深化县级政府机构改革的对策思考

第一篇：深化县级政府机构改革的对策思考

深化县级政府机构改革的对策思考

按照“大部制”改革要求，全国各地正在启动实施市县级政府机构改革，这也是深化市县级行政管理体制的重大举措，是从体制机制上建设服务型政府的唯一途径，是解决一个拥有9亿农民的农业大国做大做强占国土总面积93％的县域经济重点出路。市县政府机构设置和职能定位关联着县域经济，连接着城市与农村，既承载着农村经济社会发展重担，又面临着城市经济冲击。为了做好这次县级政府改革，根据区域错综复杂的客观条件，有效增强市县政府执行国家宏观调控能力，正确定位政府职能、设置政府机构，近期笔者深入县级一些部门和单位作了专题调研，就发现的一些问题进行了深层次的研究思考。

一、县级政府机构改革背景和机构设置状况

“郡县治，天下安”。郡县制自秦大一统二千多年来，县作为我国行政区划中的一个基本单元，其设置始终保持了相对稳定，在地方政权组织中发挥着重要作用，成为整个社会发展稳定的“基石”。县级政权组织上承省市，下管基层乡镇，是宏观与微观的结合部，是理论与实践的载体，担负着县域经济社会发展和实现城乡一体化的重任，直接组织、宣传、践行党在农村各项路线方针政策，政权作用的发挥直接体现党在群众中的形象。随着社会的发展进步，县级政权的责任已经延伸到广大农村群众，所承担的责任越来越大，需要办的事情越来越多，地位和作用越来越重要。在经济转型和各类社会矛盾凸显期，县级政权组织如何正确处理好与省(市)、乡镇的关系，合理的界定其职能，建立精干、廉洁、高效的县级政权组织，直接关乎着生产力的发展，关乎着人民群众对政府的期盼。党的十七大提出：“加快行政管理体制改革，建设服务型政府。”为县级政府机构改革指明了方向。

以陕西省商洛市丹凤县为例，笔者调查了解到，县级政府先后经历了多次重大的调整与改革，始终按照“精简、统一、效能”的原则，以转变政府职能为核心，以建设服务型政府为目标，目前县政府组成部门24个，分别是政府办、监察局、发计局、经贸局、教育局、科技局、民政局、公安局、司法局、审计局、财政局、人事和劳动社会保障局、城乡建设局、农业局、林业局、水利水土保持局、交通局、文化文物体育局、卫生局、计生局、统计局、扶贫开发局、国土资源局、环保局，其中，监察局与县纪委机关合署，国土资源局、环保局由市级垂直管理。县政府直属机构6个，分别是粮食局、信访局、乡企局、广电局、畜牧局、安监局，经济组织1个(县供销社)。同时，国税、地税、工商、质监、药监、电信、供电、金融等部门由省、市垂直管理。现在随着县级政府机构改革不断深入，职能定位更加合理，行政资源配置日趋科学，行政效能大大提高，政府的凝聚力、向心力日益增强，人民群众对县级人民政府的满意度得到普遍提高。

二、县级政府机构运行中存在的问题及成因

近年来，通过不断转变县级政府职能，加强县级政府自身建设，有效推动了县级政府机构改革进程。但随着新形势发展和内外部环境因素的影响，县级政府机构在实际运行中，与中、省已实施的“大部制”改革要求、与建设服务型政府需要还存在一定差距。主要表现是：

(一)垂直管理部门过多，县级政府职能不断被弱化。从财政管理体制看，一级政府一级财政，但由于承担县级税收征管任务的国税、地税部门上划省级垂直管理，县级政府无权安排税收计划，造成县级税收工作被动执行来自上级安排的局面，不利于提高县级政府组织税务征收的积极性。从人事管理制度看，垂直管理使得“双重领导”体制被打破，县级政府对上划部门的管理职能受到限制，担负守护耕地、保护环境、安全生产等工作主要领导责任的县级政府“一把手”，却对履行其相关职能的部门负责人缺乏有效的管理手段，形成了县级政府对部门监管上的“真空”，出现了“看得见的管不住，管得住的看不见”的怪现象，在一定程度上也容易滋生腐败。

(二)机构设置重叠交叉，政府职能得不到充分发挥。县级一些政府机构设置重叠、职能交叉，工作上多头管理，遇到责任相互推，碰到好处互不让。据了解，移民搬迁工作，发计局管生态移民、扶贫局管扶贫移民、民政局管因灾移民，上面的项目、资金可以说是撒了“胡椒面”，不利于县级政府整合项目、捆绑资金，集中财力为群众办大事、办实事；食品药品安全监管，行政许可在卫生局，执法监督在药监局，看似谁都管，实则无人管，出现了许可与监管“两张皮”现象；生产环节的质量技术规范工作，各行业、各部门都有各自的监督执法标准和执法队伍，造成了“政出多门、重复执法”的恶果。

(三)政府职能转变不彻底，越位、缺位、错位现象依然存在。县级一些政府部门思想不解放，思维不超前，官老爷思想严重，该作为的不作为，不该作为的乱作为，揽了许多“不该管、管不了、管不好”的事情。整体转为行业管理或事业单位的机构，有的还在不同程度上违法行使着行政执法职能；一些政府职能部门缺乏应有的宏观调控手段，习惯于沿用计划经济体制下的那一套，对企事业单位不是主动服务，而是使用粗暴简单的行政命令直接干预企事业发展。

(四)内设机构设置不够合理，部门机构运转受到一定影响。由于县级政府可分配使用的行政编制过少，部门难以做到“因事设立内设机构”，形成了下边一个内设机构要承担上级部门几个内设机构乃至几个部门的工作任务，导致部门职能交叉、运转不畅和忙闲不均等问题比较突出。此外，诸如卫生局等政府工作部门内部组建或挂靠了一些协会、学会、工会组织，其重大事项和活动基本由主管部门决定，缺乏应有的独立性、行业代表性，组织化、社会化程度进展十分缓慢，一定程度影响了政府机构改革的深入推进。

(五)人事编制管理权缺失，造成行政效能得不到有效提高。县级政府在机构管理上，因受条条框框的制约，对那些在经济发展中职能弱化的部门想撤撤不掉，想强化的无法加强；只能是有想法、没办法，不利用行政资源的合理配置。同时，由于受历史和客观等诸多因素影响，县级政府一些组成部门“退居二线”的领导不上班，转任为主任科员，系统(局)党委(支部)书记、纪委书记、工会主席等一大堆按有关规定设置的干部，大量占用了部门行政编制，导致许多部门“官多兵少”或编制饱和，这种台帐上编制已满，实际上干事的却没有编制的“特殊问题”存在，在一定程度上影响了县级政府的执行力和公信力。

三、深化县级政府机构改革思路与对策

县级政府机构改革要取得新成效，必须坚持“精简、统一、效能”原则，以建设服务型政府为目标，在保持改革政策连续性的基础上，结合历次改革中存在的突出问题，统筹规划，稳步实施，抓重点、攻难点，大力推进县级政府机构改革，以实现在职能转变中创新县级政府管理方式，在深化职能定位中解放生产力，在建设人民满意的政府中发展县域经济和各项社会事业。具体应着力做好五个方面：

(一)理顺上下管理关系，合理配置事权财权。县级政府机构改革不是单兵突进，涉及省(市)与县事权、财权的配置。可适度加快“强县扩权”改革步伐，推进“省直管县”体制，赋予县级政府更大的调控权和经济管理权。在新体制下，省和市在投资上要将原来“归口”下达项目资金计划，逐步改为“切块”下达给县级政府，以给予县级政府一定的资金分配调控权；将一些行政执法机构和直接为市场经济营造软环境和服务的机构管理权适度下放到县，赋予县级政府协调工商、质监、药监、税务、电信、供电、银行等中、省、市垂直管理部门的权力，促使这些部门更好地发挥职能作用。对列入县级政府组成部门的国土、环保，要按照权责对等的要求，下划县级政府管理；为防止“强县扩权”后出现新的地方保护、重复建设的抬头，可通过中省巡视制、行政监督、审计监督、目标责任制考核等手段，加大对县级政府行政行为的监督管理。

(二)进一步转变政府职能，提高县级政府执行力和公信力。在改革中，应按照“政事分开、政企分开、政资与市场中介组织分开”的要求，将县级政府的主要职能界定为“培育市场经济体系，加强社会管理，搞好环境整治，维护社会稳定”，将职责重点放到在县域内培育主导产业、建设重点工程项目、优化招商引资环境、加强社会治安管理、完善社会保障体系、维护社会公平正义、加大宏观调控等方面上来，以逐步提高县级政府公共服务能力和社会管理水平。在研究县级政府职能配置、机构设置和人员编制时，要坚持因地制宜原则，综合考虑人口密度、地域面积、城镇化程度和地域差异等因素，充分尊重采纳县级政府提出的合理化建议意见，不搞“一刀切”，做到制定的改革方案切合实际，便于操作。对可由社会自我管理、自我调节、自我发展的工作职能，坚决下放给企业、事业单位或社会中介组织，走市场化和社会化道路。

(三)科学整合行政资源，实行大部门管理体制。改革时应将工作重点放在整合机构，探索职能有机统一的大部门体制上。可以考虑把县一级政府机构分为两类：一类是必设机构，主要行使监督管理职能，如公安、财政、审计等，实行上下对口；另一类是非必设机构，可不与省市对口设置，按照一件事情由一个部门负责的原则，把职能相同或比较相近的部门加以整合，归并成以一个部门为主管理的较大机构，如大安全监管体制、大农业服务体系、大交通管理体制和住房—城乡建设体系等，明确牵头部门、分清主次责任，着力解决职能交叉、权责不清等问题。

(四)有效规范机构设置，合理配备编制数额。改革时可结合省、市两级行政机关内设机构设置情况，进行科学合理规范县级政府部门内设机构，进一步将行政编制直接分配到部门内设机构，达到机构与编制、编制与岗位、岗位与人员相一致、相统一，实现机构与编制精细化管理，做到人员、岗位、编制的一一对应，使那些“退居二线”不上班的“领导”、转任为非领导职务主任科员和以各种理由不上班“一族”无“市场”，这样既达到上下级部门间纵向一致，又达到各县区间横向统一，以便于上级机关对下级部门的管理和考核。

(五)积极统筹协调，集中开展配套改革。改革是有成本的，推进县级政府行政机构改革，必须财政兜底，建立多层次、多途径分流富余人员的财政补偿机制。要妥善安置分流人员，合理使用党政人才，把政策性分流带来的影响降到最小，以保持社会大局稳定。还应对部门设置的纪检、工会和党组织，考虑按党政分设的要求，划归相应口管理，不占用部门行政编制。同时，还要与事业单位分类改革配套进行，以进一步优化事业单位人员结构，让富余分流人员积极投身到社会化、市场化的公益服务中去，以降低行政机构和事业单位运行成本，最终达到配套改革的目的。

第二篇：如何进一步深化县级政府机构改革

如何进一步深化县级政府机构改革

王 昕 杰

(河南省社会科学院工业经济研究所，河南 郑州 450002)

摘要：多年来的县级政府机构改革始终未能跳出“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的怪圈，其深层原因是：“全能政府”使政府职能无限扩大；政府职能存在错位、越位问题；干部人事制度不甚合理；监督机制不健全；政绩评价机制不科学。解决这一问题的根本出路在于：转变政府职能；建立有限责任政府；理顺党政、政府之间以及政府部门之间的关系；科学确定机构设置和人员定编的依据；建立科学合理的考核评价体系；做好机构改革的人员流动工作。关键词：县级机构；改革；转变政府职能

中图分类号：D625文献标识码：A文章编号：1003—0751(2005)04—0010—06 县级政府机构改革是机构改革系统工程的重要一环。行政许可法的颁布实施，对政府职能转变、依法行政提出了新的更高的要求。如何采取切实有效措施加快县级政府机构改革，促进县域经济持续快速协调健康发展和社会全面进步，是一个亟待解决的课题。

一、县(市)级机构改革存在的主要问题

第一，政府机构规模臃肿，人员膨胀，领导职数失控，财政负担过重。50多年来，党和政府为建立和完善结构合理、人员精干、灵活高效的党政体制进行了坚持不懈的努力，先后进行了大大小小12次机构改革。每一次机构改革，虽然都有一定的成效，但始终未能跳出“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的怪圈。在地方政府机构改革中，涉及范围最广、难度最大的是县（市）级政府，这不仅因为县市级机构是中国最基本的行政单元，县级机构是承上启下、连接城市和农村的关键层次和中间部门，还因为“在中国2800多个县（市）中，有超过1/3的县级政府面临财政赤字。可以说，全国多数县的财政既是‘吃饭财政’，又是‘讨饭财政’（向上级），甚至极少数已经成为‘抢饭财政’（向农民）。”①从全国范围看，平均乡镇人口与乡镇吃财政的人口比例大约为30∶1②，有的县为14∶1③。“据有关部门对我国1020个有代表性乡镇的抽样调查，平均每个乡镇党政内设机构为16个，其人员平均数58人，超过正常编制的2至3倍；平均每个乡镇下属单位为19个，其人员达到290余人，超编严重。”④

“小政府、大社会”的城市行政体制，曾一直是石狮市人的自豪，而现在的石狮市政府部门已由1988年建市时的11个增至18个。如果除去兼职，建市时的石狮市市委书记实际上是一正一副，而现在是一正四副五位书记，市长由一正三副增加到一正七副；建市时全市事业单位实有人数1421人，到目前已有各类事业单位264个，编制5747人。⑤根据有关资料统计，截至2004年，河南省110个县（市）中，91个县政府共有正副县长724名，19个县级市有正副市长168名，另外还有14名正县级干部和助理县市长，全省共有正副县市长906名，平均每个县市有正副县市长8.146名，个别县市达到13名，国家级贫困县政府也有8—9名正副县长。如果加上县（市）委、县（市）人大、县（市）政协三大班子，县（市）领导仅用车费用，全省110个县（市）全年需要支出1亿元以上。

第二，党政职能交叉重叠，行政效率低下。除了重要干部的任命以外，党委与政府几乎管同样的事，每一项工作党委副书记或常委分管，政府有副县（市）长主管。由于副职过多，平均一位副职只管两三个局委，不可避免地造成“八多一低”，即会议多、讲话多、文件多、陪会多、检查多、领导小组多、内耗多、行政费用多，工作效率低。各类领导小组繁多，常设的有工业、农村、计划生育、扶贫开发、防汛抗旱指挥部等领导小组，临时性的领导小组更多，几乎是每开展一项工作都要成立一个领导小组，有一个县成立的各种领导小组多达100多个。而每一领导小组都有党政人大政协的领导成员参加。

政府下属机构职能重叠交叉问题也很严重。例如一个县的政府机构，工业管理方面除了经贸委，还有中小企业局、有色工业局、煤炭局、工业区管委会、铅业办公室、行政性公司等部门；农业管理方面除了农业局，还有农业开发办公室、扶贫办、烟草办、烟草局、畜牧局、菌类办公室等；水利管理方面除了水利局，还有某某水库管理局、某某灌区管理局、某某河区移民局等；林业管理方面除了林业局，还有果品局等部门。在社会事务管理方面，交通运输由公安局、交通局、农机局等部门多头管理。由于内设机构多，下属机构多，政出多门，多头管理，造成人员多、会议多、评比多、升级达标多、经费开支多、办事手续多、盖章多、扯皮多、矛盾多，严重影响工作效率。

第三，政府职能错位、越位，政企不分，政事不分，政社不分。从政府与企业的关系看，政府还没有完全从企业活动中超脱出来，行政干预在某些领域依然存在，仍然管了许多“不该管、管不了、管不好”的事情。政府对直接管理工业的部门实施撤销或转制行为带有很浓厚的行政色彩，政府在投资、生产、销售等方面还严重干预着企业行为。政府管得很苦，企业经营得很累。有些县级政府对农业经济的管理陷得比较深，以至于哪些土地应该种什么、怎么种，春播、夏管、秋收等基本的农业生产，都成为县级政府职能范围内的事情。从政事关系看，一些事业单位履行大量的行政职能，有的局委有几个事业单位。为精简政府工作人员，不少地方在原政府部门下设事业单位，把相应的审批权、执法权放到这些单位，让它们收费养人。从政府与社会的关系看，政府放权不够，中介机构依附于政府部门，各种社会中介组织还不能真正适应市场经济发展的需要。乡镇政府主要精力没有有效放在发挥公共财政作用，为社会提供公共产品和公共服务上，而是忙于应对上级派下来的硬指标工作，甚至乱收费，乱摊派，加重农民负担，影响农村民主与法治建设进程。

第四，管理层次较多，限制县域经济的发展。省管市、市管县，权力层层分割，利益层层分享，一些地级市政府对县级经济发展未能产生带动力和辐射力，而是依靠权力直接分享县级政府利益，经常与所辖县、市争项目、争资金、争资源，并擅自改变国家给予县市政府的各种优惠政策。比如在税收方面，省政府定为2∶8分成，地市级政府则改为3∶7分成，其中1成被地市级政府截留。各种不必要的检查、评比，浪费了县市政府的大量时间和财力，不仅不能有效促进县市经济发展，反给县市增加财政负担，制约了县域经济发展。

第五，行政审批法落实尚未到位。为适应《行政许可法》的实施，各地都深化了审批制度改革，但仍保留有相当数量的审批项目；虽然较普遍地建立了行政服务中心，对行政执法、行政审批、行政收费作了一些改进，但多层执法、多头收费的现象仍然存在，有的办审批手续，既要到“中心”办理，又要到原单位办理，反而还增加了工作难度。

二、“精简—膨胀—再精简—再膨胀” 的深层原因分析

（一）“全能政府”使政府职能无限扩大

在权力高度集中的计划经济体制下，政府通过计划手段干预和操作社会生活的一切领域，成为全能政府。政府包揽一切，该管的管，不该管的也管，而该管的没有尽到管理者应尽的责任。政府的职能延伸到社会生活的各个方面，本该由市场取代政府的职能也基本被政府担负了。经济管理职能、社会工作、行政管理职能等等全部集中在政府部门。政府职能过多，管理过宽，势必相应增设一些机构，从而使机构进一步膨胀。随着行政主体的发展和不断变化，政府职能被不断地进行简单的切割划分和调剂配置，越切越细，越分越乱，切出来的“新”部分越来越多，职能越来越被人为放大，对设立新机构、增加新人员以便加强管理的要求也越来越强烈，这是导致机构膨胀的直接的、主要的原因。

（二）干部人事制度不合理

长期以来，我国政府机构事实上存在着“能进、能上、能高”而“难出、难下、难低”的干部用人制度，缺乏竞争的动力与压力，也没有严格的奖惩考核制度。干部只上不下，只升不降，一到年限就提拔，一遇机会就升级，一些虚职领导工作不管，待遇照常享受；政府机构一有条件就升格，一开口子就增加职数，机关变成解决就业和待遇的地方，致使干部队伍和机构迅速膨胀。使用和配置干部，不受约束，随意性强，人为因素大，尽管有规定和要求，但总有融通的办法，不去执行，使规定形同虚设，不起作用。用谁不用谁，同一职位安排多少职数，没有硬性的规定和要求。即使提错了，超职数配备，也无人追究责任，即使追究也是大事化小，小事化了。不合理的干部人事制度，进一步助长了跑官、买官、跑关系的社会恶习，也是造成机构臃肿、人员膨胀、领导职数不受约束的一个重要原因。

（三）监督制约机制不健全

领导之所以能根据自己的好恶，凭主观意向随意设置机构，增加人员，任用干部，关键是缺乏公正严肃的约束与监督机制。机构编制、人员安排没有法律依据，缺乏硬约束、硬保障，也无有效的内部制约机构和失责后的惩治手段。干部任用条例虽然很好，但实践中落实不到位，甚至走形变样。组织部虽然内设有监督部门，但对领导往往不敢监督，对一般干部又没法监督。这就使得机构膨胀、人员超编问题在软约束中得以蔓延。而财政拨付与支持则是随机构和人员的增多而增加，“僧”多则“粥”多，致使人浮于事，政府运行成本增加。由于没有通过财政硬约束来限制机构和人员的增加，所有的政府部门都有增编、增员的愿望和要求。

（四）政绩评价机制不科学

我国政府政绩评价机制可以归纳为一种“只看产出，不看投入”的机制，也就是说，在评价某个政府行为时，考察的指标仅仅是完成的结果，横向纵向的对比，而忽略了为完成这个政府行为而进行的投资。因此，这种政府政绩评价机制极易造成某些政府部门为追求政绩，盲目地扩设机构、增加人员。此外官本位思想根深蒂固，评价一个人往往以行政级别和学历高低作为个人成就和事业的标识，而政府机关要求增加编制、升级升格正好满足了这种个人需求和社会标识。同时，官本位思想还诱使大批人才涌向政府部门，加上各种关系网的纵横交错，迫使政府部门不断因人设职、扩大规模、提高规格、增加人员。

三、加快县级机构改革的几点建议

（一）转变政府职能，打造有限责任政府

职能是机构设置和机构改革的重要依据，只有分清职能和明确职能，才有可能对原有机构进行科学的调整和改革。过去，我们常把机构改革看成机构的撤销、合并、调整等，似乎数量减少，机构改革目的就达到了。因而往往追求“精简机构”、“缩减编制”的表层目标，忽视了转变政府职能这个基础和根本。由于只裁并机构，不转变职能，过不多久，行使原来的职能的机构又以老名目或新名义恢复，以至机构恶性膨胀周而复始。为了避免重复走过去“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的老路，要深化机构改革必须抓住转变职能这个关键。

当代的责任政府都是有限的责任政府，实现从“全能政府”向有限政府的转变，是打造当代责任政府的首要条件，也是推进县级机构改革的关键。在总的原则上，县级政府的职能与省级政府、中央政府有一致性，但作为贴近基层、贴近群众、侧重执行的县级地方政府，它的职能与省级政府和中央政府又存在明显区别。不能简单地把县级政府职能等同于上级政府职能，县级机构设置也不能简单地套用上级机构设置的模式。在我国已经加入世贸组织以后，在市场经济体制和全面建设小康社会的条件下，必须树立科学的政府理念，适应《行政许可法》的要求，建立有限政府、服务政府、诚信政府、廉洁政府、透明政府、法治政府。

温家宝总理在十届全国人大三次会议政府工作报告中明确指出：“加快转变政府职能。进一步推进政企分开、政资分开、政事分开。坚决把政府不该管的事交给企业、市场和社会组织。”在当前市场经济条件下，县级有限政府的职能主要在于，一是运用经济手段、法律手段和行政手段纠正国内市场的宏观失控和微观失灵，提高市场效率，政府对企业的管理主要是管好产业方向、外部环境和依法纳税，不再直接干预企业的具体经营行为。二是实行政事分开，重点是“收权”、“放事”，促进事业单位的社会化进程。将事业性单位承担的行政职能划归政府，将政府机关承担的一些辅助性、技术性、服务性事务交给事业单位。改革对事业单位的投入体制，对公益性事业单位实行“政府主导”，财政全额拨款；对准公益性事业单位实行政府扶持，财政差额拨款，差额部分实行市场调节；对经营性事业单位实行“市场主导”，财政“断奶”，推向市场。三是实行政社分开，分解政府机关、中介组织和市场机制的功能，各行其是、各负其责。凡是市场和社会可以自行调解和自我管理的，政府不必越俎代庖。要积极培育和规划社会中介组织，将各部门包揽的应由社会自我管理的社会性事务，转交社会中介组织。会计、审计、律师事务所等中介机构要与政府主管部门彻底脱钩，变成为相对独立的法人主体。县市政府应更加注重社会管理和公共服务，把财力和物力等公共资源更多地向社会管理和公共服务倾斜，把领导精力更多地放在促进社会事业发展和建设和谐社会上。

（二）理顺“三种关系”，重新构建政府机构框架 县级政府机构改革是一个巨大的社会系统工程，涉及方方面面、上上下下。推进县级政府机构改革，要按照统一领导和协调运转的原则，合理划分职责权限，着力理顺“三个关系”，切实解决职能交叉问题。

一是理顺党政关系。党的组织不是政府，不是国家的权力机关。机构改革最终取得成功，必须坚持党政分开的原则。中国要建成法治国家，执政党的执政方式必须改革,执政党成员的干部任免程序应当在法律上有明确规定。对党员干部的管理要遵循党务程序。政务程序应由法律明确规定。执政党推荐的干部的产生和罢免不得违反法定的政务程序和公务员制度。建议采取三个办法解决党政分开问题：一是从领导分工上解决。按照精简、统一、效能的原则和决策、执行、监督相协调的要求，完善机构设置，理顺职能分工，严格控制编制，在法律许可和环境需要的前提下，党政领导实行合理兼职，分工不分家，分工不重叠，以解决分工交叉、职能不清、职数过多问题。二是从职能上解决。党委主要是研究重大问题，即研究重大的方针政策，重大的改革措施，重大的发展规划，重大的人事任免，重大的应急事宜。大量的经济调节、宏观调控、社会管理、公共服务、市场监管等职能交由政府去履行。三是从机构设置上解决。依据职能定机构，结合职能的弱化、转移、强化等不同情况，对机构进行撤并、调整。撤销县（市）委政府职能交叉重复的职能，对需要县（市）委和政府部门共同承担的职能以及职能相近的部门，可实行合署办公或一个机构两块牌子、多块牌子，以适应当前对上对外的工作需要。县市委、县市政府成立一个党政综合办公室合署办公，县委办、政府办、党史办(地方志办)、机要局、保密局、档案局、政研室、信访局等部门变成相应内设下属科室；组织部、老干部局、编办、县(市)直党委、人事劳动和社会保障局等合为一个部门；所有管理工业的机构、部门合并为一个机构，成立工业发展局，把经贸委、外经委、乡镇企业局、有色工业局、煤炭局等局委的管理职责交由工业发展局统一履行；农业、农村工作成立农业农村工作委员会，农业开发办、农业局、畜牧局、烟草局、扶贫办、烟草办、蔬菜办、菌类办等部门的职责统交由农业农村工作委员会履行；宣传部、文明办、教育、文化、卫生、体育等部门成立文教卫体委员会，内设相应科室；林业局、果品局合署办公；水利局、库区局、灌区局、移民局等合署办公，内设相应科室，明确职责；民政局、宗教局、残联合署办公；统战部、台办、侨办、工商联等合并办公，内设相应科室，明确分工和职责；政法委、综合治理办、610办公室合署办公，内设相应科室，明确职责；纪检委、监察局、纠风办、优化经济办合署办公，内设相应科室，明确职责。对于编制10名以内的县直单位，领导职数只设一正一副，30名以下的设一正二副，任务特别重的不得超过一正三副。同时要合理配备党务干部。

二是理顺各级政府之间的关系。省、地市政府要在过去分权改革的基础上适当地把权力下放给县级政府，省、地市、县市、乡各级政府职能要进行明确划分。省级政府要切实履行经济调节和社会管理的职能，按照国家法律法规和方针政策，制定省际区域性的经济社会发展规划，创造公平、公正和公开的竞争环境，维护市场秩序，打破地区条块分割，解除主管部门与国有企业的行政隶属关系，切实落实企业经营自主权，深化企业改革，加强对农业和农村工作的指导和协调。地市级政府必须逐步削弱其政府职能，以至取消本级政府，眼前主要是逐步管理从企业分离出来的社会事务，实行属地管理，进一步改善投资环境，加强基础设施建设，维护市场秩序，搞好社会服务，充分发挥城市的中心作用和辐射功能。不再与县市政府争资源、争资金、争项目，不再巧立名目剥夺下级县市政府利益，不再对下级县市政府正常运作进行不必要的干涉，变领导为服务，真心实意地帮助下级县市政府克服困难，解决问题。乡镇政府主要是为乡镇经济发展创造条件，加强农村民主政治和法治建设，依法行政，规范管理，把主要工作职能放在搞好社会公共服务方面，只宜参与乡域道路、水电、学校和农业基础设施等公益性投资，一般情况下不宜再以集体经济所有者名义参与竞争性的投资经营活动。对现有乡镇进行合乡并镇，变小乡为大乡，变小镇为大镇。乡镇内设机构本着精简、效能的原则，党委和乡镇政府领导交叉任职，党委书记兼人大主席，一名副书记兼乡镇长；各行政村也要采取合并的方式，变小村为大村，村两委干部交叉任职，村支书也可兼村民组长，以减少乡村两级领导职数，减轻农民负担。县级政府职能要转向服务与协调，加强农村基层政权建设，加强城镇化建设，促进农业的专业化、市场化、现代化。

三是理顺政府部门之间的关系。相同或相近的职能应交由一个部门承担；必须由几个机构共同承担的工作，要明确分工，分清主次，确定牵头部门，保持工作紧密衔接而又不相互重复。对调整、转移、下放、取消的职能，都要以一定的方式固定下来，避免日后有人随意改变。(三)科学确定机构设置和人员定编的依据

机构设置和人员编制的确定，过去不少县市是以各县土地面积、人口、工农业总产值、财政收入等状况为依据。笔者认为，在当前情况下，应该以人均财力、人口和国土面积为依据。选定这一依据，将更适合市场经济发展要求和实际情况，有利于当地生产力的发展。三种因素中，主要由人均财力来决定，人均财力应占权重数值的50%，人口应占40%，国土面积应占10%。财力大，多设机构和编制，财力小，少设机构和编制。国土面积和人口决定公务的工作量，国土大人口多，工作难度大，情况复杂，公务工作量相对大些，反之则少。提出这一原则的本意是设置机构和编制数要量力而行，要充分考虑当地的承受能力和实际需要，克服上下对应、照抄照搬所带来的消极后果，体现出每个县市的个性和特色，也有利于从制度上克服随意增编、增职的行为。同时，要加强编制法治化建设，规范各项管理制度，使编制管理有法可依，有章可循。彻底改变过去存在的个人、上级领导随意规定的做法，防止减而复增，出现再度膨胀的现象。领导职数必须限定，大县一正两副三位书记，小县一正一副两位书记，正副县（市）长不超过一正三副，省下派干部要占所下派县（市）领导职数，否则，其下派和工作费用由所属单位全部支付。领导在政府各部门内部，要通过严格规章制度和考核奖惩制度，规范行为，并大力推行电子政务，实现办公自动化，提高工作效率。

选用干部除了考虑投入产出和成本外，必须坚定地以胡锦涛总书记提出的“四看”、“四不唯”为依据。“四看”即主要看业绩，看品德，看知识，看能力；“四不唯”，即不唯学历，不唯职称，不唯资历，不唯身份。这个科学的用人依据，是选人、用人价值观的重大创新。我们必须遵循科学的用人依据，大胆改革和创新选用人制度，并确立正确的用人导向。

（四）做好机构改革的人员分流工作

机构改革，说到底是“人”的问题。搞好人员分流，是县级机构改革冲破“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的怪圈、走向成功的关键。通过机构改革降低行政成本，是衡量机构改革成果的基本尺度。行政成本的降低，很大程度上取决于人员分流的结果。过去机构改革的人员分流模式，已不能适应本轮机构改革的要求和目的。人员分流既是缩小政府体积，精化行政机关队伍的必经过程，也是行政机关自身形象塑造，转变职能，提高办事效率的过程，更是行政机关干部合理流动、正确选位、人尽其能、才尽其用的过程。分流是行政人力资本资源重新配置的过程，而不是简单缩小机构规模和裁减人员。通过行政人力资本要素的合理流动与重组，带来或促进行政人力资本结构的优化，进而创造出新的生产力。人员分流的目的是增效，通过分流提高行政人员素质，最大限度调动和发挥行政人员的工作积极性和创造潜能，极大地提高工作效率，降低成本，因此在本质上，它是一次人力资本能量的再开发。

按照这一思路和要求，人员分流的途径和方式要多样化，对不同的人员可采取不同的对策。对于各单位雇佣的临时人员要坚决彻底清退；对于不占编制的正式人员，年龄较大或接近退休年龄的，可提前退休，享受正常退休待遇；其余人员采取买断工龄的办法推向社会。对占正式编制人员的分流，要加大分流力度，被分流人员不少于占编制人员的1/3。党政群团部门人员分流采取同一比例办法进行。上岗职数按2/3的比例设定，全员参与竞争上岗。参加工作满30年以上或愿意提前退休的人员，可以提升两级工资和一个行政级别，鼓励分流人员提前退休；对竞争下岗者提倡领办创办经济实体，原工资待遇原则上允许保留3—5年，3—5年后愿意重回单位工作的，有权重新通过新一轮竞争上岗；对3—5年后不愿回来者，买断工龄，推向社会，与政府彻底脱钩。其余人员可以到缺编的下属事业单位或企业任职，到下属事业单位或企业上班后，应与原单位脱离一切关系。

分流后留下来的人必须是“精兵强将”，无论思想政治素质，还是业务素质都应高，老、中、青搭配适当，知识结构、能力、经验各方面都适应现代社会经济发展的要求。

与此同时，还要做好分流人员的社会保障工作。社会保障是保证人员分流顺利进行和机关工作人员合理流动的基本条件，是化解机构改革矛盾的缓冲器和吸纳器。可实行五保(养老、失业、工伤、医疗和生育)合一、四位(机关、事业、企业和农村)一体等社会保险模式，这是机构改革人员分流到位的有效保证。(五)建立科学合理的考核评价体系

建立科学合理的政府及其工作人员绩效考核体系，是解决机构臃肿、人浮于事，提高政府工作绩效的有效途径。分工再明确，职责再清晰，若没有科学的考核和检验，清晰的职责也不可能实实在在得到履行。到底该如何考核政府及其工作人员的工作绩效？目前存在有很多难点，需要解决的问题很多。首先，要细化政府的职能定位，确定考核内容，让被考核者心中有数；要确定各考核指标之间的关系；要量化基本工作、社会发展的各项指标。其次，要明确考核的办法和根据：要围绕政府机关工作职能建立一套考评标准和指标体系；同时要广泛吸引社会公众的参与，人民群众的满意程度是衡量政府工作极其重要的指标。

对政府工作人员的个人考核，要按德、勤、绩、能全面考核要求，针对不同岗位、不同职责、不同任务，设计相应考核指标，科学确定考核权数，要以岗设职，以岗定责，真正实现岗位、权力和责任相统一。与此同时，还必须重视政府及其工作人员自律精神的培养。有限责任政府的打造，既要依靠外部条件的规定和约束，又要依靠自身素质的提高和职业良心的自觉，知道自己应该干什么以及怎么去干好。外在的规定和约束只是对不履行职责或不知道履行什么职责的政府和人员才有效力。一大批自觉、自律、长期内练、善于学习、修养良好的国家公务员队伍的形成，是合格的有限责任政府建立的必备条件。

①叶静：《财政博弈的困局》，《小康》2004年第12期。②参见韩俊：《推进农村税费配套改革要有周密政策设计》，《财经》2004年第20期。③参见林君：《贵在把握比较优势重在狠抓工作落实──关于白山“三农”工作的初步实践与思考》（2005年3月22日），http://www.xiexiebang.com/ReadNews.asp?NewsID=3185.④李薇薇：《乡镇机构臃肿，平均超编2至3倍》，《中国青年报》2004年11月4日。⑤参见朱永红：《福建省石狮市小政府不断扩大，机构精简16年再回原点》，《新京报》2004年11月10日。

第三篇：级政府机构改革评估报告

**市市级政府机构改革评估情况汇报

**市机构编制委员会办公室

2011年4月11日

**市政府机构改革在省委省政府、市委市政府的正确领导和省编委、省编办的具体指导下，在各部门的大力支持和密切配合下，现已完成。根据省编委《转发中央编委关于开展地方政府机构改革评估的通知》（*机编„2010‟5号）和《关于开展市县政府机构改革评估的通知》（*机编办„2011‟61号）要求，我们迅速开展了市、县政府机构改革评估工作。在中共**市委、市政府和市编委领导的高度重视下，我市按时完成了市级政府机构改革自查评估工作，并依时按要求向省编委、省编办提交了自查评估报告和政府机构改革评估表。现将有关情况汇报如下：

一、**市政府机构改革自查评估工作开展情况

去年下半年，根据省编委《转发中央编委关于开展地方政府机构改革评估的通知》（*机编„2010‟5号）要求，我们印发了《关于开展政府机构改革评估的通知》（*市机编„2010‟76号），在各县（市、区）和市直各单位组织开展了政府机构改革自查评估工作。今年2月28日至3月4日，市编办组成两个调研检查组，对我市8个县（市、区）的机构编制重点工作开展了全面的督导检查，就政府机构改革评估工作开展了问卷调查和实地抽查，初步完成了县（市、区）的政府机构改革评估检查工作。

3月下旬接到省编办《关于开展市县政府机构改革评估的通知》以后，我市高度重视，就我市政府机构改革关于自评、省评估组评估、交叉互评、县对市的倒评、公众评估等五项评估工作，制订了《关于开展市、县政府机构改革评估的工作方案》，并按方案部署如期完成了如下工作：一是准备好市县级政府机构改革自评报告、市县（市、区）政府机构改革评估表、制作印制政府机构改革评估公告栏和问卷表三个材料；二是认真筹备市政府机构改革评估座谈会、公众访问问卷评估活动二个活动，迎接省评估组评估检查工作。

二、**市市级政府机构改革基本情况

**市市级政府机构改革从2009年11 月开始正式组织实施，至2010年4月底基本完成，政府各部门“三定”规定运行平稳，达到了预期目的，取得了明显成效。改革后，市政府设臵工作部门32个，实现了政府机构个数和现有行政事业编制总量两个不突破（见附件《**市人民政府机构设臵表》）。

三、**市市级政府机构改革主要做法

政府机构改革工作是一件牵动经济社会全局的大事，是一项系统工程。面对新一轮市级政府机构改革，我市高度重视，按照中央、省的部署和要求，精心组织，强化措施，规范操作，严肃纪律，力图确保政府机构改革工作健康、有序、扎实、稳步推进。经过努力，较好地完成了政府机构改革任务，为我市推动绿色的经济崛起、实现科学发展提供了强有力的体制机制保障。

在这次市级政府机构改革中，我市紧紧围绕转变政府职能这一主线，抓住政府机构改革方案这一龙头，重点做好三项工作：

一是抓方案制订。从2008年下半年开始，我市机构编制部门围绕转变政府职能、优化组织结构、理顺职责关系等问题多次深入各部门进行调查研究，形成了专题调研报告，明确以转变职能为核心，以转变思想观念来促进职能转变，以整合资源来推动职能转变，以发展社会中介组织来促进职能转变，以政府购买服务来提供职能转变，努力推动政府机构改革，为转变经济发展方式提供体制机制保障，从而为制定机构改革方案、实施意见、配套政策和做好部门“三定”工作打下了坚实基础。2009年3月份省委省政府出台《广东省市县人民政府机构改革意见》后，我市根据市委、市政府主要领导的指示精神，加强上下沟通，得到省编办的大力支持，在前期充分调研论证的基础上，结合上级精神和**实际，从有利于**的发展、稳定和服务市委市政府战略决策部署出发，认真贯彻积极稳妥的工作方针，既有力推进机构整合，严控机构和人员编制，又积极开展民主协商，反复沟通、消化矛盾、减少震荡，从而提高改革决策的科学化、民主化水平，通过几易其稿形成方案初稿。我市方案初稿既在“大部制”改革方面有一定突破，又充分体现了**特色，由此实现了“三个一次性”，即一次性通过市编委会审议、一次性通过市委常委会审议、一次性通过省委省政府审批，最终形成《**市人民政府机构改革方案》。同时，我们还拟定了《关于认真做好市政府部门“三定”工作的意见》等一系列重要指导性文件，为全市政府机构改革工作提供了有力的政策依据。

二是抓部署实施。2009年9月省编委批准了我市市政府机构改革方案。按照当年底基本完成改革任务的时间要求，时间紧，任务重。为确保按时完成改革任务，我市及时召开动员会，市委副书记、市长作动员报告，并下发《**市人民政府机构改革方案》和《关于认真做好市政府部门“三定”工作的意见》等相关文件。同时，认真组织“三定”工作业务培训，规范“三定”规定审批程序，按照“先易后难、分步实施、统筹兼顾、重点突破”的原则，分组审核工作部门“三定”规定。在整个改革过程中，市委、市政府主要领导和市编委会高度重视，全程参与，靠前指挥，先后多次召开专题会议，认真进行研究部署。通过加强组织领导，处理好改革、发展、稳定关系，正确引导舆论，严肃改革纪律，严格工作程序和时间要求，高标准、高质量地完成了这次政府机构改革任务。

三是抓整体联动。政府机构改革是一项系统工程。我市高度重视部门之间的整体配合。在市委、市政府的集中统一领导下，纪检、组织、编制、人事、财政、审计、国有资产管理、档案等部门密切配合，整体联动，合力推进。机构改革之初，市机构编制部门就和监察、财政、人事、审计部门联合下发了《关于严明政

府机构改革纪律的通知》，加强了机构改革的政治纪律、机构编制纪律、组织人事纪律、财经纪律和保密档案纪律，并与组织、档案等部门沟通协商，推进改革配套工作。正是由于相关部门的大力配合，从而保证了整个机构改革工作的顺利进行。

四、**市市级政府机构改革主要成效

与历次机构改革相比，这次政府机构改革特色主题鲜明，呈现“两大亮点”：一是政府职能得到明显转变，政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开得到进一步推进，从制度上进一步凸显了市场在资源配臵中的基础性作用和公民与社会组织在社会公共事务管理中的作用；二是部门责任得到明显加强，按照权责一致、有权必有责的要求，在赋予部门职权的同时，明确了其相应承担的责任。

改革后，我市政府各部门运行平稳，政府机构改革达到了预期目的，取得了明显成效，主要体现在转变政府职能、增强政务服务、理顺职责关系、健全行政运行机制等四个方面：

一是大力转变政府职能。

转变政府职能是政府机构改革的核心，是深化行政管理改革的突破口。

1、按照“对内放宽、对外放开、对下放权”的原则，下放营业性演出活动审批、农村村民住宅用地审批、林木种子生产许可证核发等9 项社会管理和经济管理审批权限给下级政府，涉及民族宗教、体育、文广新闻、国土、民政、教育等6个部门；扩大不跨地级市的探矿权转让审批、丁级测绘资质核准等 29项其他管理权限给下级政府，涉及农业、环保、公安等9个部门，发挥市场机制配制资源的基础性作用；市水泥行业协会、市广告协会等 7个社会组织与政府、财政供养事业单位脱钩，减少政府微观管理职能；强化城市功能组建市城市综合管理局，将市市政公用事业管理局除供水、用水、节水、排水、污水处理和指导城市公共客运以外的职责划入市城市综合管理局。

2、着力深化行政审批制度改革，建立行政审批项目动态评估机制和新设定行政审批项目的审查论证机制，国土、人力资源和社会保障、卫生、文广新闻、交通运输、财政、城市综合管理等7个部门取消行政许可事项11项,占原行政许可事项的5 %，现市政府决定保留行政许可事项175项；取消（不含调整为内部管理事项）非行政许可的审批事项2项，占原非行政许可的审批事项8%；理顺政府部门与社会组织的关系，创新社会组织参与社会公共管理和提供公共服务的运行机制。

二是积极加强政务服务。

强化“窗口”机构直接服务，农业、卫生、林业、环境保护、国土等 28个工作部门共增加和加强了社会管理和公共服务方面的职责78项。设立了行政服务中心，重点领域、重要行业、民生环保的管理部门均进驻行政服务中心，实行

“一站式”服务，规范部门对窗口的授权，凡能交窗口办理的事项，全部由窗口直接办理，不得另行受理，严禁多头审批、双轨运行。健全“窗口”机构办事制度，公开办事依据，简化办事流程，完善办事制度。行政审批事项办事流程简化、办事流程公开有199项，全部集中到行政服务中心，占全部审批事项的100%。推行政务公开，阳光政策，实现74项行政审批事项全过程网上办理，占全部审批事项的37%。

三是切实理顺职责关系。

坚持依法行政，合理界定部门权限。对职能交叉的问题，坚持一件事情由一个部门负责的原则，理顺部门间职责关系14项，做到部门职责分工明确，管理范围边界清楚，便于充分发挥部门的积极性；对确需多个部门管理的事项，明确牵头部门，分清主办和协办关系，明确相互之间如何衔接，整合相同或相近职能的审批事项由一个部门为主管理15项；确需多部门审批的事项中有5项推行并联审批，占全部审批事项3%。同时，建立健全政府部门间的协调配合和磋商机制，部门间建立协调机制14项，推进政府高效协调运转。比如：组建市水务局，将市水利局的职责，以及市市政公用事业管理局供水、用水、节水、排水、污水处理等职责整合划入市水务局，解决了多龙治水、多头监管的问题；组建市交通运输局，将市交通局的职责，以及市市政公用事业管理局指导城市公共客运的职责整合划入市交通运输局，加强了统筹区域和城乡交通运输协调发展的职责；实现部门管理越位的退位，错位的正位，缺位的补位。

四是努力完善行政运行机制。

推行政府绩效管理，安全生产监督、统计、国土等 7个部门建立了20项落实部门责任的机制，建立了符合**实际的绩效评估指标体系，实行以结果为导向的目标绩效管理，将评估结果与行政效能监督，与干部使用、评优、奖惩结合起来。健全行政监督制约机制，在完善行政决策、执行、监督机制方面采取了43项新举措,形成人大监督、政协监督、行政系统内部监督、专门机构监督、新闻舆论监督、人民群众监督相结合的监督体系。在“三定”规定印发后，抓紧组织实施，严格按照“三定”规定履行职责、设臵机构、配备人员，做好定岗定员工作，38个部门按照“三定”规定设臵内设机构、加挂牌子、配臵职责。市环保局、市人社局、市水务局、市司法局、市经信局、市扶贫局、市安监局、市药监局、市教育局、市金融局、市卫生局、市计育局等12个部门制定了“三定”规定职责细化分解方案。

这次改革较好地解决了影响我市经济社会发展的体制机制障碍，转变了政府职能，优化了组织结构，进一步健全了政府责任体系，初步建立了符合我市经济社会发展需要的行政管理体制，推动了法制政府、责任政府、服务政府、廉洁政府的建设，为我市在新的历史起点上推动绿色的经济崛起，实现科学发展提供了强有力的体制机制保障。

我市政府机构改革工作虽然取得一定成效。但是，与建立和完善社会主义市场经济体制相适应的行政管理体制的要求相比，与省委、省政府和省编办的要求相比，还有一定的差距。一是改革不够配套。党政机构改革不同步，只改政府部

门不改党委部门，导致机构编制资源配臵不够优化，难以全面达到“精简、效能、统一”目的。政事、政企改革也不配套。事业单位分类改革滞后于政府机构改革，政府机构改革难以完全达到预期。二是仍然保留了部分过渡性事业编制。由于我市行政编制少，难以满足正常的工作需要，这次清理议事协调实体性机构时仍有少量事业编制无法消化。三是机构编制反弹的压力仍然存在，行政审批制度改革工作还需不断深化，尤其是在推进政府职能转变方面，还有很多深层次的问题亟待研究解决。

今后，我们将以这次政府机构改革为新的起点，牢固树立科学发展观的思想，认真贯彻执行机构编制管理的有关文件，做好改革后的配套工作，进一步完善工作机制，切实加强机构编制管理，巩固改革成果，为深化行政管理体制改革和事业单位分类改革打好基础，不断推进学习型、服务型、法治型、廉洁型政府建设，不断提高领导科学发展的能力和水平，为加快**绿色的经济崛起而不懈努力。

五、对深化行政体制改革的意见建议

一是加强政府机构改革评估结果的运用，进一步推进行政体制改革。建议通过这次评估，总结经验，及时研究改革中出现的新情况、新问题，做深、做细、做实有关后续工作，切实把改革的各项要求落到实处，实现机构改革全过程的闭合管理，加快推动政府职能转变，促使政府全面正确履行职能，逐步形成巩固机构改革成果的长效管理机制，为进一步深化改革奠定良好的基础。

二是围绕目标要求，进一步推进行政体制改革。建议从加快广东区域协调发展的高度出发，根据各地所处经济社会发展阶段的实际，加强统筹。一方面，围绕加快经济发展方式转变、促进当地经济社会发展这一目标，积极稳妥处理改革发展稳定的关系，推进行政管理体制改革和公共财政体制、行政审批制度等重点领域和关键环节的改革；另方面，紧扣构建权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制这一总要求，根据经济调节、市场监管、社会管理和公共服务这一政府职能定位，认真把握不同改革任务的特点和难点，推进政府“大部制”改革、富县强镇及简政强镇事权改革和事业单位分类改革与社会管理体制改革，着力转变职能，理顺关系，优化结构，提高效能，努力形成精简、统一、效能的政府职责体系。

三是加强机构编制管理，加快机构编制法制化进程。为解决机构编制法规意识淡薄，机构编制管理随意性大，与机构改革相配套的管理机制不够健全等问题，建议抓紧推进机构编制法制化，尽快健全和完善与机构改革相配套协调的机构编制长效管理机制，加快完善机构编制法律法规体系建设，加强机构改革的后续管理，探索建立编制总量管理和有增有减的动态管理制度，健全机构编制部门与组织、财政等相关部门间的协调配合和制约机制，建立完善机构编制实名制管理制度，加强机构编制系统信息化建设，强化加强机构编制监督检查，进一步巩固和深化机构改革成果，努力形成相对科学稳定的政府组织机构，保证国家机关按照法定权限和程序行使权力、履行职责。

第四篇：关于政府机构改革的几点思考

题目: 关于政府机构改革的几点思考

改革开放的近30 年来, 中国的经济和社会获得了快速的发展,社会经济结构、社会结构发生重大变化：公有制占据整个国家经济主体的经济结构发生了变化，形成了现在的公有制占据主导、非公有制经济迅速发生；过去的城乡二元制结构，也逐渐被打破，社会成员的结构由过去的工农兵，变成了现在各种社会身份、经济地位差异，企业主的出现、个体经营者的产生、独立职责者游离于社会任何组织的现象、没有任何职业且生活无保障的人员大量涌现，使社会经济结构、社会结构发生了彻底改变。

随着我国社会主义市场经济体制建立和发展，为了适应国内外的社会经济发展的需要，在推进政治体制改革、政府机构改革以及推进民主政治方面进行过不断的改革。一是撤销了适应计划经济体制的专业经济管理部门, 调整了适应市场经济体制的政府职能定位和机构设置;二是在政企分开、政资分开、政社分开方面有明显的进展, 强化了政府宏观管理、市场监管和公共服务职能;三是编制法制化加强, 普遍实行 “ 三定”方案;四是政务综合管理迈出了新步伐, 如 2003 年组建的商务部;五是精简了机构和人员, 提高了行政效率。仅就政府机构改革而言，改革开放后5次机构改革。

应当说，由于种种原因，政府职能的转换进程相对较为缓慢----来自各级权力机构的内部抵触，改革意味着利益的重新分配，一些机构不愿意既得利益受到改变和影响，想方设法找出各种理由阻止机构

的改变；传统的管理方式留下的习惯的思维与行为方式的惯性，驱使着各级机关自觉不自觉地沿袭过去的行政行为；社会中介发展缓慢，导致社会与民众自治能力的低下，一些中介应当承担的职责无法承担，给各级政府机关不放权留下了广泛的空间和充足的理由；市场经济发展起步较晚，社会经济结构、社会结构转变也相对起步较晚，为政府机构职能转换的缓慢，提供了一个社会经济和社会结构的理由；社会民众的自我管理能力与意识的缺失，使得我们社会中的多数人，缺乏自我管理的能力，也不具备相应的管理能力，有些问题不得不完全依赖和依靠政府管理，许多事情需要政府包办代替；当时的世界政治格局的变化，给我国带来的负面影响，如何坚持社会主义道路，需要我们澄清理由与实践中的许多问题，客观上也影响了我国政府体制、政府职责转换的进程等等。

因此, 当我们回顾改革开放后的 5 次政府机构改革时却发现, 它们无法应付社会经济结构、社会结构发生了彻底改变情况下新的挑战。因为它们有一个共同的特点, 即都是一种 “ 应急式”被动式的改革。1982 年的机构改革增设了国家体制改革委员会, 目的是要促进体制改革;以乡镇政府取代人民公社, 是要巩固包产到户的成果。1988 年国务院新设立特区办、版权局、专利局、环保局、技术监督局、进出口商品检验局, 是要适应对外开放的需要;撤销国家经济委员会是要为各级财政和国有企业的承包铺平道路。1993 年, 将国家税务局升格为总局, 新设立国家外汇管理局, 是要为税制改革和汇率并轨奠定基础。1998 年, 强化经贸委的功能, 组建劳动和社会保障部, 是要加强应对亚洲金融危机和国内经济紧缩的能力。2003 年, 设立商务部是为了加入WTO的需要, 成立国资委是要进一步推进国有企业改革, 推进乡镇机构改革是要减轻农民负担。正是由于这种 “ 应急式”的改革,缺乏首尾一致的明确思路, 机构是分还是合、是上规格还是降规格、单独设置还是内设于某一部门以及职能的配置等, 都是服从于短期的政策目标, 从而使一些根本性问题长期得不到解决。这些问题主要表现在: 第一, 职能转变没有得到根本解决, 与 “ 小政府、大服务”的新的社会需求不相适应。在渐进式和政府主导型的改革过程中, 中国近30 年的政府战略基本上是一个经济 “ 赶超型”的战略, 政府深深地介入了经济生活。它一方面促进了中国经济的持续高速发展, 但也带来了严重的后果, 出现了社会的非均衡发展, 导致公共服务和公共物品的缺失。两大矛盾日益突出：一是经济快速增长同发展不平衡、资源环境约束的突出矛盾；二是广大社会成员公共需求的全面快速增长同公共服务不到位、公共产品短缺的突出矛盾。在 2006 年全国人大召开期间, 代表们讨论的一个热点话题是所谓新时期的 “ 三座大山”(即上学难、看病难和就业难)就是这种发展非均衡性的突出表现。也就是说, 时至今日,政府职能转变仍然没有得到根本解决, 政府管了很多不该管的事, 而该管的事却没有管好。下面的数据 可以较好地说明这一点。2002 年我国人均 GDP 水平接近1000 美元, 与英国、瑞典、芬兰、丹麦、法国、德国等发达国家 1960 年的人均GDP 相近, 但该年我国社会保障支出水平占 GDP 的比重为 7.15%,与发达国家 1960 年普遍在 12.5%至 20.5%之间的支出水平有较大差距, 甚至低于当时人均 GDP 仅 458 美元的日本(8.0%)。另一则数据显示, 我国社会保障占财政支出的比例不足 15%, 而在不少发达国家, 如法国、丹麦、瑞典等国, 其社会保障总支出占公共总支出的比重超过 50%。国际经验说明, 当一国人均 GDP 从 1000 美元向 3000 美元过渡时, 也就是该国公共需求快速扩张时期, 这一时期需要的 是 “ 小政府、大服务” , 但根据零点研究咨询集团的调查显示, 我国目前却存在 “ 保障型公共产品总量短缺” , “ 文体娱乐等高层次需求的公共服务供给不足、服务水平不高” , “ 公共产品硬件供给不足” , “ 公共产品分配严重不均衡”几个突出问题。

第二, 与第一点相联系的政府部门的权力过大。在长期的计划经济条件下所形成的高度集中的政府权力结构，把触角伸向了社会生活的方方面面，并通过政府部门对权力的分割而支配、控制着社会生活的各个领域，管了许多不该管，管不了，也管不好的事。尤其是在现行管理体制中，政府以国有资产所有者的身份去管理企业，造成了政府部门分兵把口行使企业董事会职能，特别是一些专业经济行政部门还直接充当大中型企业的“婆婆”，掌握着整个行业的企业管理大权。

在很多政府部门, 集决策、执行和监督于一体,拥有过多的资源配置权力, 由此造成部门主导的公共政策, 部门利益凌驾于公共利益之上, 进而导致公共政策的变形和被扭曲, 甚至导致权力部门化、部门利益化、利益集团化。人们通常说的 “ 跑步(部)前(钱)进”就是这种权力集中的一个注解。它会诱发创租和寻租活动, 使腐败滋生和蔓延。某些政府部门或行业单位，凭借其行政特权通过合法与不合法的收费，甚至采取不正当的手段索、拿、卡、要，为本部门、本单位人员的消费而谋取经济收入。在市场经济条件下，由于部门利益与个人利益交织在一起，使得一些部门和单位追求自身利益的愿望更加强烈，加之政府机构庞大，财政供养人员不断增加，在财政经费不足的情况下，只有靠多收费来弥补经费不足，从而加剧了利益的部门化，形成了政府部门争吃企业饭的局面。近年来, 一些矿难和安全事故的频繁发生, 以及国家药监局集体腐败和其他管制失灵的事件不能不说与这种权力的集中有莫大的关联。最终必将损害公共利益, 阻碍市场公平竞争环境的形成。

由于权力的部门化和利益的部门化，也引起了政策规制的部门化，把政策变成了维护本部门的权力、谋取本部门利益的手段，从而影响了政策系统协调功能的有效发挥。例如，有的部门为了谋求本部门的利益，制订出一些对本部门有利，而对别的部门甚至全局不利的政策，对企业、社会行使规制权力；有的部门对上级的政策采取为我所需的态度，搞“上有政策，下有对策”或只执行对己有利的政策，不执行对己不利的政策等等。

第三, 与第一、二点相联系的是横向部门划分过细, 职能交叉严重。大多数西方国家内阁机构或组成部门的设置都很精干, 除内阁办公室外, 一般在 12 至 19 个之间。而我国现在的国务院组成部门却有28 个, 加上直属机构和办事机构等, 共有 66 个机构部门。如农业管理方面，产前、产中、产后管理涉及14个部、委、局；在人力资源管理方面，劳动、人事、教育等部门职能交叉；在对外商投资、境外投资等方面，发改委负责项目核准，商务部负责企业设立及合同核准。其次，对于关系到大部分公众利益、问题日益突出的食品、安全、药品等监管领域，职能交叉的状况更为严重。如食品质检就由质检、工商、卫生、农业等多个部门参与管理。实际上，近年不论是宏观调控还是各类专项行动，决策部门多采用行政管理上“轰轰烈烈”的方式，十多个部门联合下文、联合行动已成常态，但最后往往互相推诿责任，谁都不负责。“权责不明，导致问责无门。” 职能交叉导致的另一个后果是行政成本高，效率低下。2006年，我国财政的行政管理费为7571.05亿元，占政府财政支出的18.73％（不包括预算外行政事业费），占GDP的3.59％。世界各国行政管理支出占财政支出的比重平均为15.6％左右，高收入国家为9.5％左右。

党的十七大报告在部署行政管理体制改革中特别指出，要“加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制”，为行政管理体制改革指明了方向。就是在政府的部门设置中，将那些职能相近、业务范围趋同的事项相对集中，由一个部门统一管理，最大限度地避免政府职能交叉、政出多门、多头管理，从而提高行政效率，降低行政成本。

据了解，目前制约我国改革攻坚的主要因素是利益集团的掣肘和缺乏改革协调机制。决策、执行不分，大大强化了部门利益。政府机构改革应该实行决策、执行和监督分离。“大部制”改革的思路，必须厘清权力部门和执行部门关系。如公共财政预算权、人事权等权“回归”人大常委会，政府部门只管执行。把与政府性质及职能不相符的事务交给企事业单位和市场中介组织。凡是市场机制能够自行调节的事项，凡是行业组织通过自律能够解决的事项，除法律有规定的外，行政机关都不应干预。实行“大部制”，如能做到不是简单地把职能相近、业务雷同部门合并或拆减，而是对行政权力进行厘清并使其相互制约，形成良好的权力制衡与监督的运行机制，将是对我国行政管理体制改革在新的历史条件下适应市场经济发展的一个新举措。

第五篇：深化乡镇机构改革问题思考

推进乡镇机构改革，使其把工作重心转到加强社会管理和公共服务上来，可以从根本上消除制约农村发展的体制性障碍。这不仅是巩固农村税费改革成果、从源头和制度上防止农民负担反弹的一项根本措施，也是维护农村稳定，构建社会主义和谐社会的重要保证，直接关系到农村税费改革的最终成败，是农村综合改革的关键所在。

省委、省政府《关

于全面推进农村综合改革试点的意见》提出乡镇机构改革的目标：坚持转变职能、权责一致、强化服务、改进管理、提高效能的原则，优化乡镇机构设置，精简机构人员，提高行政效率，建立行为规范、运转协调、公开透明、廉洁高效的农村基层管理体制和运行机制。乡镇机构改革涉及面广，内容复杂。要实现改革的目标，需要解决的问题很多。有关专家认为，各地在进行改革时，必须注重转变政府职能，妥善安置分流人员，加快农村公益事业发展，实行编制管理实名制。

《意见》要求，首先要深化乡镇党政机构改革，综合设置乡镇党政机构，一般应控制在3-4个以内。严格控制领导职数，乡镇领导职数一般控制在5-9名，实行党政领导交叉任职，提倡乡镇党委书记和乡镇长一人兼。全面推行岗位目标责任制。同时，深化乡镇事业单位改革。推行政事分开，实行公益性职能和经营性职能分开，大力整合乡镇事业站所。综合设置精干高效的公益性事业单位，经费主要由财政保障。经营性服务单位实行市场化运作。按照国家规定加快建立乡镇事业单位人员社会保障制度。乡镇不再保留和设立自收自支事业单位。此外，加强机构编制管理，全面推行乡镇人员编制实名制管理，在5年内乡镇机构编制和财政供养人员数量只减不增；深化干部人事制度改革，坚持“公开、平等、竞争、择优”的原则，在乡镇党政机关、事业单位普遍实行竞争(竞聘)上岗和“凡进必考”制度，并妥善安置分流人员。

推进乡村区划调整，是乡镇机构改革的延伸，是巩固和扩大乡镇机构改革成果的必然要求。根据《意见》，全省乡村规模原则上定为：平原地区乡镇5万人以上，行政村0.4万人以上；丘陵地区乡镇3万人以上，行政村0.3万人以上；山区乡镇1.5万人以上，行政村0.15万人以上。平原、丘陵、山区县城人口分别为10万、8万和5万人以上，中心镇人口分别达到7万、5万和2万人以上。