深化政府机构改革优化政府组织结构大全

第一篇：深化政府机构改革优化政府组织结构大全

深化政府机构改革优化政府组织结构

时间：2016-06-05作者：宋蕊

摘要：深化政府机构改革，优化政府组织结构是适应社会发展的必然选择。当前深化政府机构改革、优化政府组织结构过程中存在转变政府职能未到位，关系未理顺、人员结构不合理，分流安置难等难点。应科学合理界定政府职能，理顺各种关系；控制人员编制，解决人员分流问题；加强思想教育，转变思维观念。推动政府机构改革，借以优化政府组织结构。关键词：政府；机构改革；组织结构；优化

早在十一届三中全会前夕，邓小平就曾指出：“现在，我们的经济管理工作，机构臃肿，层次重叠，手续繁杂，效率极低。政治的空谈往往淹没一切。……如果现在再不实行改革，我们的现代化事业和社会主义事业就会被葬送。”

一、深化政府机构改革、优化政府组织结构的必要性

1、是解放生产力，促进经济发展的需要。改革开放以来，中国政府机构分别在1982-1983年、1987-1988年、1993-1996年进行了三次大规模的机构改革。1982-1983年的机构改革取得了相当大的成效，国务院机构由100个减少到61个，但由于体制未变，机构、人员又重新膨胀起来，到1986年，国务院机构又膨胀到72个；1987-1988年的机构改革国务院常设机构由72个减为68个，但转变职能没有到位，关系没有理顺，地方的机构改革没有展开。1992年，国务院常设机构又膨胀到86个；1993-1996年的机构改革重点是政企分开、转变政府职能，范围从中央到地方，目标是提高效率。经过这次机构改革，国务院的常设机构由86个减为59个。这三次机构改革都是适应当时的社会经济发展状况而开展的，都以调整机构、精简机构、精简国家机关工作人员为中心内容和主要目标，虽然取得了阶段性成果，但由于政府体制未变及运行机制未变，政府机构改革始终没有走出“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的循环怪圈。[1]马克思主义认为，生产力决定生产关系，生产关系反作用于生产力；经济基础决定上层建筑，上层建筑反作用于经济基础。政府机构改革属于上层建筑范畴，推进政府机构改革，扫清生产力发展的障碍，建立与日益发展的社会主义市场经济的相适应的政府机构是解放生产力，发展生产力的需要。政府履行职能的正确与否，在一定程度上制约经济社会发展，深化政府机构改革、优化政府组织结构势在必行。

2、是转变政府职能，提高政府效能的需要。邓小平指出，机构改革这场革命，“不是对人的革命，而是对体制的革命”。要建立科学合理的、适应社会主义市场经济体制要求的党和国家机构，就必须从根本上改变旧的体制。当前，我国正处于全面建设小康社会新的历史起点，改革开放进入关键时期。各级政府要全面正确履行政府职能，要按照加快职能转变的要求，结合实际，突出管理和服务重点。建立廉洁高效的政府，精兵简政，实现政府组织机构及人员编制向科学化、规范化、法制化的根本转变，减轻行政成本给群众造成的负担，把公共财政增收更多地用到民生上去，从根本上清理和消除人民群众反映强烈的乱收费、乱罚款和“吃拿卡要”等与民争利现象，让企业发展、百姓生活有一个宽松和谐的社会环境，鼓励他们充分发挥创造性、积极性，提高工作效能。因此，必须积极推动政府机构改革，优化政府组织结构，对机关工作人员进行下岗分流，以此增强机关干部的危机感和责任意识，调动其工作积极性，提高工作效率，提高政府效能。

3、是加强公共服务，增强人民满意度的需要。“人民满意度”或者说是“人民生活的幸福指数”是指人民对自身社会发展或各级政府部门工作情况的认知和接受程度。党的十七大报告指出：“努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居，推动建设和谐社会”。提出在经济发展的基础上，更加注重社会建设，着力保障和改善民生，建设人民满意的政府。日益严重的机构和人员臃肿重叠问题，不仅在经济上使我国的“吃饭财政”不堪重负，而且以其造成的职责不清、政出多门、办事拖拉、效率低下和官僚主义，损害党和政府形象，损害党群、干群关系，严重妨碍广大基层组织和人民群众建设社会主义现代化事业的积极性、主动性和创造性。只有进行机构改革，精简机构，裁减冗员，实现干部队伍革命化、年轻化、知识化、专业化，使我们的党政机构充满生机和活力，提高工作效率，使党的方针政策得到充分贯彻，加快建设社会主义现代化，才能使我们的党和政府得到人民群众的信任和支持。因此，机构改革是关系到党和国家生死存亡的事情，是一场革命。这就赋予了政府加强自身建设，转变工作职能、加强公共服务的重任。政府应为人民谋利益，为人民做实事，即时减少政府的不作为，消除劳动者的后顾之忧，增强人民满意度。

二、深化政府机构改革、优化政府组织结构的难点

1、政府职能转变未到位，关系未理顺。转变政府职能是政府机构改革的前提、基础和关键。机构是职能派生出来的，政府机构没有科学的、合理的职能，就没有科学合理的制度。机构改革是转变政府职能的保证。改革开放以来我国进行的这三次政府机构改革，在转变政府职能这个关键问题上，由于改革本身的复杂性和操作经验不足以及相关条件的缺乏，导致转变政府职能的任务未完成。目前我国政府职能定位不准确，政府职权划分不明确。在目前的政府职能定位中,社会公共管理和公共服务职能排在最后,没有摆到更加突出的位置。中央及省以下垂直机构与地方政府关系没有理顺，条块矛盾突出。如何理顺中央和省以下垂直管理部门与地方政府的关系,解决条块之间的矛盾,是优化政府整体结构迫切需要解决的问题。由于政府失败、市场失灵和公民社会自由发展，政府行为的有效性、能力是有限度的。[2]在探讨“政府应当做什么”、“政府能够做什么”时，必然先理顺政府与企业，政府与市场，政府与社会的关系，减少政府对市场、社会的不合理干预。

2、人员结构不合理，分流安置难。机构改革必然要涉及到人员的“出”“进”问题，人员分流是历次政府机构改革的难点，也是改革成功的保证。[3]政府机构改革，一部分机构建制撤并，一部分机构搞优化组合，不论采取什么形式，都将有富余人员精简出政府机构。目前政府机构总量仍然偏多，政府层级过多,不符合现代组织结构扁平化趋势。地方政府机构仍然过大，影响政府职能的发挥。具体表现：一是新组建机构普遍存在人员超编现象。如某县发改委和商务局行政编制39名，实有人员80人，超编41人，超编105%。二是存在“官多兵少”现象。如某县发改委编制19名，实有30人，副科级以上干部19人，占63%。不建立离退休制度，机构臃肿、人浮于事和青年人上不来的问题，都无法解决。因此，“要有步骤地和稳妥地实行干部离休、退休的制度，废除实际上存在的干部领导职务的终身制。退休、离休的干部，在政治待遇、生活待遇等方面，都要逐个做出妥善安排”。由于“官本位”思想，职务、级别历来被看作是一种身份、地位的象征。许多人视人员分流为工作中的挫折，自身对其产生抵触情绪，从而增加了人员分流的难度；加之机关干部自身素质结构这一因素，分流后的人员自身对电脑、英语的熟练程度以及其自身掌握业务知识的能力增加了人员分流安置的难度。

3、思想观念陈旧，思维方式转变难。中国是一个拥有五千多年悠久文化的古国，几千年的文化沉淀，对现今的政府机构改革，政府组织结构优化产生了潜在的影响。某些政府工作人员视权力为个人社会地位和物质利益的依据，盲目追求个人利益，滥用手中的权力。许多人视政府机构为“铁饭碗”，认为干部只能升不能降，在简政放权时，这些机构会采取各种手段进行抵制。

这些陈旧的思想观念和思维方式成为深化政府机构改革、优化政府组织结构的障碍。

三、深化政府机构改革、优化政府组织结构的对策

1、科学合理界定政府职能，医学论文理顺各种关系。政府机构改革的核心是彻底转变政府职能。转变政府职能、优化政府职能结构是优化政府组织结构的前提和基础,优化政府组织结构是巩固政府职能转变成果、使各级政府正确履行职能的体制保障。后者对政府职能转变具有刚性作用。[4]应该尽快明确政府定位，从经济建设型政府向公共服务型、社会管理型政府转变。合理界定政府部门职能，明确部门责任，确保权责一致。理顺部门职责分工，坚持一件事情原则上由一个部门负责，确需多个部门管理的事项，要明确牵头部门，分清主次责任。抓住地方政府职能转变的重点,理顺政企、政事、政社关系。一是理顺政企关系,下放生产经营、市场资源配置职能。政府要以经济职能针对市场行为的盲目性、短期性、微观性等弱点进行宏观调控,以法律和行政手段建立起规范的市场秩序。二是理顺政事关系,走社会力量共同办事业的道路。理顺政事关系,政事分开主要是指政事的职责分开、机构分开、管理方式及手段分开。职责分开,是将政事关系中的行政管理职能交给政府,把技术性、服务性、公益性事务交给事业部门。机构分开,对一些属于党政机构序列、实际上政事合一、并以事业为主的机构进行调整。管理方式分开,对事业单位进行简政放权,政府只管宏观的事,其他具体事务原则上由事业部门自己去管。三是理顺政社关系,大力培育和发展社会中介组织。政府放权的一个很重要方面就是向市场放权,发挥社会的自我组织、自我服务的功能,使企业在市场中得到应有的服务,避免盲目性,规避风险,政府也能从琐事中解脱出来。[5]十七届二中全会指出深化行政管理体制改革要以政府职能转变为核心。加快推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开，把不该由政府管理的事项转移出去，把该由政府管理的事项切实管好，从制度上更好地发挥市场在资源配置中的基础性作用，更好地发挥公民和社会组织在社会公共事务管理中的作用，更加有效地提供公共产品。[6]改革行政审批制度，减少审批事项，降低审批门坎，提高审批效能，简化审批程序，优化政务环境，方便企业和群众办事。

2、控制人员编制，解决人员分流问题。控制人员编制，提高人员素质。针对机构人员超编、领导干部所占比例过大的问题，建议组织、人事部门在人员调整和领导干部配备时，应优先考虑机构的超编人员和超配的领导干部，切实把人员控制在人员编制以内。进行政府机构改革,建立适应社会发展要求的行政管理体制,公务员队伍的素质极为重要。培养和造就大批懂得管理、有专业知识、熟悉国家方针、政策,有现代化意识的高素质的公务员,既是政府机构改革的重要任务,也是现代化建设事业的需要,没有这样一批素质好的公务员在政府机构里工作,改革也不能取得最后成功。改革干部人事制度，只有深化干部人事制度改革,引入竞争机制和激励机制,完善公务员制度,才能最终消除机构臃肿人浮于事,保证政府机构改革顺利进行。切实解决人员分流问题。通过待岗培训、充实企业、提前退休、自谋职业多种渠道解决人员分流的问题。通过培训以高转岗分流人员自身的综合素质，“授之以渔”。政府可提供一些优惠政策，帮助分流人员解决再就业中的困难。对于精简人员，为其开辟新的就业领域，选择适合他们自己的舞台，重点是面向企业、加强企业。推荐有专业特长和管理经验的人员到企业或社会中介组织任职。采取妥善的安置办法，引入企业的管理方法和管理经验,提高政府的管理效能和行政效率。政府要认真落实改革方案,深入细致地做好分流人员的安置和思想政治工作,保持正常的工作秩序。

3、加强思想教育，转变思维观念。政府机构改革最终必然要涉及到个人权力和利益，因此，政府机构改革必然要以加强思想教育为先导，逐步转变政府机关工作人员的思维观念。政府职能的转变，首先是转变政府的管理思维，政府必须从“全能型”转向“有限型”，从政府主导型经济向市场主导型经济转变，从管制思维向服务思维转变，走出“小政府，大社会”的认识误区，把维护公平正义作为基本价值取向。并从社会的控制者转变成社会服务的提供者，以适应我国发展市场经济和我国加入WTO发展的客观需要。

除此之外，我们应遵循“具体问题具体分析”的原则，在现有理论的基础上应当进一步加大政府机构改革案例研究的分量。对其进行长期地、长年累月地调查研究,解剖改革案例,并从无数改革案例中进一步得出明确的结论，紧跟中国特色社会主义发展方向，进一步深化政府机构改革，优化政府组织结构。参考文献：

[1]杨国蓉.试论我国政府机构改革的难点与对策[J].四川师范大学学报,2000(5).[2]黎民.公共管理学[M].高等教育出版社，2003：207.[3]薄贵利.论优化政府组织结构[J].中国行政管理，2007(5).[4]唐晓阳.地方政府机构改革面临的两大难点及对策[J].桂海论丛,1999(5).[5]李大林.论当代中国地方政府职能转变的难点与对策[J].南京晓庄学院学报，2003(3).[6]关于深化行政管理体制改革的意见[J].理论参考，2008(5).

第二篇：优化政府组织结构意义探讨

优化政府组织结构，是深化行政体制改革的必然要求，也是建立和完善社会主义公共行政体制的重要举措。为积极推进这项改革，迫切需要紧密结合当前形势，对这一问题进行深入的研究和探讨。

一、优化政府组织结构的重要意义

优化政府组织结构，对于深化行政体制改革、促进社会的和谐发展和科学发展具有十分重要的意义。

1、优化政府组织结构有利于推动政府职能转变

转变政府职能是我国行政体制改革的基础问题和核心问题。过去很长一段时间，我们在行政体制改革中陷入了类似于“先有鸡还是先有蛋”的二律背反的困境：政府职能不转变，机构精简、结构优化难以取得实质性进展；而机构不精简，政府组织结构不优化，政府职能转变又难以取得实质性突破。实践证明，要走出这一改革的困境，就必须使政府职能转变与优化政府组织结构同步进行，即以政府职能转变促进政府组织结构优化，以优化政府组织结构推动政府职能转变。二者的关系是：转变政府职能、优化政府职能结构是优化政府组织结构的前提和基础，优化政府组织结构是巩固政府职能转变成果、使各级政府正确履行职能的体制保障。后者对政府职能转变具有刚性作用：（1）优化政府组织结构意味着撤销不该设的机构。庙没有了，歪嘴和尚也就没有念经的“合法”之地，从而为消除政府乱干预、乱作为奠定了体制基础。（2）优化政府组织结构意味着根据政府应履行的职能重新整合政府组织系统，从而为政府正确履行职能提供体制保障。（3）优化政府组织结构也意味着要根据科学发展观和构建社会主义和谐社会的要求，加强政府公共管理和公共服务等部门的建设，从而使政府职能的履行更加符合以人为本、全面协调和可持续发展的要求。

2、优化政府组织结构有利于深化政府机构改革

政府机构改革是我国行政体制改革的一项重要任务。过去，我们在政府机构改革中，强调精简比较多，而对优化政府组织结构重视不够。实践证明，机构改革如果不与政府职能转变和优化政府组织结构结合起来，并不能解决体制的深层次问题，也难以实现改革的预期目标。因为，对于深化行政体制改革和构建公共行政体制来说，精简机构、压缩政府规模并不是一个根本性的问题，根本问题是在转变政府职能的基础上，优化政府的组织结构，使政府管自己应该管的事，管好自己应该管的事。所以，机构精简必须服从政府组织结构的优化。只有按照科学发展观、构建和谐社会和建立健全社会主义公共行政体制的要求，真正做到政府组织结构优化，才能巩固政府机构改革所取得的成果，也才能使行政体制改革取得新的实质性的突破。

3、优化政府组织结构有利于提高政府效能

系统论揭示了这样一个基本原理，即结构合理、运行有序的系统，其整体功能大于各个部分功能的代数和。优化政府组织结构之所以有利于提高政府效能，是因为：（1）政府组织结构优化，能够更加明确各级政府之间和政府各职能部门之间的职责权限，使各级政府和政府各职能部门各司其职，各负其责，从而有效地防止和克服政府内部因责权不清而产生的争权夺利或推诿扯皮现象。（2）政府组织结构优化能够使政府运行更加科学、更加规范、更加有序，从而减少乃至杜绝因政府不规范运作而增加的行政成本和社会成本。（3）政府组织结构优化有利于整合行政资源，充分发挥公共资源的效用。（4）政府组织结构优化意味着政府机构更加精简，人员更加精干，从而减少政府不必要的开支，降低行政成本。（5）政府组织结构优化便于对各级政府及其职能部门进行绩效评估和更为有效的监督，从而防止和克服政府不作为等怠政现象。

二、政府组织结构优化的主要依据

政府组织结构是否优化，不能仅仅从政府自身来判断，还必须从政府与经济社会发展的适应性、从政府的运行效果来判断。

1、政府组织结构是否适应经济社会发展的要求

政府组织结构具有相对稳定性，但从来都不是一成不变的。在历史和现实中，政府组织结构往往随着经济结构、社会结构、政治结构和意识形态的变化而变化。其中，经济结构和社会结构的变化起着决定性的作用。

在我国的今天，随着市场经济的发展、社会文化的变革和民主政治的稳步推进，社会正在向多元治理结构迈进。在经济领域，企业是主体，依法享有管理企业的自主权；在社会领域，公民及依法成立的社会团体和社会组织是主体，依法享有管理社会的自主权；在政治领域，公民及依法组成的政治团体或政治组织是主体，在党的领导下依法享有管理国家和地方公共事务的权利。社会治理结构的多元化，要求政府必须从那些不该管、管不了和管不好的事务中退出来，集中精力和社会公共资源，管好公民、企事业和社会团体不该管、管不了和管不好的事，即社会公共事务，优质高效地为社会生产公共物品，提供公共服务。市场经济的发展和社会利益结构的多元化，必然打破政府对经济社会的垄断，要求政

府实行分权化管理。这种分权化既表现在政府外部，也表现在政府内部。对政府外部来说，就是要实行政企分开、政事分开、政社分开，在企事业和社会团体没有发生侵权的情况下，政府不得干预其内部事务。对政府内部来说，就是要明确职责分工，优化机构设置，同时实行中央与地方和地方与地方之间的合理分权。政府组织结构适应了现代社会的这一要求，就是科学的、合理的，否则，就谈不上政府组织结构的优化。

2、政府运行是否规范、有序和高效

现代政府是为公民和社会服务的。公民和社会既要求政府管自己应该管的事，同时也要求政府管好自己应该管的事。这就要求政府运行必须规范有序和廉洁高效。现代组织理论告诉我们，一个结构合理、配置优化的系统，其运行不仅是规范的、有序的，而且一定是高效的。相反，结构不合理、配置不科学的系统，其运行必然处于无序和低效状态。所以，政府组织结构是否优化、机构设置是否合理，在政府运行中完全能够显现出来。

3、政府机构设置是否符合精简、统一的原则

政府组织是由政府机构构成的。从政府自身来说，政府组织结构是否优化，就是看政府机构设置是否精简、权责是否统一。一个机构臃肿、管理分散、权力交叉、职责不清的政府，其组织结构是不可能科学合理的。此外，在当代，政府组织结构还必须符合扁平化的趋势。

三、我国优化政府组织结构的进展和仍存在的主要问题

经过20多年的行政体制改革，我国政府组织结构优化取得了重要的进展和成效。第一，政府机构得到了较大幅度的精简。国务院组成部门由1998年的40个精简到现在的28个，省级政府内设机构由平均55个减少到40个，平均精简20%左右。第二，适应市场经济发展的需要，加强了国务院宏观调控部门和省级区域经济调节部门，促进了宏观调控和区域经济调节体系的建设和完善。同时，撤销了政府工业经济管理部门，结束了计划经济条件下形成的由工业经济管理部门直接管理企业的历史。第三，为加强市场监管和安全生产监督，营造公平的市场竞争环境，提升了一些市场监管部门的行政级别，同时，对省以下工商、质量监督、药品监督部门实行垂直管理，对省煤矿安全监督机构实行中央垂直管理。第四，理顺了社会保障、土地资源管理、出入境检验检疫等多项职能关系，解决了一些部门长期存在的职责交叉、多头管理等问题。第五，为深化国有资产管理体制改革，设立了国务院国有资产监督管理委员会；为适应内外贸业务相互融合的发展趋势和加入世贸组织的新形势，促进现代市场体系的形成，组建了商务部。第六，为健全金融监管体制，成立了中国银监会；为加强食品安全和安全生产监管体制建设，组建了国家食品药品监督管理局，调整了国家安全生产监督管理局的管理体制。

尽管我国在优化政府组织结构方面进行了积极的探索和改革，取得了重要的进展和成效，但从转变政府职能、提高行政效能和构建社会主义和谐社会等要求来看，我国政府组织结构仍然存在一些亟待解决的问题。

1、政府职能定位不准确，政府职权划分不明确。表现在：（1）政府职能定位不全面，概括不够准确。例如，目前我国将政府职能定位为“经济调节，市场监管，社会管理，公共服务”。这里只讲了政府的对内职能，没有讲政府的对外职能；只讲了政府对经济和社会的管理职能，没有讲政府所承担的政务职能。而且在社会治理结构日趋多元化的时代，承担“社会管理”职能的不只是政府，还包括大量的社会团体和社会组织。（2）政府职能结构不合理。在目前的政府职能定位中，社会公共管理和公共服务职能排在最后，没有摆到更加突出的位置。此外，各级政府应承担什么职能？至今没有明确的规定。（3）中央政府与地方政府之间有些职权划分不规范，某些职权具有较大的重合性。同一事务，中央政府在管，地方政府也在管，中央政府和地方政府各从什么角度管？管到什么程度？均无明确的法律规定。（4）地方各级政府之间的职权划分不明确，许多职权也具有较大的重合性。例如，《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第59条规定：“县级以上的地方各级人民政府行使下列职权”。这一条就包括了省级政府、副省级政府、地级政府和县级政府。事实上，这几级政府在政府系统中所处的地位是不同的，各级政府的职责权限自然也应有相应的区别。但这种区别在法律上却没有体现出来。（5）一些政府职能部门之间职责交叉重复。例如，在一些地方，水利局管理水资源，公用局管理供水及地下水的开发和利用，市政局负责排水和污水处理，形成了多头治水的局面。在交通管理上，有的城市是政府交通办管理公路运输和内河客运，市政局管理轨道交通，公用局管理城市公共客运和出租汽车客运，使交通运输领域也出现了多头管理的现象。

2、政府机构总量仍然偏多。目前，国务院组成部门仍高达28个，比许多市场经济国家的内阁组成部门高出近1/3到1/2。除国务院组成部门外，还有国务院办公厅和国务院直属特设机构各1个，国务院直属机构18个，国务院办事机构4个，国务院直属事业单位14个，总数达66个。在地方，省、自治区政府工作部门为40个左右，直辖市为45个左右；大城市政府工作部门为40个，中小城市分别为30个和22个左右，自治州为25个左右；较大的县政府工作部门为22个左右，中等县和小县分别为18个和14个左右。我国地方政府机构在数量上同样远多于其他市场经济国家。从我国实际情况来看，政府机构林立，是政府管了许多不该管、管不了和管不好的事的重要的体制根源。

3、政府机构序列设置不够科学、不够规范。例如，国务院2003年颁发的《关于机构设置的通知》中，将国务院机构设置分为6个序列，即国务院办公厅、国务院组成部门、国务院直属特设机构、国务院直属机构、国务院办事机构和国务院直属事业单位。从国务院机构设置的6个序列中可以看出：第一，哪些机构应列入国务院组成部门，哪些机构应列入国务院直属机构序列，缺乏严格的论证和科学的界定；第二，将国有资产监督管理委员会作为国务院的直属特设机构，既无先例，也无充分的法律依据；第三，在国务院直属事业单位中，有的事实上是承担国务院某方面职能的管理部门，如银行业监督管理委员会、证券监督管理委员会、保险监督管理委员会、电力监管委员会、全国社会保障基金理事会等。将这些机构列入国务院事业单位序列，既不科学，也不规范。

4、在国务院机构设置中，经济管理部门所占比例过大，社会管理和公共服务部门所占比例偏小，不能充分体现科学发展观和构建社会主义和谐社会的要求，也没有充分反映政府职能变化的新趋势。科学发展观和构建设社会主义和谐社会要求政府加强社会公共管理和公共服务职能，同时，把经济管理职能转到主要为市场主体服务和创造良好发展环境上来。但在国务院组成部门中，经济管理类占了42.85%，其中有一些是专业经济管理部门，而社会管理和公共服务类仅占21.42%；在国务院组成部门、国务院直属特设机构、国务院直属机构和国务院办事机构四大序列中，经济管理类占39.21%，社会管理和公共服务类仅占27.45%。

5、有些领域长期存在的机构较多、管理分散的问题一直没有得到解决。例如，有3个部门在管交通运输，即铁道部、交通部和中国民用航空总局；有3个部门在管理文化，即文化部、国家广播电影电视总局、国家新闻出版总署（国家版权局）。此外，在公共卫生管理和科技管理等领域，也存在机构林立、管理分散现象，从而使这些领域难以做到统一规划和统一管理，不仅浪费了大量的公共资源，而且也造成了部门分割和效率低下等弊端。这种情况在其他市场经济国家是不存在的。

6、中央及省以下垂直管理机构与地方政府的关系没有理顺，条块矛盾突出。改革开放以来，为了在一些领域加强集中统一管理，减少和克服地方干预，中央和省以下垂直管理机构呈增加之势。例如，实行中央垂直管理的机构有：人民银行、海关、国税、出入境检验检疫、煤矿安全监督、银监会、证监会、保监会、电监会、烟草专卖、国家物资储备、气象等。实行省以下垂直管理的机构有：工商、地税、药监、质监等，国土资源管理在干部任免上也实行省以下垂直管理。如何理顺中央和省以下垂直管理部门与地方政府的关系，解决条块之间的矛盾，是优化政府整体结构迫切需要解决的问题。

7、政府层级过多，不符合现代组织结构扁平化趋势。从1982年推行市管县体制开始，我国政府层级由四级制为主变为五级制为主，即中央政府——省级政府（省、直辖市、自治区、特别行政区）——地级政府（地级市、地区、自治州、盟）——县级政府（市辖区、县级市、县、自治县、旗、自治旗、特区、林区）——乡镇政府（乡、民族乡、镇、苏木、民族苏木）。政府层级过多，存在诸多弊端：（1）上情难以及时准确地下达，下情也难以及时准确地上达。（2）中央下放的权力，很容易被中间环节截留，使企事业单位、社会团体和基层的管理自主权难以得到落实。（3）不利于调动市县和基层政府的主动性、积极性和创造性，不利于提高政府的管理效能。

8、大量临时机构的设立，使一些部门的职责权限更加模糊，组织结构更显得不够合理。例如，近年来，一些地方为了推动某项工作任务的完成，以“指挥部”、“办公室”等名义，设立了大量的临时机构。诸如生猪办、清欠办、创建办、三电办、拆迁办、督查办、整顿办、考评办、节庆办等，五花八门。这些临时机构的设立缺少法律依据，随意性较大，从而使政府组织结构不合理、运行不规范的问题更显突出。

四、优化政府组织结构的主要对策

我国政府组织结构所存在的上述问题，表明在我国行政体制改革中，优化政府组织结构的任务仍很艰巨。为了贯彻落实科学发展观，实现构建社会主义和谐社会的目标，必须深化行政体制改革，采取积极有效的措施，切实解决政府组织结构中的突出问题。

1、科学定位政府职能，依法明确政府的职权。科学定位政府职能和优化政府的职能结构，是优化政府组织结构的基础和前提。在新世纪，我国行政体制改革的目标是建立和完善社会主义公共行政体制。而公共行政体制就是执行公共意志，行使公共权力，制定公共政策，管理公共事务，生产公共物品，提供公共服务，满足社会公共需求的行政组织体系和管理制度。建立和完善社会主义公共行政体制，是市场经济发展、民主政治建设和构建和谐社会的共同要求，也是推进经济发展和社会进步的必然选择。

在公共行政体制下，政府是公共意志的执行者、社会公共事务的管理者和公共物品、公共服务的提供者，因此，各级政府必须实行政企分开、政事分开、政社分开，从那些不该管、管不了和管不好的事务中跳出来，管好公民、企事业单位和社会团体不该管、管不了、管不好的事，即社会公共事务，生产公共物品，提供公共服务。简言之，公共行政体制下的政府职能就是管理社会公共事务，生产公共物品，提供公共服务。

在科学合理定位政府职能的基础上，必须依法明确各级政府的职责权限。各级政府之间的职权分工应遵循以下原则：

（1）能由基层和地方办的事情尽量由基层和地方去办，以缩短政府与公民社会的距离，提高政府公共管理和公共服务的效能，满足不同地区公民的不同的价值偏好。

（2）当下级政府提供某方面的服务，实现不了规模效益或出现严重的外部效应的情况下，该项职能应由上一级政府履行。

（3）当地方政府提供某方面的服务，也实现不了规模效益或出现严重的外部效应的情况下，该项职能应由中央政府履行。

按照以上原则，凡属于全国性和跨省（自治区、直辖市）的公共事务，由中央政府管理，以保证国家法制统一、政令统一和市场统一。凡属于面向本行政区域的地方性公共事务，由地方政府管理，以提高工作效率、降低管理成本、增强行政活力。凡属于中央和地方共同管理的公共事务，要区别不同情况，明确各自的管理范围，分清主次责任。在清楚界定各级政府职能的基础上，尽快修改《国务院组织法》和《地方政府组织法》，依法明确中央政府和地方政府的职责权限。与此同时，要按照精简、统一、效能的原则，将相同或相近的职能合并，并尽快研究制定《政府内设机构职权法》，依法明确规定政府内设机构的职责权限。

2、按照中央关于“切实把政府经济管理职能转到主要为市场主体服务和创造良好发展环境上来。加强国民经济和社会发展中长期规划的研究和制定，提出发展的重大战略、基本任务和产业政策，促进国民经济和社会全面发展，实现经济增长与人口资源环境相协调”的要求，加强政府宏观调控部门，进一步精简和整合专业经济管理部门，适当增加并加强社会公共管理和公共服务部门。

3、根据新形势，调整和加强环保、民生等机构。按照科学发展观、构建社会主义和谐社会和加强政府公共管理、公共服务职能的新要求，鉴于环境保护的极端重要性和环境问题的严峻性，建议撤销国家环保总局，设立国家环境部，纳入国务院组成部门。这是实现可持续发展，促进人与自然的和谐，实现经济发展与人口、资源、环境相协调，走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展之路的必要举措，也是当今世界许多发达国家的共性做法。

鉴于就业在民生和构建和谐社会中的极端重要性以及我国就业问题的严峻性，建议将劳动和社会保障部更名为劳动就业与社会保障部，以便由该部统一协调、管理劳动就业和社会保障问题。将就业问题不仅纳入政府内阁部门管理，而且在政府机构名称上体现出来，是政府更加重视民生和就业问题的表现，也是世界许多国家的经验和做法。

4、严格按照精简、统一、效能的原则，将职能相同或相近的机构加以合并，实行大部制，克服某些领域部门较多和管理分散现象。如组建新的交通部，将铁路运输和民航纳入交通部管理，撤销铁道部和民航总局；组建新的文化部，将广播电影电视和新闻出版纳入文化部管理，撤销国家广播电影电视总局和国家新闻出版总署。“大部制”的管理体制，在一些发达国家已经实行多年，有明显的管理优势。我国的一些地方，如海南省将文化、广播电视、新闻出版、体育机构合并，上海将文化、广播电视、文物管理机构合并，实行“大文化”管理体制，上海将市政府交通办公室的公路运输和内河客运、市政局的轨道交通、公用局的城市公共客运和出租汽车客运等职能并入市交通局，也取得了较好的管理效果。发达国家的做法和我国一些地方的探索，为实行“大部制”的管理体制提供了可资借鉴的经验。

5、进一步改革国有资产管理体制。鉴于我国的特殊国情和体制转轨时期国有资产监管的重要性，需要进一步加强研究，总结经验，继续深化国有资产管理体制改革，在此基础上，重新考虑和探索国资委的隶属关系。

6、调整国务院直属事业单位。将其中承担行政职能的机构，如中国银行业监督管理委员会、中国证券监督管理委员会、中国保险监督管理委员会、国家电力监管委员会和全国社会保障基金理事会等，经调整后纳入国务院直属机构序列。

7、理顺条块关系。依法明确中央和省以下垂直管理部门的职责权限以及在相关领域与地方政府的职责分工，切实解决条块之间的矛盾。

8、减少行政层级，稳步推行省直管县体制。从2002年起，一些省先后开始了“强县扩权”改革，把地级市的经济管理权限直接下放到一些重点县，在经济管理方面形成了近似于“省管县”的格局。2005年6月，国务院总理温家宝在农村税费改革工作会议上提出：“具备条件的地方，可以推进‘省直管县’试点。”《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》中也明确提出“减少行政层级”，“理顺省级以下财政管理体制，有条件的地方可实行省级直接对县的管理体制。”实行省直管县体制，是维护我国宪法权威、减少行政层级和优化政府组织结构的重大战略举措，其中涉及到省、市、县职责权限、管理体制和行政区划的调整，需要在试点的基础上，总结经验，统一规划，积极稳步地向前推进。

9、清理和整顿临时机构。该撤销的要坚决撤销，将其所承担的工作任务归并到有关部门。确需设立的，要按照有关法律履行法定程序，严格规范审批，依法明确其工作任务、职责权限、存续期限和撤销条件等。

10、走出“小政府，大社会”的认识误区。必须认识到，在体制转轨和社会转型时期，我们需要建立的是在政府职能科学定位基础上的强有力、高效能的政府工作系统。因此，在机构改革上不搞一刀切，要按照建立、完善社会主义公共行政体制和优化政府组织结构的要求，该加强的一定要加强，该精简的必须坚决精简。机构精简和人员配备必须服从政府组织结构的优化。

第三篇：事业单位考试申论—深化政府机构改革

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【导语】通过阅读优秀的评论文章，学习写作的方法，取他人之长补己之短。在申论写作中，我们要学会灵活运用国家的基本政策方针，来分析所反映的现实问题，透过现象看到问题的本质。通过阅读时事评论，提升自己的政治素养。我们只有在平时的学习中不断把握好国家的政策方针、法律制度，及时的掌握了社会热点问题，自己在写申论的时候运用起来才会比较方便，言语方面也就更加准确了。

作为今年全国两会备受瞩目的重要成果之一，《国务院机构改革和职能转变方案》获得批准，政府自身新一轮改革在换届之际正式启动，迈出稳健扎实而影响深远的重要一步。

改革要“敢于啃硬骨头，敢于涉险滩，既勇于冲破思想观念的障碍，又勇于突破利益固化的藩篱”——中央领导的铿锵宣示，在时隔3个多月之后，落实到新一轮政府机构改革的实际行动中，有力回应了公众对于深化改革的强烈期待。

这次改革以转变政府职能为核心，在简政放权、减少微观事务管理、更好发挥市场和社会作用方面，提出了一系列重要举措，进一步厘清了政府和市场、社会的边界，政企分开、政事分开、政社分开取得新进展。作为上一轮大部门制改革的延续和完善，本轮机构改革有望成为释放制度红利、激发社会活力的新支点。但我们也要清醒地认识到，进一步深化政府机构改革就是一场革命。

政府机构改革向来被视为改革中最大的“硬骨头”。机构撤并，无疑会减少官位;而职能转变，意味着权力格局和利益蛋糕的调整和重新分配。这无疑都是在“革自己的命”、“割自身的肉”。如何达成改革共识，凝聚起强大的体制改革动力，在改革中体现机构精简、职能转变、运行顺畅、效率提高的要求，考验政府的勇气，更检验改革者的智慧。

回顾改革开放以来先后进行的六次政府机构改革，政府的机构设立和职能调整始终伴随和适应着经济社会发展变化，凸显政府自身改革的演进轨迹和转变职能、提高效能的不变追求。

经过这些年的不懈努力，以市场为导向的经济体制改革取得重大成就，市场对于资源配置的基础性作用日益加大，促进了社会生产率和资源使用效率的大幅提高，我国经济总量跃居世界第二。同时，我们也看到了政府自身围绕市场经济运行和发展需要而进行的一系列机构改革和职能转变。计划经济的职能不断减少削弱，服务和保障市场健康运行方面的职能不断强化，制度“转轨”稳步推进。

尽管成效显着，但如果用严格的标准审视，植根于计划经济体制下的部门职责分工仍未彻底整改，国务院部门职责交叉和分散问题仍不同程度存在，推诿扯皮、公共资源碎片化频

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现;有些领域“政出多门”却“问责无门”，安全事故在部门林立的背景中接二连三发生。一些部门抓大事管宏观不够，对微观经济的干预有抬头增多趋势，这些已影响行政效率和政府权威，客观上容易导致不作为、乱作为，甚至给权力寻租、贪污腐败留下空间和机会。

当前，我国经济发展中不平衡不协调不可持续问题仍然突出，经济实现结构调整、转型升级的压力较大。必须通过政府转变职能,进一步改善经济发展的制度环境和体制支撑，让市场的归市场，社会的归社会，政府的归政府，为经济社会发展注入新的活力。机构是躯体，职能是灵魂。如果政府职能得不到转变，机构改革就只是表面上的拆拆建建，看起来热闹而已。

政府职能要向创造良好发展环境的方向转变。经济社会要发展，一个好的发展环境至关重要。从市场准入到市场监管，政府职能的核心要求是营造一个既井然有序、又充满活力的制度环境。办个企业，行政审批手续多，市场准入门槛高;办了企业之后，生产出来的产品质量，反而没人监管，伪劣商品横行，这是本末倒置。适当放权，不是要放弃监管，而是要少干预经济的具体运行，要对违法的市场行为时刻警醒，及时采取措施。同时，政府要信任社会自治的力量，给社会组织提供更多的发展空间。在很多事情上，让社会组织做比政府亲自去做效果更好，“性价比”更高。

政府职能要向提供优质公共服务的方向转变。提供优质公共服务，是现代政府职能的基本内容。从“单位人”到“社会人”，从单位“办社会”到政府提供公共服务，个人对单位和组织的福利依附大大减弱，依据市场需要来配置人才和人力资源成为可能。在转变政府职能的过程中不断提高政府公共服务水平，既是满足社会高效运行的途径，也成为提升人民幸福感的有效手段。老百姓对政府机构的名称、级别和分工并不太关心，只看办事是不是“痛快”了,服务态度是不是变好了。

政府职能要向维护社会公平正义的方向转变。市场经济条件下，政府要鼓励公平竞争，也要扞卫社会公正底线，避免竞争可能导致的两极分化动摇社会和谐稳定的根基。这决定了政府既要积极推动反对垄断、鼓励公平竞争的制度环境建设，也要注重运用多种手段搞好再分配调节，体现社会公正要求。

在坚持中深化，在探索中完善，政府自身的改革一路走到今天，靠的就是逢山开路、遇河架桥的精神，实事求是、稳中求进的策略。改革开放只有进行时，政府机构改革和职能转变也没有完成时，只能是不断顺应经济社会发展和人民群众要求，实事求是地改，与时俱进地变，抓住机遇期，用好“窗口期”。舍此，既没有出路，也没有前途;循此，则天高地阔，辽宁事业单位微信：lnsydw

前景无限。

第四篇：如何进一步深化县级政府机构改革

如何进一步深化县级政府机构改革

王 昕 杰

(河南省社会科学院工业经济研究所，河南 郑州 450002)

摘要：多年来的县级政府机构改革始终未能跳出“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的怪圈，其深层原因是：“全能政府”使政府职能无限扩大；政府职能存在错位、越位问题；干部人事制度不甚合理；监督机制不健全；政绩评价机制不科学。解决这一问题的根本出路在于：转变政府职能；建立有限责任政府；理顺党政、政府之间以及政府部门之间的关系；科学确定机构设置和人员定编的依据；建立科学合理的考核评价体系；做好机构改革的人员流动工作。关键词：县级机构；改革；转变政府职能

中图分类号：D625文献标识码：A文章编号：1003—0751(2005)04—0010—06 县级政府机构改革是机构改革系统工程的重要一环。行政许可法的颁布实施，对政府职能转变、依法行政提出了新的更高的要求。如何采取切实有效措施加快县级政府机构改革，促进县域经济持续快速协调健康发展和社会全面进步，是一个亟待解决的课题。

一、县(市)级机构改革存在的主要问题

第一，政府机构规模臃肿，人员膨胀，领导职数失控，财政负担过重。50多年来，党和政府为建立和完善结构合理、人员精干、灵活高效的党政体制进行了坚持不懈的努力，先后进行了大大小小12次机构改革。每一次机构改革，虽然都有一定的成效，但始终未能跳出“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的怪圈。在地方政府机构改革中，涉及范围最广、难度最大的是县（市）级政府，这不仅因为县市级机构是中国最基本的行政单元，县级机构是承上启下、连接城市和农村的关键层次和中间部门，还因为“在中国2800多个县（市）中，有超过1/3的县级政府面临财政赤字。可以说，全国多数县的财政既是‘吃饭财政’，又是‘讨饭财政’（向上级），甚至极少数已经成为‘抢饭财政’（向农民）。”①从全国范围看，平均乡镇人口与乡镇吃财政的人口比例大约为30∶1②，有的县为14∶1③。“据有关部门对我国1020个有代表性乡镇的抽样调查，平均每个乡镇党政内设机构为16个，其人员平均数58人，超过正常编制的2至3倍；平均每个乡镇下属单位为19个，其人员达到290余人，超编严重。”④

“小政府、大社会”的城市行政体制，曾一直是石狮市人的自豪，而现在的石狮市政府部门已由1988年建市时的11个增至18个。如果除去兼职，建市时的石狮市市委书记实际上是一正一副，而现在是一正四副五位书记，市长由一正三副增加到一正七副；建市时全市事业单位实有人数1421人，到目前已有各类事业单位264个，编制5747人。⑤根据有关资料统计，截至2004年，河南省110个县（市）中，91个县政府共有正副县长724名，19个县级市有正副市长168名，另外还有14名正县级干部和助理县市长，全省共有正副县市长906名，平均每个县市有正副县市长8.146名，个别县市达到13名，国家级贫困县政府也有8—9名正副县长。如果加上县（市）委、县（市）人大、县（市）政协三大班子，县（市）领导仅用车费用，全省110个县（市）全年需要支出1亿元以上。

第二，党政职能交叉重叠，行政效率低下。除了重要干部的任命以外，党委与政府几乎管同样的事，每一项工作党委副书记或常委分管，政府有副县（市）长主管。由于副职过多，平均一位副职只管两三个局委，不可避免地造成“八多一低”，即会议多、讲话多、文件多、陪会多、检查多、领导小组多、内耗多、行政费用多，工作效率低。各类领导小组繁多，常设的有工业、农村、计划生育、扶贫开发、防汛抗旱指挥部等领导小组，临时性的领导小组更多，几乎是每开展一项工作都要成立一个领导小组，有一个县成立的各种领导小组多达100多个。而每一领导小组都有党政人大政协的领导成员参加。

政府下属机构职能重叠交叉问题也很严重。例如一个县的政府机构，工业管理方面除了经贸委，还有中小企业局、有色工业局、煤炭局、工业区管委会、铅业办公室、行政性公司等部门；农业管理方面除了农业局，还有农业开发办公室、扶贫办、烟草办、烟草局、畜牧局、菌类办公室等；水利管理方面除了水利局，还有某某水库管理局、某某灌区管理局、某某河区移民局等；林业管理方面除了林业局，还有果品局等部门。在社会事务管理方面，交通运输由公安局、交通局、农机局等部门多头管理。由于内设机构多，下属机构多，政出多门，多头管理，造成人员多、会议多、评比多、升级达标多、经费开支多、办事手续多、盖章多、扯皮多、矛盾多，严重影响工作效率。

第三，政府职能错位、越位，政企不分，政事不分，政社不分。从政府与企业的关系看，政府还没有完全从企业活动中超脱出来，行政干预在某些领域依然存在，仍然管了许多“不该管、管不了、管不好”的事情。政府对直接管理工业的部门实施撤销或转制行为带有很浓厚的行政色彩，政府在投资、生产、销售等方面还严重干预着企业行为。政府管得很苦，企业经营得很累。有些县级政府对农业经济的管理陷得比较深，以至于哪些土地应该种什么、怎么种，春播、夏管、秋收等基本的农业生产，都成为县级政府职能范围内的事情。从政事关系看，一些事业单位履行大量的行政职能，有的局委有几个事业单位。为精简政府工作人员，不少地方在原政府部门下设事业单位，把相应的审批权、执法权放到这些单位，让它们收费养人。从政府与社会的关系看，政府放权不够，中介机构依附于政府部门，各种社会中介组织还不能真正适应市场经济发展的需要。乡镇政府主要精力没有有效放在发挥公共财政作用，为社会提供公共产品和公共服务上，而是忙于应对上级派下来的硬指标工作，甚至乱收费，乱摊派，加重农民负担，影响农村民主与法治建设进程。

第四，管理层次较多，限制县域经济的发展。省管市、市管县，权力层层分割，利益层层分享，一些地级市政府对县级经济发展未能产生带动力和辐射力，而是依靠权力直接分享县级政府利益，经常与所辖县、市争项目、争资金、争资源，并擅自改变国家给予县市政府的各种优惠政策。比如在税收方面，省政府定为2∶8分成，地市级政府则改为3∶7分成，其中1成被地市级政府截留。各种不必要的检查、评比，浪费了县市政府的大量时间和财力，不仅不能有效促进县市经济发展，反给县市增加财政负担，制约了县域经济发展。

第五，行政审批法落实尚未到位。为适应《行政许可法》的实施，各地都深化了审批制度改革，但仍保留有相当数量的审批项目；虽然较普遍地建立了行政服务中心，对行政执法、行政审批、行政收费作了一些改进，但多层执法、多头收费的现象仍然存在，有的办审批手续，既要到“中心”办理，又要到原单位办理，反而还增加了工作难度。

二、“精简—膨胀—再精简—再膨胀” 的深层原因分析

（一）“全能政府”使政府职能无限扩大

在权力高度集中的计划经济体制下，政府通过计划手段干预和操作社会生活的一切领域，成为全能政府。政府包揽一切，该管的管，不该管的也管，而该管的没有尽到管理者应尽的责任。政府的职能延伸到社会生活的各个方面，本该由市场取代政府的职能也基本被政府担负了。经济管理职能、社会工作、行政管理职能等等全部集中在政府部门。政府职能过多，管理过宽，势必相应增设一些机构，从而使机构进一步膨胀。随着行政主体的发展和不断变化，政府职能被不断地进行简单的切割划分和调剂配置，越切越细，越分越乱，切出来的“新”部分越来越多，职能越来越被人为放大，对设立新机构、增加新人员以便加强管理的要求也越来越强烈，这是导致机构膨胀的直接的、主要的原因。

（二）干部人事制度不合理

长期以来，我国政府机构事实上存在着“能进、能上、能高”而“难出、难下、难低”的干部用人制度，缺乏竞争的动力与压力，也没有严格的奖惩考核制度。干部只上不下，只升不降，一到年限就提拔，一遇机会就升级，一些虚职领导工作不管，待遇照常享受；政府机构一有条件就升格，一开口子就增加职数，机关变成解决就业和待遇的地方，致使干部队伍和机构迅速膨胀。使用和配置干部，不受约束，随意性强，人为因素大，尽管有规定和要求，但总有融通的办法，不去执行，使规定形同虚设，不起作用。用谁不用谁，同一职位安排多少职数，没有硬性的规定和要求。即使提错了，超职数配备，也无人追究责任，即使追究也是大事化小，小事化了。不合理的干部人事制度，进一步助长了跑官、买官、跑关系的社会恶习，也是造成机构臃肿、人员膨胀、领导职数不受约束的一个重要原因。

（三）监督制约机制不健全

领导之所以能根据自己的好恶，凭主观意向随意设置机构，增加人员，任用干部，关键是缺乏公正严肃的约束与监督机制。机构编制、人员安排没有法律依据，缺乏硬约束、硬保障，也无有效的内部制约机构和失责后的惩治手段。干部任用条例虽然很好，但实践中落实不到位，甚至走形变样。组织部虽然内设有监督部门，但对领导往往不敢监督，对一般干部又没法监督。这就使得机构膨胀、人员超编问题在软约束中得以蔓延。而财政拨付与支持则是随机构和人员的增多而增加，“僧”多则“粥”多，致使人浮于事，政府运行成本增加。由于没有通过财政硬约束来限制机构和人员的增加，所有的政府部门都有增编、增员的愿望和要求。

（四）政绩评价机制不科学

我国政府政绩评价机制可以归纳为一种“只看产出，不看投入”的机制，也就是说，在评价某个政府行为时，考察的指标仅仅是完成的结果，横向纵向的对比，而忽略了为完成这个政府行为而进行的投资。因此，这种政府政绩评价机制极易造成某些政府部门为追求政绩，盲目地扩设机构、增加人员。此外官本位思想根深蒂固，评价一个人往往以行政级别和学历高低作为个人成就和事业的标识，而政府机关要求增加编制、升级升格正好满足了这种个人需求和社会标识。同时，官本位思想还诱使大批人才涌向政府部门，加上各种关系网的纵横交错，迫使政府部门不断因人设职、扩大规模、提高规格、增加人员。

三、加快县级机构改革的几点建议

（一）转变政府职能，打造有限责任政府

职能是机构设置和机构改革的重要依据，只有分清职能和明确职能，才有可能对原有机构进行科学的调整和改革。过去，我们常把机构改革看成机构的撤销、合并、调整等，似乎数量减少，机构改革目的就达到了。因而往往追求“精简机构”、“缩减编制”的表层目标，忽视了转变政府职能这个基础和根本。由于只裁并机构，不转变职能，过不多久，行使原来的职能的机构又以老名目或新名义恢复，以至机构恶性膨胀周而复始。为了避免重复走过去“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的老路，要深化机构改革必须抓住转变职能这个关键。

当代的责任政府都是有限的责任政府，实现从“全能政府”向有限政府的转变，是打造当代责任政府的首要条件，也是推进县级机构改革的关键。在总的原则上，县级政府的职能与省级政府、中央政府有一致性，但作为贴近基层、贴近群众、侧重执行的县级地方政府，它的职能与省级政府和中央政府又存在明显区别。不能简单地把县级政府职能等同于上级政府职能，县级机构设置也不能简单地套用上级机构设置的模式。在我国已经加入世贸组织以后，在市场经济体制和全面建设小康社会的条件下，必须树立科学的政府理念，适应《行政许可法》的要求，建立有限政府、服务政府、诚信政府、廉洁政府、透明政府、法治政府。

温家宝总理在十届全国人大三次会议政府工作报告中明确指出：“加快转变政府职能。进一步推进政企分开、政资分开、政事分开。坚决把政府不该管的事交给企业、市场和社会组织。”在当前市场经济条件下，县级有限政府的职能主要在于，一是运用经济手段、法律手段和行政手段纠正国内市场的宏观失控和微观失灵，提高市场效率，政府对企业的管理主要是管好产业方向、外部环境和依法纳税，不再直接干预企业的具体经营行为。二是实行政事分开，重点是“收权”、“放事”，促进事业单位的社会化进程。将事业性单位承担的行政职能划归政府，将政府机关承担的一些辅助性、技术性、服务性事务交给事业单位。改革对事业单位的投入体制，对公益性事业单位实行“政府主导”，财政全额拨款；对准公益性事业单位实行政府扶持，财政差额拨款，差额部分实行市场调节；对经营性事业单位实行“市场主导”，财政“断奶”，推向市场。三是实行政社分开，分解政府机关、中介组织和市场机制的功能，各行其是、各负其责。凡是市场和社会可以自行调解和自我管理的，政府不必越俎代庖。要积极培育和规划社会中介组织，将各部门包揽的应由社会自我管理的社会性事务，转交社会中介组织。会计、审计、律师事务所等中介机构要与政府主管部门彻底脱钩，变成为相对独立的法人主体。县市政府应更加注重社会管理和公共服务，把财力和物力等公共资源更多地向社会管理和公共服务倾斜，把领导精力更多地放在促进社会事业发展和建设和谐社会上。

（二）理顺“三种关系”，重新构建政府机构框架 县级政府机构改革是一个巨大的社会系统工程，涉及方方面面、上上下下。推进县级政府机构改革，要按照统一领导和协调运转的原则，合理划分职责权限，着力理顺“三个关系”，切实解决职能交叉问题。

一是理顺党政关系。党的组织不是政府，不是国家的权力机关。机构改革最终取得成功，必须坚持党政分开的原则。中国要建成法治国家，执政党的执政方式必须改革,执政党成员的干部任免程序应当在法律上有明确规定。对党员干部的管理要遵循党务程序。政务程序应由法律明确规定。执政党推荐的干部的产生和罢免不得违反法定的政务程序和公务员制度。建议采取三个办法解决党政分开问题：一是从领导分工上解决。按照精简、统一、效能的原则和决策、执行、监督相协调的要求，完善机构设置，理顺职能分工，严格控制编制，在法律许可和环境需要的前提下，党政领导实行合理兼职，分工不分家，分工不重叠，以解决分工交叉、职能不清、职数过多问题。二是从职能上解决。党委主要是研究重大问题，即研究重大的方针政策，重大的改革措施，重大的发展规划，重大的人事任免，重大的应急事宜。大量的经济调节、宏观调控、社会管理、公共服务、市场监管等职能交由政府去履行。三是从机构设置上解决。依据职能定机构，结合职能的弱化、转移、强化等不同情况，对机构进行撤并、调整。撤销县（市）委政府职能交叉重复的职能，对需要县（市）委和政府部门共同承担的职能以及职能相近的部门，可实行合署办公或一个机构两块牌子、多块牌子，以适应当前对上对外的工作需要。县市委、县市政府成立一个党政综合办公室合署办公，县委办、政府办、党史办(地方志办)、机要局、保密局、档案局、政研室、信访局等部门变成相应内设下属科室；组织部、老干部局、编办、县(市)直党委、人事劳动和社会保障局等合为一个部门；所有管理工业的机构、部门合并为一个机构，成立工业发展局，把经贸委、外经委、乡镇企业局、有色工业局、煤炭局等局委的管理职责交由工业发展局统一履行；农业、农村工作成立农业农村工作委员会，农业开发办、农业局、畜牧局、烟草局、扶贫办、烟草办、蔬菜办、菌类办等部门的职责统交由农业农村工作委员会履行；宣传部、文明办、教育、文化、卫生、体育等部门成立文教卫体委员会，内设相应科室；林业局、果品局合署办公；水利局、库区局、灌区局、移民局等合署办公，内设相应科室，明确职责；民政局、宗教局、残联合署办公；统战部、台办、侨办、工商联等合并办公，内设相应科室，明确分工和职责；政法委、综合治理办、610办公室合署办公，内设相应科室，明确职责；纪检委、监察局、纠风办、优化经济办合署办公，内设相应科室，明确职责。对于编制10名以内的县直单位，领导职数只设一正一副，30名以下的设一正二副，任务特别重的不得超过一正三副。同时要合理配备党务干部。

二是理顺各级政府之间的关系。省、地市政府要在过去分权改革的基础上适当地把权力下放给县级政府，省、地市、县市、乡各级政府职能要进行明确划分。省级政府要切实履行经济调节和社会管理的职能，按照国家法律法规和方针政策，制定省际区域性的经济社会发展规划，创造公平、公正和公开的竞争环境，维护市场秩序，打破地区条块分割，解除主管部门与国有企业的行政隶属关系，切实落实企业经营自主权，深化企业改革，加强对农业和农村工作的指导和协调。地市级政府必须逐步削弱其政府职能，以至取消本级政府，眼前主要是逐步管理从企业分离出来的社会事务，实行属地管理，进一步改善投资环境，加强基础设施建设，维护市场秩序，搞好社会服务，充分发挥城市的中心作用和辐射功能。不再与县市政府争资源、争资金、争项目，不再巧立名目剥夺下级县市政府利益，不再对下级县市政府正常运作进行不必要的干涉，变领导为服务，真心实意地帮助下级县市政府克服困难，解决问题。乡镇政府主要是为乡镇经济发展创造条件，加强农村民主政治和法治建设，依法行政，规范管理，把主要工作职能放在搞好社会公共服务方面，只宜参与乡域道路、水电、学校和农业基础设施等公益性投资，一般情况下不宜再以集体经济所有者名义参与竞争性的投资经营活动。对现有乡镇进行合乡并镇，变小乡为大乡，变小镇为大镇。乡镇内设机构本着精简、效能的原则，党委和乡镇政府领导交叉任职，党委书记兼人大主席，一名副书记兼乡镇长；各行政村也要采取合并的方式，变小村为大村，村两委干部交叉任职，村支书也可兼村民组长，以减少乡村两级领导职数，减轻农民负担。县级政府职能要转向服务与协调，加强农村基层政权建设，加强城镇化建设，促进农业的专业化、市场化、现代化。

三是理顺政府部门之间的关系。相同或相近的职能应交由一个部门承担；必须由几个机构共同承担的工作，要明确分工，分清主次，确定牵头部门，保持工作紧密衔接而又不相互重复。对调整、转移、下放、取消的职能，都要以一定的方式固定下来，避免日后有人随意改变。(三)科学确定机构设置和人员定编的依据

机构设置和人员编制的确定，过去不少县市是以各县土地面积、人口、工农业总产值、财政收入等状况为依据。笔者认为，在当前情况下，应该以人均财力、人口和国土面积为依据。选定这一依据，将更适合市场经济发展要求和实际情况，有利于当地生产力的发展。三种因素中，主要由人均财力来决定，人均财力应占权重数值的50%，人口应占40%，国土面积应占10%。财力大，多设机构和编制，财力小，少设机构和编制。国土面积和人口决定公务的工作量，国土大人口多，工作难度大，情况复杂，公务工作量相对大些，反之则少。提出这一原则的本意是设置机构和编制数要量力而行，要充分考虑当地的承受能力和实际需要，克服上下对应、照抄照搬所带来的消极后果，体现出每个县市的个性和特色，也有利于从制度上克服随意增编、增职的行为。同时，要加强编制法治化建设，规范各项管理制度，使编制管理有法可依，有章可循。彻底改变过去存在的个人、上级领导随意规定的做法，防止减而复增，出现再度膨胀的现象。领导职数必须限定，大县一正两副三位书记，小县一正一副两位书记，正副县（市）长不超过一正三副，省下派干部要占所下派县（市）领导职数，否则，其下派和工作费用由所属单位全部支付。领导在政府各部门内部，要通过严格规章制度和考核奖惩制度，规范行为，并大力推行电子政务，实现办公自动化，提高工作效率。

选用干部除了考虑投入产出和成本外，必须坚定地以胡锦涛总书记提出的“四看”、“四不唯”为依据。“四看”即主要看业绩，看品德，看知识，看能力；“四不唯”，即不唯学历，不唯职称，不唯资历，不唯身份。这个科学的用人依据，是选人、用人价值观的重大创新。我们必须遵循科学的用人依据，大胆改革和创新选用人制度，并确立正确的用人导向。

（四）做好机构改革的人员分流工作

机构改革，说到底是“人”的问题。搞好人员分流，是县级机构改革冲破“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的怪圈、走向成功的关键。通过机构改革降低行政成本，是衡量机构改革成果的基本尺度。行政成本的降低，很大程度上取决于人员分流的结果。过去机构改革的人员分流模式，已不能适应本轮机构改革的要求和目的。人员分流既是缩小政府体积，精化行政机关队伍的必经过程，也是行政机关自身形象塑造，转变职能，提高办事效率的过程，更是行政机关干部合理流动、正确选位、人尽其能、才尽其用的过程。分流是行政人力资本资源重新配置的过程，而不是简单缩小机构规模和裁减人员。通过行政人力资本要素的合理流动与重组，带来或促进行政人力资本结构的优化，进而创造出新的生产力。人员分流的目的是增效，通过分流提高行政人员素质，最大限度调动和发挥行政人员的工作积极性和创造潜能，极大地提高工作效率，降低成本，因此在本质上，它是一次人力资本能量的再开发。

按照这一思路和要求，人员分流的途径和方式要多样化，对不同的人员可采取不同的对策。对于各单位雇佣的临时人员要坚决彻底清退；对于不占编制的正式人员，年龄较大或接近退休年龄的，可提前退休，享受正常退休待遇；其余人员采取买断工龄的办法推向社会。对占正式编制人员的分流，要加大分流力度，被分流人员不少于占编制人员的1/3。党政群团部门人员分流采取同一比例办法进行。上岗职数按2/3的比例设定，全员参与竞争上岗。参加工作满30年以上或愿意提前退休的人员，可以提升两级工资和一个行政级别，鼓励分流人员提前退休；对竞争下岗者提倡领办创办经济实体，原工资待遇原则上允许保留3—5年，3—5年后愿意重回单位工作的，有权重新通过新一轮竞争上岗；对3—5年后不愿回来者，买断工龄，推向社会，与政府彻底脱钩。其余人员可以到缺编的下属事业单位或企业任职，到下属事业单位或企业上班后，应与原单位脱离一切关系。

分流后留下来的人必须是“精兵强将”，无论思想政治素质，还是业务素质都应高，老、中、青搭配适当，知识结构、能力、经验各方面都适应现代社会经济发展的要求。

与此同时，还要做好分流人员的社会保障工作。社会保障是保证人员分流顺利进行和机关工作人员合理流动的基本条件，是化解机构改革矛盾的缓冲器和吸纳器。可实行五保(养老、失业、工伤、医疗和生育)合一、四位(机关、事业、企业和农村)一体等社会保险模式，这是机构改革人员分流到位的有效保证。(五)建立科学合理的考核评价体系

建立科学合理的政府及其工作人员绩效考核体系，是解决机构臃肿、人浮于事，提高政府工作绩效的有效途径。分工再明确，职责再清晰，若没有科学的考核和检验，清晰的职责也不可能实实在在得到履行。到底该如何考核政府及其工作人员的工作绩效？目前存在有很多难点，需要解决的问题很多。首先，要细化政府的职能定位，确定考核内容，让被考核者心中有数；要确定各考核指标之间的关系；要量化基本工作、社会发展的各项指标。其次，要明确考核的办法和根据：要围绕政府机关工作职能建立一套考评标准和指标体系；同时要广泛吸引社会公众的参与，人民群众的满意程度是衡量政府工作极其重要的指标。

对政府工作人员的个人考核，要按德、勤、绩、能全面考核要求，针对不同岗位、不同职责、不同任务，设计相应考核指标，科学确定考核权数，要以岗设职，以岗定责，真正实现岗位、权力和责任相统一。与此同时，还必须重视政府及其工作人员自律精神的培养。有限责任政府的打造，既要依靠外部条件的规定和约束，又要依靠自身素质的提高和职业良心的自觉，知道自己应该干什么以及怎么去干好。外在的规定和约束只是对不履行职责或不知道履行什么职责的政府和人员才有效力。一大批自觉、自律、长期内练、善于学习、修养良好的国家公务员队伍的形成，是合格的有限责任政府建立的必备条件。

①叶静：《财政博弈的困局》，《小康》2004年第12期。②参见韩俊：《推进农村税费配套改革要有周密政策设计》，《财经》2004年第20期。③参见林君：《贵在把握比较优势重在狠抓工作落实──关于白山“三农”工作的初步实践与思考》（2005年3月22日），http://www.xiexiebang.com/ReadNews.asp?NewsID=3185.④李薇薇：《乡镇机构臃肿，平均超编2至3倍》，《中国青年报》2004年11月4日。⑤参见朱永红：《福建省石狮市小政府不断扩大，机构精简16年再回原点》，《新京报》2004年11月10日。

第五篇：六次政府机构改革

1982年

1981年，国务院的工作部门有100个，达到建国以来的最高峰。臃肿的管理机构已不能适应改革开放和经济社会发展的需要，亟待改革。

1982年3月8日，五届全国人大常委会第二十二次会议通过了关于国务院机构改革问题的决议。这次改革明确规定了各级各部的职数、年龄和文化结构，减少了副职，提高了素质；在精简机构方面，国务院各部门从100个减为61个，人员编制从原来的5．1万人减为3万人。

1988年

1988年4月9日，七届全国人大一次会议通过了国务院机构改革方案，启动了新一轮的机构改革。

这次改革着重于大力推进政府职能的转变。政府的经济管理部门要从直接管理为主转变为间接管理为主，强化宏观管理职能，淡化微观管理职能。其内容主要是合理配置职能，科学划分职责分工，调整机构设置，转变职能，改变工作方式，提高行政效率，完善运行机制，加速行政立法。改革的重点是那些与经济体制改革关系密切的经济管理部门。改革采取了自上而下，先中央政府后地方政府，分步实施的方式进行。

通过改革，国务院部委由原有的45个减为41个，直属机构从22个减为19个，非常设机构从75个减到44个。在国务院66个部、委、局中，有32个部门共减少1．5万多人，有30个部门共增加5300人，增减相抵，机构改革后的国务院人员编制比原来减少了9700多人。

1993年

1993年3月22日，第八届全国人大一次会议审议通过了关于国务院机构改革方案的决定。方案实施后，国务院组成部门、直属机构从原有的86个减少到共59个，人员减少20％。1993年4月，国务院决定将国务院的直属机构由19个调整为13个，办事机构由9个调整为5个。国务院不再设置部委归口管理的国家局，国务院直属事业单位调整为8个。此外，国务院还设置了国务院台湾事务办公室与国务院新闻办公室。

1998年

1998年3月10日，九届全国人大一次会议审议通过了关于国务院机构改革方案的决定。改革的目标是：建立办事高效、运转协调、行为规范的政府行政管理体系，完善国家公务员制度，建设高素质的专业化行政管理队伍，逐步建立适应社会主义市场经济体制的有中国特色的政府行政管理体制。

根据改革方案，国务院不再保留的有15个部、委。新组建的有4个部、委。更名的有3个部、委。改革后除国务院办公厅外，国务院组成部门由原有的40个减少到29个。

从1998年开始，国务院机构改革首先进行，随后中共中央各部门和其它国家机关及群众团体的机构改革陆续展开；1999年以后，省级政府和党委的机构改革分别展开；2000年，市县乡机构改革全面启动。截至2002年6月，经过四年半的机构改革，全国各级党政群机关共精简行政编制115万人。

2003年

2003年3月10日，十届全国人大一次会议第三次全体会议以绝对多数通过了关于国务院机构改革方案的决定。方案特别提出了“决策、执行、监督”三权相协调的要求。除国务院办公厅外，国务院29个组成部门经过改革调整为28个，不再保留国家经贸委和外经贸部，其职能并入新组建的商务部。

根据方案，国家发展计划委员会改组为国家发展和改革委员会，其任务是研究拟订经济和社会发展政策，进行总量平衡，指导总体经济体制改革。

国家药品监督管理局重组为国家食品药品监督管理局，原属于国家经贸委管理的国家安全生产监督管理局改为国务院直属机构。同时，将国家计划生育委员会更名为国家人口和计划生育委员会。设立国务院国有资产监督管理委员会（简称“国资委”），以指导推进国有企业改革和重组；设立中国银行业监督管理委员会（简称“银监会”），以加强金融监管，确保金融机构安全、稳健、高效运行。

2008年

2008年3月12日，在中国第十一届全国人大一次会议第四次全体会议上公布《国务院机构改革方案》，指出国务院将新组建工业和信息化部、交通运输部、人力资源和社会保障部、环境保护部、住房和城乡建设部。此次国务院机构改革，涉及调整变动的机构共15个，正部级机构减少4个。调整后，除国务院办公厅外，国务院组成部门设置27个，较目前减少1个。