，到2005年使在校研究生达到50万人左右。2002年，教育部又进一步提出3年内使研究生的招生规模翻一番的目标。实际上，2005年我国研究生规模已接近百万（97.9万），顺利完成了2002年所确定的目标。到2010年，全国在读研究生规模达153.8万人，占全国普通高校在校生数的比例超过6.45%。可以说，我国仅用10余年的时间就实现了研究生教育规模的跨越式发展。当前，我国研究生教育规模扩展的任务已基本完成，站在了新的历史起点上。

二、我国现行研究生教育制度存在的主要问题

1.研究生教育发展与经济社会发展存在脱节。主要表现在3个方面：一是从培养规模来看，研究生数量的快速增长，直接推动力并非来自劳动力市场，而是行政干预的结果。研究生规模在短期内迅速膨胀，随之带来了过度教育、文凭贬值等诸多问题。研究生教育的经济社会效益不仅没有充分发挥，还带来了严重的人力、物力资源浪费[4]。二是从类型结构来看，主要以学术型研究生为主，专业学位研究生发展滞后，被边缘化。无论规模还是专业，都无法满足产业结构升级对多层次、多种类高级技术型人才的需要。在专业学位研究生培养中，还存在培养目标与学术学位研究生同质化，培养过程存在培训化、商业化倾向，培养质量普遍不高[5]。三是从学科和专业结构来看，许多经济社会发展急需的学科专业以及交叉学科、边缘学科不能及时设：立，导致学科体系僵化老化等问题，脱离了经济社会发展的实际需求。研究生教育与经济社会发展的脱节问题，在就业环节突出表现出来[6]。近年来，高学历人才供大于求，研究生就业难的问题日益凸显，挫伤了社会公众接受研究生教育的积极性，“读书无用论”等错误思潮有所抬头。

2.入学选拔难以适应高层次人才培养需求。研究生入学考试是研究生教育质量保障的第一个环节。目前，我国研究生入学选拔制度存在诸多问题，主要表现在3个方面：一是行政权力过度干预研究生入学考试和招生，学术人员在确定选拔方式、制定考试标准等方面的作用得不到真正体现，不利于高校办学自主权的落实。二是研究生入学考试存在“重初试、轻复试”，“重笔试、轻面试”的倾向，导师在人才选拔中的作用有限。特别是近年来，教育、心理等学科实行全国统考，加剧了研究生入学考试的应试倾向，冲击了本科教学的正常开展[7]。三是考试内容难以真正有效考核学术潜力、创造性等高层次人才必备的素质，特别是公共考试科目外语和政治理论占据了很大份量，加重了考生负担，挤占了专业学习的时间，不利于拔尖人才脱颖而出[8]。当前，扩大高校和导师在研究生入学选拔环节的自主权，已经成为研究生考试制度改革的重要方向。但在扩大自主权的同时，如何建立有效监督和制约机制，确保研究生入学选拔的公平公正，至今尚未 6 找到行之有效的办法。

3.培养环节存在诸多问题。研究生培养是研究生教育质量保障最为关键的环节。该环节涉及培养目标、课程体系、教学方法、考核评价机制等诸多内容。目前，主要存在以下问题[9]：一是培养目标单一，过分强调培养“坚实的理论基础、深厚的专业知识、从事科研的能力”，研究生的理论素养与实践能力发展极不均衡，存在重理论轻实践的倾向，未能真正掌握工作岗位所需要的知识和技能。专业学位研究生培养，往往简单移植或套用学术研究生培养的目标，特色不鲜明。二是课程体系建设滞后，有的教师至今还沿用多年前的教材，学科前沿的成果未能及时引入教学。对人才的素质结构缺乏深入研究，课程设计缺乏系统性，学生虽然学习了许多支离破碎的知识，但难以融会贯通。三是教学方法落后。许多高校没有充分考虑研究生学习的特点，课堂讲授仍是最主要的教学方法。受主客观条件的限制，探究式学习没有得到真正重视，教学效果不理想[10]。四是考核评价方式单

一、僵化，不少学校简单以论文发表数量为考核依据，不利于学生创造力的挖掘。五是人才培养和科研的关系没有很好协调，许多导师的主要精力放在科研上，人才培养的中心地位没有真正确立。

4.学位授权制度有待进一步完善。我国现行学位授权制度同时存在“放得过宽”和“管得过死”的问题。“放得过宽”主要表现为：《中华人民共和国学位条例》未规定高校学位授权的期限，这意味着高校一旦争取到学位授予权，将永久保有，缺乏对其学位授予权重新审核和监督的机制。尽管2005年进行了首次学位点的定期评估工作，但离形成学位点真正“能上能下”的动态监督与调控机制还有一段距离[11]。

“管得过死”主要表现为：政府对学位授予权实行严格控制，高校难以根据办学规模扩展、层次结构调整的实际需求开展学科建设，办学自主权受到限制[12]。这些问题产生了诸多负面影响。一方面，致使高校片面重视学位授权审核，忽视授权后办学质量的提升。特别要注意的是，在现行制度之下，高校能否获得学位授权与其资源获取机会存在密切关系，这就诱使高校争先提高办学层次，盲 7 目追求院校升格，内涵发展往往得不到真正重视。另外，根据学位条例，高校一旦成博士、硕士学位授权单位，便可进一步开展所有学科门类的博士、硕士生教育，导致部分高校在学科建设上存在“广种薄收”、求多求全的现象，有限的教育资源被分散到多个学科领域，难以形成合力、办出特色。

5.经费投入保障机制尚待完善。目前，我国研究生教育经费投入保障制度主要存在4个方面问题：一是成本分担机制不合理[13]。一般而言，在各级各类教育中，研究生教育的私人收益率最高，理应由个人分担部分培养成本。但目前，仍在绝大多数研究生实行免学费制度，明显有失公平。二是学生资助制度不合理。专业学位研究生没有资格享受补助，不利于专业学位研究生教育质量的提升和社会吸引力的增强。以入学成绩作为界定免费生和公费生的依据，明显有失公平。对研究生的奖励性经费偏少，不利于研究生创造力的挖掘和优秀研究生的脱颖而出[14]。三是投入结构不合理。对研究生教育的投入，主要用于学生资助环节和教学环节，对研究生从事科学研究和社会实践的投入严重不足，多数研究生难以获得独立从事科学研究和深入参与社会实践的机会。四是研究生教育经费分散在多个部门，缺乏有效统筹，存在浪费和使用效益不高的现象。

6.对研究生教育的社会评价机制缺失。建立一套持续、公开、客观的研究生教育的社会评价机制，有利于政府及时把握、引导研究生教育发展方向；有利于社会公众、学生家长对研究生教育施加有益影响；有利于大学自身对研究生教育的质量进行持续改进。纵观美国研究生教育的发展，国家、社会、院校三级联动的研究生教育评价机制在规范研究生办学、促进培养质量提升方面功不可没[15]。目前，我国尚未建立公开、写实，以数据为支撑的持续社会评价机制。一是缺乏一套社会公认的可以科学评价研究生教育质量、效益的指标体系，研究生教育评价的理论建构薄弱：二是缺乏一套持续采集研究生教育投入、过程和产出等相关数据的机制，研究生教育评价的数据支撑不充分；三是缺乏大量中立的第三方评价机构，实施评价的主体仍以政府机构或所辖事业单位为主，研究生教育评价的客观性难保障。以上问题导致政府对研究生教育的指导存在滞后性，社会舆论对研究生教育的监督缺乏客观性，高校发展研究生教育存在盲目性。

三、研究生教育制度改革的方向

1.落实高校招生自主权，提高人才选拔的多样性有效性。招生权是高校办学自主权的重要内容。目前，我国研究生入学选拔基本还是行政主导，高校和导师自主选拔的空间十分有限。完善研究生教育制度，必须确立高校和导师在研究生人选选拔中的主体作用，尽可能避免行政权力的过度干预，为更多具有学术潜力和创新能力的人才开辟成长的空间。落实高校研究生招生自主权，必须要对现行研究生统一考试制度进行重新评估。一些学科实行专业课全国统考的做法，不宜简单推广。基于人才多样性的考虑，研究生入学选拔，不仅要考核一般性的知识和技能，还应设置一些相对个性化的考核评价方式。尤其要加大复试、面试成绩在研究生入学考试成绩中的权重，探索申请入学等多样化的选拔方式，给予研究生导师更多更大的自主权。在扩大高校和导师自主权的同时，需进一步完善研究生入学选拔的程序和标准，实行信息公开，主动接受广大师生和全社会的监督，形成外部监督和自我约束相结合的良性机制，既要保证高校和导师享受更多招生自主权，又要确保公平公正。

2.加快学科设置与学位授权制度改革，引导各校研究生教育准确定位和特色发展。必须转变政府在学科设置与学位授权工作中的职能定位，实现由单方主导走向多方引导、由行政审批走向共同治理。一是尊重并落实高校学科设置自主权，全面下放二级学科设置权，逐步分批下放目录内一级学科设置权。二是因应时代发展和科学进步的需要，建立修订学科目录的长效动态机制。三是监督各培养单位尽快制定学科设置办法和规则，以教授为中心调整方向、优化结构、重组资源，在夯实传统优势学科基础的同时，兼顾学科交叉融合与特色创新。四是在放权的同时加强监督，确保高校学科设置工作的公开透明与责任落实，可将学科设置过程与方法在网络上公开，接受社会监督。在学位授予改革方面。一是要明确规定学位授权的有效限期，探索学位授权复审办法和汰选机制；二是要取消学位授权申请单位的办学年限限制，以增强学校办学灵活性；三是要加强学科建设对社会需要的适切性，通过间接政策扶持与直接财政资助，引导学校科学规划，优先发展与国家、社会、经济发展急需的学科。

3.优化研究生教育结构，增强对经济社会发展的适应性。一是调整研究生教育的类型结构，学术学位研究生和专业学位研究生并重发展。学术学位研究生和专业学位研究生的培养目标各有侧重，前者主要培养学术型人才，后者主要培养应用型人才。这两类人才都是高层次人才，同等重要。当前大力发展专业学位研究生教育，必须进一步解放思想，充分认识专业学位研究生教育的重要性，在招生名额、经费投入等方面予以保障。同时，要强化专业学位研究生教育的质量控制，避免成为在职人员获取文凭的“便利通道”，助长“文凭主义”。二是调整学科和专业结构。在赋予高校更多学科和专业设置自主权的同时，要根据科学研究的规律和经济社会发展的实际需求，加强宏观指导，引导高校有计划地开设经济社会发展急需的学科专业以及交叉学科、边缘学科。

4.加快以导师制为核心的培养模式改革，全面提升研究生教育质量。导师制在我国研究生教育中已被广泛推行，但作为研究生培养制度的重要内容，导师制亟待完善。一要在导师资格认定和选拔上严格把关，改善导师工作条件，建设高素质研究生导师队伍。二要进一步明确导师的权力和职责，既要扩大导师的自主权，使其真正成为育人活动的主体，又要建立健全导师考核评价和问责机制，敦促导师切实履行育人的职责。三要完善导师培训和学术休假制度，鼓励导师利用培训与休假，开展国际学术交流，提高自身水平。此外，还可探索实行双导师制或导师团体负责制。总之，要以完善和落实导师制为纽带，切实改善研究生培养这个薄弱环节，全面提高研究生培养质量。

5.改革成本分担机制，建立稳定的经费保障机制。一是建立健全以政府投入为主、受教育者合理分担培养成本、培养单位多渠道筹集经费的研究生教育成本分担机制，进一步提高研究生教育的生均经费水平。可考虑逐步取消研究生收费双轨制，学术学位研究生和专业学位研究生一样收取学费，学术学位研究生不再区分自费和公费。对纳入招生计划的学术学位和专业学位研究生，都统一按综合定额拨款，并逐年提高生均拨款标准。二是进一步完善研究生资助制度。需特别指出的是，学费制度的推行必须以完善的研究生助学贷款制度为前提。要通过财政贴息等形式，保证所有的研究生都有机会申领多样化、低利率的助学贷款，以 10 免研究生中部分弱势群体因学费制度失去进一步升学的机会。建立研究生助学金随物价同步增长的长效机制，所需经费按照隶属关系由中央和地方分担，中央财政对经济困难地区予以补贴。三是进一步完善研究生奖励制度。国家设立研究生国家奖学金，奖励学业成绩优秀、科研成果卓著、公益活动表现突出的研究生，推动研究生培养质量的提升。四是要进一步完善企业参与研究生培养的机制，通过产学研合作、专利转让、订单式培养等方式，让社会分担一部分研究生培养成本。

6.进一步完善研究生教育质量评价体系，建立客观公正的评价机制。建立健全研究生教育质量评价体系，是研究生教育质量保障体系建设的重要内容，是政府管理和调控研究生教育的重要手段，也是高校发展研究生教育的重要依据。一是加强研究生教育质量标准的理论与实践研究，建构科学合理的评价指标体系。特别是要引入多元评价，既要评价发表论文的数量、级别、参与课题数量等内部指标，也要评价研究生社会服务、就业质量、雇主评价等外部指标。评价指标既要反映研究生教育的共性，也应更好体现不同类型、不同学科专业研究生教育的个性差异。二是在构建科学合理研究生教育质量评价指标体系的基础上，开发和建设全国性的研究生教育质量动态监控数据库，充分发挥网络媒介的作用，向全社会公开研究生培养过程与质量的相关信息。三是以研究生培养过程与质量数据库为支撑，通过科研项目资助等方式，扶持多个第三方机构开展研究生教育质量评价，定期发布研究生教育质量报告，不仅为民众选择研究生教育提供依据，也对高校研究生教育质量控制形成有效监督和制约。

参考文献：

[1] 薛天祥.中国学位与研究生教育的历史、现状和发展趋势 [J].国家教育行政学院学报，2005（09）.[2] 陈睿.对我国研究生招生考试制度的历史回顾 [J].中国考试，2006（04）

作者： 北京师范大学高等教育研究所博士研究生 洪煜 北京师范大学校长、教授 钟秉林 北京师范大学高等教育研究所讲师 赵应生 北京师范大学教育管理学院硕士研究生 张筱茜 来源： 《中国高教研究》2012年第07期

第三篇：税务稽查现存问题与改革思路探究（写写帮整理）

课 程 案 例

题目：税务稽查现存问题与改革思路探究

1.我国现行税务稽查体制的缺陷

1.1 理论基础薄弱

1.1.1 缺乏系统的理论来解决改革实践中出现的问题

无论是从稽查体制演变角度来看，还是从税收征管改革的角度来看，都缺乏深刻系统的理论来解决改革实践中所出现的问题。譬如说，管理与稽查是税收征管工作中两大重要内容，双方相互依存，互为存在前提。只管不查或重管轻查，管就缺乏刚性，必然导致偷逃税恶果;只查不管或重查轻管，查就缺少管的基础，只能成为无;水之鱼。因此，要充分发挥税收征管效能，就必须管查并重和相互协调，这也是税收征管原理的基本要求。但长期以来，我们进行税收征管改革在这点上却往往认识不足，理解不一，历经“征管查三分离”或“管查两分离”、“三位一体”、新的税收征管模式等三次大的改革却未能有效地解决管查偏向和相互不配合的问题，使得税务稽查体制难以健全，规范税务稽查工作受到极大的限制。1.1.2 理论上的缺失导致体制变革的滞后性和不协调性

综观国外税制改革的经验和做法，在设计税制改革方案时，几乎都是把征管制度乃至整个征管体制作为税制的重要组成部分进行通盘考虑的。然而我国却不是这样的。从 1984 年到 1994 年的两轮税制改革，我们往往只是注重体现政府的政策意图，而对政府是够有足够的管理能力却很少顾及，导致有的税种因无法进行管理而不得不停征(如筵席税)，或由于征管不力而使税收职能不能充分发挥(如个人所得税等)。在整个税收改革层面上，税制改革一直是主动、积极的，而相比之下，征管体制改革则是被动、滞后的。所以，总是一轮新税制出台，继而一轮新征管改革再起，结果力图跟上总是滞后，难以协调。

1.2 税务稽查定位模糊

从税务稽查具体工作来看，1993 年税收征管法实施以后，国家就将税务稽查定位于具有“外反偷骗、内防不廉”的双重职能的税务执法部门。而各地组建的税务稽查部门在级别上却与税务分局一样。从理论上分析，“外反偷骗、内防不廉”能够起到减少信息不对称的效果：一方面，通过税务稽查加大对涉税违法案件的查处力度，提高稽查概率，从而遏制纳税人的偷逃税倾向。另一方面，通过税务稽查及时发现税收征管工作中存在的漏洞，增加违规执法被发现的概率，从而监督制约税务人员的日常行政行为。但由于没有系统的理论加以固化，后一种职能的实际执行情况并不理想。更有甚者，将“执法型”稽查变成了“收入型”稽查，成为增加税收收人的一种工具，违背了政策的初衷。

目前在税务实践中，一些地区为了扩大稽查面，推行了责成自查与重点稽查相结合的稽查模式，即在行业或专项税收检查中，先责成被查方自查，然后根据自查情况再选择一部分纳税人开展重点稽查。对自查发现的问题，从轻处罚甚至免于处罚，对重点稽查中发现的问题则加重处罚。从理论上看，责成自查免于处罚的手段符合“税收放免”的基本特征。而税收赦免制度作为一种偶然性、辅助性税收管理手段，显然与税收稽查的定位不相符合。在还没有形成比较严密的税源监控体系以及依法治税环境尚不十分健全的背景下，加以推广运用是值得探讨的。1.3 政策执行不到位，纳税人心里预期不稳定

对偷逃税行为予以查处，是对不诚实的纳税人的一种惩罚，同时也是对诚信的纳税人的一种鼓励。但真正将税务稽查作为激励机制来促使纳税人讲真话，提高纳税人的税收遵从的一种激励机制，则需要满足许多前提条件。特别是要使纳税人形成比较稳定的心里预期，即偷逃税行为会受到惩罚，惩罚的成本高于偷逃税的收益。而从目前税收实践来，这一点往往比较欠缺。

首先，日常检查与重点稽查在对偷逃税问题的处理方式上存在明显差异。根据规定，基层征收单位通过纳税人日常申报情况和相关财务数据的分析、比对后，如发现当存在涉税问题的可以直接向纳税人约谈询问，也可以下户进行检查；对发现以前涉税问题的，应及时移送稽查部门处理。但是受收入考核任务的约束，基层单位往往超越权限，对发现的往年的涉税问题也一并进行处理，对当存在地问题也往往处罚较轻，一般都补税了事。

其次，稽查的案源选择缺乏科学性。现阶段，稽查选案还是以人工选案为主，因此，主观性较强，稽查的“盲点”和“盲区”在部分地区和行业不同程度地存在。比如房地产行业，2003 的“中国纳税百强排行榜”中，房地产企业全部落榜，利润的“巨人”成为纳税的“矮子”。而杭州市对 37家房地产企业的重点审计发现，17 家企业存在偷逃税行为，偷逃金额高达7069.81 万元。

再次，涉税案件移送工作难度较大，“以罚代刑”现象依然存在。根据刑法有关规定，纳税人偷税数额占应纳税额 10%以上并且偷税数额在一万元以上的，除由税务机关追缴其偷税款，并给予行政处罚外，依照规定应移送司法机关依法追究刑事责任。但是实际工作中并没有完全执行到位。因为按照移送标准，目前大量的案件都应移送，而公安机关查办涉税案件的专业力量严重不足，无法保证移送案件公正及时地得到处理。加之，涉税案件的移送必然会对被查企业的生产经营产生重大影响，不利于地方经济发展和税源的稳定。因此，税务稽查部门一般还是比较倾向于行政处罚了事。

受上述因素的影响，纳税人往往会误以为税法刚性不强，变通余地较大，自身的偷逃税行为未必会导致收益减少，或者认为在发生偷逃税行为后，可以通过种种方式，如贿赂税务人员、寻求地方保护等，使自己不受处罚或免受处罚。如此一来，税收处罚就会成为不可置信威胁，纳税人就会更多地选择偷逃税来增加自身的利益。2.税务稽查体制变革的总体思路探索

2.1 加强税务稽查理论研究

税收稽查应充分发挥护法和监督两项基本职能。因此，“执法型”稽查应成为税收稽查管理工作的中心内容。税收稽查不能沦为“收入型”稽查，这与税收稽查的指导思想是相违背的，它牵挂了税收稽查的大部分精力，容易产生稽查与征管不分的矛盾，从而大大影响税收稽查功能的充分发挥，影响稽查方向和稽查效果。要让税收稽查部门从完成征税任务中解脱出来，集中有限的人力、物力、财力打击涉税违法犯罪。对税收稽查工作绩效的考核不能以是否完成税收任务为标准，应从查处多少税收违法案件，是否优化了税收环境，是否体现了“法治、公平、文明、效率”的治税原则，是否提高了纳税人依法纳税的意识为标准。明确了护法、执法、监督的税收稽查管理工作的指导思想，才能迅速、准确、有效地打击税收违法行为，促进税收环境的优化和纳税人依法纳税意识的提高，更好地体现依法治税的法治精神。

2.2 建立健全税务稽查法律体系

完善税收法制，规范税务稽查执法。首先，要尽快建立税收的根本法——《税收基本法》，从总体上对税收的各个环节提供法律规范。同时迅速修订完善税收征收管理法，增值各有关部门在税收征管中应承担的法律责任和义务。其次，要健全税务稽查法律体系。要通过提升税务稽查规章和制度的法律级次，加快起草论证税务稽查条例工作，制定和颁布全国统一的税务稽查法)，提高:税收法律的权威性。同时，随着稽查体制改革和稽查工作实践的不断发展，要进一步建立健全其他相关的法律法规，如完善《税务稽查工作规程》等，以明确税务稽查的法律地位、组织形式、工作任务、责权范围、稽查程序、稽查内容、稽查手段以及案件的定性原则、处罚规定等等，促进税务稽查工作有章可循，保护纳税人的合法权益，最大限度地提高税收征管效率和依法治税水平。第三，要明确稽查专属权，为稽查部门履行检查职能、进行税收处罚提供法律依据。税务稽查机构在税务系统中应具有稽查专属权，这是稽查机关得以存在的基本条件和前提，这必须在法律立法中予以解决。稽查机关的法律地位不明确，稽查机构就失去了存在的必然。稽查机构在税务部门中的法律地位问题，应在税收基本法中给予明确。此外，为了严厉打击各种涉税违法行为，必须对我国(刑法)及(关于惩治偷税、抗税犯罪的补充规定)进行必要的修改，加重其二刑幅度。如对偷抗税情节特别严 重者，应由原来的七年以下，修改为十年以下有期徒刑，以增加涉税犯罪分子的偷抗税成本，制止各种涉税违法行为的发生。其二，要在法律上赋予税务机关更大的执法权。比如，由于稽查人员没有侦查权，对纳税人的有些偷骗行为无法彻底核查，稽查部门也无法直接限制人身自由，容易丧失战机，使稽查工作显得很被动。

2.3 构建科学完善的税务稽查组织体系

2.3.1 建立专业化加扁平型组织结构的稽查机构

稽查模式专业化是指由税务稽查机构专门负责税务稽查工作，日常稽查、专项稽查划归管理部门负责。扁平型组织结构，是指具有一定规模的组织的内部管理层次较少，在每个层次上，管理人员的控制幅度较宽。扁平型结构必须压缩稽查机构，减少机构层次。同时改变目前从国家税务总局→省局→地市局→县局都有稽查计划权的状况。稽查机构要做到统一名称、统一模式、统一机构设置。这将有利于实现稽查工作由多级向一级、由分散向集中转变，实现稽查的集约化管理，从体制上改变目前多头稽查、重复稽查的现象，减少地方政府的干预，保证税务稽查工作执法的严肃性。这样有利于实现税务稽查的专业化、规范化，提高稽查工作效率。

2.3.2 独立设置税务稽查体制的思考

1.国税、地税两套稽查机构合并，独立设置税务稽查机构，实行稽查系统垂直领导。理想的税收征管模式，应该是国税、地税两家征管，稽查信息共享，相互配合，相互协作，依法征税，优质服务，有较高的工作效率，低廉的征税成本，同时纳税人也有较低的纳税成本。我们设想，将国税、地税两套稽查机构合并，并在省城范围内实行直接由上级稽查部门垂直领导的新模式。这种机构设置方法，有利于在税务系统内实行征管与稽查的两权分离，有利于稽查机关的各税统查，有利于提高稽查机关的执法权威性，有利于排除各种阻力，加大稽查力度，有利于在现阶段实现依法治税。既是分权制衡理论在税收征管上的具体运用，也具有很强的现实意义。

2.设置独立的税务稽查体制的理论依据。孟德斯鸠在《法的精神》一书中强调，"一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不变的一条经验，要防止滥用权力，就必须权力制约权力。随着我国社会主义法治建设的不断推进，作为法治 核心内容的分权制衡理论己广泛运用到公共权力的规范领域。权力必须受到制约，已成为共识。税收征管权同其他国家权力一样，也应实行制约和监督，最有效的方法就是对税收征管权进行横向分权——征收权、管理权、稽查权适当分离，分别由各自相对独立的机构行使。结合当前征管模式，我们可以看出，征收权处于权力的最终环节，是税务机关根据国家法律、政策最终实现对纳税人税款征收的权力;管理权处于权力解决的起始环节，是税务机关根据国有税收立法，就涉税问题作为具体规定，以落实税收立法的意图和精神的过程;而稽查权处于中间环节，是根据国家税收法律和税收管理的具体规定，监督和保障征收权、管理权的依法行使。所以，把税收征管权的征收权、管理权、稽查权分离，同时又把稽查权相对独立于征收权、管理权，是权力制衡的必然选择。

3.设置独立的税务稽查体制的现实意义。（1）税务稽查作为税务机关对纳税人实施税务监督、防止税款流失的最主要方式和最有力手段，通过设立统一的税务稽查局，制定统一的稽查工作计划，建立科学规范的选案、检查、审理、处罚、执法等内部操作系统，不仅可避免国、地税税务稽查机构工作互不衔接、各自为政的状况，便全国税务广域网真正进入高效、准确、严密的运行之中，而且有利于提高税务稽查专业化水平，有效地打击偷逃税行为，提高税收法律的权威，遏制税收犯罪。（2）稽查权作为权力制衡机制的内容，通过设置独立的税务稽查体制，一方面可有效地规范税收征收人员的行政行为，抵制功利的诱惑，防止征收权力的滥用。另一方面，也可使税务征收人员行使由于日趋复杂的涉税问题所致的更多的自由裁量权时更符合法律的精神和立法的目的，堵塞法律和政策上的漏洞，提高税收行政执法水平。（3）在当前不完善的分税制财政体制下，国、地税务机关欲完全脱离政府，真正独立、公正地行使税收行政权是不现实的，尤其是税收管理权与征收权。把稽查权集中统一，实行自上而下的垂直管理，直接归口国家税务总局，这可以税收管理权、征收权制衡为契机，大大增强税务稽查自身工作的自主权，摆脱某一地区税收任务的束缚，避免成为“任务稽查”，可最大限度地减少地方干预，保证税收司法的独立，体现税收法制精神。（4）税收的效率目标追求以最小的税务成本获得最高的税收入库，并促进经济的发展。税务稽查体制的独立设置，不仅有利于精兵简政，避免稽查设施、装备的重复投资浪费，降低征收费用，而且有利于集中稽查经费，配置现代化的稽查装各，以应对日趋复杂的税务稽查环境。同时，由于建立独立于国、地税系统的新型税务稽查体制，避免了原有体制下，国、地税稽查重复进户的弊端;这不仅可减轻纳税人的负担，而且可以减少纳税人对税收的抵触情绪，有利于增强纳税人依法纳税意识，降低税收成本，提高税收效率。2.4 建立健全司法保障体系，维护稽查执法权威

形成良好的税收法治环境，不仅需要建立和完善税收法律体系，还需要一个强有力的实施机制，做到有法必依、违法必究。从强化税务稽查角度看，我国现行的税收法律法规虽然规定了稽查部门的权限与责任、程序与手段，但是在实际工作中依然存在许多困难，稽查执法的权威性不强，比如税收保全和强制措施难以执行、税收处罚难以到位等。目前国外很多国家为了能更有效的打击涉税违法行为，在税务稽查权限上出现了逐渐扩大的趋势，突出表现为税务警察的出现，形成了拥有刑事侦查权的税务稽查人员，他们除了具有索取纳税资料、查账权等一把检查权限外，还能行使部分警察的职能，具有搜查住所权、封存帐簿权、查封财产权等刑事侦查权。

我国目前将税务案件的立案侦查权划归公安机关，县级以上公安机关都内设了经侦机构。但由于主要的办案人员都来自公安机关内部，对税收制度不够熟悉，在一定程度上影响了执法的公正性。因此，有必要借鉴海关设立缉私警察的有益经验，组建税务警察。而且，从目前税收实践看，涉税犯罪和涉税治安案件有密切联系。组建税务警察可以避免与地方公安机关的职能交叉，主动对涉税治安案件和突发事件及时制止和有效控制，对不法分之形成威慑力。同时，也可以通过查处涉税治安案件中发现、挖掘涉税犯罪线索，为侦查破案服务。

另外，由于与一般的民事法律关系中主体双方权利与义务的平等不同，在税收法律关系中，纳税主体和征税主体双方的权利和义务是不对等的。相应地，涉税案件的性质及其审理方法与一般的民事、刑事案件也有所不同。因此，不少国家设立了专门的税务司法机关，这无疑有助于提高涉税案件裁决的准确佳和工作效率。有鉴于此，我国也有必要在适当时候设立税务法庭，专司涉税案件的审理、判决和执行，从体制上保障税务稽查执法的权威性，进一步强化税务稽查威慑力。

2.5 加快信息化建设，完善税务稽查内部组织体系

加快信息化建设，提高效率和水平税务稽查的信息化，就是要在稽查工作中贯彻“科技加管理”的方针，充分运用信息技术，通过信息采集、信息传输、信息处理加强对稽查各环节的科学管理，目的是实现稽查工作的科学、规范、高效。目前，加快稽查信息化建设主要应做好 3 个方面工作： 2.5.1 加快建立规范统一、功能完善信息系统

建议由国家税务总局牵头，结合税收征管软件的建设抓紧开发统一的、具有良好兼容性和功能齐全的稽查软件，该软件可包含 4 个子系统：（1）信息情报系统。该系统通过对税收征管各环节、纳税人以及外部单位相关信息的广泛收集和监控，实现对稽查信息的采集、整理、比较、分析，为稽查选案和实施稽查提供畅通的信息通道。（2）案源管理系统。就是在广泛占有信息的基础上，基于积分选案的方法，运用信息化手段，通过对纳税人信息的分析、比对、计分，实现计算机排查案件。（3）业务处理系统。包括稽查计划、实施、审理、执行、文书传递、案卷管理的全部电子化。（4）辅助查询系统。可以为稽查人员提供政策法规查询、稽查案例剖析、稽查技能培训等多方面的资讯服务。

2.5.2 加快开放式的信息化网络建设，实现信息资源的高度共享

税务系统内加快国家税务总局、省局、地（市）局、县（市）局四级网络建设，实现上下网络间的互联互通。同时加快与政府管理、货币支付系统、中介机构和企业经营信息网络的连接，这样不仅可以最大限度地实现信息资源共享，而且可以为探索信息化条件下的稽查情报交换、交叉稽查奠定基础。为加快建立社会化的信息网步伐，应当鼓励企业和银行加入到信息网络的建设中来，对入网企业和银行等单位的信息化设备投资，给予加速税前扣除的优惠政策。

2.5.3 加强数据资源管理，强化数据的分析应用

数据的真实性、准确性是实现稽查信息化的基础。应通过落实各数据采集岗位的管理责任，解决数据缺项问题；加强前后台数据校验，解决数据失真问题；定期加强对数据的清洗，强化数据动态维护，清除垃圾数据。在数据采集和维护的基础上，扩展数据处理中心的数据分析功能，对原始数据进行深度加工分析，将数据变成信息产品，为稽查提供有价值信息。

第四篇：关于农村税费改革中存在的问题与思考

农村税费改革是党中央、国务院统揽全局，审时度势，作出的一项旨在规范农村税费制度，从根本上减轻农民负担的重大举措。2002-2003年上半年，根据中央、省、市、区的统一部署，我镇积极稳妥地实施了农村税费改革,取得了阶段性的成果。改革后，我镇农民负担总额为227.72万元，其中：农业正税为189.76万元，农业税附加为37.96万元，亩平负担61.7元，亩平负 担 下降了25.49%，比省规定的20%的标准降低了5。49，达到了村村减负，户户受益的目标。同时，遏制了农村乱收费、乱集资和各种乱摊派；规范了农村税收制度；密切了干群关系，党和政府在农民中的威信进一步提高，有力地促进了农村的稳定和发展。但是，从我镇的农村税费改革的实践来看，农村税费改革中还存在诸多问题，给镇村两级经济发展带来了一定的影响，亟待我们认真研究并加以解决。

问题与原因

（一）村级包袱沉重，债务化解难。

截止2002年底，全镇十五个村债务总额为664.3万元，村平44.29万元，最多的解放村达83.2万元，村级债务农民人均420.5元。通过我们的调查了解，这些债务主要是因“普九”达标、部分农户欠历年款、和发展地方事业导致的高息借款、村垫付农业税、财务管理不善等方面原因造成的，且村级至今无能力偿还，加税改后村级资金来源渠道变窄，债务偿还就更加困难，导致村级债务逐年叠加，包袱沉重，债务化解越来越难。

（二）农民纳税意识差，农业税及附加征收难。

近年来，由于受市场和自然灾害的影响，农民的比较效益逐年下降，农民纳税意识退化，农业税费征收难一直是困扰镇村两级干部的突出问题。税费改革后，一方面按照上级的要求，农业税及附加征收的主体是财政部门，而基层财政所人员少，一个村财政所只能安排一个人征收，有的甚至两个村由一人负责征收，面对千家万户，他们使尽全力也难以完成征收任务。而镇村干部的角色是协助，到户只能以“做工作为主”，理不直气不壮；另一方面，上级的规定锁定历年债务，不许征收历年欠款，征收了的还要清退，给部分群众造成错误理解，认为历欠款可以不还了。甚至有的农户还说当年的税费不交，到下年不也就成了历欠款，照样可以不还。这对部分交款积极的农户打击很大，致使一些交款积极的农户也不愿意还款了；第三，过去收税，农户可以上交实物，亏损部分村级从三提五统里补贴，而现在只能从农户手中收取现金，从而大大增加了收税的难度。因此，从这三个方面来讲，农村税费改后，农民纳税意识差，农业税及附加增收的难度越来越大。

（三）村级经济实力弱，村级公益事业发展难。

税费改革政策规定，村内兴办集体生产和公益事业所需资金，按照“量力而行，群众受益，民主决策，上限控制，使用公开”的原则办理。但是，在村级实际操作中困难和矛盾重重，一是认识不到位。税改后，公益事业建设投入由村民决策并以村民筹资为主，对于村两委而言，一则怕麻烦，更担心得不偿失，与其一片好心办砸事，而遭“非议”，不如墨守成规顺其自然。对农户而言，因认识不到位，或出于对村两委的不信任，对村两委的提案明知应为而不予支持。二是组织难到位。村级换届选举形成的块块负效应（换选导致村民之间的小宗派小团体之间产生隔阂），使干群关系受到了一定影响，有时直接导致村民代表会议难召集，或即使走到一起也难形成“共识”。三是村级经济脆弱，发展难。税改前，村级经济来源渠道相对较宽，公益事业建设一般由村委会根据村级实际量力而行。而税改后，村集体经济发展困难，有限的资金保村级正常运转尚捉襟见肘，更无力考虑其它支出；此外，村民大会虽同意的建设项目，也因农户收入增长过缓集资困难而不能落实。其结果导致公益事业发展受阻。如停止教育集资后，农村中小学的基本建设投资没有来源，虽然从转移支付中给了一点，但经费还是不足，必将使农村教育的发展受到限制。特别是“两工”取消后，农田水利基本建设、修路、架桥、文化卫生福利事业等的组织工作更加困难，尤其是一些跨村级的水利工程将更难实施，出现了张推李卸的现象。

（四）镇村两级收入少，工作正常运转难。

我镇是典型的农业镇，工业基础薄弱，长期以来镇村两级主要靠农业税收勉强维持现状。税费改革后，由于改革方案规定农业税附加最多只能收取农业税正税的20%，而且农业税将在一定时期保持不变，这就导致镇村两级收入大幅度下降，增收困难。据调查，税费改革后，我镇十五个村的可用资金仅有70.23万元，比改革前减少了26.37万元，减幅达27.3%，每个村平均收入仅4.68万元，镇级财政缺口也达到23.12万元。这就使镇村两级经济实力削弱，各项工作正常运转困难。

第五篇：关于农村税费改革中存在的问题与思考

农村税费改革是党中央、国务院统揽全局，审时度势，作出的一项旨在规范农村税费制度，从根本上减轻农民负担的重大举措。2002-2003年上半年，根据中央、省、市、区的统一部署，我镇积极稳妥地实施了农村税费改革,取得了阶段性的成果。改革后，我镇农民负担总额为227.72万元，其中：农业正税为189.76万元，农业税附加为37.96万元，亩平负担61.7元，亩平负 担 下降了25.49%，比省规定的20%的标准降低了5。49，达到了村村减负，户户受益的目标。同时，遏制了农村乱收费、乱集资和各种乱摊派；规范了农村税收制度；密切了干群关系，党和政府在农民中的威信进一步提高，有力地促进了农村的稳定和发展。但是，从我镇的农村税费改革的实践来看，农村税费改革中还存在诸多问题，给镇村两级经济发展带来了一定的影响，亟待我们认真研究并加以解决。

问题与原因

（一）村级包袱沉重，债务化解难。

截止2002年底，全镇十五个村债务总额为664.3万元，村平44.29万元，最多的解放村达83.2万元，村级债务农民人均420.5元。通过我们的调查了解，这些债务主要是因“普九”达标、部分农户欠历年款、和发展地方事业导致的高息借款、村垫付农业税、财务管理不善等方面原因造成的，且村级至今无能力偿还，加税改后村级资金来源渠道变窄，债务偿还就更加困难，导致村级债务逐年叠加，包袱沉重，债务化解越来越难。

（二）农民纳税意识差，农业税及附加征收难。

近年来，由于受市场和自然灾害的影响，农民的比较效益逐年下降，农民纳税意识退化，农业税费征收难一直是困扰镇村两级干部的突出问题。税费改革后，一方面按照上级的要求，农业税及附加征收的主体是财政部门，而基层财政所人员少，一个村财政所只能安排一个人征收，有的甚至两个村由一人负责征收，面对千家万户，他们使尽全力也难以完成征收任务。而镇村干部的角色是协助，到户只能以“做工作为主”，理不直气不壮；另一方面，上级的规定锁定历年债务，不许征收历年欠款，征收了的还要清退，给部分群众造成错误理解，认为历欠款可以不还了。甚至有的农户还说当年的税费不交，到下年不也就成了历欠款，照样可以不还。这对部分交款积极的农户打击很大，致使一些交款积极的农户也不愿意还款了；第三，过去收税，农户可以上交实物，亏损部分村级从三提五统里补贴，而现在只能从农户手中收取现金，从而大大增加了收税的难度。因此，从这三个方面来讲，农村税费改后，农民纳税意识差，农业税及附加增收的难度越来越大。

（三）村级经济实力弱，村级公益事业发展难。

税费改革政策规定，村内兴办集体生产和公益事业所需资金，按照“量力而行，群众受益，民主决策，上限控制，使用公开”的原则办理。但是，在村级实际操作中困难和矛盾重重，一是认识不到位。税改后，公益事业建设投入由村民决策并以村民筹资为主，对于村两委而言，一则怕麻烦，更担心得不偿失，与其一片好心办砸事，而遭“非议”，不如墨守成规顺其自然。对农户而言，因认识不到位，或出于对村两委的不信任，对村两委的提案明知应为而不予支持。二是组织难到位。村级换届选举形成的块块负效应（换选导致村民之间的小宗派小团体之间产生隔阂），使干群关系受到了一定影响，有时直接导致村民代表会议难召集，或即使走到一起也难形成“共识”。三是村级经济脆弱，发展难。税改前，村级经济来源渠道相对较宽，公益事业建设一般由村委会根据村级实际量力而行。而税改后，村集体经济发展困难，有限的资金保村级正常运转尚捉襟见肘，更无力考虑其它支出；此外，村民大会虽同意的建设项目，也因农户收入增长过缓集资困难而不能落实。其结果导致公益事业发展受阻。如停止教育集资后，农村中小学的基本建设投资没有来源，虽然从转移支付中给了一点，但经费还是不足，必将使农村教育的发展受到限制。特别是“两工”取消后，农田水利基本建设、修路、架桥、文化卫生福利事业等的组织工作更加困难，尤其是一些跨村级的水利工程将更难实施，出现了张推李卸的现象。

（四）镇村两级收入少，工作正常运转难。

我镇是典型的农业镇，工业基础薄弱，长期以来镇村两级主要靠农业税收勉强维持现状。税费改革后，由于改革方案规定农业税附加最多只能收取农业税正税的20%，而且农业税将在一定时期保持不变，这就导致镇村两级收入大幅度下降，增收困难。据调查，税费改革后，我镇十五个村的可用资金仅有70.23万元，比改革前减少了26.37万元，减幅达27.3%，每个村平均收入仅4.68万元，镇级财政缺口也达到23.12万元。这就使镇村两级经济实力削弱，各项工作正常运转困难。

思考及建议

通过一年多的农村税费改革实践，我们深刻认识到，推进农村税费改革，是维护农民利益，减轻农民负担的治本之策，也是 “三个代表”重要思想在农村的具体实践。为了认真贯彻落实中央关于农村税费改革的精神，确保改革后农民负担明显减轻、不反弹，确保乡镇机构和村级组织正常运转，确保农村义务教育经费正常需要，针对我镇税费改革中存在的主要问题，我认为要按照“巩固、规范、配套、完善”的原则，从以下五个方面着力解决。

（一）努力发展壮大农村集体经济。

农村税费改革后，农业税总额在一定时期内是不变的，象我镇一样以农税为主的镇村两级财力在一定时期内没有了增长的空间，减轻农民负担、解决农村税费改革和农村发展中面临的各种矛盾和困难，从根本和长远来看，必须靠发展壮大经济实力来实现。农村经济得不到发展，农民负担难以减轻，减轻了也难以稳定。因此，必须进一步解放思想，切实转变职能，抓住农村税费改革的机遇，加快农村经济结构调整步伐，千方百计发展农产品加工业，搞好农副产品的加工转化增值，增加农民收入，带动农民致富，大力实施开放兴镇战略，引进和培植骨干税源，增强镇村两级财力，为巩固农村税费改革成果提供保障。

（二）努力化解镇村两级债务难题。

镇村两级长期形成的各种债务，已成为农村税费改革的沉重包袱，实行农村税费改革后，镇级财政紧张，村级资金来源渠道变窄，减债更加困难。因此，在化解镇村两级债务问题上，要按照“区别情况，明确债权，各负其责，分类处理，逐步化解”的工作思路，逐一进行化解。对于镇政府的负债，由镇政府通过发展镇级经济、盘活资产来解决办法。一是通过拍卖村荒山、坡、渔池等资源使用权和村集体闲置资产，盘活资产偿债。二是对不符合国家规定的高息借贷，实行降息减债。三是对农民历年所欠国家税收已由村集体垫付的，应根据农村税费改革的有关政策执行。

（三）切实解决镇村财力缺口问题。

实行农村税费改革后，随着农民负担的减轻，镇村两级收入相应减少。在财政上出现了较大缺口，要解决这个问题，总的思路是靠自力更生，增收节支，立足于通过改革和发展来弥补财力缺口。一是要下大力精减机构，归并设置过多、过散的事业单位，精简乡镇财政供养人员，实现“减人、减事、减支”。二是要推进农村教育改革，通过优化教育资源配置，节约教育经费，切实解决好农村义务教育正常需求问题。三是要调整和完善乡镇财政体制，规范乡镇和村之间的分配关系。四是进一步规范村级财务管理，压缩非生产性开支，取消村级招待费，减少村级支出。五是合理理财，充分用好现有财力，发展经济，广辟财源。

（四）明确征收主体，规范税收征管工作。

建立规范的农村税费制度，是农村税费改革的重要内容，也是确保农民负担减轻、不反弹的关键。一是要明确税收征管主体。改革后镇村干部没有征收农业税的执法主体资格，只有协税义务，因此税收征管主体只能是财政部门。二是调整和充实基层征管力量，确保财政征收主体到位，按照“财政干部依法征税、农民群众依法纳税、镇村干部依法协税”的要求，建立规范的农业税收征管机制。三是改进农业税征收方式，在村或村民小组农户集中的地方，设立固定或流动征收点，实行“定点、定时、定额”的三定征收方式。四是强化政策宣传，不断提高农民自主纳税的意识，由被动纳税向主动缴税转变。五是对历欠税款要制定相应的措施，保护大多数农户的纳税积极性。六是加强征管队伍建设切实转变工作作风，规范执法行为，完善执法监督。

（五）规范村“一事一议”问题。

农村税费改革后，村内公益事业建设主要靠“一事一议”筹资筹劳。在“一事一议”问题上，既要防止有事乱议，增加农民负担；又要防止有事不议，影响村内公益事业发展。一要了解民意，加强引导，完善好村民代表会议制度，充分尊重农民的民主权利，真正做到“农民的事、农民议、农民定、农民管”。要加强引导，既防止有事议而不决，决而不行，又要使“一事一议”与农村结构调整和农村文明建设相结合，把有限的资金用在最需解决的问题上。二是坚持原则，规范操作。要坚持严格实行上限控制和量力而行的原则，严格工作程序，规范操作。三是政府扶持，严格监管。对于一些急需的而“一事一议”又无法落实的公益事业，政府要予以积极扶持，以促进村公益事业的正常发展，要建立镇村和农民多层次、多方位参与的监督管理机制，对“一事一议”每一个环节实施监督检查，并张榜公布接受群众监督。