公共管理伦理讲稿(理论部分)

第一篇：公共管理伦理讲稿(理论部分)

公共管理伦理（理论部分）

（一）公共管理伦理概述

1、定义：公共管理伦理或行政道德是以“责、权、利”的统一为基础，以协调个人、组织与社会的关系为核心的公共管理行为准则和规范系统。

公共管理伦理就是特殊领域中的角色伦理，其主体是公共管理系统或者公共管理者

2、公共管理伦理与个人伦理的不同

公共管理作为一种生产关系和公共组织形式以及活动，本身就包含一定伦理的基础和根据，所以他与伦理质监有着不可分割的内在联系。加工过管理还由于它所固有的特殊性质和地位，绝地了必然在伦理上有自己的特殊要求和内在规定性。公共管理伦理与个人伦理原则的不同点有一下几点：

（1）主体不同：一为公共管理系统和公共管理者，一为个人，公共管理系统虽是人建立的，公共管理者也是人，但是本身却是非人格化的，它代表的不是个人的抑制动机，二是糅合了多种人的动机，是“多种合力”的产物，代表的事社会的利益和政府的利益。

（2）影响不同：个人伦理是一个人和其他人与社会发生关系，实际受其影响的只是少数人，而公共管理伦理与所有人活社会的所有成员发生关系，它的一举一动对整个社会所有人都关系甚大。

（3）约束方式、依靠力量不同：个人伦理主要通过良知和舆论起作用；公共管理除了舆论和内心信念起作用外，制度的约束作用也是必不可少的。

（4）评价标准不同：公共管理伦理与个人伦理处在不同的领域，对公共管理伦理的评价，主要是看这一公共管理系统的实际功能和作用，看他实际指向什么基本价值，遵循什么正义原则，实际上在禁止什么，提倡什么，保护什么。

3、公共管理伦理的类型： 公共管理伦理是一个有机的体系在，主要包括：

（1）体制伦理：由行政体质内在的一系列分配权利和义务的原则、规范所构成，并通过社会结构关系，一系列的政策、法规、条例和成文的或不成文的制度等环节表现出来。

（2）公共政策伦理：公共政策伦理，作为公共伦理的一种建构，有两层含义，一指维护某种公共秩序所需的伦理规范，是与政府或其他社会权威机构设计、制定和推广的；一指对于政府倡导的这些公共领域的伦理规范，除了用社会舆论、良心自律等软约束手段支持外，还要为其配置正策划的硬约束手段，使这些伦理规范真正成为公众在这一公共领域中的普遍化行为方式。

（3）公务员职业伦理。公共管理者既要具备社会成员的一般伦理，又要具备作为政治角色的职业伦理，它的实质是就是责任与义务的表现。

4、公共管理伦理的功能

公共管理伦理是产生于一定社会经济基础，并反映一定社会经济关系的上层建筑，它一经产生便对一定的社会政治经济关系起到能动的反作用。公共管理伦理在社会政治生活中的作用是巨大的，具体表现在一下四个方面：

（1）引导功能：公共管理伦理是行政系统中的群体有明确的正义目标，大家同心同德围这一目标努力奋斗。公共管理伦理是现实社会的主体道德，内容具有社会的公共性和示范性。

（2）规范功能：公共管理伦理是以一定的概念、范畴和一系列的伦理规范反映并作用于行政过程和行政行为而存在的。这种规范的特点就在于它是以善恶来认识、评价和把我行政过程中担任行政角色的行政行为，通过外在的舆论评价和内心信念的体验以及一定的制度约束，形成强大的规范场，引导和约束行政系统的运行和行政管理者的行政行为，即通过伦理规范限定行政获得的活动范围，行为模式，是行政过程趋于程序化、规范化。

（3）维系功能：公共管理伦理使行政系统中的个人与个人之间有一种广泛的新人关系，公共管理伦理在行政主体与行政对象之见形成沟通得桥梁，使全国上下同心同德，形成凝聚力。

（4）选择功能：所谓行政选择是至行政主体在一定伦理意识支配下，根据某一伦理标准，在不同的价值和善恶冲突之见做出的自觉自愿的抉择。从根本上讲，利益与利益关系是影响行政主体进行行政选择的决定因素，并成为一切公共管理伦理现象的基础。也就是说行政认知、行政责任、行政良心、行政价值目标等是实际影响行政选择的基本环节。

二、公共责任

公共管理和工责任是紧密联系、内在统一的，从某种意义上来说，公共责任是工管理伦理的具体化。

1、公共责任

广义：是指国家公共挂历部门的行政人员，在工作中必须对国家权力主体负责，必须提高自身职责的履行，来为国民谋利益；

狭义：是指国家公务人员违反行政组织及其管理工作的规定，违反行政法规所规定的义务和职责是，所必须承担的责任。

2、特征：

（1）公共责任是普遍义务。公共责任在法律、法规和伦理道德的约束下，表现为与普遍的伦理价值相一致的义务。公共组织必须对公民、对人民负责，其行为必须符合公民的一直喝人民大众的利益。

（2）公共责任是公共组织及其内部成员的职责。（3）公共责任是可以以外在力量为支持的约束方式，具有强制性。公共责任是可以以歪理深知国家强制力为支持的约束方式。比如用法律来惩罚腐败。

3、类型：

按内容分，工责任可分为：

（1）政治责任：指政府的整治觉得和整治行动必须以民意为基础，增进民众福祉为目的，为人民负责。（整治责任通过代议制度、监督制度、选举制度、司法制度等制度安排得以追诉

（2）行政责任：指政府的行政分支秉承法的授权而做出决定和行动，并对此决定和行动负有法定的或纪律的责任。

（3）法律责任：是指经由司法过程对政府的政治行为和行政行为所做的责任追究和责任判定，包括司法审查、刑事诉讼、行政诉讼、侵权赔偿等。

（4）道德责任：是指政府的决定和行动必须符合民众对政府角色伦理的认同。

4、公共责任的自律与他律

公共管理人员拥有行政职权的同时就意味着负有一种责任，公共组织的管理者怎样才能保证对公共事务采取负责任的行为？这是一个至关重要的问题，在公共组织中保持负责任的行为有两种一般方法：一种是内部控制即自律；一种是外部即他律。

（1）外部控制------他律。公共管理行为的准则和规范，显然具有强制性的含义，属于外部控制既“他律”所具有的意义。行政管理者履行行政责任是义务要求。

（2）内部控制-----自律。公共管理的自律就是培养一种内部控制以保证公共组织中的符合道德规范的行为。公共管理者的负责任行为是由自己内心的价值观和伦理准则组成的，而且在缺乏规则和监督机制的情况下，也能够履行和服道德规范的行为。

行政责任行为的能力最终来源于一系列内化了的态度、价值观和信仰，而不是来源于外部的规则和程序，该规则和程序是以被人的要求和命令的形式操作的。

内化在行政人员心中的价值观总是能在决策过程中起作用。

内部控制有助于产生一个更为负责任的和更具有创新性的官僚制度。要培养一套内部控制价值系统，以提供裁决过程中的自信感和处理突发问题的自觉感，行政人员可以在适当的价值系统的指导下从事活动。

现实的公共管理实务却要求我们超越自律与他律这种两分法。现实的问题几乎总是要求怎样才能将这两个方法融合成一个方案，以期在特定的时间、精力、人力等条件下实践最负责任的行为。

5、公共责任与公共管理伦理

公共管理是一种权力，同时也是一种责任，权力是手段，责任是目的，责任是第一位的。公共责任作为一个伦理范畴，表现为在处理个人对政府、对行政机关以及对人民的利益关系时应该履行的行政义务。

（1）．公共管理伦理的一般原则

从制度的角度看，公共管理伦理就是要追求公正。为什么要追求公正？我们追求的是什么样的公正？

古希腊思想家徳谟克里特就认为，义务就是应当按照“公正”的原则去做。“公正要人尽自己的义务，反之，不公正则要人不尽自己的义务而背弃自己的义务”。公正，是正义理论中的核心概念。公正（正义）历来是政治哲学讨论的核心问题之一。柏拉图的《理想国》就是围绕着正义展开的，认为理想的国家就是正义的国家。约翰`罗尔斯认为“正义是什么制度的首要价值，正象真理是思想体系的首要价值一样。” 由于公正问题产生在人与人的利益关系中，所以利益关系的种类就决定了公正问题的划分。在各种各样的利益关系中，有两种最基本的关系形式：一是利益交换关系；二是利益分配关系。与此相应的就有两种最基本的公正形式：一是交换公正；二是分配公正。

（2）．公共管理伦理的责任冲突

责任冲突是公共管理伦理困境的最典型的表现形式。实践中，行政责任冲突最常见的三种形式是：权力冲突、角色冲突和利益冲突。

a)权力冲突。面对反映客观责任的权力冲突，必须澄清你自己的主观责任并考虑更为广阔和更为基本的客观责任；运用价值观和原则来确定哪一种措施最可取以及如何才能证明你的做法是正当的；通过对主观责任的评估和对更为基本的客观责任的确定，试图找到一个能同时履行客观责任和主观责任的办法。

b)角色冲突。角色概念是角色责任冲突的关键原因。在特定的情形中，我们所体验到的特定角色的价值观是不相容的或者是互相排斥的。现代社会中的社会关系和个人身份认同变得越来越复杂。人们不再将自己的身份认同为某一个角色或某一些角色，而是复杂的网络系统中相互关联的角色群。然而，每一种角色都有自己的行为方式，这些不同的角色之间时常会发生冲突，必须有效地处理这种冲突以防止一种角色对另一种角色的否定。

c)利益冲突。在利益冲突中，我们必须处理伦理问题和法律问题。法律所提供的道德最低标准足以解决现时的困境。然而，为了防止用法律思考替代伦理思考，我们必须研究如何权衡我们的个人利益与我们所承担的公务员责任之间的关系。

（3）．公共管理伦理的选择

在市场经济的发展过程中，效率与公平、理想与现实、理智与情感、义与利等等的矛盾冲突是始终存在的。因此。关于伦理问题的讨论也一直伴随着市场经济的历史过程。不同的伦理价值观具有不同的价值判断和选择。

三、转轨时期公共管理伦理建设

1、建构负责行为的要素（1）个人道德品质

个人道德品质包括：伦理决策技巧、作为品性特征或内在道德品质的德性以及职业价值观。

a.伦理决策技巧。培养伦理决策技巧，一个典型的方法就是学会将决策模式应用到案例研究中。

b.职业道德内化。我们对职业道德的理性理解加以内化，并获得了一些伦理决策技巧，但并不意味着我们的行为就一定能符合道德规范。问题的实质在于：我们总是倾向于去做我们理解为符合伦理规范的行为，即我们有一套伦理态度，而且还有一种合乎伦理的行为意愿的使命感。

(2)组织制度

另一种保证公共组织中的道德行为的因素与组织制度有关。负责任的行为的关键就是既不能忽视个人也不能忽视组织制度。在公共管理领域，组织制度是行政人员个人在其中发挥作用的重要的工作环境之一，因此，它对行政人员的道德行为产生重大的影响。

(3)组织文化

保持公共组织中的道德行为的第三个因素与组织文化有关。组织文化对组织成员的行为具有很大的影响力。

(4)社会期待

负责任的行政行为的最后的一个因素与社会对公务员的期待有关。这是最难以处理的因素，也是组织领导最不容易把握的因素。社会期待在这里指的是人们在不同的方面对于那些在政府中工作的人员所寄予的希望。

首先，公众期待。准确地将公众情感即公民的喜好、需求和厌恶界定为行政责任中的一个主导因素。行政人员还需要更多的意识到与其职责相关的社会潮流。

其次，公共管理必须在广义的法律和公共政策的框架之内进行，因为这些广义的法律和公共政策代表了更为一般和持久的公众意愿。在行政责任中，法律和政策是一种对行政人员的行为进行外部控制的力量，即它们界定了行政自由裁量权的最大范围。

2公共管理伦理建设的途径(1)现阶段公共管理伦理失范的表现

在经济体制转轨的过程中，旧的体制的作用削弱了，新的体制还在建立过程中。因此，公共管理伦理存在的问题是相当严重的，表现形式是多种多样的。主要有以下类型：

a权力交易。权力交易是权力再分配过程中的以权换权，即谋求权力的最大化。政治腐败和司法腐败就常常表现为权力的滥用和非法交易。

b渎职失责。渎职是指国家工作人员利用职务上的便利滥用职权或者不尽职责；失责，是拥有一定权力的人对自身应负的责任和义务的一种无视和糟蹋。c权钱交易。在我国，社会主义市场经济尚处于形成和发育时期。由于体制的不完善，经济腐败寻租行为的存在，严重破坏了市场经济秩序的建立和经济建设的健康发展。

(2)．加强公共管理伦理建设的途径

a）加强公共管理伦理教育。良好的公共管理伦理，有赖与正确的行政价值观的确立，行政意识、行政理论、行政认知、行政情感、行政态度等行政文化的诸多要素构成了行政模式取向，直接决定着公共管理伦理的状况。

b)强调公共管理伦理立法。公共管理伦理立法，是把伦理行为上升为法律行为，使伦理具有与上层建筑的政治、法律同等地位的监督、执法权力的法律效力和作用。道德良心作为软件必须通过政治法律等硬件系统的功能才能很好地发挥作用，如果没有相应的硬件措施，再好的道德体系也很难对社会产生实际的影响。

c)发展公民社会对行政活动的干预和监督。在民主政治中，行政人员的公务活动是公共责任的行为，应当面向整个公民社会而不是一部分与自己“有关系”的人们，发展这种公共政治传统是消除公共生活中私人化倾向和无契约、无承诺、无准则的行为倾向的基本办法。促进社会成员对公共政策的干预和参与，加强公民的政府责任意识，尤其在行政系统的输入方面要强化，民众不仅仅是行政系统输出方面的被动接受器，而应该在输入和输出双向都是积极的参与者。

3、合理有效的公共管理伦理体系的形成

(1)公共管理伦理的制度规范与公共管理伦理的理想信念的协调互补

现代社会是高度法制化规范化的社会，制度建设是根本性的，但制度作为一种“硬件”的公共管理伦理规范也是有局限的，它要求有相应的行政人员的伦理信念这一“软件”的配合才能达到充分有效。伦理规范与伦理信念的协调互补，可胃“理”与“情”或“规范伦理”与“美德伦理”的协调互补。(2)确定公共管理伦理的最低要求和公共管理伦理的理想追求

公共管理伦理的最低要求就是行政行为的正当性、合法性要求，也就是公共管理伦理的制度化、规范化的要求。它的基本内容是，建立一套广泛可行的最起码的公共管理伦理规范体系。

现代公共管理伦理基本建设还应该包括行政道德的最高要求或公共管理伦理的理想层面。最高和最低是相对而言的，如果说前者代表着广泛可行性和普遍可接受性的话，那么，后者则代表着现代社会行政道德的一种理想价值追求。

(3)把公共管理伦理作为公务员任职、升降、奖惩的必要条件 在公务员的任免、升降等行为中引入道德赏罚机制，是公共管理伦理得以发挥其规导作用的重要保证。这是社会以利益作为对行政主体行为责任或道德品质高低的一种特殊的道德评价和调控方式。总之，在公务员任免、升降中引入道德赏罚机制，使善恶与利害产生恒常联系，逐渐形成行政人员的道德心理沉淀和道德经验，并在此基础上感受、理解和把握公共管理伦理的必然性，进而转化为个体的内驱力。

第二篇：理论百题公共部分

一、填空题。

1、对发生行车责任事故的处罚：发生B类事故给予责任者（待岗并行政警告处分）。

2、对发生行车责任事故的处罚：发生A类事故给予责任者（调离行车岗位并行政记过处分）。

3、对发生行车责任事故的处罚：发生险性事故给予责任者（调离行车岗位并行政记大过处分）。

4、对发生行车责任事故的处罚：发生大事故及以上事故的责任者，要视情节给予（开除路籍、开除路籍留用察看处分）；触犯法律的，依法追究责任。

5、工程队、车间检查发现的职工“两违”，其不够待岗条件的，A类“两违”一次罚款（50元-100元）。B类“两违”一次罚款（30元-50元）。

6、职工待岗和返岗要经过（段安全委员会集体）研究决定，劳人室负责（待岗和返岗的审批程序、待岗的期限和待遇）。教育室负责监督待岗期间的(培训工作)。

7、职工待岗后由（工程队、车间）进行管理和培训，待岗人员待岗期间必须离开原工作岗位，不得岗上待岗，培训期满经（教育室考试、劳人室考核合格后），重新上岗。

8、两违人员的处理除按有关规定办理外，待岗时间（3至6个月）。

9、待岗人员经过考试、考核确实表现突出，由本人提出申请，（段安全委员会）同意，按（返岗）批准程序办法返岗。发生行车一般及以上事故和火灾、人身伤亡等的直接责任者（不能提前返岗）。

10、基地或中间站停留车辆未按规定采取止轮措施，造成（车辆溜逸）未构成事故，对直接责任者的处罚为（实行待岗）。

11、使用重型轨道车和轻型轨道车与车站联系（不彻底或超过承认时间、承认地点及超速运行、超载运行），对直接责任者实行待岗处理。

12、未按规定撤出（铁鞋或止抡器）车辆被拉走、推走，对直接责任者实行（待岗处罚）。

13、人为造成发动机飞车、发动机（损伤），对直接责任者实行待岗处罚。

14、调车作业、转线越过（关闭调车信号），但未挤坏道岔，对责任者的处罚为待岗

15、由于不按规定违规修理造成事故，对责任者的处罚为（待岗）。

二、判断题

1、当班饮酒或带酒气上岗罚款100元。（×）

2、工作时间擅自离岗或在作业职场打扑克、麻将等游戏娱乐活动对直接责任者实行待岗。（√）

4、施工时未设置停车、慢行信号进行防护罚款50元。（×)

3、在工作职场打架斗殴影响工作扣发当月奖金。（×）

5、未办理封锁、慢行施工手续擅自进行施工和擅自扩大施工范围，施工后达不到放行列车条件而放行列车对直接责任者实行待岗。（√）

6、未按规定进行设备检查、假检查、假消除对直接责任者实行待岗。（√）

7、桥梁、墩台破损及路基病害造成变化，未采取安全措施对直接责任者罚款200元。（×）

8、无证人员驾驶车辆发现一次罚款50元。（×）

9、未按规定的货物装载加固方案装车、在运行中被检查认定为不良车而倒装对直接责任者实行待岗。（√）

10、卸车作业时，路料清理未达到规定限界动车、刮碰车辆，余料偏载运行对直接责任者实行待岗。（√）

11、需电务配合的施工，未通知电务部门或电务人员没到场擅自施工对直接责任者实行待岗。（√）

12、机具下道后，不采取防溜措施或收工后不加锁对责任者扣发当月奖金。（×）

13、高空作业不使用安全带，双层作业不戴安全帽罚款100元。（×）

14、雷管、炸药、导火线混装运输对责任者实行待岗一个月的处罚。（×）

15、轨道车、起重轨道车、大中型养路机械“运监装置”关机运行对直接责任者实行待岗。（√）

三、简答题

1.钢轨的发展方向是什么？ 答：重型化、强韧化和纯净化。 2.什么是铁路军事运输？

答：铁路军事运输是组织利用铁路机车、车辆从事部队和军用物资及其它军事目的的输送。

3.在区间步行上、下班时应注意些什么？

答：在区间步行上、下班时，应在路肩或路旁走行。在双线区间，应面迎列车方向；通过桥梁、道口或横越线路时，应做到“一停、二看、三通过”，严禁来车时抢越。在站内如必须走行道心时，应在其前后设专人防护，进路信号辨认不清时，应及时下道避车。4.减速地点标设在什么地方?怎样显示？

答：设在需要减速地点的两端各20m处。正面表示列车应按规定限速通过地段的始点，背面表示列车应按规定限速通过地段的终点。 5.作业标设在什么地方？

答：作业标设在施工线路及其邻线距施工地点两端500—1000m处。 6.全局职工共同遵守的劳动安全守则的内容是什么？

答：四做到：(1)做到班前充分休息；(2)做到工作精力集中；(3)做到正确着用护品；(4)做到横越线路“一站、二看、三通过”。 七不准：(1)不准饮酒上岗；(2)不准擅离岗位；(3)不准飞乘飞降；(4)不准随车捎脚；(5)不准钻越车辆；(6)不准抢越线路；(7)不准走轨面、枕木头、线路中心和在车下坐卧。 7.绕行停留车辆时的安全要求是什么？

答：绕行停留车辆时距车辆端部不少于5米，并注意车辆状态和邻线开来的列车。严禁作业

8.线路工人身安全守则是什么？ 答：四必须：(1)线路作业时发现来车必须在800米以外下道；(2)线路作业邻线来车必须下道；

(3)线路作业，必须按规定设防护人员。担任防护员的要精神集中，坚守岗位，认真了望，及时报警；

(4)乘坐轻型轨道车时，必须坐稳把牢，停稳上下车。 二不准：

(1)不准站在两线中间和邻线避车；(2)不准在车底下递送或上道抢取料具。 9.铁路信号是如何分类的？

答：铁路信号分为视觉信号和听觉信号。

视觉信号的基本颜色：红色——停车；黄色——注意或减低速度；绿色——按规定速度运行。听觉信号：号角、口笛、响墩发出的音响和机车、轨道车的鸣笛声。

10.线路发生故障时的防护办法是什么？

答：(1)立即通知运行列车和车站，并在故障地点设置停车信号，了望困难，遇降雾、暴风雨雪或夜间，还应点燃火炬。

(2)当确知一端先来车时，应先向该端，再向另一端放置响墩，然后返回故障地点。

(3)如不知来车方向，应在故障地点注意倾听和了望，发现来车，应急速奔向列车，用手信号旗(灯)或徒手显示停车信号，并将响墩放置在能赶到的地点，使列车在故障地点前停车。如了望困难，遇降雾、暴风雨雪或夜间，发现来车奔向列车前，应在故障地点点燃第二支火炬。11.什么是轨距、我国标准轨距是多少？

答：轨距是两股钢轨头部内侧轨顶面下16mm处两作用边之间的最小距离。我国铁路直线轨距标准规定为1435mm，称为标准轨距。 12.线路上哪些地点不宜设置响墩？

答；钢轨接头、道岔、道口、无碴桥或隧道内。 13.野外作业人身安全注意事项是什么？

答：野外作业遇雷雨时，作业人员应放下手中金属器具，迅速到安全处所躲避，严禁在大树下，电杆旁和涵洞内躲藏。酷暑、严寒季节，应采取切实措施、防止中暑、溺水、冻伤和煤气中毒。 14.线路最大轨距不得超过多少？ 答：线路最大轨距不得超过1456mm。

15.在站内使用单轨小车及人力推运轻型车辆注意的安全事项是什么？

答：须与车站值班员办理承认手续，并在其前后50m处显示停车手信号，随车移动进行防护。单轨小车不得靠站台一侧的钢轨上推行。 16.普通单开道岔由哪几部分组成？

答：是由三部分组成：转辙器部分、辙岔及护轨部分、连接部分及岔枕。

17.什么是“天窗”？

答：“天窗”是指列车运行图中为行车设备施工和检修而规定预留或日常安排的空隙时间，包括施工“天窗”、综合“天窗”和临时“天窗”。18.什么是施工“天窗”？

答：施工“天窗”是指列车运行图中预留的供工程、工务、电务等部门进行基建、更改和设备大、中修施工的固定时间。19.线路标志有哪些？

答：线路标志包括公里标、半公里标、曲线标、圆曲线和缓和曲线始终点标、桥隧涵标、坡度标及铁路局、铁路分局、工务段、领工区和养路工区的管界标。

20.对工务职工人身安全的基本要求是什么？

答：各级单位负责人应经常对职工进行人身安全教育，组织学习安全规章及有关安全操作技术。新工人未经安全技术教育，不得上道作业。作业时，应按规定使用劳动保护用品。

第三篇：新公共管理理论

〖新公共管理〗理论分析

● 李洋 柴中达

新公共管理的出现被称为行政管理范式的转换。作为一种新的理论范式，它涉及到以往的公共行政领域所未涉及的大量专题，如公共物品、外部性、公共服务供给、理性人、交换范式、制度选择、政府失败、自给型公共组织等，成为当代西方行政改革的主导理论。

第一，政府的管理职能“应是掌舵而不是划桨”。“新公共管理”理论提倡通过“政府公共政策化”将政府从管理的具体事务中解脱出来，从根本上解决机构臃肿、预算超支、效率低下、官僚主义与腐败盛行的顽症。“新公共管理”理论认为，政策组织与规制组织的职能是负责“掌舵”，而服务提供组织与服从型组织的职能是“划桨”。这样做可以自然而然地达到消肿减肥的目的，减少开支、提高效率。

第二，将企业化的管理方式引入公共部门。“新公共管理”理论认为，企业先进的管理方式和手段、服务理念都可以为公共部门所用。应该打破政府部门的垄断，通过公开竞标的方式将公共服务承包出去，实行全面质量管理和目标管理；对产出和结果高度重视，而不是只管投入，不重产出；人事管理上实现灵活的合同雇佣机制和绩效工资制，而不是终身任职。

第三，营造“顾客导向”的行政文化。“新公共管理”理论认为，政府的社会职责是根据顾客的需求向顾客提供服务，政府服务以顾客或市场为导向，只有顾客驱动的政府才能满足多样化的社会需求并促进政府服务质量的提高。于是，“新公共管理”理论改变了传统公共行政的政府与社会之间的关系，政府不再是凌驾于社会之上的、封闭的官僚机构，而是负责任的企业家，公民则是其“顾客”。

第四，采用授权或分权的方式进行管理。“新公共管理”理论提倡以授权、分权的办法来对外界变化迅速做出反应。与集权的机构相比，授权或分权的机构有更多优点，比集权的机构有多得多的灵活性；对于新情况和顾客需求的变化能迅速作出反应；比集权的机构更有效率；比集权的机构更具创新精神；能够比集权的机构产生更强的责任感、更高的生产率。

第五，实施明确的绩效目标控制。“新公共管理”理论主张放松严格的行政规制，实行严明的绩效目标控制。即确定组织、个人的具体目标，与之签定绩效合同，并根据绩效目标对完成情况进行测量和评估。这是组织由过去的“规则驱动型”向“任务驱动型”转变。

第六，考虑外部性问题。“新公共管理”理论认为由于公共产品消费的非排他性，政府可以将一些公共产品实行经营权与所有权分离，实行公共产品消费低收费制，从而减少人们对公共产品消费，增加私人产品消费，同时也改变公共服务者激励机制，减少公共产品带来外部性。

第七，强调人力资源管理。“新公共管理”理论强调人力资源管理，提高了在人员录用、任期、工资及其他人事管理环节上的灵活性，如以短期合同制替代常任制，实行不以固定职位而以工作实绩为依据的绩效工资制等。

“新公共管理”理论强调进行公共管理信息化改革，主要目标是建立电子化政府。随着知识爆炸性的增长，政府原有的管理模式和运转方式越来越难以适应，无法发挥其应有的效能，为改革这种状况，建设信息高速公路和实现社会信息化，已成为各国政府的共识。

新公共管理理论在西方的出现并不是偶然的。首先，自20世纪70年代由石油危机引发的经济衰弱、西方各国高额的财政赤字、福利国家的不堪负重以及一系列新的政治、经济问题的浮出水面，成为引发政府改革的直接原因；其次，经济全球化对政府的公共管理提出的更高要求，是西方政府改革的重要推动力；再次，自二战以后，由于政府职能的不断扩张，政府规模的无限膨胀，使得西方各国政府普遍臃肿，效率低下；最后，新技术革命的发展要求西方各国对政府组织作出适应信息时代的变革与调整。这些因素共同促成西方各国公共行政管理的改革浪潮，西方国家普遍进入新公共管理时代。

（作者单位：南开大学国际商学院）

第四篇：公共危机管理理论

公共危机管理理论

随着人类的不断进步发展、对地球资源的过度开发，我们赖以生存的环境正在无声无息的发生转变，全球变暖温室效应慢慢来袭，但相对于这种较慢的变化我们还能够适应以及应付的来，我们有充分的时间去改变去找出最好的解决方法，但是面对突如其来的危机，人类在大自然前显得是那么渺小那么无助。如何在狂风暴雨、天崩地裂后站起来时我们的首要难题。纵观近几年世界各地和我国面对天灾人祸时的相关公共危机管理与处理，我们还有太多地方需要反思，还有太多地方需要讨论。

一、“公共危机管理”理论

危机是一种紧急事件或者紧急状况的出现和爆发严重影响了社会的正常运作，对经济、政治、环境、生命等造成威胁和损害，超出了政府和社会常态的管理能力，要求政府和社会采取特殊的措施加以应对的突发事件。美国学者奥兰・杨认为，危机是由一组迅速展开的事件组成，它使破坏稳定的力量在总的系统或其中任何子系统中的影响作用大大超过正常水平，并增加在系统中爆发暴力的危险。

危机包括“天灾”和“人祸”，前者指的是自然灾害非人力所为，如：瘟疫、地震、海啸、洪水、冰雹、雷击等，这些自然灾害具有突发性、不可抗拒性。后者指由于人类社会主观因素造成灾祸。如：交通事故、政治谋杀、恐怖主义的破坏活动以及经济危机、政治危机乃至威胁到人类生存的核危机等。

危机管理理论是美国学者在上个世纪60年代提出。古巴导弹危机的爆发使美苏两国意识到两国之间爆发“核对抗”的危险，意识到核战争将威胁到整个人类社会的安全，公共危机管理理论就在这种背景下应运而生。70年代石油危机的爆发给高速增长的日本经济以沉重的打击，从而唤起了日本政界和学者们对于危机管理理论的高度重视，因此对于危机管理理论的研究便从政治领域扩展到了经济领域。2001年美国发生9・11事件，2003年中国发生SARS危机等事件之后越越让世界意识到危机管理的重要性。

二、公共危机管理的误区 目前，我国的危机管理已经取得了一系列成就，但与一些发达国家相比还存在很大差距。2003年SARS危机和今年5・12特大地震的爆发暴露了我国危机管理的体制还存在很多缺陷，因此对以往的危机管理的误区进行总结就十分必要。

误区一：“谈危机色变”

由于危机爆发的不确定性和突发性往往会带来灾难，威胁社会秩序的正常运转，影响社会目标的实现。突发事件的爆发需要政府做出即时决策，这给决策者带来极大的压力，同时也是对政府现有应对危机和执政能力的严肃考验。决策失误不仅会造成更大的损失，而且可能会引发社会的不稳定，威胁执政党的政治合法性。因此，人们往往是“谈危机色变”。

误区二：对危机抱侥幸心理

危机一般具有突发性，在危机爆发之前并无明显征兆，因此对于危机的爆发政府常常抱有侥幸心理。表现在政府部门危机意识薄弱，不能辨别潜在的危机和发现危机的最初状态。在我国特殊的国情下，下级一般会有隐藏或者瞒报不利于自身发展的负面消息，而且由于缺乏专业知识不能对危机有准确的预测而造成上级对危机态势严重程度的轻视，抱有侥幸心理。

误区三：封锁消息

在2003年的SARS危机中，我国地方政府采取了内紧外松的政策方向，加强信息的保密以期防止恐慌、控制流言和局势、维持社会稳定。这种做法在危机爆发的最初期较为有利。但是，在日益信息化的现代社会中，世界一个角落发生的事情全世界马上就可以知道，信息的传播速度已经大大提高。而政府要掩盖事情的真相就变得越来越困难。消息的封锁使专家不能全面把握事实真相，造成对灾害的预报失误，以致社会在毫无预防的情况下匆忙应对危机的爆发。造成了极大的资源损失，更引发人们对专家和政府的不信任。

误区四：为处理危机违反宪政精神

危机的爆发往往具有突发性，在危机爆发的初期，需要政府主体做出即时决策，赋予政府的行政紧急权利是很有必要的。在危机状态下为把控全局和保护公共利益有必要对公民个人的一定基本权利做必要的限制或剥夺。但是，任何决策都须在符合宪法、宪政精神的前提条件下做出，否则将会造成更长远的危害。

误区五：处理危机只依靠自救或者完全依赖政府

在危机爆发后，政府理应作为危机管理的主体成为解决危机的主导力量。在应对政策的初始反应中应承担起责任，引导公众正确认识危机“。所谓初始反应指的是政府中枢决策系统对新认识到的危机做出的最初反应。”不可夸大危机的负面作用或者推卸责任，降低公众对政府的期望和要求，一味号召群众进行自救。当然，单纯依靠政府应对危机也具有不完整性和局限性。在应对危机的过程中，没有全体社会力量的支持，对于政府而言，危机的处理将是一个庞大的工程。

三、完善公共危机管理的路径

在当代社会发展日益全球化的背景下，危机的爆发越来越具有国际性，处理全球性危机需要国际之间的合作来共同应对。

第一 科学认识危机

危机事件的发生显然在不同程度上破坏了原有社会的正常秩序。全球化的发展加速了危机的蔓延，全球联系日益紧密造成危机发展的日益全球化。因此，在当代，危机的发生已经成为社会生活的“常态”。面对日益频发的危机成为现代社会难以逃避的难题，政府的危机管理体制也应逐步实现常态化管理。面对危机爆发造成的资源破坏和正常社会发展计划的打乱，人们的生命和财产都受到严重伤害，政府的危机管理能力也受到严肃的考验，因此人们往往会产生“谈危机色变”的最初反应。但是，危机带来灾难的同时也会带来巨大的机遇。从哲学的角度分析矛盾是事物发展的动力，危机是地理环境、社会等矛盾冲突的集中表现形式。

危机的爆发会引起人们对生态和社会问题的更加关注和深入反思：人类社会需要重新思考现行的发展模式、行为方式和生活方式以谋求人和自然的和谐发展；需要重新思考个体、群体、社会和国家之间的相互关系，以政治、经济、文化改革的方式促进人类社会自身的健康发展；需要深入思考国家的治理模式，通过体制改革优化国家治理模式，从而为生态环境、社会等的发展带来新的契机。但同时不能美化危机，西方有些国家试图将危机看作是社会历史发展的必经阶段，甚至认为危机是一个国家走向繁荣发达的必经考验。因此，我们应科学的认识危机，既不恐惧危机也不美化危机。

第二 完善公共危机管理预警机制

公共危机预警是指的是在社会正常状态下公共危机管理者在危机潜伏阶段所进行的一切有效预防、警示工作。建立危机预警机制的目的是为了能发现潜在危机，对危机爆发的可能性和程度能有正确的识别和评估，针对不同的情况即时采取措施以规避、预防和阻止危机的爆发。史蒂文・芬克认为危机管理是“对于组织前途转折点上的危机，有计划地挪去风险与不确定性，使组织更能掌握自己前途的艺术”。3[]预警机制的建设则是完善危机管理的前提条件，是对危机进行超前性管理的系统。目前我国的危机预警预防管理突出表现在预防自然灾害和大规模疾病的预防控制两个方面，逐步建立并不断完善了我国的灾害监测预警系统，初步构成了利用电话、无线电通信、电视和基层广播网发布预警信息的网络。

虽然我国的预警机制建设已经取得一些成就，但是与发达国家相比仍有很多地方需要完善。从2003年的SARS危机和今年爆发的汶川特大地震都表明我国预警机制在很多方面还存在不足：我国政府和人民在日常工作中危机意识都较淡薄；危机管理主体缺乏专业机构和完善体系，仅仅建立了少数多发危机管理的非常设机构；缺乏专业人员和应急程序的常态化建设，造成部门间的协调不畅。因此，应针对我国预警体制目前的不足，借鉴发达国家预警机制建设的经验，完善我国的公共危机预警机制。

第三 构建公共危机管理信息沟通机制

由于危机本身的特点、政府封锁消息、危机管理机构的非常态建设等原因造成政府各部门之间以及不同组织之间信息沟通的不畅。信息的不准确性和不及时性严重影响了政府做出决策的质量，给整个社会系统都带来了很大的负面效应。建立健全危机信息沟通机制对于危机的控制有着决定性作用。

首先，建立政府公共危机管理信息公开机制。公共危机与公众的切身利益息息相关，公众对于危机具有知情权。危机信息的及时公开有利于公众了解危机爆发的状况，防止信息的误传和有关危机谣言的传播。信息公开机制的建设将有利于广大公众理解和支持政府的危机管理决策，进而得到公众的积极配合。

其次，建立政府和社会各组织间的危机管理沟通机制。危机管理沟通机制将有利于政府通过电子网络向社会各个组织及时传达危机的发展状态以及政府危机管理最新的方针和决策，增强危机管理信息的公开化和人民对政府决策的认同感。

最后，建立政府引导媒体传播信息机制。大众传播媒介在当代已经被誉为“第四种力量”，具有信息量大、涉及面广、影响力强和传播迅速等特点。建立政府引导媒体传播机制，政府可通过大众传媒的力量引导公共舆论导向，引导媒体向社会发布全面客观的危机信息，稳定社会情绪，树立政府危机管理的良好形象。通过媒体偏于向公众发布政府的最新政策，引导大众积极配合政府共同抵抗危机。

第四 健全公共危机管理法律规制体制

公共危机状态下，政府主体往往需要有紧急处理权和较多的行政自由裁量权。但是，政府的危机管理必须有一套完善的危机管理法律规制体制对行政机关和行政人员进行必要的约束，防止违反宪政精神、滥用紧急权力、玩忽职守和行政不作为等行为的发生。

目前我国对公共危机管理已经有了相应的规范，为依法管理提供了一定的法律保障。2006年1月8日国务院正式发布的《国家突发公共事件总体应急预案》，作为全国应急预案的总纲，是指导预防和处置各类突发公共事件规范性文件，它不仅统一了突发公共事件预警的四个级别，规定了突发公共事件发生后有关政府机关的快速上报和及时准确向公众发布信息制度，而且提出了突发公共事件应急处置工作的责任追究制。但目前我国公共危机管理法律规制体制尚不健全，表现在缺乏公共危机管理基本法律的统一规范，部分领域危机管理的法规和条例不健全，公共危机管理法律的执法环境以及执法力度都需改善。健全公共危机管理法律规制体制有利于规范危机管理程序，防止行政人员以权谋私损害国家利益，防止政府决策违反宪政精神，保障危机管理中最低限度的基本人权。

第五 优化公民参与公共危机管理机制 有效的预防、准备、回应和化解危机，保障人民的生命、财产和安全，保障社会秩序的正常运转是政府的基本职能和基本政治责任。政府无疑是危机管理的主导力量，但有效的危机管理需要政府、公民社会、企业和其他各类组织之间的协作和配合。优化公民参与危机管理机制必须完善公民参与危机管理的制度化途径，以制度的形式保障公民参与的合理化和规范公民参与的形式。

“制度化是组织和程序获得价值观稳定性的一种进程。”优化公民参与危机管理机制主要包括以下三个方面： 公民参与政府危机管理的执行，以实现公民参与危机管理的合理化、合法化和法制化。充分发挥调动社会全体的智慧，实现统一管理、分工协作、利益共享，责任共担的危机管理参与机制 公民参与政府危机管理的监督，以实现公共危机管理信息的透明化。由公众按照一定程序对政府的危机管理活动加以评判和监督，有利于公共危机管理目标的实现 公民参与政府危机管理的评估，以实现政府有效的危机管理。由政府设定危机管理的可持续性的、可衡量的、能够实现的、具有相关性的和及时的绩效指标体系，然后公开危机管理执行评估标准。公民参与政府危机管理的评估将有利于危机评估信息的客观性和准确性，有利于危机管理向透明化和效能化的方向发展。一个完整的危机管理过程包括舒缓、准备、回应和恢复四个基本阶段。公共危机管理是一个系统的过程和循环，危机管理并不随着危机的平息而结束。在每一次危机爆发后，都要对现行危机管理体制进行反思和总结，完善危机管理体制，为预防和控制新的危机管理打好基础。强大的公共危机管理机制将帮助我们有效的预防危机，化解危机，并将人身财产损失降到最低。每当我们从上次灾难中重新爬起来，除了重建家园之外最重要的是尽快的发现此次面对危机时的不足，并加以完善起来。美好的生活美好的家园需要我们一起来建筑和保护。

第五篇：公共危机管理理论

公共危机管理的界定

为了与私人领域的危机管理（CrisisManagement）相区别,国内学术界有两种倾向:一是使用“政府危机管理”这一概念,以强调政府在危机管理中的主体地位,二是使用“公共危机管理”。这是美国“9111”事件之后,我国危机管理研究的一大特色。从某种意义上讲,“公共危机管理 ”这一概念的采用,更多地是受了公共管理理论的影响,公共管理理论将整个社会的管理划分为公共和私人两个相互区别的领域,公共领域强调管理主体的公共性和管理目标或者利益追求的公共性,并且,使用公共危机管理意在强调其管理的主体并不仅仅是政府,还有非营利组织等其它组织,政府在其中起主导作用。至于概念的内涵,“公共危机管理 ”和“政府危机管理”并无太大的差异。在实践中,我国政府部门更倾向于使用“应急管理（CrisisManagement）”这一概念。因为,一方面“应急”本来就是管理部门应对突发或紧急事件的一个专门词汇；另一方面, “危机 ”一词习惯上用来表示重大的、影响生死存亡的事件或状态,比如:合法性危机、生存危机等。虽然,“应急管理 ”也注重理论的建构,也强调预防、缓解、响应和恢复等管理过程的每一个环节,但是,事实上它更多的是在于实务或操作层面上使用这一概念的。在国外,危机管理领域也存在两个不同的概念,即,CrisisManagement和 EmergencyManagement。就这两个概念的渊源来看,“危机管理 ”的使用要比“应急管理”要早,危机管理最早主要盛行于企业界,后来,危机管理开始在公共部门出现,主要局限于军事和外交领域,也即政治危机、军事危机和外交危机的处理和应对。“应急管理”主要研究政府在处理各种突发事件中的管理活动,它更注重实务和操作。“应急管理 ”虽然有其独特的研究对象和范围,但是从理论上讲,它实际上是危机管理理论在政府管理中的应用,应当属于“危机管理”知识领域中的一个部分。

公共危机管理是一种有组织、有计划、持续动态的管理过程，是政府针对潜在的或者当前的危机，在危机发展的不同阶段采取一系列的控制行动，以期有效地预防、处理和消弭危机的过程。公共危机管理不同于通常状态下的政府行政管理。