临潼区绿色城乡统筹的调查与思考

第一篇：临潼区绿色城乡统筹的调查与思考

西安市临潼区绿色城乡统筹的调查与思考

中央召开的全国城镇化工作会议发出动员令，要“坚持因地制宜，探索各具特色的城镇化发展模式”。作为西安建设国际大都市的重大示范工程，临潼国家旅游休闲度假区（简称“临潼度假区”）在城镇化过程中，提出了“绿色城乡统筹”的建设理念。这一理念有效避免了城镇化过程中简单的“拆村设镇”“拆迁安置”模式，也并非一般意义上的产业结构调整，而是将城市和农村统筹考虑，三产联动发展，基础设施和公共服务配套推进，城市与农村和谐相融，现代文明和历史文化交相辉映，既看得见山水又记得住乡愁的新型城镇化实践。沿着“绿色产业、绿色就业、绿色发展”的“三绿”路径，临潼走出了一条“业有所就、技有所授、医有所保、老有所养、居为所有、富为所创”的绿色城乡统筹发展的新路子。

临潼，地处关中平原中心略偏东位置，坐拥兵马俑、华清池两个国家5A级景区，及骊山、秦陵两个国家4A级景点，历史文化资源得天独厚，具有极大的市场潜力。然而，作为西安较早撤县设区的地域之一，城市发展却有名无实，名为“城区”，实为“大农村”。区范围内居民守着巨大的优质资源，从事着效率低下的旧式农业生产经营，生活水平在温饱线上下浮动。

2009年国务院发布《关中-天水经济区发展规划》，从国家层面确立了以西安为中心的城市带及周边辐射区域的建设目标。随着西安北跨、西接、东拓、南融城市化进程的全面推进，距离市中心仅几十公里的临潼区也迎来了城乡一体化建设的重大机遇。为破解临潼发展难题，西安市为临潼发展选择了“旅游提升经济”的路子。从2009年起，曲江新区和临潼区开始携手建设临潼度假区，规划面积27.33平方公里。

经过几年耕耘，临潼绿色城乡统筹，以解决“人”的城镇化为突破口，探路“就地城镇化”，在这片热土上打捞起令人陶醉的乡风民俗，复现出美如烟云般的历史文脉，开启了一幅城乡建设美景，揭开了动人心弦的当代故事。

作为新型城镇化建设的重要样本，临潼的发展之路，既有社会变迁的真实风貌，更有时代精神的大幅提升。

发展基础：产业结构单一，劳动力文化素质相对较低

“历史文化旅游资源富集”与“当地村民生计困难”，两者之间表现出的巨大反差，是临潼发展旅游产业面临的突出问题。

据调研，在规划的区域面积内，塬沟纵横，交通和基础设施严重滞后，教育、医疗和社会保障相对落后。临潼度假区区域内有17个行政村，共计7335户，25128人。村民主要从事传统的农业种植业，2009年人均年收入仅6000元左右。其中，人均年收入在6000-7000元之间的人数占总人口的36%，人均年收入4000-6000元的人数占总人口的20%，人均年收入在8000元以上的只占总人口的10%。区域内有贫困户264户，占总户数的3.6%；低保户504户，占总户数的6.87%，空巢家庭117户，占总户数的1.6%。

区域内村民经济来源主要有两种方式：一是农业收入。来源为经济作物和粮食作物两种。经济作物有石榴、樱桃、杏、桃、柿子等，粮食作物有高粱、小麦、红薯、玉米等。以种植经济作物为生的村民约占总人口的80%，以种植粮食作物为生的村民占总人口20%左右。由于种植石榴收入比其他农作物高，导致小麦、玉米等农作物种植面积减少，村民日常生活所需粮食、蔬菜多数需要购买。其次是务工收入。男性务工人员主要从事建筑、客货车运输、门面小生意等；女性外出务工主要从事餐饮、家政等服务行业或进小工厂打工。另外，当地私营的养殖场、砖厂也吸纳了一些剩余劳动力，扩大了当地村民的收入来源。

建设之初，度假区范围内有劳动力人口15313人，占总人口的60.94%；外出务工人数2431人，占劳动力人数的15.88%。村民外出务工的主要原因集中在三个方面。首先是务农不赚钱，持这种观点的人数占一半以上，访谈中村民普遍认为农业收入少，不足以支付孩子上学费用和日常花销；其次是受发展机会的驱动，城市发展机会多，农村发展机会少，年轻人希望走出去闯一闯，谋求更好的发展；再就是个人对生活的向往，城市生活丰富多彩，农村生活单调沉闷，很多人希望能够过上“城里人”的生活。较高的外出务工比例，对当地农村的影响是多方面的。首先，外出务工人员文化程度不高，拥有专业技能者较少，很多青壮年外出务工主要是吃青春饭，靠下苦力挣取微薄的生活费用；其次，农村大批青壮年劳动力流失，严重影响了当地的农业发展。

经调查，区域经济发展主要存在以下问题：一是产业结构单一，经济基础薄弱。当地有些村庄以种植小麦和玉米为主，农副产品加工、经济作物、良种畜群等附加值高的产业和优良品种占很小比例。二是交通不便，制约了农产品外销。三是人口文化素质较低。当地村民文化素质相对偏低，经济意识淡薄，在市场经济的大环境下，缺乏利用自然资源、劳动力资源发展经济的意识。

分析认为，临潼发展旅游业相关基础薄弱。一是产业结构单一，二是劳动力素质相对较低。如何实现区域经济开发与“民富”的双赢，破解区域文化旅游资源优势与乡村困境相悖这一难题，探索出一条适合临潼区情民情的城乡协调发展之路，既是对临潼度假区建设的重大考验，也是事关临潼全面协调可持续发展的战略性机遇。

抓住核心：政府与基金团队合作，破解融资难题

目前很多地方，尤其是欠发达地区，城市建设与发展的巨大资金压力使得地方政府不得不“饮鸩止渴”，频频以地方政府信誉为担保拆借资金。这种“金融为表，财政为里”的融资模式，很容易将风险放大，进而引发巨大的金融风险、社会风险。

如何破解“资金瓶颈”，成为临潼度假区面临的首要问题。

临潼度假区是西安临潼区和曲江新区合作共建的新型区域。曲江新区是一个以文化产业和旅游业为主导的城市发展新区，是全国首批国家级文化产业示范区，以打造世界一流旅游目的地和国际一流文化产业园区为目标，以重大文化旅游板块开发建设为抓手。至2012年，曲江新区的固定资产投资、财政一般预算收入，内外资、文化产业增加值等经济指标已经占到西安市近10%的份额。此前，曲江新区的文化开发项目资金大部分来自国家开发银行，而此次曲江与临潼的合作首次引入了市场化的筹资手段。

由曲江管委会与开元城市发展（西安）基金共同成立了开发公司，通过引入基金，实现金融上的放大效应。开元基金表示，他们看中的是中国新型城镇化带来的长期经济活力，临潼发展城镇化的市场契机渐趋成熟，风险与回报相对平衡。有着对宏观大势的共识，政府与市场的对接水到渠成。

有了市场化基金持股，社会投资进入项目变得更踊跃。本着“绿色产业、绿色就业、绿色发展”的城乡统筹思路，临潼度假区以开元城市发展（西安）基金为依托，以“投贷结合”的方式，融通45亿元城乡统筹专项贷款，全面主导临潼度假区的开发建设。这笔资金将全部用于临潼度假区新居民社区、绿色生态、基础设施建设。实际上，这也成为省市政府的重大民生项目。

科学规划：以提升旅游产业为突破，探路城镇化新模式

临潼是国务院颁布的第一批国家级重点风景名胜区之一，2011年临潼全区接待国内游客998.53万人次，旅游收入6.89亿元，临潼已经具备了建设国家级旅游度假区的资格。然而，旅游产业的升级，是采用过去大规模城市化的发展方式，还是走一条有着临潼特色的发展之路？

临潼度假区的理念是，发展不是发财，城镇是物化的人群，应该集合所有的人性品质的精华。因此，“城镇化”不是“城市化”，而应是用绿色来统筹城乡一体化。于是，强化前期设计，让整个开发过程具有前瞻性，“一张蓝图干到底”，不要“俗不可耐的繁荣”，拒绝“土豪式经济发展”等，成为建设者的共识。

以提升旅游产业为突破，探索一条绿色城乡统筹发展的路子--成为临潼城镇化发展的目标和路径。

“绿色”，在临潼度假区建设者内心，是一种象征性用语。所谓“绿色”，既承载着人与自然生态和谐共生的理念，也指经济发展的健康、可持续性，同时更体现在医疗、教育、就业等社会民生的各个环节。在一块不足30平方公里的土地上，以自然禀赋、产业特点和社会经济计划发展趋势，确立自己的发展理念、发展路径和实施体系，促进城乡经济社会在这里一体化、协调化和普惠化，正是临潼度假区绿色城乡统筹的精髓所在。临潼度假区在保留乡村原貌的同时，用现代产业模式与运营机理代替原来的农业经营模式，并对原有的农业经济用新技术加以改造和提升。可以预想，以后的临潼度假区不是一个城市，而是一个新型城镇和新型农村的“终极版”。得天独厚的资源禀赋与现代化的城市配套并存，农民们在享受城市便利设施的同时，一部分成为城镇居民，而还有一部分可以在生活质量提升的同时，依然保留着原有的生活方式。

一个全局的战略为建设者们勾画了一个未来蓝图，而详备的规划则是实现蓝图的具体路径。通过招标，提出“把握山水格局，发展绿色生态的理念”的某国外设计公司的方案被采纳，其方案充分体现了“尊重文化”“因地制宜”“可持续性”等特点。规划将临潼度假区定位为，以临潼享誉世界的旅游资源为依托，以山水生态建设为先导，以历史文化和现代休闲旅游交相辉映为特色，建设集文化旅游、休闲度假、康体养生、温泉疗养、商贸会展为一体的具有国际影响力的旅游目的地。

根据临潼的现状及自然地理条件，临潼度假区划分为四大组团，从北至南依次为温泉休闲疗养及教育组团、风情小镇教育组团、活力度假组团和创意生活组团；利用五条自然山谷，结合几大组团的特色形成不同旅游主题的“五谷”，北至南分别为温泉谷、风情谷、活力谷、极限谷和创意谷。总体上，临潼未来将形成“一心一带三湖四区五谷”的旅游空间结构。

“规划”是全面、长远的发展计划，是对未来整体性、长期性、基本性问题的思考以及对未来设计的整套行动方案。临潼度假区的规划，就是在一片极富文化底蕴、却未有任何开发痕迹的土地上，重建一个满足当代旅游度假需求、传承历史文化特色的度假区，以生态、历史、现代为标准，将本地“秦”与“唐”的历史文化特色与国际旅游度假区的标准结合起来，实现历史、人文、自然景观的完美融合，成为绿色低碳生活的示范之作。

这份规划也被称为“绿色规划”，视角是长期的，过程是严谨的，内容符合客观条件。

首先，规划视角的长远性，是指规划考虑到未来区域产业的发展趋势，考虑到规划的长期适用性，考虑到环境的可持续性。“现代化的新农村，不是一个水泥森林的城市，要以绿色生态的理念--通过实施生态涵养，倡导生态文化，实施大型水泉林园生态工程，最终实现生态示范，建设宜居生态友好型城市”。度假区的规划，充分体现了人文、生态、低碳的理念，体现了规划视角的长远性。

其次，规划过程的严谨性，是指规划团队从众多的方案中进行选择且经过长时间多次的修改和研究，充分借鉴了先进国家或地区的成功经验。从最终形成的规划总体风格来看，既有秦风唐韵的延续，又有对现代精神的诠释，古今中外和谐共存，有机融合。

最后，规划内容的客观性，是指规划是在客观现实调查后制定的，规划内容能够基于本地区的特征，充分利用现有的资源实现最优。其内容不仅涵盖了吃、住、行、游、购、娱的方方面面，并且保持“大秦文化”和“盛唐文化”的延续性，为临潼度假区创造了良好的人文环境。

临潼度假区自成立之日起，目标即是以“创建全国城乡统筹重大示范工程”为目标，促进生产、生态、民生等和谐共生，实现科学发展、全面发展、可持续发展。

为此，临潼度假区确立了“兴文、强旅、筑绿、富民”的总体发展理念。“兴文”是指整合区域历史文化和旅游资源，创造世界级文化旅游品牌；“强旅”是指以建设重大旅游景区和旅游配套设施为带动，促进旅游产业升级扩容，形成庞大的产业集群和产业链，打造世界一流的旅游目的地；“筑绿”是指实施生态谷、湿地公园、三湖景区、森林公园等“水泉林园”大型生态工程，创建国家级生态示范区；“富民”是指把富民安民作为度假区开发建设的根本目标，创建全国民生建设重大示范工程。

立足富民：把“绿色”贯穿于从规划到产业就业保障全过程

城乡统筹是一项日趋复杂的社会系统工程。

针对城乡统筹发展中运营主体缺位、机制政策不到位、服务体系不配套等突出问题，临潼度假区开创了“六位一体”的管理体制。

“六位一体”主要机构有：城乡统筹办公室，为政府派出机构，负责城乡统筹的政策制定和规划、建设的指导工作，以及度假区城乡统筹的各项工作；就业培训服务中心，负责安置居民就业技能培训、创业指导培训；西安曲江临潼绿色生态产业发展公司，负责度假区绿色生态涵养基地、园林工程、园艺花卉产业的投资、建设、养护等工作，吸收、安置新居民就业；西安曲江临潼旅游商业发展有限公司，致力于旅游景区开发建设、旅游商业项目开发经营、完善配套设施等，创造更多就业岗位；小额贷款办公室，负责为度假区新居民个人、集体创业提供小额贷款相关政策和服务，总投入2亿元。

通过“六位一体”的管理运营，度假区形成了“政府主导、市场运作、企业协同、百姓参与、居民受益”的社会管理格局，推动绿色城乡统筹工作深入实施。临潼针对度假区内所有适龄新居民，以度假区内绿色生态产业、旅游服务业为主要载体，大力开展就业培训，提供园林绿化、保安城管、物业保洁、工程维修、服务员、司机等岗位，全方位、多工种、多业态、多岗位解决新居民就业问题。截至目前，已经累计投入培训费用1.5亿元以上，培训学员6000余人，解决1800余人就业。未来三年，度假区计划安排就业岗位8000个以上，全面实现“适龄劳动力培训率100%，户均一人就业率100%”的承诺。

在新型城市化过程中，农转非的原住居民的安置问题，是个带有普遍性的问题。

临潼度假区面临的另一道难题就是拆迁安置问题。

制定优惠的安置政策，是第一要务。坚持“阳光”政策，尊重民意，是土地征收安置工作之本。临潼坚持站在百姓角度想问题，在遵守相关政策同时，把征收安置的全部流程与环节在阳光下“晾晒”，使得百姓对征收安置机构及人员组成、土地征收的操作流程这些具体信息做到了心中有数。在土地征收流程方面，则运用了民意调查、比例分析等手段，如果同意征收的民意达到预定比例，则开始签订协议、划定红线、发布公告、组织实施；如果同意征收的民意未达到预定比例，则停止征收计划。通过这种措施，临潼尊重了百姓意愿，建立了互信机制。这种信任来自两方面：一是老百姓发现土地征收并不是政府单方面说了算，而是要与自己平等协商谈判；二是对已经完成的征收安置补偿项目起了良好的示范效应，进一步推动了度假区城乡统筹工作的有效开展。

在土地及房屋征收过程中，临潼度假区及临潼区政府坚持以让农民安居乐业、生活有保障为前提，从群众最关心的征地、房屋补偿、安置和搬迁后的生活保障出发，制定了优厚的安置政策。临潼国家度假区坚持安置先行，为了让搬迁居民住得舒适，坚持生态工程与居民社区建设同时进行，先期筹措资金18亿元，启动建设骊山新家园、芷阳新苑、胡王社区三大新居民社区，三年来累计建成面积30万平方米，目前已回迁群众1000余户。新社区功能完备，均按照现代示范居住小区的标准进行规划和建设，社区内建设有超市、医院、幼儿园、中心小学、文化娱乐设施，水电气等配套设施完善，并设有专门的物业公司管理社区，可以全方位满足居民的日常生活、子女教育及文化生活需求，配置水准处于西安市领先水平。预计三个大型社区建成后，总建筑面积达150万平方米，可安置新居民约15000户，5万余人。

临潼度假区在开发中，以促进就业为第一目标，在“农转居”的新居民中，着力培训培养从事绿色产业和服务业的庞大就业人群，以就业促进新居民生产生活方式的转变。

同时，启动社会保障工作，一次性全额缴纳到位。2010年以来筹资2.7亿元，集中为6000余名即将“农转居”的新居民全额缴纳了养老保险，不仅为这些群众解决了后顾之忧，也坚定了他们支持绿色城乡统筹，支持度假区建设的决心和信心。

经过三年探索，临潼度假区组建了以城乡统筹办公室为基础，以绿色就业公司等为产业支撑，以小额贷款机构为资金支持的“六位一体”投资管理运营服务机构，形成了城乡统筹的主导力量。立足城乡一体化、服务均等化思路，构建起了“业有所就、技有所授、医有所保、老有所养、居为所有、富为所创”的城乡统筹发展体系。

总之，临潼绿色城乡统筹模式的成功实践，说明只要对农民保持必需的尊重，对农业保持必需的敬畏，对农村保持必需的厚爱，就能收获发展的成果。要问临潼的样本意义新在哪里？新就新在用扎实的步子，蹚出了一条当地村民生活城镇化、产业发展市场化、农村生态田园化的新路子。

第二篇：实施城乡统筹的调查与思考（xiexiebang推荐）

**县实施城乡统筹的调查与思考

摘要：**是一个典型的山区农业县，农民接受职业技能培训的不多，就业岗位不足，二、三产业发展缓慢，农民增收后劲不足。实施城乡统筹，必须高度重视农业基础地位，不断提高农民素质，增加对农村投入，统筹城乡三次产业协调发展，才能实现城乡统筹的既定目标。

关键词：城乡统筹　新农村

建设　思考 建议

一、**实施城乡统筹发展的现状

**地处重庆市“一圈两翼”渝北东经济欠发达地区，全县经济总量小，财力薄弱，经济发展相对落后，属国家级重点贫困县。特别是二、三产业发展缓慢，就业岗位不足，农民增收途径不多，甚至还有少数人生活在贫困线以下；地方财政是典型的吃饭财政，没有更多的资金来增加对社会事业的投入，以及统筹解决城乡就业、产业发展、公共服务等问题。近几年，全县在建设新农村，贯彻落实科学发展观，全面建设小康社会的总体目标下，各项社会事业改革取得了一定成绩。

（一）农业基础建设加强，农业生产及农村生活条件得到改善

多方筹措资金增加对农业基本建设的投入。2003年以来，县委、县政府以及县属相关部门，多方协调、组织资金，加强农田基本建设，农业生产、生活条件得到进一步改善。到2008年底，完成1个示范村、29个推进村的新农村建设规划，启动了新农村示范村建设。农业生产设施和农民生活条件继续得到改善。年末拥有水利工程999处，水利工程年实际供水能力5665万立方米，有效灌溉面积7.17万亩，旱涝保收面积5.22万亩。2008年末拥有农业机械总动力17.54万千瓦，有效灌溉面积37.4平方公里，水土流失治理面积达到784平方公里，农村饮用水安全达标人口22.39万人，全年水利资金总投入41486万元。

新农村建设有序推进。公路、水利、沼气、安全饮水等农村基础设施建设成效显著，启动了13个推进村的村级公路通畅工程，已硬化道路　78公里，新修道路　41公里，改造人行道路　144公里。全县公路通车总里程达2792余公里，其中等级公路1623公里，实现了乡乡通公路、90%以上的行政村通简易公路。大力推进天然林保护、退耕还林、库周绿化、水土保持等一批重点生态工程，到2007年，累计完成退耕还林20万亩；治理水土流失面积150平方公里，改造中低产田2万余亩。新修蓄水池34口，铺设供水管道　16公里。大力推进生态家园富民工程，新建沼气池7000余口；建成县城污水处理厂、垃圾处理场；饮水问题得到缓解，90％以上的人口基本解决了饮水困难。改造住房1234户，完成“一池带三改”生态家园建设1255户。信息化建设作有成效：电话普及率大大提高，提前实现了乡乡通移动电话目标；广播电视人口覆盖率逐年提高；建成政府外网，拓宽了对外沟通和交流渠道；实现党政信息网乡乡通，提高了行政效率。

（二）大力发展劳务经济，解决农业剩余劳动力就业问题

全县25个乡镇，228个建制村，27个居委会，总人口58万人，其中农业人口47.01万人，农业劳动力资源总数25.34万人。按全县农用耕地60.83万亩计算，农村劳动力人均耕地仅2.40亩。按国家有关部门测算的山区劳动力人均耕种5—8亩计算，全县农业生产最多只需要劳动力7.6－12.16万人，富余劳动力达13－17万人。

为了解决农村富余劳动力的就业问题，**把大力发展劳务经济作为解决农村劳动力就业与农民增收的一条主要途径。据统计，2008年全县输出农村富余劳动力13万，实现劳务收入6亿元。

（三）农村社会事业发展加快，农民素质不断提高

切实开展农村劳动力培训。建立健全农村劳动力职业技能培训机制，大力实施“农村劳动力转移培训阳光工程”。据统计，2003年以来，共培训农村劳动力18977人，转移农村劳动力17016人。

大力发展农村教育事业。“两基”“普实”任务全面完成，农村少年儿童的入学率、巩固率、毕业率等全面达标。据有关调查资料显示，2008年重庆市人均受教育年限只有7.5年，我县人均受教育的年限已经达到7.6年。

初步建立了规范的农村救灾、救济、救助制度。实施了农村特困群众社会救助制度，全面启动农村社会最低生活保障工作，全县享受农村低保12976户，28551人。新建农村敬老院40所，农村“五保家园”28个，成立“稻草援助中心”32个。全面解决了岩洞窝棚户和无房群众的住房问题。

启动新型农村合作医疗试点工作。据新型农村合作医疗办公室资料反映，2008年农民参合率达到89.3%。

乡风日益健康文明。通过广泛开展各种群

众性文化娱乐活动，大力推进民主法制建设，丰富了群众的文化生活，维护了社会稳定，促进了农村经济社会的全面发展。

（四）农民收入增长明显，生活水平显著提高

近年来，国家出台了粮食最低收购政策，引导粮食价格合理回升，推行种粮直接补贴、良种补贴和大型农机具购置补贴三项政策，调动了农民的种粮积极性；先

后减免农业税和农业特产税，结束了农民种田缴纳“皇粮国税”的历史。在多种优惠政策合力推动下，农民收入得到较大增长。据统计，2008年农村居民人均纯收入2410元，比上年增加381元，增长18.8%，其中人均工资性收入1296元，比上年增长14.1 %；人均家庭经营收入992元，增长35.6 %；人均转移性收入115元，下降25.4%。农村居民人均住房面积　34.25平方米，比上年增加　1.55平方米。农村居民平均每百户家庭拥有彩色电视机80台，电话机64部，移动电话机51.5部，洗衣机52台。

（五）三次产业统筹发展，农业结构调整成效显著

按照“调优一产、调强二产、调活三产”的指导思想，积极培育和壮大优势产业，绿色产品、清洁能源、生态旅游三大基地建设初见成效，特色产业初具规模。基本形成了烟叶、蚕茧、中药材、淀粉、畜禽、魔芋六大主导产业，农业综合生产能力有所提高，劳务经济发展态势良好，扶贫攻坚顺利推进，各项支农惠农政策全面落实。2008年，全县围绕“生态建设产业化、产业发展生态化”的发展思路，充分发挥生态优势，打造绿色产业基地，建设绿色工业集中区，培育绿色产业聚集带，绿色产业培育初显成效，特色产业继续稳步发展。全年发展中药材2.8万亩，种植烟叶2.43万亩，嫁接良桑200万株，种植商品蔬菜3.2万亩，发展优质油菜4.1万亩，两薯商品基地稳定在15万亩以上，建设生态养殖小区20个，畜禽良种繁育场9个。全县农业产业化龙头企业达到25家（其中市级龙头企业9家），在原料基地建设、新产品开发、市场拓展等方面取得了一定成效。新农村建设加快推进，《全县新农村建设总体规划》通过评审并付诸实施。同时，启动了“百里高效生态农业扶贫示范区”项目，规划建设一个145平方公里、覆盖15个村的山区生态高效农业扶贫示范区。

二、影响**县实施城乡统筹的制约因素

城乡统筹发展不仅是实现全面小康，落实科学发展观、构建和谐社会、解决“三农”问题的必然要求，也是落实重庆“3.14”部署，在西部地区率先实现全面建设小康社会目标的必然要求。认真研究与分析我县城乡发展的现状，存在的问题、矛盾及其产生的原因，对推进**县域经济的健康、协调、快速发展具有十分重要的意义。从目前情况看，**作为渝北东经济欠发达地区的农业县，在实施城乡统筹，建设社会主义新农村的进程中，还存在一些制约因素，影响了城乡一体化的发展速度，主要表现在以下几个方面。

农民文化科技素质不高。在全县的25.34万个农业劳动力中，45岁以下的有11.91万人，占劳动力总数的47%。农业劳动力的素质又突出反映在以下几个方面：一是文化层次低，全县农村劳动力中，高中及高中以上文化程度的农民仅占35%。二是缺乏必要的劳动技能。全县接受职业技能培训(包括阳光工程、移民、扶贫)的劳动力仅占全县劳动力的7.5%，占外出务工者的16%，加上一些通过务工磨练的农民，积累了一定专业技能的劳动力也很少，持有职业技能证书的更少。三是法律、卫生习惯、公共礼仪等综合素质较低，是市民在经济上接纳、政治上排斥务工农民的根本原因。绝大部分务工者在自己合法权益受到侵犯时不能利用法律武器来维护自身合法权益，少数进城务工者甚至参与违法犯罪活动。这些进城务工劳动力主要从事的是体力型的脏、苦、累、险工种，工资收入较低，大部分人得不到必要的劳动、医疗、养老等社会保障。因此这些进城务工劳动力缺乏外出务工、就业定居与融入城市生活的发展后劲，致使外出务工就业难度增大。

农民的思想观念有待改变。从调查情况看，目前在农村从事农业生产的主要是50岁以上的年老农民，占在家务农劳动力的81%，平均年龄达到55岁,这些农民由于从一出生就从事农业生产，对土地有特殊的感情，特别是取消了种田必交的“皇粮国税”，现在种粮还有补贴，所以他们大多满足于传统农业生产，对现代农业的专业化、集约化、规模化生产还不适应，观念跟不上产业调整的步伐。

农业基础设施建设陈旧，耕地肥力下降。农业是在自然条件下从事的生产活动，必然存在着自然风险，加之社会对农产品的要求越来越高，所以农业存在着自然与市场两个风险，尽管县乡通过各种途径争取资金对农业基础设施进行了维修建设，仍有相当部分农业基础设施老化失修。许多农用道路还没有能正常使用就已经损坏，一些塘、库缺少必要的维护以致泥沙淤积，基本上失去了蓄水能力，部份引水灌溉渠也由于年久失修而不能引水灌溉，农业生产主要是靠天吃饭，降低了农业抗拒自然灾害的能力，有关调查表明全县约有10万人不同程度存在饮水困难。田间大量使用化肥农药，农家有机肥料的使用急剧减少，导致土壤的保水保肥能力下降。

三、推动**实施城乡统筹发展的几点建议

统筹城乡发展的实质，就是促进城镇与乡村的协调发展和良性互动，在发展二、三产业的同时，必须继续加强农业基础，继续推动农业持续、稳定、健康发展，使三次产业协调发展。**作为山区农业县，更要按照统筹城乡发展的要求，根据重庆市的产业发展规划，因地制宜，走出一条有特色的城乡统筹发展道路。

（一）明确观念—农业仍然是国民经济的基础

农业一旦出了问题，就会影响整个国民经济持续、协调发展，这是历史经验已经证明了的，所以全社会都必须大力支持农业、扶持农业。据有关资料表明，近段时间以来我国的农业发展取得了明显成就，但在粮食等主要农产品方面与国际市场一样出现了不同程度的价格上涨。据报道，由于我国粮食价格目前约相当于国际市场价的1/4，在我国的边境地区已经出现了粮食走私。去年以来**与全国一样，粮、肉等主要农产品价格上涨，无形中使人们生活支出增加，在一定程度上降低了人们的生活质量。粮食历来是一个热点问题，今年的中央一号文件继续提出要围绕保障主要农产品的基本供给，走中国特色的农业现代化道路，加强农业基础建设。虽然农业在整个国民经济中所占份额逐渐降低，但社会对农产品需求的数量在日益增长、质量要求在不断提高，特别是各国政府已经将粮食问题看成是一种战略物资，事关国家安全，所以农业必须实现持续稳定的发展，才能满足全面建设小康社会的需要。**虽然是一个农业县、劳动力资源比较丰富，但由于大量农民外出务工，导致农村从事农业生产的劳动力缺乏，以致农用耕地撂荒的现象时有发生，主要农产品品种单一，产量增长乏力，有的农产品要从外地调入才能满足市场需求，对社会经济发展与人民生活质量的提高带来了一定影响。因此在大力抓好二、三产业和抓钱袋子的同时，必须抓好农业产业的发展，抓好粮油等主要农产品的生产，大力发展农业特色产业与农业产业化经营，不断加强农业基础，才能推动**经济持续发展。

（二）加强培训—提高农村劳动力的素质，引导劳动力在三次产业之间有序转移

统筹城乡就业，就是要建立一种城乡劳动力在城乡间流动的机制，实现城乡劳动者同工同酬、平等就业，引导劳动力在城乡间、在三次产业之间合理、有序的流动。一是要提高**县的经济发展水平，不断增强县域经济实力，大力发展二、三产业，不断拓展农村劳动力向城镇转移就业的空间。在向二、三产业转移农业劳动力的同时，也要注意保证农业生产可持续发展对劳动力的需求，合理有序的推动农村劳动力向二三产业转移。二是统筹城乡就业要充分发挥市场机制的作用，政府要搭建好城乡统筹就业的市场平台，提供信息，加强引导，切实发挥市场在劳动力资源配置中的作用，使农村劳动力按照社会经济发展的内在规律有序转移。三是政府必须要充分发挥其在统筹城乡就业中的作用，改善就业环境，建立起城乡统一的劳动力市场，将户籍管理制度的改革落到实处，缩小城乡差别，推动城乡经济社会协调发展。同时政府必须清理各种不利于城乡统筹发展的不平等的制度，使所有公民都有平等的就业机会。要进一步强化职业技能培训，增强农村劳动力进城就业的竞争力。并且为农民工提供必要的援助，帮助他们在城镇实现就业，改善进城务工或经商人员的居住条件，解决他们的工作、就业培训、生活和保障问题。要加快建立城乡统一的就业、失业登记制度，建立城乡一体的就业服务平台，为所有劳动者提供无差别的就业服务；制定宏观劳动和社会保障政策，促进社会生产效率的提高。

（三）增加投入—加强农业基础设施建设和农村社会保障体系建设

增加对农业的投入，加强农业基础设施建设。良好的基础设施是实施城乡统筹、解决“三农”问题，率先实现全面小康的必要条件，**作为地处重庆市“一圈两翼”渝北东经济欠发达地区的国家级贫困县，由于财政拮据，无力为农村基础设施建设投入更多的资金，因此必须多渠道投入解决基础设施的资金问题。一是在“谁投资谁受益”的框架下引导工商企业进入农业基础设施建设领域，建立与加强以财政资金为主导，吸纳民间资金进入农业基础设施建设领域的投资融资体制；二是政府要加强对农业的投入。在加强政府投入体制的同时，引导与农业有关的工商业进入农业领域，鼓励企业增加对农业的投入；三是要向上级政府与财政争取支持，并且要充分利用重庆作为全国城乡统筹试验区的大好机遇，精心准备涉农项目如新型农村合作医疗、广播电视村村通，村村通油路，农网改造、人畜饮水工程等等，积极向国家与重庆市争取项目支持与资金支持。四是要依靠信息化促进统筹城乡发展。借助重庆市政府实施统筹城乡信息化建设的“268”工程，加快农村通讯及信息设施建设、农产品信息平台的建设，以使农民能通过互联网搜集现代农业科技和国内外农产品市场供求、价格变动趋势的信息，向外发布农产品的供货信息；同时政府要在互联网上建立起相应的农产品生产、加工、市场供求预测预报系统，并及时向农民发布相关的信息，真正使农业生产与国内外市场紧密联系起来，使农产品的生产更好地适应国内外市场的消费需要。

增加对农村社会事业的投入，加强农村社会保障体系建设。使农民与城镇居民一样享受公共服务，享受改革开放的成果，让公共政策的阳光普照农村每个居民。一是进一步完善新型农村医疗保险、农村养老保险、农村最低生活保障等基本制度，促进农村经济稳步增长、为农村人口提供医疗保险、养老保险和最低生活保障。为进一步抓好我县的农村合作医疗，逐步解决农民就医难，应为乡村卫生室（所）购置一些必要设备，在一定程度上缓解农民就医难的状况。在医疗设备改善的同时，不断加强对农村医疗单位医务人员的专业培训，以不断提高其业务能力，建设一支高素质的农村医疗专业队伍。二是多渠道筹措农村统筹基金及养老基金。对于**一类的贫困县，可争取国家出大头、地方筹一点、农民自己出一点的方式，将农民社会保障问题带入实质性运行轨道，切实改善农村居民生存状况，使城乡的社会经济协调发展。三是要对筹集到的农村统筹基金及养老基金进行有效的监督、管理及使用。

（四）发展产业—大力发展农村二、三产业，使城乡三次产业统筹协调发展

统筹城乡产业发展就是要强化三次产业间的联动，以特色农业的发展推动二、三产业的发展，形成城乡三次产业的相互促进、联动发展的格局。虽然农业县的特点和优势不尽相同，产业发展有差异，但在大力发展二、三产业，使县域经济不断升级换代的同时，抓好农业产业的发展，加强农业的基础地位这点是相同的。**主要应依据自身资源特点，按照重庆市产业发展规划，建议做到“三要”：一要坚持贴近资源、贴近传统，大力发展工业经济，增强“工业反哺农业”的能力。集中力量培育壮大能源、建材、丝绸、农产品加工等传统产业，重点培育壮大电力、水泥、绿色食品三大特色产业，加快发展医药、化学、新兴能源等新兴产业。大力推进工业园区建设，着力延长产业链，实现资源循环利用，使之成为推动全县经济快速崛起的增长极，成为新型工业增长的发动机。二要加快发展现代农业，推进农业产业化。稳步发展特色产业、中药材、烟叶、良桑、商品蔬菜，发展优质油菜，稳定“两薯”商品基地，建设生态养殖小区，建畜禽良种繁育场。培育农业产业化龙头企业，力争在原料基地建设、新产品开发、市场拓展等方面取得成效。三要加快发展现代服务业，努力提高三产业的比重。我县的第三产业主要是商贸服务业，因此要注重特色商业街的打造，提升商贸服务业的水平，积极发展连锁经营，物流配送，代理制等现代营销方式，同时要大力发展餐饮、休闲娱乐业。

第三篇：成都统筹城乡土地制度改革的调查与思考

成都统筹城乡土地制度改革的调查与思考

08经济一班 刘维 20083238

国家与集体两种不同的土地所有制在管理制度与模式上的差异？如何在城乡统筹发展的大主题下得到协调与统一，从而促使城乡土地资源、资产、资本有序流动？在保障城乡经济与城乡建设统一发展的同时、使农民获得相应的土地收益？近日，我们通过对成都市锦江区的实地调查，对成都市集体土地流转、产权制度改革，以及建立公开的集体土地市场的探索性改革作了进一步思考。

背景

2007年6月，成都市被国务院批准为全国统筹城乡综合配套改革试验区。随后，成都先后获得全国文明城市、中国最具经济活力城市等荣誉称号。两年来，这座西南重镇的改革与实践广受公众关注与期待。

2009年6月，国土资源部与四川省政府共同在成都举办了“成都统筹城乡土地管理制度改革现场研讨会”，使成都两年来在统筹城乡发展改革试验中进行的种种探索再度引起全国各界的关注。

统筹城乡发展面临的首要问题是对现行的一些基础性制度进行改革。其中，土地管理制度的改革最为关键。国家与集体两种不同的土地所有制在管理制度与模式上的差异，如何在城乡统筹发展的大主题下得到协调与统一，从而促使城乡土地资源、资产、资本有序流动，在保障城乡经济与城乡建设统一发展的同时、使农民获得相应的土地收益？作为综合改革试验区，成都的探索与经验体现在哪里？

前日，年级选取了成都5个城区之一的锦江区，对其集体土地流转、产权制度改革，以及建立公开的集体土地市场的探索性改革作了一些调研和考察。所谓“窥一斑而见全豹”。透视锦江，让身为大一学经济学学生的我们对成都城乡结合部在统筹发展过程中进行的土地管理制度改革与探索有了基本了解，并通过自己的了解形成了较全面的印象，并对此作了进一步思考。

之一：在锦江看集体土地流转

到过成都的人，几乎没有不知道“五朵金花”的。以“幸福梅林”、“江家菜地”、“东篱菊园”、“荷塘月色”和“花乡农居”为代表的锦江休闲农业区，是政府通过规划布局调整、建设用地整理等办法，将城乡统筹理念成功运用于实践、并取得良好经济效益与生态效益的一个典范。这是一条被当地人称之为“农地不征收、不拆迁，农民不失地、不失业、不失利，传统农业变休闲旅游观光农业”的城乡“一体化”发展之路。

值得注意的是，“五朵金花”是从2003年开始酝酿、打造的，4年后，当成都被批准为全国统筹城乡改革试验区时，盛开在成都市锦江区的这五朵“金花”，不仅已成为外来游客与城乡居民喜爱的旅游休闲之处，而且为成都全市在城乡结合部推进城乡“一体化”发展摸索出了有益的实践经验，其关于农村集体土地制度的相关改革与农村城市化过程中农民土地财产权利的确认，为成都全面探索和推进城乡统筹土地管理制度改革作好了良好的铺垫。

如今，这里的农村已经城市化，农民已变成了市民，“五朵金花”所在的原锦江区三圣乡也已相应地更名为三圣街道办事处。不过，这并非“以城带郊”的锦江区推进城乡统筹发展的全部意义。让城郊结合部“农村城市化”、“农民市民化”的同时，不增加建设用地总量，不减少耕地保有量，不改变这片土地的集体所有性质，是这里推进城乡“一体化”发展的基本原则。

这也是成都市城乡统筹发展所遵循的基本原则。正是在这个原则性思路的指导下，成都的农村集体土地，包括集体农地和建设用地，在政府主导的相关土地管理制度改革的推动下，开始走上市场，进行有序流转。

成都第一个农村土地交易市场

几个月前，在全国土地市场还处于一片“清冷”之时，成都锦江区的两宗集体建设用地使用权，在锦江农村土地房屋登记交易中心成功挂牌出让。这次被称为成都集体土地市场“牛年开门红”的交易，已是在锦江农村土地公开市场上进行的第二次成功交易了。

锦江区统一有形的集体土地市场成立于成都被批准为城乡统筹改革试验区仅3个月后，是成都市城区内建立的第一个农村土地交易市场，初时命名为锦江区土地储备拍卖交易中心。2008年6月更名为锦江区农村土地房屋登记交易中心。它将区国土局、区统筹委和区房管局这3个部门的的相关职能进行整合，实现数据共享、并联审批，统一负责全区农村土地和房屋的测绘、勘查，及其相关基础数据库的建立和管理等工作。全区农村土地和房屋产权登记、办证、流转等并联审批平台的建设和管理，也是这个交易中心肩负的一个重要职责。锦江区全部可以上市交易的农村集体土地，包括集体建设用地使用权与农地承包经营权等，按规定都要在这个交易中心以招标、拍卖和挂牌的方式进行公开出让。交易中心则负责为其出让活动提供相关政策与信息咨询服务。

2008年11月，锦江区第一次在农村土地房屋登记交易中心公开挂牌，出让两宗面积共计23.2214亩的集体建设用地使用权，取得成功。这两宗位于规划中的汽车产业园范围内的集体建设用地，以80万元/亩、总成交金额1857万元的出让价成交，从而揭开了成都集体土地有序流转、公开规范交易的大幕。

随行的导游告诉我，在这里进行的每一笔农村土地交易，从最初的申请到最后的确权，全部都纳入规范的管理程序，锦江区政府不仅分别制定了农村集体建设用地使用权和农用地使用权（承包经营权）的流转管理办法，还参照国有土地相关标准给集体建设用地确定了土地级别，限定了最低保护价，并确定了集体土地流转的供地流程，拍卖和挂牌出让、转让集体建设用地使用权的具体规则和办事流程等。

在交易中心参与集体土地交易的流程并不复杂：确权登记→数据库建立→交易申请→权属调查→产权交易→登记发证→数据库更新→再次交易→变更登记→数据库变更。我们后来发现，相较而言，交易前的一系列基础性工作要复杂得多，难度也大得多。实际上，进入这个公开的集体土地市场之前，集体土地产权制度的改革、土地权属的确定，已为集体土地顺利流转奠定了重要基础。

土地产权制度的改革，农民集体土地的资产化，也在很大程度上促进了其资本化进程。锦江农民的集体土地资源，在得到农民同意的前提下，以资产

形式量化给村集体经济组织，由村集体经济组织再量化给农锦公司，再由农锦公司统一经营。因此，进入锦江集体土地市场的流转方的主体，实际上是作为农民集体土地资产管理者的农锦公司。在农锦公司这里，农民的土地财产权利实际上以股份的形式转化为一种资本，交由公司作整体运营，收益则按比例层层分红。每一笔集体土地流转的收入由农锦公司扣除土地整理等相关成本后，按11个村级资产经营管理公司确权登记的集体土地所占比例进行分配，这11个村公司再分别按比例将所得收益分配到村民小组，再由村民小组分给个人。

这种目前看起来比较理想化的土地资本运营方式至少解决了集体土地进入市场所面临的两个最基本的问题：一是避免了农民个人手中的土地由于小规模（或无规模）、分散化且无整体配套的产业布局与基本发展环境等因素，造成土地供不出去的情况；二是避免了因农民本身个体分散、无组织约束、无规范管理而容易导致的交易过程中的信誉失衡现象。当然，农民愿不愿意以这种方式流转，仍然是农民自己的权利。

作为成都市中心城区，以城带郊的锦江区，其集体土地流转不止于建设用地的集中流转。事实上，全区位于城市规划圈外的集体建设用地面积仅4300多亩，而集体农用地总面积达16322亩。这些农地在确权工作完成后，也是以大致相同的形式流转给公司，经统一整理后再以一定规模通过公开市场交易，流转给一些农业综合开发公司，进行花卉种植等经济作物的规模化经营。农民除了以自己的土地使用权入股以外，还可受雇于这些农业公司，进一步转变身份，成为产业工人。

农民原有的宅基地被集中整理后，大量的高层农民公寓在重新规划后的居住区内兴建起来。住着和城里人一样的房子，干着类似城市工人的工作，至少在锦江，当这些原来的农民在城乡“一体化”发展的新环境中生活时，似乎没有什么东西可以表明他们与城里人的区别。除了他们手中依然拥有的土地所有权与使用权经量化后的资产。

之二：“增减挂钩”背后的故事

成都市锦江区的土地利用产业布局规划方案，把“规划先行、产业支撑，政府引导、集约利用，市场配置、合理分配”的三条原则，写在页首。事实上，成都的城乡统筹改革试验，正是在这样三条大原则的背景下展开的。

规划布局，确定城乡统筹发展的方向

成都是不枉“规划先行”之称的。早在2004年，成都市就在全国率先完成第一轮土地利用总体规划修编并通过评审。不仅如此，成都市还借上一轮规划修编之机，由市政府牵头，让土地利用总体规划、城市总体规划以及工业布局规划的修编同步进行，统一编制。在那个时候，成都市就提出把科学发展观和城乡一体化发展目标作为新一轮规划（即2004-2020年土地利用总体规划以及城市发展规划）的指导思想，通过规划打破城乡二元结构，走产业集中布局、土地集约利用的道路。

成都市被确定为城乡统筹改革试验区仅两年，但其关于城乡一体化发展的理念、及其关于城乡统筹相关制度改革的探索和试验却早在5年前规划修编时就已开始了。正是这种超前的理念，影响并指导着成都的城乡统筹发展改革实践。

土地整理，建立城乡统一土地市场的基础

在成都“198”范围内，现有的建设用地面积是70平方公里。市政府决定将这个数字削减到“50”，减下来的20平方公里建设用地将恢复为生态用地。当然，这些生态用地在地类统计时仍属于农用地范畴。这样，经过土地整理和整治，土地集约利用化程度大大提高，成都“198”范围内不仅节余出一些“新”的建设用地可进入集体土地市场、并通过招拍挂提升价值后得到重新利用，而且还保证了农用地总量的增加和建设用地总量的减少。

“198”范围内的建设用地和农用地整理就是带着这样一个基本原则，在经过土地产权制度改革、使农村土地得到“量化”确权的基础上全面展开的。集体土地，无论承包地、自留地或宅基地，先由各户流转给村民小组，再由各村民

小组流转到村集体经济组织，进而再流转给上一级的龙头公司，如锦江区的农锦公司等。这个内部的流转过程是非市场化的。比如，农锦公司是政府专门为集体土地“入市”交易而成立的国有龙头公司，在它进入市场之前，它实际上已通过协议的方式将锦江区“198”范围内的农村土地集中“收购”到自己手里，其农地的收购标准是参照并略高于国家征地的标准。所不同的，一是其集体土地所有权性质没有改变，这个权利已量化成股权，使“失地”农民在公司里仍拥有自己的一点股份；二是补偿标准一般按年租金形式给付，且第一年要给6000?8000元的青苗补偿。

其建设用地即农村宅基地等的收购标准事实上实行的是实物补偿制。以现有户籍人口计算，按新建公寓楼单元房的套内面积每人补35平方米，同时按每人10.5平方米的面积标准配给其所在的集体经济组织，供其出租或以其他方式经营，所得收益归该集体经济组织全体成员共有；拆掉的旧房屋给予300元/平方米的补偿，宅基地房前屋后的附属物则按每人2.8万元的定额标准给予补偿。此外，在农民旧宅被拆掉、新居却未建起和搬进之前的过渡期，每家农户可一次性获得两年的住房临时补贴，标准是第一年400元/月、第二年600元/月。若两年到期后农户仍未能搬进新居的，将继续得到补偿。

对于农锦公司而言，这样大规模的“收购”集体农地和建设用地是需要付出资金代价的，至少是要先行垫付一大笔资金，用作各种形式的补偿和安置。但农锦公司应该并不吃亏。因为这些农地与包括宅基地在内的集体建设用地经过大规模整理，能产生出不少新的用地空间。这些拿到集体土地市场上，只要交易成功，就能赚回大笔的资金，除掉事前垫付的各类土地取得成本以及土地整理的其他建设成本，农锦公司应该还有相当的利润空间。另一方面，如果这些农用地和建设用地不进行集中整理，农地就没法进行规模化经营，建设用地不仅不可能实现集中产业布局，也不可能进行相应配套设施建设，更不可能获得大量建设用地再利用的空间。这意味着这些集体土地还不具备良好的供应条件，因而会在集体土地市场上乏人问津，难以实现其价值。

其实，这些都还只是蕴含在城乡建设用地增减挂钩政策背后的故事。

“增减挂钩”，为城郊土地重新布局提供了政策便利

城市建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩政策，目的是要保持城乡建设用地总量的平衡。

2005年，成都被国土资源部批准为全国首批城镇建设用地增加与农村建设用地减少挂钩试点城市。从那时开始，成都市就把“增减挂钩”的试点工作与城乡统筹、拆旧建新等土地整理工作结合起来进行，用“活”了这一政策。

在锦江区，整个“198”区域内的基本农田已全部调整出去，现有的农地按规划布局也将在得到全面整理后或成为生态用地，或进入现代农业示范园区，开展农业产业化经营。锦江还计划对“198“区域内的农地和建设用地进行全面整理后，将其规划分区，走集中发展的道路。他们规划了“乡村旅游生态区、文化创意产业园、汽车产业园、体育运动休闲园和现代农业示范园”等5个产业功能区，同时，规划并建设了两个大型的新社区，供农民集中居住。

据了解，成都市郊的“198”区域内，基本上全部进行了这样的重新规划和调整。事实上，没有这样的规划布局和调整，郊区农村的城市化无法进行，土地的高效集约利用也无法实现。但是，这样的新布局和大调整毕竟涉及到大量农村集体土地的再利用，情况十分复杂。其能够得以顺利实现，实际上借用了“增减挂钩”政策中的建设用地和农用地总量控制、平衡的原则以及土地跨地区调整的“置换”原理。

当然，“增减挂钩”政策的意义，主要体现在建设用地指标的跨区域流动上。成都在城乡一体化发展过程中的种种探索性做法，是借用了这一“流动”的精髓，做大了其背后的文章。

之三：成都土地制度改革的几个创新与思考

成都城乡统筹的改革和试验工作做得比较“实”。在做“实”的基础上，成都的土地管理制度改革呈现出几个创新点：

创新之一：政府统筹主导下的城乡一体发展规划真正发挥了“龙头”作用。

成都规划的总体思路来自于其超前的城乡一体化发展理念，以此为核心，本着科学发展的原则，成都市政府统一组织和协调了土地利用总体规划、城市总体规划和产业布局规划的重新修编，把城市建设与产业总体发展布局与城乡土地利用结合起来，从全局的战略高度统筹规划了未来若干年城乡土地的利用。这一超前的战略性举措，为几年后成都开展的城乡统筹改革试验，尤其是土地管理制度的改革试验奠定了坚实的基础。

创新之二：通过农村土地产权制度改革，探索性地明确了农村集体土地产权的主体，为集体土地进入市场交易创造了条件。

农村集体土地进入市场交易，面临的最基本问题，就是集体土地产权不明晰、主体虚置的问题。长期以来，农村集体土地所有权归农村集体经济组织“三级所有”，使用权则基本上以宅基地或承包经营地的形式分配给了农民个体。主体太多，往往导致事实上的主体缺位。成都在全市范围内开展的农村土地产权制度改革，以确权的名义，探索性地解决了这个问题。如推出专门成立的资产经营管理公司作为一个乡的集体土地产权主体代表，通过股份制形式量化集体土地资产，以层层签定协议、层层“转交”土地资产处置权、层层按股分红的办法，既解决了农村土地权属不清问题，又从总体上实现了农村集体土地资产的集中管理和经营。确权后，成都还创造性地印发了集体土地使用证，为集体土地交易提供了合法凭证。

创新之三：成立了农村集体土地交易的服务机构，建立了较为规范的管理规则与流转程序，初步建立了公开有形的集体土地市场。

成都市成立了农村土地交易所，一些区县先后成立了农村土地房屋交易服务中心，并相应地参照国有土地市场的交易规则和相关管理办法，制定了较为完备的管理规则，初步实现了规范管理。

锦江区还探索性地解决了“两证合一”、统一登记的问题，锦江区农村土地房屋登记交易服务中心被政府赋予了土地使用证和房屋所有证统一登记的职能，使集体土地市场一建立，就避免了国有土地市场上长期存在的因“两证”不能统一登记带来的混乱。

创新之四：本着“大统筹、大集中、大流转”的基本思路，灵活运用城乡建设用地增减挂钩的原则和方法，全面开展土地整理，实现了城乡面貌的“一体化”。

通过统筹规划和集中整理，农民进入了标准的“城市小区”，住进了高层公寓；农地被整理成标准农田、置换到专门的农业产业园区，其经营权可以到集体土地市场上招标挂牌，流转给大型的现代农业公司；建设用地经整理后、集中到各类产业园区，其使用权进入市场流转??乡村在土地政策的灵活运用下改变了面貌，也从土地市场赢得了更多的发展资金。

不过，成都在城乡统筹背景下进行的土地制度改革和创新毕竟只是探索中的创新，从目前情况看，至少有以下几个问题值得进一步思考：

思考之一：城乡统筹发展规划的实施需要产业支撑。

我们所调查的锦江区，是成都的主城区之一，其城乡一体化改革试验是在经济基础较好的城乡结合部进行的，效果明显，但背后依赖的是其巨大的产业支撑力量。没有这些产业支撑，政府将无力投资基础设施建设，集体土地市场也将因需求不旺而难以活跃，集体土地价值将无法实现，农民的收入和城市化生活水平也就得不到保障。这意味着在远离中心城区的偏远农村，这样的土地产权制度改革可能无法进行，这样大规模的农村土地整理也将难以展开。因此，需要思考的是：目前状况下，我们的城乡统筹发展之路，究竟是城郊“一体化”，还是城乡“一体化”？

思考之二：农村土地产权制度改革面临制度风险与经济风险。

从锦江看成都在城乡统筹发展过程中进行的农村产权制度改革，感觉有两个问题：一方面，成立国有的“龙头”资产管理公司如农锦公司，目的是为了作为集体土地产权主体的代表，参与市场交易。但其“入市”之前层层“收购”集体土地的过程，却是非市场化的协议过程，且有垄断之嫌。另一方面，由于农民手中的集体土地是先交给村集体经济组织、然后交给农锦公司，最后才走上集体土地市场的。也就是说，农锦公司先要垫付大笔资金，用以付给农民房屋、青苗等各种补偿，而后还要投入大笔资金，对这些“收购”来的集体土地进行整理，再按市场需求一块一块地将土地供应出去。这里就面临着一个很大的经济风险：土地从大面积取得到单个供应出去，有一个时间差，其长短取决于市场的需求量。作为集体土地产权主体代表的农锦公司必须先去取得巨额贷款，用于土地的取得与整理成本，同时承担高额利息，而能不能收回这些经济成本，得看其手中的集体土地在市场上是否需求旺盛。如果地供不出去，农锦公司将势必负债累累。

思考之三：建设用地增减挂钩政策的过量运用会否影响城市建设用地总量的控制。

成都在改革试验中用活了“增减挂钩”政策，促进了城乡一体化的发展。但是，在创新的同时，我也注意到，其具体增减挂钩项目，只要能保证先增加了耕地面积，就可以将相应的建设用地指标“挂钩”出去，其总量并不受限。这势必会使城市建设用地总量有被突破的可能。

思考之四：集体土地使用证的“效应”与“小产权”房问题。

农民交出宅基地、搬进公寓楼，获得住房补偿（有的还不止一套），其土地财产权利在很大程度上得到了保障。但是，农民获得“补偿”的住房如果一旦用于出租或出售等，就会因其集体土地产权性质而成为“小产权”房，农民集体获得的按每人10.5平方米补给农村集体经济组织、用于经营的那部分房源，显然更有可能成为“小产权”房，其经营的合法性得不到保障。当然，这些房子与目前市场上的普通“小产权”房有所不同，它拥有国土部门核发的集体土地使用证。然而，集体土地使用证毕竟只是成都目前在改革试验中的一项探索性行为，并未取得与国有土地使用证同等的“效应”，所以，其在市场上流转的合法性仍会被质疑。

当然，成都的改革性试验还在探索中。相信所有的疑问都会在其进一步的探索和实践中得到完美的解答。作为经济学学生的我们，在这次的社会实践中也得到相应的思考和启示。

第四篇：城乡统筹调查问卷[范文模版]

问卷编号：□□□□□

城乡统筹基层工会建设(工会干部卷)

问卷

您好!

为了更有效地推进“城乡统筹基层工会建设”工作，我们在镇乡（街道）工会、村(社区)工会、村联合工会、区域性（行业性）工会以及所属企业工会进行专题调研，谢谢您的帮助、支持！

浙江省总工会课题组2010年10月

（注：除特别说明外，请在相应选项上打钩）

01．您的工作单位(指您担任工会干部的相应级别的单位，如镇乡街道工会、村社区工会、区域行业工会，小企业工会）及工作

01、镇乡（街道）工会主席02、镇乡（街道）工会副主席、委员

√03、村(社区)工会主席04、村(社区)工会主席副主席、委员

05、区域性工会主席06、区域性工会副主席、委员

07、行业性工会主席08、行业性工会副主席、委员

09、小企业工会干部

10、其他（请注明）：02．您企业所有制(企业工会干部填写，非企业不填写)

1、私营

2、个体

3、外商投资

4、港澳台投资

5、集体

6、其他

03．您的政治情况

√

1、中共党员

2、民主党派

3、无党派民主人士

4、群众04．您的年龄1、25岁及以下2、26—35岁√3、36—45岁4、46—60岁5、61岁及以上

05．您的文化程度

1、小学及以下

2、初中

3、高中与职高

√

4、大专

5、本科

6、研究生及以上

06．工会工作，您是否兼职

1、是兼任

2、不是07．您现在的编制性质

1、公务员

2、事业√

3、合同聘用制

4、其他（请注明）

08.您所在工会辖区内有多少家企业？（非企业工会干部填写）

√1、1—102、11－203、21-304、31-405、41-506、51-1007、101-2008、201-4009、401-50010、501-70011、701-100012、1001—200013、2001家及以上

09．1．您所在工会辖区内有多少职工？（非企业工会干部填写）

√1、50人以下2、51—1003、101—3004、301—5005、501—10006、1001—20007、2001—50008、5001—100009、1万—2万10、2万—3万11、3万—5万12、5万—7万13、7万—10万14、10万以上

09.2．您工作单位有多少职工？（企业工会干部填写）

1、5人以下2、6－10人3、11-15人4、16-20人5、21-24人6、25-35人7、36-50人8、51人及以上

10.您所在工会辖区的外来务工人员占职工总数比例

1、没有外来务工人员2、1-10%√3、11-20%

4、21-30%

5、31-50%

6、51-60%

7、61-70%

8、71-80%

9、81-90%

10、91-100%

11．您所在工会辖区内没有劳动关系的或者不在企业内工作的，同时需要工会提供服务的人员占工会提供服务的全体人员总数比例

1、没有2、1-10%

3、11-20%

4、21-30%

5、31-50%

6、51-60%

7、61-70%

8、71-80%

9、81-90%

10、91-100%

12．您认为，您工会主要的服务对象是（请多选）

1、外地务工人员

2、本地务工人员√

3、本地村民

13．您所在工会专职工会工作人员有几名

1、没有专职干部√ 2、1名3、2名4、3名5、4名6、5名及以上

7、不知道

14．您所在工会从事工会工作的人员（包括兼职）有几名

√1、1名2、2名3、3名4、4名5、5名及以上

6、不知道

15．您认为您从事的工会工作的最大困难是什么（请按重要性排序选前三项，请将序号写在横线上）

第一项：

1第二项：

第三项：

1．经费问题2.编制问题3.工会工作人员问题4.党政支持问题

5.办公场所问题6.活动场所问题7．上级工会支持问题8.企业太小问题

9.员工素质问题10.外地务工人员问题

11.其他（请注明）

16．您认为，您从事的工会工作与县（市、区）以上工会工作比较最大特点是什么（请按重要性排序选前三项，请将序号写在横线上）

第一项：

2第二项：

第三项：

1.工会组织不健全2.工会工作机制不健全3.外来工多

4.会员职工素质低下5.企业主素质低下6.企业小

7.员工流动性大8.会员管理困难

9.其他（请注明）17，您认为，您从事的工会工作是否需要与县（市、区）以上工会工作一样规范化、制度化？

1.很需要√ 2.有点需要3.不需要

18．您认为，您从事的工会工作主要应该开展什么工作？（请按重要性排序选前五项，请将序号写在横线上）

第一项：6

第二项：7

第三项：8

第四项：

第五项：

1．开展劳动竞赛2.协调劳动关系

3．组织职工培训4.开展文体活动

5．加强劳动安全卫生工作6.配合党组织工作

7．配合行政工作8.维护职工权益

9．进行工资集体协商，增长工资10.对职工进行心理疏导

11．帮助职工解决社会问题，比如子女上学、住房等问题

12．帮助企业搞生产13.参与民主管理

14.其他（请写明）：

19．您认为，城乡统筹工会建设就是

1.按县（市、区）以上工会工作的组织、制度、规范来要求乡镇、乡村工会工作

2.在本区域范围内统筹发展程度不同的乡村、乡镇等，（如富裕地区支持落后地区）

3.把工会的组织体系延伸到乡镇、乡村

4．帮助解决二元城乡结构

√5.以重视县（市、区）以上工会工作的程度来对待乡镇、乡村工会工作

5.其他（请写明）：

20．您认为，在城乡统筹工会建设中，最需要开展的工作是什么？（请按重要性排序选前

五项，请将序号写在横线上）

第一项：

3第二项：

第三项：

第四项：

第五项：

1．建立健全乡镇（街道）总工会2.建立健全区域性、行业性工会组织

3．建立健全村（社区）工会组织

4．建立健全乡镇（街道）以下各级工会组织及其工作的规范化、制度化

5．加大各级党政对同级工会的支持力度

6．建立健全区域性（行业性）职代会制度

7.建立健全区域性（行业性）集体合同、工资集体协商制度8.8.加大上级工会的支持和指导

9．加大上级工会的经费支持

10．其他（请注明）

21．您认为，建立乡镇（街道）总工会主要是要解决什么问题

1．人员配备问题2.经费问题3.人员待遇问题

4.规范化制度建设问题5.其他（请填写）

22．您认为，进一步完善流动人口“窗口入会”需要解决的问题是

√1.本单位没有开展这一工作2.没有劳动关系的人员入会问题

3.不是以工资收入为主要生活来源的人的入会问题

4.入会后如何管理问题5.入会后如何服务问题

6.工资经费来源问题

7.“窗口入会”仅仅是形式上入会，无法开展任何工作

23.您所在工会辖区内是否建立了区域性（行业性）职代会制度

1．建立2.准备建立

√3．未建立，但是觉得很有必要建立4．未建立，并觉得没有必要建立

24.您所在工会辖区内区域性（行业性）职代会发挥作用状态

1.很有效2.基本有效3.一般4.有点作用5.无效

25．您承担工会工作已有几年

1.不到一年√ 2.1--2年3.3--4年4.4 年以上

26.您对劳动法、工会法、工会章程、工会理论知识、业务知识

1.熟悉√ 2.基本了解3.一般了解4.有点了解5.不知道

27.您是否接受过工会理论及业务的专门培训

1.是√ 2.否

28.若接受过工会的专业培训，那么时间为几天

1.3天2.4-6天3.7-10天

4.10-15天5.16天以上

29.您工会现在的主要工作是

1.维护职工权益2.文体活动3.配合企业搞生产

4.应付上级工会检查√ 5.以上各项并重

30.您是否了解西方发达国家工会的情况

1.熟悉2.基本了解3.一般了解√ 4.有点了解5.不知道

31.您是否愿意长期干工会工作

√1.愿意2.不愿意3.无所谓

32.您认为工会工作是否有前途

√1.有2.没有3.不知道

33．您认为，城乡统筹工会建设的工作在帮助解决城乡二元体制中的作用

1.很有用2.基本有用√ 3.一般4.有点作用5.无作用

34．请您对城乡统筹工会建设提出宝贵的建议和意见

第五篇：关于城乡统筹发展的思考

在计划经济体制下，我国不存在土地市场，土地不是商品，也没有价格。但是随着市场经济体制改革的不断深化，这种二元土地所有制基础之上城乡有别的建设用地使用制度，已经越来越不能适应经济社会发展的要求。建立并完善城乡统一的建设用地市场，推动土地资源合理配置，维护农民利益并提高农民收入，实现城乡协调发展是现阶段社会主义市场经济体制改革的必然要求。如何构建城乡统一的建设用地交易平台，实现国有与集体建设用地“同价、同权”的目标，在提高经济绩效的同时维护社会公平，应该是现阶段我国构建城乡统一建设用地市场中值得思考的问题。

一、集体建设用地隐形入市与国家立法缺位

从20世纪80年代开始，集体建设用地隐形市场已经客观存在。随着工业化、城镇化的步伐加快，农村集体建设用地的资产价值已经充分地显现出来。尤其是在我国经济发达地区以出让、转让、出租和抵押等形式自发流转集体建设用地使用权的现象在数量上和规模上都有不断扩大趋势。尽管集体建设用地使用权流转的实践已经在展开，但我国现行土地管理制度对集体建设用地流转的立法仍处于空白之中。以公开、规范的方式转让集体建设用地使用权，形成统一、开放、竞争、有序的城乡统筹建设用地市场体系，有利于提高土地资源配置效率和农村经济的更快发展。

随着《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》开始施行，其他省份针对本地区特点的集体建设用地流转办法也纷纷出台。这些地方法规的实践，对探索集体建设用地流转机制，实现规范有序管理，取得了初步的经验，也为修订《土地管理法》等相关法规和建设用地使用制度改革奠定了政策基础。但是集体建设用地流转仍处在地方实践阶段，要真正建立城乡统筹的建设用地市场，国家立法的支持是必不可少的环节，破除土地制度对农村经济发展的制约瓶颈，进一步释放被束缚的生产力，同时维护社会公平，已经成为社会各界普遍关注的焦点。

二、二元分割建设用地市场引发的市场失灵问题

首先，我国土地政策的基本特征是城乡二元土地所有制以及国家土地一级市场的垄断，城市和农村土地享有不同权利。农村集体建设用地在被用作城镇建设之前，必须先通过强制征收转到政府手里，成为国有建设用地之后方可合法转让。其次，集体土地所有者缺位导致寻租现象。我国法律规定农村土地归集体所有。但实际上，农村集体土地所有权人处于缺位的状态，村委会在一定程度上充当集体组织“代理人”的角色，这样造成了村干部掌握了绝大部分的土地处置权，在参与征地补偿谈判中掌握了权力寻租的条件。近年来农村最突出的腐败问题几乎都与集体土地有关。村官的寻租活动，直接侵害了农民的切身利益，阻碍了农村经济社会的进步，成为农村社会不稳定因素，无论对维护社会公平还是提高经济效率都将造成不利影响。再其次，缺乏统一的建设用地市场导致信息不对称。由于城乡土地市场分割，集体建设用地流转始终处于“非正式流转”层面上。因此，集体建设用地流转市场始终处于自发、分散、无序状态，存在着信息不对称。集体建设用地流转的信息不对称会影响土地资源的最优配置。由此可见，构建城乡统筹的建设用地市场，使集体建设用地与国有建设用地同价、同权，不仅要对《土地管理法》进行修订，还要修改金融、税收、财政、司法等配套政策。为城乡统一的建设用地市场提供信息服务平台，确保集体建设用地在有形市场的指导下实现流转的渠道畅通和规范管理，是现阶段土地制度改革的必由之路。

三、构建城乡统筹建设用地市场的对策建议

目前社会各界普遍对构建城乡统一的建设用地市场热情较高，但是要形成平等高效、城乡统一的建设用地市场体系，诸如耕地保护和土地交易管理、土地税收征管等市场监管体系必不可少。建立健全相关法律法规，加强土地管理，是保障我国土地市场高效运行的前提，也是维护社会公平的基础。

切实保护耕地，防范“公地的悲剧”。耕地既具备公共物品的特征，又具备私人物品的特征，可称之为“准公共物品”。因此，耕地保护问题不可能完全通过市场来调节。在我国现行的土地制度安排下，市场作用对于耕地保护有时候起着消极的负面影响。因而必须借助政府这只“看得见的手”来纠正市场失灵。从目前情况来看，首先，应该建立耕地保护目标责任制，采取措施，将耕地保护责任目标层层落实，建设占用耕地应实行先补后占制度。根据国土资源部发布数据显示，11月1日至12月31日时段全国31个省(区、市)耕地面积由10月31日的18.2603亿亩减少为18.2574亿亩，净减少29.0万亩，比上净减少数量下降50%，表明我国耕地保护呈现向好势头，耕地减少势头得到初步遏制。另外，可以考虑对耕地保护行为采取补贴制度，设立耕地保护基金，根据耕地保护数量、质量以及耕作状况，给予补贴。补贴费用可以由地方政府从土地出让收入、耕地占用税以及相关税费中提取。

打

破现行法律对集体建设用地权利的限制。土地确权工作是土地交易同时也是土地收益分配的基础。笔者认为关于我国建设用地市场的确权工作应该从以下几个方面着手：

一是明确土地权利的种类。国家土地所有权人和集体土地所有权人对自己的土地应该同样依法享有占有、使用、收益和处分的权利。土地权利种类应包括国家土地所有权、集体土地所有权、建设

用地使用权、土地承包经营权、农用地使用权、宅基地使用权、地役权、土地抵押权等。

二是赋予集体建设用地所有权和使用权与国有土地相同的权利，取消现行法律法规中关于集体建设用地不能直接出让给城镇的单位或个人用于非农建设的有关规定。国有建设用地和集体建设用地使用权的出让、租赁，可以采取招标、拍卖等竞争方式或者双方协议的方式，通过城乡统一的建设用地市场以公开方式进行，以维护集体土地产权的完整性。

三是明确产权的工作同时要依靠土地登记确权工作，实行土地统一登记发证制度。国有或集体所有的土地，依据已确认的所有权、建设用地使用权登记造册，核发土地权利证书，确认所有权及建设用地使用权。依法登记的土地的所有权和使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。避免土地流转过程中的权属纠纷，维护合法权益。四是国家应该建立统一的土地登记系统，各类土地登记结果应当依法进行汇交，土地登记资料可以依法公开查询。同时，国家建立土地调查制度，土地调查成果作为编制国民经济和社会发展规划以及从事国土资源规划、管理、保护和利用的重要依据。

完善土地税收，调节土地增值收益分配，实现社会公平。在构建城乡统一的建设用地市场过程中，集体建设用地有偿使用的增值收益分配及使用、管理是实现社会公平的关键环节。应该明确的是集体建设用地使用权出让、租赁的收益，应当归拥有集体土地所有权的农民集体所有；收益中集体所有部分的使用方向、用途以及使用收益分配，应该由集体成员约定，使用情况应当向集体成员公开。至于集体建设用地的增值收益，政府还应该通过税收的方式进行调节，以实现社会公平。随着统一的城乡建设用地市场形成，为了规范土地市场的交易秩序，合理调节土地增值收益，应该通过土地税收的杠杆作用，调节国家、集体与农民三者之间的利益分配，实现帕累托改进。在借鉴国有土地税收征管的基础上，建立城乡统筹的土地税收体系，将集体建设用地交易也纳入其中，实现财富公平分配。另外，对城乡统筹的建设用地市场实施统一的土地税制，也可以成为地方政府获得稳定财政收入的来源，改变地方政府的土地财政，有利于地方经济的可持续发展。