加强我国人大的立法功力是政治改革中心任务[最终版]

第一篇：加强我国人大的立法功力是政治改革中心任务[最终版]

加强我国人大的立法职能是政治改革的中心任务

————————深圳市翠园中学高一学生课堂讨论演示稿

甲方（郭）：同学们，老师们：你们好！邓小平同志他具有敏锐的政治洞察力，居安思危，未雨绸缪，早在80年代邓小平就给身后决策者提出最具震撼力的若干忠告的 ‚盛世危言‛，无一不是我们当今执政改革之纲。

1、对经济犯罪活动‚这股风来得很猛。有相当多的干部被腐蚀了。……如果我们党不严重注意，不坚决刹住这股风，那末，我们的党和国家确实要发生会不会‘改变面貌’的问题。这不是危言耸听。

2、社会主义最大的优越性就是共同富裕,这是体现社会主义本质的一个东西。如果搞两极分化，情况就不同了，少部分人获得那么多财富，大多数人没有，这样发展下去总有一天会出问题。…就可能出乱子。…中国就会发生闹革命的问题。

3、中国要出问题，还是出在共产党内部。……在整个改革开放过程中都要反对腐败。对干部和共产党员来说，廉政建设要作为大事来抓。‚越是高级干部子弟，越是高级干部，越是名人，他们的违法事件越要抓紧查处,因为这些人影响大，犯罪危害大。‛

4、‚我们所有的改革最终能不能成功，还是决定于政治体制的改革。‛

（解释图片）请看：一方面经济形势大好，人民币全力驰援力保香港金融市场不失；但是另一方面多少人被高高在上的房价压垮梦想的翅膀；一方面《食品安全法》千呼万唤始出台；但是另一方面食品价格持续上涨，怎么办？一方面新农民合作医疗制度让8亿多农民病有所“依；但是另一方面媒体不断曝光某某煤矿让煤老板一夜暴富资金出路却不明朗，而且矿难频繁；

甲方（赵）：由于政治体制改革的滞后，致使经济社会领域的很多重大问题始终难有突破，由于官商勾结、权钱交易现象增多，党政机关权力过度集中，妨碍了经济体制改革的进程。所以经济改革的成果并没有转化成民生的幸福。所以我方的观点很明确：今天的中国由于各种复杂的原因，导致三十多年来政治改革无法及时实施，目前应该是必须实施政治改革的时间了，也是回应邓小平上述4条 ‚盛世危言‛的时间了。我们观点：加强人大的立法权、行政监督权与财经审核权是政治改革的中心任务。乙方（李）：刚才甲方的观点我们基本同意。但是我方认为：目前片面强调政治改革并不合适。正确做法应当是在继续深化经济体制改革的大前提下，适当逐步引入政治改革措施，但步伐是渐进的、稳妥的、法制保障的、否则前苏联戈尔巴乔夫改革就是血的历史教训。我方观点：中国目前必须继续实施第二次经济改革。中国第一次经济改革始于1978年党的十一届三中全会开启的，目标是建设社会主义市场经济体制，做大经济总量；如今第二次经济改革主要是改变经济结构，建设消费大国，实现公平与可持续的科学发展。经过30余年的改革发展，我们告别了温饱为主的生存型阶段，但是医疗、教育、住房、社会保障等公共福利的短缺逐步突出。第二阶段的改革目标是科学可持续发展观。比如重增长、轻效率的倾向及高消耗高污染高资源工业结构必须更改，这就涉及到第二次经济改革的目标。甲方（幸）：我们不否认必须继续进行第二次经济改革，但是它仅仅局限于经济结构的改革。解决不了政府官员腐败和社会公平以及贫富分化问题。现在强调政治改革是完全配合经济改革的目标顺利完成的保障，否则经济改革最终是无法奏效的。至于提到苏联政治改革失败，那是因为他们放弃了党的领导以及社会主义道路，必然失败。我们在坚持四项基本原则下政治改革绝对不会失败。乙方（莫）：即便如此，那也要分清轻重缓急。因为中国经济改革并未成功。迄今为止，中国在20世纪末期初步建立起来的市场经济体制还是很不完善的。这种不完善性主要表现为国家部门仍然在资源配臵中起着主导作用。具体说来，表现在以下方面：（1）国有经济仍然控制着

国民经济命脉，国有企业在石油、电信、铁道、金融等重要行业中继续处于垄断地位；始终没有真正实现市场竞争机制；并且由此产生贫富分化的重大源头。（2）各级地方政府握有支配土地、资金等重要经济资源流向的巨大权力，而且缺乏法律监督，一再出现腐败；现代市场经济的法治基础至今尚未建立，各级政府的官员有着很大的自由裁量权，他们通过直接审批投资项目、设臵市场准入的行政许可、垄断价格等手段对企业的经济活动进行频繁的干预。这样一来，中国现行的经济体制实际上是一种非常不成熟的市场经济。中国的发展充分说明，靠政府强化行政管制实现的增长，靠保护国企垄断经济的增长，早晚会造成严重的社会后果。它使腐败迅速蔓延和贫富差别日益扩大，官民矛盾激化，甚至可能酝酿着社会动荡。其中，最最关键的问题是中国国家行政的实力太强势了，它缺乏法律机制的监督与约束!要避免出现这样的问题，不仅要求继续推进经济体制向纵深方向改革，同时还要求谨慎地渐进地启动政治体制改革配套地推进。甲方（赵）：乙方刚才提到：‚最最关键的问题是中国国家行政的实力太强势了，它缺乏法律机制的监督与约束!‛看来完善市场经济体制目标还是应当启动政治体制改革，这就说明我们双方在应当启动政治体制改革大方向是一致的。中国社会的两极分化非常严重：最近有消息说，中国亿万富翁接近60万人了，比美国多得多。我们的官员腐败超过美国，美国的官员没有我们腐败得这么严重。特别是我们一些国有企业的高级管理人员的工资完全采取华尔街模式，报纸公布，保险公司总经理一年六千多万元收入。这是美国模式的东西。我们也没有摆脱苏联模式，我们国家“以官为本”的现象相当严重。以党代政、党政不分的现象还存在。

世界银行报告显示，美国是5%的人口掌握了60%的财富，而中国则是1%的家庭掌握了全国41.4%的财富。中国的财富集中度甚至远远超过了美国，成为全球两极分化最严重的国家。邓小平当年的担忧如今已经变成了事实!朱镕基最近出书《回忆录》表示：中国政治体制改革，他在位时因难度太大没有搞起来，这对后来的改革发展影响很大，留下了陷阱和障碍，造成了更大的麻烦和后遗症。他说：‚腐败泛滥、贫富分化、相当多的地方党组织和政府失去民心、群体性冲突事件频发等等，都与此有关。‛朱镕基强调：‚中共第三代领导集体对政治体制改革力度不够、成就不大，这是事实。‛最近新加坡李光耀先生也指出：中国改革最大的挑战是贫富差距。特别是沿海地区与内陆地区的差异，这种差距正越来越大。这是中国最大的挑战。

乙方（张）：这个问题我们也清楚。改革开放30多年来，我国经济持续快速增长，到2010年，我国国内生产总值（GDP）已跃居世界第二位。但是，由于长期收入分配失衡，导致我国老百姓消费开支对GDP的贡献率一直呈下降趋势，而内需和消费不振又直接造成我国过分依赖外部市场，而一旦国外市场萎缩，必然严重影响了我国的经济安全性与潜力，甚至已经影响社会稳定。所以中国经济体制改革面临的主要问题是1.贫富分化问题2.腐败问题——说到底是社会公正的问题。

请问甲方，中国未来发展面临的问题很多，但哪些是最为严峻的问题？政治领域最受关注的问题主要集中在什么问题上？如何从根本上解决？甲方（郭）：是‚腐败问题与贫富分化问题突破民众承受底线‛，当前政治改革必须首先解决这一个突出问题。而加强我国人大的立法权、行政监督权与财经审核权是政治改革的中心任务。乙方（李）：中国有自己独特的民主政治形式：即共产党领导的多党合作和政治协商制度：政协决策前协商，人大表决作决策，政府决策后执行，三者统一于中国共产党的领导，分工协作，互为补充。这种政党制度长期以来被证明是适合国情的正确制度。那你们为什么还要提出加强我国人大的制度改革呢？

甲方（幸）：两者并不矛盾，我国人民代表大会其实无法成为真正的财政、预算的立法机关（因为有更多的法律产生于人大之外），这件事就为腐败滋生提供了漏洞。世界上几乎所有倡导民主法治的国家，都在宪法中设臵了财政法治的内容，并几乎无一例外的将相关的权力赋予议会。除此之外，人类社会没有也不可能找到其他发展之路。

西方议会有一项传统权力，即财政权。政府每年的总收人和总开支都要经议会审议通过，政府还要对上一个财政年度收支的数额要作出审计总结，并向议会报告。这项权力形象地被称为‚管理国库的权力‛或称为‚钱袋权‛。这是国会制约和监督政府的最重要的手段。可惜目前中国人大还是不完全具备财政权。所以我国目前在广大民众的强烈呼吁下，由国务院下达指示，各个国有企业与政府行政单位才被迫自我审计公布‚三公消费‛数据，以达到廉政效果。但是这件事有两个误区：1.由国务院下达指示自我审计，这就是行为主体错误，正确的应该是由人大机关实施审计。2.属于政府‚马后炮‛补救行为，而不是法制制约与监督的先行立法行为。当然，毕竟这件事也是一个民主程序的进步，只是姗姗来迟了，无非是给广大公民一个交代而已。乙方（莫）：你方认为中国人大缺乏对行政机关监督权是造成腐败与社会不公的重要原因，如何改革呢？甲方（赵）：对资产阶级的民主制度、上层建筑要分析，并不是所有的东西都是腐朽的。譬如资产阶级宪法中的‚三权分立‛原则就可以研究，集权过多总是不好。在制定1982年宪法的时候宪法学家吴家麟就提出过这个观点，可惜没有引起重视而搁浅了。乙方（张）：这个观点我方反对。邓小平曾明确指出：“有一点可以肯定，就是我们要坚持实行人民代表大会的制度，而不是美国式的三权鼎立制度。”不同国家之间由于历史传统和文化的不同，在政体上是不能照抄照搬的。中国古代有这样一句话：‚橘生淮南则为橘，生于淮北则为枳。‛讲的是‚橘‛这种水果生在淮南地区就是‚橘‛，如果移植到淮北地区则变成了‚枳‛。为什么会出现这种现象呢？是因为两地水土的差异。它告诉我们，适合于此时此地的事情，如果不顾客观条件差异拿到彼时彼地去推行，往往会导致适得其反的结果。由于我国没有西方多党制赖以存在的经济基础。我国也没有实行西方多党制度的阶级基础。也就不需要人为地建立互相对立的多党制以及三权分立体制。

甲方（郭）：即使暂时先不谈‚三权分立‛，中国人大本身的政治改革迫在眉睫。目前全国人民代表大会代表近3 千人，是世界议会人口之最。从整体上看，我国人民代表大会代表的群众基础较高，但与西方议员的专门化和职业化相比，仍有待进一步提高。西方国家议员大多数是资深而专职的，有较高的法律经济业务积累经验。但在中国，有些工农兵代表不具备相应的专业知识，参政意识与能力不强，有相当盲从现象。譬如全国人大代表、80岁的申纪兰，曾经跟毛主席握过手，跟周总理吃过饭，被江泽民称做‚凤毛麟角‛，她也是中国唯一从第一届连任到第十一届的全国人大代表。她说55年来‚从没投过反对票，对党对国家一直拥护‛跟党保持一致，跟中央保持一致。请问，这种现象相当普遍，作为人大代表他们具备代表素质吗？乙方（李）：确实不妥，但是宪法既然规定人大的主体是工农兵代表，恐怕这种现象短时间内很难改观。其实，关键是人大代表独立自主参政议政意识太差。据我们所知，西方议员在当选期间不得担任政府公职,甚至企业的职务，以保证执法公正；西方国家议会与行政机关存在着严格的分权和制约关系，两者绝不可以兼职：中国国家家机关与全国人大只存在分工，不存在分权和制衡的问题，两者兼职问题存在。中国在代表结构中政府官员所占比重过大，由于他们任务过重或兼职过多，要么无暇顾及人民代表大会工作，要么以政府官员权力加上人大代表的法律外衣掩护知法犯法。譬如全国巨贪成克杰担任广西壮族自治区主席、又是全国人大副委员长，他本身就是立立法与行政权于一身的人物。管钱的与用钱的居然出自同一个人，收受贿赂款物4109多万元被判处死刑。这件事西方国家绝对不会出现。类似的大贪官还有上海市委书记陈良宇以及安徽省委、山东省委和国家药监局长，想必大家早已有所闻知了。今年温州‚7.23动车组案件‛，相信大家至今难以释怀：人们不禁要问：究竟是铁道部高铁的高速度重要呢还是人民的生命财产重要？这件事始终没有人民代表大会出面治理，而是仍然由国务院组织专家调查组出面解决；试问：由行政单位的国务院来处理自己的下属单位铁道部会让人放心吗？国务院总理温家宝口头许诺：一定要在事发两个月之后的9月中旬给全国人民一个交代，最终会兑现吗？事实果然不出所料，国务院调查组至今半年了一直到12月底总算有了交代，但是仍然停

留在上级行政对下级行政的党纪与行政处罚层面，缺乏人大制度建设上的法制规范，治标不治本。我们应该根据本国国情，尽快完善我国的宪法监督制度。要尽快制定监督法，要在人民代表大会内部设立宪法监督委员会。甲方（幸）：如今政府国营央企拥有垄断经营权，政府又帮着定价，从成品油价、飞机和火车票价，到电信服务费、金融服务费、存贷款利息，都是官定的‚一口价‛。霸王企业加上霸王条款，它不赚钱谁赚钱？仅中移动、中石化两家的利润就相当于最大500家民企的利润总和。国资越是增值，国民的损失就越大。当务之急是从最基本的地方着手，砍掉国营央企的任何垄断特权，建立真正社会主义市场经济与法治社会的基础。而要做到这一切首先必须建立人大的立法权力。乙方（莫）：最近发生的‚校车案‛也是发人深省。在任何国家，儿童都是社会的未来，祖国的花朵。甘肃省正宁县一幼儿园校车被撞致19人死亡，引发了社会对校车安全的关注。这样的悲剧在月复一月，年复一年地发生。人们被悲痛击中，也不得不追问，为什么总是校车，为什么蒙受悲剧的总是孩子？

早在1939年，美国国会就制定了《校车法规》，即国家校车体系的标准。美国有专门的《校车法》，美国校车是除了警车、救护车、消防车以外，街道上少数享有额外特权的车辆之一。严谨的法规保证使得美国的校车运输非常安全。校车的安全系数是小轿车和公共汽车的40倍；校车行驶时甚至美国总统专车也要停车等待。美国校车附带卫星定位与联网，全时监控车辆行驶状况。自身强固性能超过总统专车。据有关部门统计，我国每天有近40名中小学生死于道路交通事故。每年有超过1.8万名14岁以下儿童死于道路交通事故，儿童因交通事故的死亡率是欧洲的2.5倍、美国的2.6倍。校车的水平，展现的是一个国家对孩子生命的态度。我们可考虑适当借鉴美国校车管理经验，尽快实现‚校车立法‛，完善校车管理和运营的规范化。甲方（赵）：你们说得非常好。我们还要提出建议：中国可否实行两院制的政治改革？乙方（张）：你们是否想恢复建国初政协的立法作用？这是一个非常大胆的设想，因为毛泽东与邓小平曾经都否认了这一种设想。甲方（郭）：其实苏联以及南斯拉夫议会，也都是由两院组成的，主要是为了适应解决国内多民族问题的需要。环顾当今世界各国，现在采取两院制的国家有70多个，其中资本主义发展较早的大国居多，如英、美、法、德、意大利、加拿大、日本等；采取一院制的国家主有一些西方小国家如西班牙、葡萄牙等。

新中国刚成立的头六年，人大制度没有立刻建成，‚政协‛一直作为‚临时国会‛发挥立法作用；直到一届人大召开，‚五四宪法‛出台后，政协才退居为‚协商机构‛，人大则成为最高国家权力机构。自此，人大取代‚政协‛为国会，中国‚一院制‛形成。其实，这种以‚人大‛为核心的中国‚一院制‛不是唯一选择。1957年春，刘少奇有在中国实行两院制的意思，他认为政协‚实际上起着类似‘上议院’的作用‛，并主张为‚进一步发展国家的民主生活‛而充分发挥这种作用。但他在党内不好讲，希望由民盟副主席、交通部部长章伯钧在座谈会上提出来。因为章伯钧是民主党派，比较好说话。章伯钧先生曾到外国留学多年。他对欧美国家的议会制、两院制，比刘少奇知道得多。在宪法起草过程中，他主张实行两院制，将人民代表大会定位为下院，将政协定位为上院，两院共同议事，互相制约。结果他在‚反右‛运动中被莫名其妙打成‚右派‛。在‚八二宪法‛制定时，中宣部胡乔木同志又提出改革人大制度，建议实行‚两院制‛，他认为目前全国人大有3000名代表，由于人数太多，讨论很难深入，从而通过决议不免有走过场之嫌。为了不使人民代表大会给人以‚橡皮图章‛的印象，他主张全国人大应缩减代表人数，比如说减至1000人，再分成两个院，每个院500人，再分头议事。人少了就便于认真讨论问题，也可以展开辩论，这样可以使全国人大成为真正的人民行使权力的机关。但最终没有被采纳。可见，‚一院制‛还是‚两院制‛都是可以研究的，其实它只是国家机构的不同组织形式，与‚意识形态‛并无直接关联。尽管‚两院制‛最终没有实行，但是在‚两院制‛讨论中，可以发现人大制度不足，有助于完善人大制度，故而‚两院制‛的讨论极具意义。

甲方（赵）：关于全国人大设两院的问题，我们今天也斗胆提出赞成搞两院制，因为我们认为其好处有三：（1）代表性明确，能够更好地代表人民，现在有许多全国人大代表同原选举单位毫无联席，究竟代表什么自己也说不清楚，存在着‚身份不明‛的问题。改为两院制后，自己代表哪个方面比较清楚，也便于联系选民。（2）便于深入地讨论并解决问题。目前全国人大是按地区分组进行讨论，而在一个地区组中包括来自不同行业和民族的代表，它们关心的问题并不完全一样，在发言时各说各的，很难深入；改为两院制，便于联席本民族、本行业和本地区的实际情况审议大会的议案和法案。（3）两院可以起到制衡的作用。两院制的优点是两院分别议事，讨论议案，分别通过，而且作为专家学者为主体的政协加入立法结构，使得法律案或者其他重大议题能够慎重。乙方（张）：你们的设想非常有意义，既然那么好，为什么当年毛泽东与邓小平曾经都否认了这一种设想呢？我们的看法，两院制恐怕并不适合中国国情，其缺点是分别通过辩论争执程序后才能作为议会的正式法律，这样两院之间容易互相扯皮。特别是在西方实行的两党制下，实际上成为政党之间利益较量的机制，容易为政党利益所利用。中国国情不适合两院制，人民代表大会是由一院组成的。实行一院制行动敏捷，可避免办事拖拉，同时可以增强议员的责任感，避免互相推诿，可以简化机构，避免浪费人力物力等。甲方（幸）：两院制当时被否定，今天看起来法律制度的建立居然最终还是由最高领导拍板说了算，仍然是长官意志所决定，典型的‚人治‛！而根本不是民主讨论的结果。所以导致政协自说自话，无法立案；人大只举手盖章。一切权力仍然集中在领导的手里，导致腐败必然产生。

关于‚民主‛这个全球性争议话题（总结发言）：孙老师：由于实现民主需要一定的经济、政治、文化条件，而这些条件在不同的国家或同一国家的不同时期可能极不相同，因而，世界各国的民主都会带有自己的特征。实际考察古今中外的各种社会治理形态，世界各国政治无非精英主义与平民主义两种要素不同程度的混合。精英主义路线以“政府科学决策”为目标，强调权力（政府）主导和社会管控为中心的社会秩序。平民主义路线以“议会民主决策”为目标，强调参政代表权利（社会）主导和公共参与，构建以公众为中心的社会秩序。缘于社会发展状况与历史文化传统的差异性，精英决策模式在一些发展中国家依然体现出较强的生命力。今天，西方国家之所以陷入财政危机，表面观之，是福利社会的运行模式不堪重负，难以为继；深层分析，是西方民主政制发展至今陷入困境，过度依赖和迎合“民意”使政府在追求和维护国家整体及长远利益方面难施拳脚。不过，在我们旁观别人深陷泥淖而苦苦挣扎的时候，也应该检讨和反省自身，至少应该清醒，“家家有本难念经”。对于我们这样一些国家来说，问题在于如何遏制政府特权利益集团的影响；问题在于如何克服参与性不足和公共福利性不足的问题——长官意志包办主义严重、公权限制乏力、责任机制匮乏、有法不依等。今天同学们敢于将必修一的历史课的主题————《中外政治制度改革》大胆地联系中国当前社会现实，目光犀利，思维敏捷地提出自己的政治改革建议，非常难得了不起。体现了当代青少年作为未来的国家公民已经具备强烈的社会责任感与义务，值得肯定。

翠园中学高一（2）班黄毓珊（电脑）；甲方：郭岳欢（4）、幸彦辉（4）、赵梦媛（5）、乙方：李涵瑾（3）、莫丰浩（3）、张艺馨（4）。

第二篇：政治改革的要义是渐进

政治改革的要义是渐进

按语：三十年后，中国再次掀起议论政治体制改革的浪潮，各种声音都有。但我认为，政治改革必须谨慎有序地进行，必须坚持可控制的渐进的原则。中国的改革还是应该按照经济—社会—政治的顺序推进。前三十年的改革完成了经济改革的任务，新三十年应该进行社会改革和社会建设。

邓小平在改革开放初期提出以经济政策和经济方法解决政治问题的思路，实践证明是成功的。今天应该明确提出以社会改革和社会建设解决政治问题的思想。可以预期，随着经济和社会建设的基本完成，政治改革的条件才会成熟。否则，在目前中国的社会条件和复杂的竞争激烈的国际局面下，贸然推进激进的政治改革，只能导致政治权威的丧失以及随之而来的经济和社会动荡和社会秩序的严重失范，造成难以预料的严重后果。

一，为什么说中国的政治改革是渐进的?

1978年以来的改革开放使得中国社会的各个方面都发生了不同于此前三十年的巨大的变化，从政治、社会、经济以及人民生活水平、综合国力等方面的发展所取得的成就来看，无疑是根本性的转折，但应该指出的是，这种变化是一种具有历史连续性的渐变，而不是打破了历史和传统框架的激进性的突变。进一步说，中国改革的特点就是它的渐进性，也是它取得成功的原因所在。

这一特点在经济体制和政治体制上都有深刻的表现，在经济体制上表现为，尽管引入了市场机制，但国家仍然在重要资源的占有和配置、经济发展方向的规划和引导以及基础建设等方面发挥着不可替代的甚至是主要的作用，这在某种程度上是1978年以前计划经济体制的传统在新的经济体制中的延续。

而渐进的特征在政治方面的表现更为明显。

首先是执政党所奉行的意识形态依然是建国以来确立的马列主义毛泽东思想，尽管在1976年之后通过真理标准的讨论以及思想解放对毛泽东晚年的错误思想进行了批判，但不是全盘否定和根本抛弃，而是根据形势的变化进行了新的解释，赋予了全新的含义。此后的邓小平理论、三个代表重要思想以及科学发展观等新的思想理论的提出和阐释依然强调了历史的延续性。这种在继承传统的基础上推陈出新的做法保证了党的意识形态的连续性和完整性，也有利于党向新的角色的平稳过渡。

其次是政治制度依然延续了建国时确立的基本结构。这种制度结构就是执政党、政府、人大、政协、军队之间的关系和权力从属方面没有进行大的改动，改革表现在每个权力系统内部的调整上，而没有涉及到大的整体的权力结构。也就是说，依然维持着党对政治、经济、社会各个方面的领导和人民代表大会制度、政治协商制度、人民民主专政制度等中国自己的政治制度，而没有进行彻底的激烈的变革，照搬西方三权分立和多党制为主要特点的政治制度。

这两个方面—作为党的指导性意识形态和政治制度基本框架的维持和延续通过1979年初邓小平在理论务虚会上提出的四项基本原则得以确定下来：对无产阶级专政、共产党的领导的坚持涉及基本政治制度，而对社会主义道路和马列主义、毛泽东思想的坚持则涉及意识形态。可以说，四项基本原则为整个改革开放战略设定了政治思想和制度上的前提和边界，也决定了政治改革的渐进性特点。

这也是中国的政治改革与前苏联的政治改革根本区别之处。从党的意识形态上说，苏联放弃了马列主义，使其失去了作为党的指导思想的地位，彻底否定了斯大林的思想、形象和历史功绩，否定了社会主义道路的发展方向;从政治制度上说，放弃了党的领导地位和列宁斯大林时期确定的政治制度，接受了西方的三权分立式的制度体系。从这两个方面来看，戈尔巴乔夫进行的政治改革都是极端的激进的，全盘否定和抛弃了苏共的政治传统。可以认为，激进的政治改革是苏联改革失败的根本原因。

二，为什么选择渐进式改革?

中国的政治改革选择了渐进而非激进，起码有以下三点原因：

首先，中国的改革主要是经济改革，而不是政治改革。如同邓小平所说：“我们的改革是先从经济上，从改善人民生活做起，不是从政治上做起。”[1]这一点从1978年12月十一届三中全会确定的党的工作重心转移到现代化建设上来就已经明确了，经济建设是整个改革开放的中心。从中国当时的具体局势来看，这样的选择无疑是明智的。文革结束后，中国社会百废待兴，改革千头万绪，但不可能整体推进，必须有领导、有顺序、有重点逐步推进，而当时国家和人民最需要也是较为容易取得成绩和突破的就是经济。从1949年新中国成立到1978年，集中发展经济的时间并不多，主要是在1956年之前，从1957年开始，党的指导思想的日益左倾，逐渐转向阶级斗争为中心，发展经济成了次要的任务。可以说，1978年以前的三十年，党的工作中心主要就是政治，忽视了经济的发展和人民生活的改善，广大人民群众迫切希望的也是尽快开始现代化建设，改变中国贫穷落后的局面。所以，经济是第一位的，为了不伤害到发展经济这个中心，邓小平把经济上升到了政治的地位：“社会主义现代化建设是我们当前最大的政治，因为它代表着人民的最大的利益，最根本的利益。”[2]在1979年10月的一次讲话中，他更加明确地指出“经济工作是当前最大的政治，经济问题是压倒一切的政治问题。”“所谓政治，就是四个现代化。”他进而提出政治问题要从经济的角度来解决的新思路，用经济政策、经济办法来解决政治和社会问题。[3]可以说，这样的改革思路一直延续下来，经过三十年的发展，不断完善成熟，已经成为整个改革开放战略的基础性思想和各级领导干部处理政治和经济关系问题的重要方法。

其次，激烈的颠覆式的政治改革，无论是思想上的，还是制度上的，都会破坏现存的意识形态和制度结构，有可能引发大的社会动荡，从而导致改革的失败。这是被中外历史一再证明的规律，也是所有富有成效的成功的改革都采取渐进式的重要原因。更何况在当时的中国，已经连续进行了二十多年激烈的政治运动，政治、社会、经济、文化各个方面可谓千疮百孔，疲惫不堪，国家和人民需要的是稳定的社会秩序、安定富裕的生活，休养生息，发展经济。而要创造这样的局面，有两个条件，一是必须有稳定的政治权威有秩序地推进改革，二是有具有凝聚力和号召力的统一的思想来维系人心，要做到前者，就必须树立和强调党的坚强领导，而要做到后者，就必须对马列主义，主要是毛泽东思想做出新的评价和解释。毫无疑问，如果当时彻底否定了毛泽东思想和毛泽东的历史地位，就等于否定了新中国政治制度在意识形态上和起源上的合法性基础，其后果不难想象。所以，评价毛泽东绝对不是理论问题，而是涉及到整个党的历史和全局的政治问题。这就是提出党的工作中心的转移之后很快就提出四项基本原则的重要历史背景，也说明了党的基本路线----以经济建设为中心，坚持改革开放，坚持四项基本原则三者之间相互依赖相互支持不可分离的政治逻辑关系。

第三，也是非常重要的一点是，是否进行激烈的政治改革的一个重要因素是看那个政治体制是否适合国情和民情，具有领导和推动经济社会发展的能力。历史上那些通过激烈的革命的方式被推翻和抛弃的政治体制其重要原因是经过长期的演变，它已经陷入了僵化和停滞，不再符合发展变化了的国情和民情，不能领导社会的前进，成为阻碍经济发展的桎梏，在这样的情况下，渐进式的改良的修补的方法已经失去了作用，只能彻底改弦更张，对制度的基本结构进行大刀阔斧的颠覆式的改造。中国历史上秦的中央集权制取代此前的封建制，辛亥革命以共和制推翻王朝制度，共产党打败国民党，都是激烈的政治变革，其原因在此。而共产党通过二十多年的长期革命斗争，终于取代了国民党，建立新的政治制度本身，就说明了中国共产党通过艰苦的探索找到了适合中国国情和民情的发展道路。尽管1957年之后中国政治的发展是坎坷曲折的，但任何一种新生的政治制度都有一个逐渐发展和成熟完善的过程，截止到1978年，它暴露出许多的缺点和不足，但必须看到，它的基本政治架构依然在有效地维系着社会的秩序和稳定，没有任何新的政治权威和政治制度可以取代它。经过三十年的改革开放，实践也证明了，中国的政治体制基本上有力地支持和推动了经济和社会领域的改革，改革的巨大成就是在这样的政治制度之下取得的，它说明了这个制度具有强大的生命力。

三，渐进改革下的政治发展

所谓渐进改革绝对不是僵化保守的维持原状，拘泥守旧，其要义是在坚持基本的意识形态和制度框架的基础和前提下，对意识形态的具体内容和构成制度框架的各个方面进行适应形势的改进。从中国改革开放的具体实践来看，政治改革主要是为经济建设和经济体制改革服务的，改革那些阻碍和不利于经济发展的政治体制，为发展经济创造适宜的政治和社会环境。经过三十年的改革开放，尽管总体上看中国的政治制度框架没有发生变化，但它在意识形态的内涵和政治制度具体领域的内容、机制和运行方式上却发生了丰富和广阔的变化，我称之为“不变中的渐变”，主要表现在以下四个方面：

首先是指导性意识形态上的不断发展。指导性意识形态上的稳定和延续是基本政治制度保持稳定和延续的重要前提。通过1978年以真理标准讨论为重点的思想解放、1979年初的理论务虚会和1980年对建国以来党的历史问题决议的讨论，既把党的指导思想从此前的错误和教条中解放出来，也维护了毛泽东思想的正面地位，肯定了毛泽东的功绩，结束了重大历史问题的争论，统一了思想，目的是团结一致向前看。但党并没有固守毛泽东思想中已经不适合中国发展的部分，而是果断放弃了他的以阶级斗争为核心的一系列的理论，但坚持了他的实事求是的思想核心，转向全面发展经济，实现了党的指导思想上的重要转折。随后，党在不同的历史时期，在坚持马列主义毛泽东思想的前提下，根据改革开放具体形势的变化，对指导性意识形态不断丰富和发展，先后提出了邓小平理论，三个代表重要思想和科学发展观等思想。这切合了渐进改革的精髓---旧瓶装新酒。

其次是在坚持共产党的领导和无产阶级专政(人民民主专政)的政治制度前提下，党的任务和政治制度的基本职能在逐渐发生变化。改革开放以前，党的任务和政治制度的基本职能在某种程度上说主要是政治性的，是围绕着阶级斗争和政治运动在运转，在很大程度上还遗留着革命的暴力工具的色彩。改革开放以后，随着党的工作中心的转向经济建设，专政方面的职能在日益弱化并纳入法制的轨道，而在推动经济发展方面的职能逐渐得以强化、丰富和发展，实际上，三十年来，党和政府起到了经济发展的推进器的作用，这是世界上落后的后发展国家为了追赶先进国家必须选择的模式。

第三是在坚持党的领导的前提下，党的领导和执政方式上的变化。通过长期的革命和军事斗争夺取政权并在这个过程中建立新政权的历程使得新中国的党政领导干部难以在短时间内摆脱革命和斗争的传统，他们更习惯于乡村的、紧张的、激烈的、战争节奏的政治、运动、斗争，而不善于和平时期的、城市的、经济建设。本来，这样的方式应该在1949年就结束，但历史的惯性却使革命的激情延续了三十年，到了1978年才彻底结束。以经济建设为中心要求的是规章，制度，责任，秩序以及更重要的法制，这推动着党的领导和执政方式逐渐向制度化、法治化和民主化的方向演化。

第四是在政治与经济、国家与社会的关系没有根本改变的前提下发生的变化。中国自古以来在政治与经济、国家与社会的关系方面有着自己的特点，就是政治和国家强于并支配着经济和社会的发展和走向，这一点是中国区别于西方社会的鲜明特征，一直延续到新中国建立以后。在传统的王朝政治时代，由于组织、交通、通讯等统治技术上的限制，国家的权力无法覆盖和延伸到社会经济的各个领域和所有的层面，但1949年之后，随着权力集中体制和计划经济体制的逐步形成，科技的进步，党组织和行政权力基本上延伸和覆盖到社会和经济的所有领域和层面，个人和社会、经济的自主空间几乎全部被政治垄断了，这也是中国在1957年之后各个方面的发展陷入停滞状态的重要原因。1978年改革开放的重要举措就是放权让利---政治给经济松绑，给企业自主权，允许私人经济和外资企业发展，引入市场竞争机制和现代企业制度;同时，国家给个人和社会松绑，个人有了相当程度的自由，从国家和单位中游离出来，自主创业，随着法治化进程的深入和城市化进程的发展，社会也有了相对自主的空间。可以说，政治与经济、国家与社会的逐渐分离使得经济、社会、个人具备了自由发展的条件，这是改革开放取得巨大成就的重要因素。当然，这种分离仍然是渐进的有限度的分离，政治依然在经济发展中起着指导性的关键的作用，国家依然强于社会。

仅从以上四个方面观察，足以说明改革开放的三十年来，尽管没有进行大规模的激烈的政治体制方面的改革，但中国的政治发展仍然是良性的和日益进步的，渐进式的改革战略既保证了意识形态和政治制度上的稳定和连续性，为经济的发展创造了稳定的社会秩序，也在推动经济发展的同时，不断调整和改革自身，为进一步的改革准备了基础和条件。

四，继续推进渐进式的政治改革，以社会建设解决政治问题

中国的改革开放将是一个长期的历史过程，三十年的改革开放使得中国在政治、社会结构、经济体制等各个方面都发生了巨大的深刻的变化，要继续保持较快的平稳而持续的发展，就必须深化各个方面的改革，而政治改革在其中起着关键的作用。如前所述，在中国，政治和国家相对于经济和社会始终起着支配性的决定性的作用。应该看到，尽管中国的改革采取了以经济为中心，优先经济的战略，但其前提和基础却是政治方面包括党的指导思想、意识形态、具体体制方面的一系列变革，没有政治改革作为先导和突破，经济社会方面的改革就无法顺利推进。

要继续深化政治改革，依然应该坚持渐进式的推进，走符合中国自己的历史和传统，符合中国特殊的国情和民情的政治发展道路。象中国这样历史悠久，幅员广阔，人口和民族众多的大国，不可能走西方国家的道路，照搬他们的政治体制和模式。事实上，那些历史上成功的世界大国，都有自己的特点，其发展模式都是独特的。试图照搬别国的成功模式是一种政治浪漫主义的也是懒惰的做法，现实的可行的当然也是艰苦的方法只能是在自己国家的土地上经过自己的实践摸索适合自己的道路。新中国的建立和三十年改革开放取得的巨大成就足以说明，当代中国的政治体制是基本上符合中国国情和民情的中国自己的政治发展道路，它成功的应对和解决了1840年以来中国社会面临的政治、经济、社会等各个领域全面的危机，重建了有权威、有动员能力、有效率的能够进行有效治理的中央和地方政府，成功推动了中国从传统的农业社会向现代化的工业社会的初步转型。所以，继续进行政治体制的改革，还是应该在这个基本的制度框架下进行。

具体说来，前三十年改革党的指导思想和工作重心是经济建设，那么在新三十年应该转向政治、经济、社会并重，尤其应该突出强调社会建设，原因在于突出经济发展而长期忽视社会领域的建设造成了二者之间发展的严重不平衡，包括公民福利、劳动者权益保障、公共卫生、教育、社会自治等各个方面都是滞后的，中国目前遇到的大部分问题如贫富分化、阶层冲突、群体性事件爆发、分配不公平等都可以从这里找到原因。

如同本文一再强调的，中国任何改革的关键的确在于政治，前三十年的经济改革如此，今后的社会建设和改革依然如此，没有政治改革的深入和配合，社会建设不会取得大的成就。但是，现实的问题远为复杂，改革的关键在政治，不等于就要立刻着手解决政治问题，原因之一还在于政治和国家强于经济和社会的传统在中国延续了几千年，直接对上层建筑进行大的改革难度和阻力很大，难以取得实效，而从经济和社会入手则较为容易。原因之二是解决政治问题需要相当的条件，在经济和社会条件还不具备的时候，政治问题无法解决，要看到，政治既是社会和经济的主宰，也是其反映，有什么样的经济和社会基础，就有什么样的上层建筑，没有基础的改革和发展，只在上层建筑方面做文章，是没有现实意义的空想。原因之三是由于中国政治与经济、国家与社会复杂的难以分开的关系，经济和社会问题如果不能很好地解决，最后都会归结为政治问题。而成功地解决了经济和社会问题，实际上就等于解决了政治问题。

所以，在中国，改革的大致思路还是坚持经济---社会----政治的顺序较为稳妥，也较为可行。

经过三十年的改革开放，中国经济获得了长足的发展，国家无论从物质条件上还是执政能力上都具备了解决社会问题和进行大规模社会建设的能力。如果再用三十年的时间，逐步、有序、稳定地推进社会建设，在公民的社会基本保障、基本权利、劳动者权利、个人自由度、公共卫生和教育、社会自治、社会组织等方面取得较大的进展，形成政治与经济、国家与社会之间良性互动的关系，在一定程度上弥补政府治理和市场机制方面的不足，不但诸多社会问题会得到有效的解决，而且政治和资本权力难以制约导致的腐败和特权、平等、正义等诸多政治问题也会逐步找到解决的机制和方法。经济和社会建设基本实现的基础上，政治问题的解决将是平稳的，水到渠成式的。

所以，应该延续邓小平改革开放初期提出的用经济政策、经济办法解决政治问题的思路，明确提出用社会政策和社会建设来化解新的政治问题的观点。

从这个角度看，深化政治体制改革的重要之点就是两个方面，一是从破的方面入手，改革和破除那些阻碍和不利于社会建设和社会健康发展的政治体制和机制;一是从立的方面入手，建立推动社会建设的政治体制、机制、制订相关的政策，还必须尽快建立执行相关职责的党政部门。

和经济建设相比，社会建设的任务更加复杂，难度更大，一是由于历史上中国就是弱社会的结构，社会建设缺乏传统和动力;二是由于改革开放以来社会建设的滞后造成政治权力挤占社会空间;三是社会建设已经涉及到国家和社会之前的权利博弈，必然带来政权的阻力;四是社会建设主要是制度、规范等方面较为抽象的领域，是需要耐心和耐力长期进行的，难以在短时间内看到实效，行政部门缺乏推进的动力。尽管存在着诸多的难度，只要执政党坚决推进，措施得当，领导有方，加上人民群众的拥护和配合，就会取得成就。

总之，中国三十年改革采取的渐进式的战略已经被证明是成功的，事实上，中国和世界历史上所有成功的改革都是现实主义的、渐进的，在尊重传统的基础上进行的。那种激进的、彻底批判和抛弃本国的政治、历史和文化传统，照搬、抄袭、移植别国的政治思想和发展模式的做法是理想主义的，也是注定会失败的，世界上还没有成功的先例。

政治改革需要理想主义的激情，没有远大的理想，就不会有坚定的意志和推进改革的激情，但政治现实远比政治想象严酷，政治实践远比理论和逻辑复杂，成功的政治改革需要更多的理性、冷静和智慧。

必须指出的是，在中国这样世界上独一无二的超大规模的国家进行任何形式的改革都必须谨慎行事，精心筹划，运筹帷幄，尤其是中国将会长期处于持续变革之中，各种政治、经济、社会以及道德伦理制度和秩序处于真空、断裂、破碎和逐渐形成新模式的错综复杂的交织状态，离开了政治权力的规约，经济和社会都还不能自主运转和自我维护秩序，在这样的情况下，必须有传统政治权威在保障和规范的基础上进行经济和社会建设，才能孕育出健康的成熟的经济和社会环境，从而为政治改革积累条件。相反，如果在经济改革和社会改革还没有完成，经济和社会基础还不牢固的背景下就推行激进的政治改革，有可能带来政治权威在改革中的失落和失范，其严重后果是不难设想的。

[1] 邓小平1991年同金日成的谈话，《邓小平年谱》1332页，中央文献出版社2004年版。

[2] 《坚持四项基本原则》，《邓小平文选》第2卷163页，人民出版社1983年版。

[3] 《关于经济工作的几点意见》，同上196页。

第三篇：我国税收立法现状评析

内容提要：本文评析了我国税收立法的现状，认为我国现行税收立法的主要问题是：作为税法立法依据的宪法关于税收的原则规定过于简单；税收基本法和与其相配套的一系列单行税收法律缺乏；国家行政机关几乎包揽了税收立法；税收行政法规、规章比重过大。从深层原因分析，税收立法之所以存在这种不正常现象，是因为对税法的性质和地位认识不足，没有把税收征收权和税收支出权提高到国家主权、人民主权的高度来看待，即税收的征收和使用必须体现人民的意志，必须由人民通过选举产生的代表机构来决定。大量的税收立法由国家行政机关进行，说明行政立法权过度膨胀，蚕食了国家立法机关的税收立法权。这种有悖于宪法、立法法规定的立法体制和立法权限划分的现象应当尽快改变。

关键词：税法体系税收立法权人民主权职权立法授权立法

对于我国税法立法现状的评价，有不少专家持如下的看法：我国已经初步建立起基本适应社会主义市场经济发展要求的税法体系或者税法体系的框架。笔者对这种评价不敢苟同。

法的体系是否建立，有一定的衡量标准。根据法律体系构成的一般原理，从总体上说，一个国家只有一个法律体系，它由三个次级体系构成。一是法律部门体系。这是法律体系的横向构成，也是法律体系最基本的构成。二是法律效力体系。这是法律体系的纵向构成。依据不同的法的形式的效力层次，依次由宪法、法律、行政法规、地方性法规、行政规章和地方规章等构成法律的效力体系。三是实体法与程序法体系。有实体法就必须有程序法与之相适应，否则，实体法就不能得到有效实施。反之，有程序法就必须有实体法与之相适应，程序法的设定以实现实体法为目的，其相互关系具有目的和手段、内容和形式的性质。有程序法而无实体法，程序法便是无所适从的虚设形式。法的体系的基本特征可以概括为五个方面。（1）内容完备。要求法律门类齐全，方方面面都有法可依。如果法规零零星星，支离破碎，一些最基本的法律都没有制定出来，或者虽然制定了，但规定的内容很不完善，与现实不相适应，就不能说法律体系已经建立。（2）结构严谨。要求各种法律法规配套，做到上下左右相互配合，构成一个有机整体。我国的法律体系是以宪法为核心，以法律为主干，以行政法规、地方性法规、行政规章相配套而建立的，各法律部门之间，上位法与下位法之间，其界限分明而又相互衔接。（3）内部和谐。各种法律规范之间，既不能相互重复，也不能相互矛盾。所有的立法都必须以宪法为依据，并且下位法不能与上位法相抵触，要克服从部门利益和地方利益立场出发来立法的倾向。（4）形式科学和统一。从法的不同称谓上就能比较清楚地看出一个法律规范性文件的制定机关、效力层次及适用范围。（5）协调发展。法不是一种孤立现象，在法的体系的发展变化中，要在宏观上和微观上做到与外部社会环境的协调发展，适时地进行法的立、改、废活动。

上述法的体系的构成原理及特征，作为衡量法的体系是否建立的标准，对于法的次级体系——税法体系，也是适用的。以此标准来衡量，从我国税法的现有立法上观察，还不能得出我国税法体系或税法体系框架已经初步建立的结论。

首先，从表层来分析，我国税收立法存在的问题主要体现在三个方面。

一是作为税法立法依据的宪法对于税收的原则性规定过于简单，难以为我国的基本税法立法提供直接的宪法根据。现行宪法只有第56条规定：“中华人民共和国公民有依照法律纳税的义务。”仅此而已。而世界各国的宪法对有关税收的基本问题都要做出规定。

二是缺乏税收基本法和一系列配套的单行税收法律。自1980年至今，作为基本法律由全国人民代表大会制定的税收法律只有两部。一部是1980年9月10日由五届全国人大三次会议通过的《中华人民共和国个人所得税法》，后分别于1993年10月31日和1999年8月30日由八届全国人大常委会和九届全国人大常委会作了修改；另一部是1991年4月9日七届全国人大四次会议通过的《中华人民共和国外商投资企业和外国企业所得税法》（此法取代了1980年9月通过的《中华人民共和国中外合资经营企业所得税法》和1981年12月通过的《中华人民共和国外国企业所得税法》）。作为一般法律由全国人大常委会制定的税收法律只有一部，即1992年9月4日由七届全国人大常委会第二十七次会议通过的《中华人民共和国税收征收管理法》，随后在1995年和2001年分别作了修改。就这三个税收法律来说，也并不完善，有的需要修改，有的需要补充。如对外商投资企业和外国企业与内资企业实行两套不同的所得税制度，显然不符合市场经济的公平竞争规则，应当予以统一。税收基本法及其相配套的各种单行税收法律，是税法体系中的骨干部分，犹如建筑物中的框架和栋梁，是税法体系中的支柱。税收行政法规、地方性法规和规章等只是围绕支柱和框架而设立的各种模块结构。只有零散的模块结构而没有框架支柱，一个体系无论如何是建立不起来的。从现在的立法情况看，税收基本法没有制定，一系列规定各种税收的单行法律，诸如《增值税法》、《营业税法》、《企业所得税法》、《资源税法》、《消费税法》等等，可以说也基本没有制定。虽然全国人大常委会制定了程序法——《税收征收管理法》，但没有制定出一系列与其地位相当的实体法，程序法的作用不能得到有效发挥。

三是税收行政法规、规章比重过大，国家行政机关几乎包揽了税收立法。除上述极少数的税法是由全国人大及其常委会制定的外，税法中的实体法部分基本上都是由国务院及其主管行政部门制定的。据不完全统计，国务院制定的有关税收的暂行条例30多个，部门规章和地方规章90多个，这是一种很不正常的立法现象。行政法规和部门规章的效力层次低，权威性不高，难免内容重复、繁杂、交叉重叠。特别是没有效力层级高、具有极大权威性的税收法律，税收法制的统一便难以实现，在部门利益保护主义和地方利益保护主义倾向的驱使下，法出多门，极易产生法律规范相互冲突、矛盾的现象。尽管行政法规、规章可能对税收的种种问题、方方面面已作了规定，但远没有达到税法体系建立甚至是初步建立的要求。

其次，从更深层次分析，我国当前的税收立法主要有两大问题。

一是税法立法权的归属问题。我国现行税法的立法，为什么主要由国家行政机关而不是主要由国家权力机关进行呢？究其原因，恐怕是同对税法的性质的认识有关。

关于税法的性质，一些资本主义国家的学术界存在租税权力关系说和租税债务关系说两种截然不同的观点，其代表人物分别是德国的奥特。玛亚和阿尔泊特。海扎尔。租税权力关系说从传统行政法学派的观念出发，认为租税法律关系属于权力关系，国家为维持国家机器的正常运转，必须拥有经济上的收支权力。派生于国家主权的税权，使得国家当然地拥有了课税权和税的使用权。国家在租税法律关系中的地位优于人民，行政权起着主导作用，作为纳税人则处于行政法律关系中的行政客体位置，对于行政命令只有服从的义务，纳税人的权利被忽视。租税债务关系说则认为，租税法律关系属于公法上的债权债务关系，在租税法律关系中，国家与公民的地位对等，行政机关不享有优越地位。租税债务关系说在强调公民遵从国家制定的法律承担纳税义务的同时，特别强调对纳税人权利的保护。这里不去评判这两种观点的是非曲直，但从我国的税收立法现状中可以看出，在我们的立法观念的潜意识中或多或少反映出租税权力关系说的影子。这种观念是导致大量行政立法而不通过国家权力机关立法的一个重要原因。

要正确回答税法立法权的归属问题，关键是正确认识税法的性质和地位。

①“税收是国家以取得满足公共需求的资金为目的，基于法律规定，无偿地向私人课征的金钱给付。”②“税收是国家为了实现其职能，凭借政治权力，按照法律规定标准，对一部分社会产品进行无偿分配，以取得财政收入的一种形式。”〖ru/右上〗③〖，ru/右上〗这些概念的共同之处，都是只说明了国家的征税权一个侧面的含义，引伸出来的仅仅是纳税人的义务，而没有立足于纳税者的立场对纳税者的权利给予足够充分的关注。如果从法治论、宪政论和人权论出发来理解税收的概念，就应以维护纳税人、国民的福祉为核心内容，让国民承担纳税义务须以国家依宪法和法律的规定使用租税为前提，不能以割裂征收与使用的统一的观点来构筑税的概念。

现代租税概念起源于资产阶级启蒙思想家所创立的社会契约论和天赋人权论的学说。根据这种学说，人类在自然状态中是完全自由的，人们共同生活，以合适的方法决定自己的行为，处理自身的人身和财产，人人平等，没有任何人必须服从他人的权威。但是自然状态也有一些缺陷，主要表现在人们所享有的生命、自由和财产的权利没有保障。为了结束在自然状态中产生的混乱和无序，人们相互缔结契约，个人都把属于自己的部分权利（包括部分财产权利）让渡给社会公共权力机关，于是建立了国家和政府。个人让渡给国家的部分财产权利即是赋税，赋税是政府机器的经济基础。但是，人们根据契约建立的社会公共权力不能超越“公众福利”的范围。政府是为社会成员而保管和使用这部分财产的，没有社会成员的同意，政府没有任何权力处理他们的财产，否则它就违反了社会契约。社会契约论和天赋人权论，主张国家主权应属于人民，而且永远属于人民。在此基础上建立起的主权在民的民主国家中，人民的意志是国家一切行为的根源。为了确认、保障主权在民，国家的课税权、征收权必须体现人民承诺的意思，只有经人民的承诺，国家方可行使其税收权力。租税的赋课、征收必须基于由民意机关制定的税法的规定，否则属于违反人民意志的行为，人民无义务服从。在资产阶级启蒙思想的鼓舞下，新兴资产阶级反对封建专制的革命首先在英国接着在其他国家发动，其中反对国王横征暴敛是资产阶级革命的主要内容之一。“无法律则无课税”、“租税是法律的创造物”的租税法律主义原则（或称租税法定主义原则）的提出和确立，是近代资产阶级革命的重要成果。

第四篇：我国慈善立法问题浅析

我国慈善立法问题浅析

摘要：近来，红十字会“郭美美事件”、青基会“中非希望工程”、河南宋基会、儿慈会等一系列事件使整个中国公益慈善业陷入了空前的信任危机之中。这些问题的背后，根本原因在于我国慈善立法的滞缓和不规范。因此，我国必须在充分重视慈善业立法的基础上，不断完善慈善立法体系，促进我国慈善事业的和谐发展。本文主要从完善我国慈善立法的问题上来探讨我国慈善事业如何摆脱信任危机，挽回公众信任。

关键词：中国慈善事业；信任危机；慈善立法

A brief analysis of charity legislation in China

Wang Cong Abstract: Recently, a series of incidents including the “Guo meimei incident” and the scandals involving “China-Africa Hope Project” founded by China’s Youth Foundation, Song Qingling Foundation in China’s central Henan province and China Charity Aid Foundation for Children drugged China’s charity industry into an unprecedented credit crisis.Behind all these incidents is the tardy and non-standard charity legislation in China.Therefore, in order to promote the harmonious development of China’s charity industry, emphasis needs to be put on China’s charity legislation and the charity legislation system should be constantly improved.This essay will mainly focus on how China’s charity industry is to shake off the current credit crisis and revive public trust through strengthening charity legislation.Key words: China’s charity industry, credit crisis, charity legislation 前言

从郭美美事件开始，近两年来大家对慈善事业的关注度越来越高，慈善方面的法律不完善也成了大家争相讨论的焦点。2013年3月13日，在两会上，也提到了关于慈善立法的问题。民政部副部长窦玉沛说，民政部从2005年就开始推动慈善立法，每年全国两会的建议和提案涉及这方面非常多，虽然国务院和全国人大早就将此纳入立法计划中，但还是没有形成统一的法律文件。

有制度才能有保障，不管是官方慈善机构还是民间慈善组织，要得到公众的信任是重中之重。中国慈善事业要想获得良性发展，必须制定一部适合当前需要的慈善专门法。因此，我们应对我国目前的慈善立法现状作出分析，并结合国外经验，制定出适合我国特色的慈善基本法。

一，我国慈善立法的现状分析

慈善法是用于调整慈善事业各方面当事人权利义务关系的法律规范，是鼓励保护捐赠人的捐赠行为，对慈善组织实行监督管理的机制。虽然近年来我国慈善事业方面的立法取得一定进展，但仍有许多明显不足，主要表现在我国目前还没有专门规范慈善组织的法律法规，慈善事业的进入、评估、监管、公益产权界定与转让等完整的法律框架尚未形成，慈善组织主体资格不明确，没有慈善执法队伍，一整套的法律监管机制还没有建立等。

（一）慈善立法层次较低

由全国人民代表大会及其常委会制定的与慈善相关的法律中，最基本的是《个人所得税法》、《收养法》、《公益事业捐赠法》及《红十字会法》。①其他主要是有关部门出台的部门规章和个地方自行制定的地方性法规，如民政部2004年颁布的《基金会管理条例》和《上海市红十字会条例》等，这些规定往往只适用于某一方面的内容或某一地区，约束力度不大，可操作性不强，地域性特点突出，缺少协调，难于对整个慈善事业和所涉及的社会关系进行全面调整，制约了慈善行业社会环境的整体改善。2011年，民政部公布酝酿了两年的《公益慈善 ① 王运慧：《论我国慈善事业的法律保障机制》，载《内蒙古农业大学学报》2009年第五期捐赠信息公开指引》，旨在推进公益慈善信息公开效力的加强，但因其无强制性条款和罚则，引发公众对规范执行效果的疑虑，最后也不了了之。

（二）独立法人的地位没有得到确立

一般而言，可将法人分为社团法人和财团法人，公司属于社团法人，而公益性基金会、慈善团体等属于财团法人，但我国现行法律没有财团法人，只有“非营利法人”这一统一称谓，①以至慈善组织法律地位不明确。作为目前高层级的法律《中国红十字会法》和《公益事业捐赠法》也只是涉及一部分产业主体，对于专门的慈善机构的法律主体地位并没有作规定。虽然《公益事业捐赠法》涉及到慈善组织，但并未对其下定义，也没有给予独立法人的法律地位，甚至在设立基金会时，还需要出具业务主管单位的规定，这说明慈善组织并没有作为一个独立法人。②只有《红十字会法》对于中国红十字会这种特殊的慈善组织给予了社会团体法人的法律地位，但其他的公益慈善机构的法律地位并没有得到确立，这不利于慈善事业的发展与壮大。

（三）法律监管机制不健全

法律监督是保证法律有效实施的重要环节，一套完善的法律监管机制是慈善活动必不可少的前提之一。近年来不断出现的慈善问责风暴，使慈善公益组织的公信力受到公众质疑，重要之一就是没有有效的法律监管机制。人们只有相信慈善机构能够把他们捐献的钱真正用于他们所关注的对象上，他们才更愿意给慈善事业捐款。③ 而当前，由于我国的相法律不健全，慈善机构的管理体制不完善，对其运作缺乏有效的监督，在一定程度上影响公众对慈善事业的热情。

（四）慈善税收立法减免规定不合理

我国2007年3月通过的2008年1月1日起施行的《企业所得税法》将企业公益性捐赠支出的纳税扣除额度由3%提高了9 个百分点。根据新税法规定，企业发生的公益性捐赠支出，在利润总额12%以内的部分，准予在计算应纳税所得额时扣除④，但超过部分还得缴纳25%的企业所得税；目前给予慈善机构捐赠全额免税的，也仅限于几家大型慈善机构，这在一定程度上挫伤了大多数中小慈善机构和公众的捐助热情，无形中为慈善事业的向前迈进设置了门槛。2011年施行的《个人所得税法》规定：捐赠额未超过纳税义务人申报的应纳税所得额30%的部分，可以从其应纳税所得额中扣除，超过部分仍需依法缴纳个人所得税⑤。即使有这些减免条款的规定，但需要提出申请才能获得减免税的资格，有些企业和个人就是因为这些繁琐的程序，放弃了申请免税资格。从这些规定中我们可以看出，税收减免的条件是及其严格的，而且减免的幅度较低，对企业和公民捐赠的积极性影响不大。

①② 张国平：《论我国公益组织与财团法人制度的契合》，载《互联网》2012—02—21 李芳：《慈善性公益法人研究》，北京法律出版社，2008 ③ 石佳友：《我国慈善捐赠立法问题研究》，中国论文下载中心，09—05—16 ④ 参见《中华人民共和国企业所得税法》第9条，《企业所得税暂行条例》第6条第2款 ⑤ 参见《中华人民共和国个人所得税法》第6条，《个人所得税实施细则》第24条

二、国外及地区先进的慈善立法经验

法律的生命不是逻辑，而是经验①，因此在世界一体化的今天我们很有必要借鉴发达国家或地区的先进立法经验，这样才能结合我国的国情，制定出一部完善的适合我国慈善事业发展的法律。

（一）英国慈善立法——有一套独立的慈善母法和相关的配套条例，对慈善相关内容作出具体规定

早在12—13世纪，英国就出现了许多的民间慈善组织。1601年，英女王伊丽莎白一世颁布了《慈善法》，提出了政府鼓励和支持民间慈善业的法定框架。2006年英国《慈善法》首次出现了慈善公司法人，亦称公益性公司组织这一全新的公益性组织形式；这次《慈善法》最大的进步是对慈善事业的监管作了较为详细的规定，该法明确了慈善委员会的法律地位—是具有特殊独立性的主管民间公益性事业的政府机构，它只对议会负责。慈善委员会的性质是对慈善事业进行监管的独立的政府机构但是其行使职权时却不受任何政府部长或政府部门管束，具有极大的权威性和公信力，保证了其职权的独立性与透明性。②2008年1月，英国政府主管部门慈善委员会颁布了确定公益性定义的法规性文件《慈善组织公益指南》，这个文件和2006年的《慈善法》一起构成了英国400年慈善法制史上的重要里程碑。③英国不仅是世界上最早出现民办社会公益性事业的国家，也是第一个由政府出面对慈善事业依法进行监管的国家，对慈善组织的注册管理制度，运作管理制度，一般性信息监管，财务会计的审查，访问与调查制度都作了严格具体的规定，这些规定对英国慈善组织建立良好的公信力发挥了重要作用。

（二）美国慈善立法——以税法为主要法律来定义慈善，慈善活动范围和具体税收优惠等慈善法律要素

美国没有单独的慈善法，关于慈善组织的规定都在税法条文里。早在1917年，美国政府就出台了免税政策鼓励捐赠，这一政策长期不变，捐赠旧逐渐变成了一种社会习惯和普遍现象。依照联邦税法，某些慈善组织具有免税资格，但这不是当然获得，而是要向联邦税务总局提出申请方能获得免税资格，④申请程序 ①② 出自1880年霍姆斯《普通法》，美国著名现实主义法学家

徐彤武，慈善委员会—英国民间性公益性事业的总监管，2007—06—15 ③李晖，刘少威，潘相伶，《英国慈善组织法律制度的借鉴意义》梧州学院学报2008（1）57—61 ④ 姚俭建，《美国慈善事业的现状分析：一种比较视角》载上海交通大学学报，2003年第1期较为简便。并非所有的慈善组织都可以享受免税，只有按公司，信托，无固定组织形式的慈善组织方可申请免税，并且要求慈善组织章程必须严格把慈善活动限定在单一慈善目的，不得有任何其他经营性活动，如果参与商业盈利活动，就必须依法纳税。虽然这样，可免税的慈善组织范围仍就很广，大部分慈善组织属于美国国税局501（C）（3）条款规定的机构①，它们不仅是免税的，而且这类机构得到的捐款对捐赠者来说，享有按法律规定的限额扣除税收的待遇。公司向国税局认可的慈善机构捐赠财产，在应缴所得税额的10%内，可以扣减；个人捐赠在应缴所得税额的50%内可以扣减。美国政府不仅对捐款免税，甚至是旧衣物，孩子们的玩具不用了都可以捐献出去，根据规定，都可以抵税，这在一定程度上鼓励了公众捐赠的积极性，美国民众认为，捐赠抵税是天经地义的事，捐赠成为美国人的一种习惯，成为生活的一部分。②

（三）我国香港地区——虽无专门的慈善法律法规，但有完善的慈善法规体系

香港地区的慈善事业在国际上是得到公认的，除了具有悠久的慈善传统，公民极大的慈善热情，慈善组织有健全的运作机制外，香港地区完善的慈善法规体系也发挥了不可忽视的作用。

在香港，并没有专门的慈善方面的法律法规，但这并不意味着香港地区的慈善事业发展缺乏法律法规的约束。事实上，在香港，有许多的法律法规都和慈善相关，只是涉及到慈善方面的内容，分散在不同的法律法规之中而已。如在香港申请成为慈善组织，向税务局申请成为免税的慈善机构，依据的是《税务条例》、《印花税条例》等；特区政府社会福利署为慈善组织建立了一系列社会福利服务法规和服务机构的共同规范，涉及到慈善机构筹款活动的，社会福利署专门制定《慈善筹款活动：内部财务监管指引说明》，要求慈善筹款机构采取监管措施，确保筹款用于制定用途，并且收入和支出要有详尽记录，③促使了慈善组织规范发展，形成慈善良性运作机制。

三、我国慈善立法的完善与设想

①② 参见《美国国内税收法》

饶锦兴，《美国慈善事业发展印象》，北京华夏经济社会发展研究中心，2009年 ③ 徐洁，《从香港慈善组织的壮大看我国内地慈善组织的发展》，《湖南科技学院学报》，2007年08期慈善是当代中国社会发展的一个重要组成部分，通过立法规范和促进慈善事业的发展，是我国慈善事业发展的根基，从我国慈善事业立法的现状及国外慈善事业法律的经验看，我国慈善业的发展与完善应从以下几方面着手。

（一）加快慈善基本法的制定，完善我国慈善法律体系

应加快制定实施一部慈善方面的基本法，使慈善事业方面的法律有更高层次的效力，规定这部基本法既是实体法，又是程序法，对慈善事业的基本问题作统一规定,成为能够包容、引导各种社会力量从事公益慈善事业的专门性法律。其它已有的法律，如《公益事业捐赠法》、《红十字会法》和《收养法》等，与基本法并行不悖，形成一个完善的慈善法律体系。

（二）在法律上明确慈善主体的独立法人地位

在完善慈善事业基本法内容上，应对慈善主体作一个明确的界定，给予其独立法人的法律地位，对慈善机构的性质、使命、运作和管理模式作出明确规定。慈善立法应当明确慈善的民间性定位，我国慈善法调整的对象应为独立的民间慈善组织，明确政府在慈善领域中的职责权限，在设立基金会时，应放开其限制性条件，业务主管单位只能是加以引导，规范，不能作硬性规定，使慈善组织实现真正的独立。

（三）建立一套运作良好的监管机制

在慈善事业的监管制度方面，我国应当在慈善事业法律体系中形成多管齐下的监督制约机制，国家在慈善组织注册前不必设定过高门槛，但一旦注册成立，要严格监督管理，可以设立一个专门的慈善监督机关；慈善事业内部要严格自我约束，提高自律观念，保证募集的款项真正用到实处，财务公开透明，自觉及时详细公布信息；建立约束自己组织和成员的标准、规范等，形成内部监督；捐赠人要严格把关自己的捐款是否得到有效利用，媒体和广大民众严格监督，对慈善组织公布的信息仔细审查，对有疑问的地方提出质询，对有损慈善机构名声的行为提出批评。

（四）调整税收对慈善事业的优惠政策目前，尽管所得税法规定了公益税收优惠的内容，但是，在实际操作中，慈善组织享受税收优惠政策的审批环节多，难度大，成本高，因此应当通过制定的慈善基本法，形成统一、透明的落实机制，应当扩大国家税务总局批准的慈善公益组织的数量，使更多的慈善组织享受捐赠所得税税前全额扣除的优惠待遇；不能要求企业必须捐给指定的慈善机构才能减免税，应实行自愿原则，同时提高减免税的幅度额，切实提高企业捐赠的积极性；对个人捐款税收优惠方面，实行阶差，即多捐多减原则，个人捐赠不能只限于钱款，捐赠物品也要纳入减税体系之中，可以设立机构，评估物品价值，然后抵消应纳税额，同时也可以逐渐过渡到为慈善组织或社区提供服务来实现减免税。

结语

总之，完善的立法是慈善事业发展的重要保障。加快中国慈善立法，从法律上扫除慈善组织的发展障碍，用健全的法规制度呵护好社会的爱心，是我国慈善发展的必由之路。相信在一个完善的法律体系下，我国慈善事业会步入一个新台阶。