以廉租房被售为例探讨我国廉租房制度的完善之策

第一篇：以廉租房被售为例探讨我国廉租房制度的完善之策

探讨我国廉租房制度的完善之策

摘要：2010年4月23日，住房城乡建设部、民政部、财政部联合印发了《关于加强廉租住房管理有关问题的通知》。本文正是以这个新出台的廉租房政策为切入点，通过政策剖析，结合廉租房相关理论分析，深入探讨我国当前廉租房政策中存在的问题，充分借鉴国内外的住房保障经验，进而提出完善我国廉租房制度的可行性建议。

关键词：廉租房

通知

制度

经验

建议

一、引言

2010年4月23日，住房城乡建设部、民政部、财政部联合印发了《关于加强廉租住房管理有关问题的通知》（以下简称《通知》）。《通知》针对部分地方廉租住房管理中出现的房源闲置、出借，日常管理和维修养护资金不落实，准入退出管理机制不完善、日常监管和服务不到位等问题，做出了有关规定。

廉租房制度是我国住宅消费保障的重要组成部分，它主要针对城镇最低收入群体群体实行的住宅消费保障，是保证社会稳定不可缺少的因素，在我国经济发展中发挥了重要作用。由于我国廉租房制度产生的时间不长，真正意义上的廉租房是近几年才出现的，同发达国家和地区相比，我国的廉租房制度依然存在很多问题。本文以廉租房的新政策为切入点，结合廉租房制度的相关理论分析，充分借鉴国内外的有效经验，深入探讨当前廉租房制度推广实施中依然存在的一些问题，尝试提出一些解决对策，以期廉租房制度的不断完善。

二、新策内容概要

《通知》主要内容可以概括为三个方面。

首先，严格建设和准入管理。新建廉租住房坚持集中建设和在经济适用住房、商品住房、棚户区改造项目中配建相结合，以配建为主。要求优化廉租住房户型设计，努力做到功能齐全、布局合理、节能环保和经济适用。要求新建廉租住房尽可能安排在交通便利、公共设施较为齐全的区域，同步做好小区内外市政配套设施建设，方便低收入家庭生活、就业、就医和子女入学。市、县人民政府要落实《城市低收入家庭认定办法》的有关规定，明确申请廉租住房保障对象的收入和资产申报义务，抓紧建立住房保障、公安（车辆和户籍管理）、人力资源和社会保障（社会保险）、房地产、金融、工商、税务、住房公积金等部门和机构的信息共享机制，着力提高廉租住房保障资格审核工作的准确性。

其次，强化租赁管理和服务。住房保障部门要切实履行廉租住房产权人的权利和义务，要加强廉租住房合同管理，明确承租对象的权利和义务，载明租金水平、租赁期限、转借或转租的处罚以及其他违反使用规定的责任等事项。对正在享受实物配租廉租住房或领取廉租住房租赁补贴的家庭，再购买其他住房的，应当办理廉租住房保障退出手续。房屋登记机构办理房屋权属登记时，应根据住房保障部门提供的信息，比对申请登记人家庭成员是否正在享受廉租住房保障的信息。

再则，切实加强监督管理。《通知》强调，解决城市低收入家庭住房困难是政府公共服务的重要职责，市、县人民政府住房保障部门是廉租住房管理的责任主体。对骗取廉租住房保障、恶意欠租、无正当理由长期空置，违规转租、出借、调换和转让廉租住房等行为，市、县住房保障部门要按照有关规定或合同约定严肃处理，直至收回廉租住房，并取消该家庭在一定时间内再次申请廉租住房保障的资格。《通知》还要求充分发挥社会监督作用，畅通投诉举报渠道。对国家机关工作人员在廉租住房建设、管理过程中滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的，要依法依纪追究责任；涉嫌犯罪的，要移送司法机关处理。

三、相关理论分析

（一）什么是廉租房

廉租房是指政府以租金补贴或实物配租的方式，向符合城镇居民最低生活保障标准且住房困难的家庭提供社会保障性质的住房。廉租房的分配形式以租金补贴为主，实物配租和租金减免为辅。我国的廉租房只租不售，出租给城镇居民中最低收入者。简言之，廉租房是解决低收入家庭住房问题的一种制度。

（二）廉租房的发展历程

1．廉租房的启动阶段。1998年国务院发布了《关于进一步深化城镇住房制度改革、加快住房建设的通知》，首次提出“廉租房”的概念，规定“对不同收入家庭实行不同的住房供应政策，最低收入家庭租用由政府或单位提供的廉租住房”。

2.廉租房制度的探索实施阶段。2003年11月建设部颁布了《城镇最低收入家庭廉租房管理办法》，该办法结合各地开展廉租房工作的实践对廉租房制度进一步作了补充和细化。2004年3月1日，建设部、财政部、民政部、国土资源部、国家税务总局联合下发的《城镇最低收入家庭廉租房管理办法》开始实施，提出“地方人民政府应在国家统一政策指导下，根据当地经济社会的实际情况，因地制宜，建立城镇最低收入家庭廉租房管理制度”。2006年5月17日，国务院关于促进房地产健康发展的六点意见（“国六条”）出台，有步骤解决低收入家庭住房困难问题。

3.廉租房制度改进完善阶段。2007年8月，国务院颁发了《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》（国务院24号文件），提出了一些新理念和新举措，并于2007年12月1日起开始实施。同财政部颁发的并于2008年1月1日起实施的《廉租住房保障资金管理法》，确保了廉租住房保障资金的正规渠道来源。

从廉住房制度的演变历程中我们不难发现，中央政府对廉租房制度的重视程度逐步增强，政策不断明朗化和具体化、可操作性逐步增强，廉租房制度在我国的住房保障体系中发挥越来越大的作用。

（三）廉租房在国民经济发展中的重要作用

1． 体现了全社会对最低收入家庭的关怀，有利于住宅市场的稳定和协调发展。任何城市在不同的发展时期，都会存在一部分缺乏住宅支付能力的最低收入家庭，为了使之能获得与整体社会经济发展状况相适应的基本居住条件，政府和社会有责任为这些家庭提供基本的住宅消费保障，以体现社会制度的优越性。另外，住宅条件好坏是贫富差别最主要的表现形式，廉租房的供应，就是要将体现在住宅条件方面的贫富差距控制在一个合理的范围内，以利于整个住宅市场的协调发展。

2． 进一步促进了住宅制度的改革。随着住宅制度改革的进一步发展，以单位为代表的集团购买逐渐被个人购买所替代，价格将成为居民购买、租用住宅的硬约束。廉租房是针对无力进入商品房的最低收入家庭的，因而可以有效地剔除虚假的住宅需求，使房价回归到合理的价位。3． 促进劳动力流动。在原有的社会保障制度下，职工的各项待遇必须由企业落实，企业承担了许多本应由社会承担的职能，造成了企业办社会的弊端。廉租房的供应，一方面减轻了企业的压力，另一方面也使得职工有基本的保障，解除依赖心理，从而发挥着安全网和稳定器的作用，也鼓励劳动力在不同所有制、不同行业及不同地区的流动，在社会上形成公平竞争的社会环境。

四、廉租房建设中存在的问题

（一）廉租房建设中资金短缺、来源渠道狭窄。

廉租房是政府解决城镇最低收入家庭住房的主要举措，但是资金投入缺少、来源单一是制约其发展的两大障碍。主要是由于中央和地方政府重视程度不够，没有很好规划，导致廉租房建设中出现资金短缺和来源渠道狭窄问题。现阶段，政府虽然提出了财政拨款、住房公积金增值资金、社会捐赠等多种渠道、多形式的资金筹措机制，但是在廉租房实践中，政府财政资金也未能得以有效落实。

（二）廉租房制度执行不到位、监督机制不完备

《廉租住房保障办法》明确了建立廉租房制度的目的是为了保障最低收入家庭的基本住房权利，而对具体的执行方案、执行办法并没有做进一步明确的安排，从而使的管理人员在具体执行过程中有很大的空间，以致廉租房制度在执行中力度不够。另外，当前廉租房制度执行过程中还缺乏相关的监督法律规定，特别是对廉租房资金使用情况的监督，从而使得原本缺乏资金的廉租房建设步履维艰；对政策执行者的监督和约束也缺乏，易于形成执行者自肥。

（三）旺盛的需求与短缺的房源供给之间的矛盾

由于我国廉租房制度的时间较短，因此廉租房的房源同巨大的需求相比显得相对短缺。根据《城镇最低收入家庭廉租住房管理办法》的规定，目前我国城市廉租房房源主要有四种，其中主要依靠政府集中提供的保障性普通住房，但目前 的现实情况却与当初设计的情况存有偏颇。在廉租房制度的实践中，只有少数家庭能入住统一的廉租房小区，而对于大量的低收入住房困难家庭，政府只能通过补助租金的办法来缓解廉租房的房源紧张问题；另外，还有些地区采用摇号等不得已而为之的办法也是房源短缺的例证。目前，旺盛的需求与短缺的房源供给之间的矛盾不断突出，已经成为推广廉租房消费保障体系的一个瓶颈。

五、国内外住房保障经验

低收入阶层的住房问题是一个困扰世界各国的重要问题，西方各国都比较重视城市低收入阶层住房政策的研究，并积累了不少经验。

（一）美国的公共住房制度

作为社会福利体系的重要组成部分，美国公共住房体系是随着1928年大萧条后建立的社会保障制度而逐步发展起来的。就美国公共住房政策的演化过程来看，从最初的政府出面兴建所有的公共住房，到后来的由私人建筑公司通过市场化方式建造共同房屋，再到目前的将重点从对公共住房建设给予补贴转移到针对租户的直接租金补贴，实现了整个住房市场的住房空置率下降，社会总体效用得到有效提高，促进了社会各收入家庭住房水平的提高。

总结美国公共住房制度，主要表现在以下三个方面：一是各个地方的公共房产管理局在制定一系列相关政策时，非常注重将公共住房的公益性与其财政可支付性相结合，每个地方的公共房产管理局都要接受联邦政府美国住宅和城市发展局的评估。二是设立专门的公共住房管理机构，扩大保障范围。美国传统公共房屋的管理体系主要由隶属联邦政府美国住宅和城市发展局和各地地方的公共房产管理局组成；1998年国会通过了住房供给质量和工作责任法案”，使地方公共房产管理局比以前拥有更多的自主权，可以根据当地的情况制定租户选择的标准，确定租户所需缴付最低、最高租金的数量，并可以制定各种制度，促使公共住房社区各种收入层次居民多样化。三是重视法律法规对于公共住房建设的重要作用。在美国公共住房建设的过程中，始终离不开相关的法律法规的配套实施，有关住房福利的法律既包括宪法、民法等一般性综合法律中的诸多有关住房福利的法律条文，也包括综合性的社会保障立法中的诸多有关住房福利的法律条文。这些法律法规都对公共住房政策的顺利开展起到重要作用。

（二）新加坡“组屋”制度

新加坡是东南亚地区成功解决住房问题的典范，是世界上公认的住房问题解决得最好的国家之一，在住房保障制度做的很有成效，表现在其组屋程度建设。新加坡的组屋建设发展过程经历了一个由解决住房困难到增加住房面积、再到提高住房质量的发展阶段，成功完成了由量到质的提升，跨越了“有房住”，开始进入“住得更好”的阶段.据统计，2007年至2008年，约有82%的新加坡人口居住在政府组屋中，组屋政策真正成为一项“普惠性的政策”。

新加坡政府的主要做法概括如下：第一，政府主导组屋的开发与建设，由建屋发展局具体实施。新加坡政府明确承担解决住房问题上的责任，制定了符合国情特点的住房政策和分阶段建房计划，采取了一系列行政、法律、金融和财政手段，大规模兴建公共住房。新加坡建屋发展局直属国家发展部，是一个独立的、非营利机构，其财政预算纳入国家计划，其目标就是为低收入人群提供廉价房屋。2.政府严格控制土地资源，为组屋建设提供了强有力的土地、资金保障。新加坡国有土地占土地总数的80%左右，政府牢牢掌握土地供应，政府通过1966年颁布了《土地征用法令》 可以协助建屋发展局以远低于市场价格的价格获得开发土地，保证了大规模建设公共住屋所需的土地。新加坡政府还以提供低息贷款的形式给予建屋发展局资金支持，支付大笔财政预算以维持组屋顺畅运作。3.实行良性循环的公积金制度和住房公积金保障制度。新加坡于1955年建立了中央公积金制度，这是一项全面的强制储蓄制度，政府利用部分公积金储备，以贷款和补贴的形式注入建屋发展局的组屋建设，从而使建屋发展局有能力大规模地进行公共住房建设；另外，住房公积金还有效地解决了老百姓无力购房的难题，进一步加速了公共住宅的建设与发展。4.以家庭收入水平为依据，实行公有住宅的合理配售政策。随着购房者日益增多，新加坡政府制定了缜密而严格的法律法规，对购买人条件、购买程序、住宅补贴等均做出严格规定，按照公平原则进行合理分配。主要源于以上主要措施，使新加坡在保障住房建设上颇具成效。

（三）香港的公屋制度

二十世纪五十年代，许多国家和地区纷纷推行公共房屋计划，其中香港的公屋制度，是为数甚少的成功典范。香港政府于1954年开始实施公共房屋计划，不仅持续大规模地提供着公屋，还致力于为公屋居民提供满意的居住质素和管理服 5 务。截至2004年3月底，香港约201.9万人占香港人口的30%居住在香港房屋委员会提供的公屋，租住公屋单位的数目为64.8万个，占全港房屋单位总数约三成。

香港公共房屋计划的巨大成功，主要归因于以下四个方面：第一，专业化的运营和管理。自香港开始兴建公屋以来，就有相应机构专门负责公屋事宜。1973年，香港房委会根据房屋条例成立，合并了原属不同系统的公屋，根据政府整体房屋政策大纲，负责统筹所有政府公屋供应、编配和管理事务，通过其执行部门房屋署规划及兴建公屋，香港房委会在公屋发展中扮演积极和重要的角色。第二，政府土地政策的支持。公共房屋的供应情况在很大程度上取决于政府的土地政策，香港政府对公屋建设最大的资助是免费拨地给房委会，政府定期及准确评估房屋需求，供应足够建屋土地并提供配套的基础设施。第三，有效的资金安排。香港公屋建设的资金来源途径主要有两个：一是政府通过免费拨地、拨出资本和贷款提供资助；二是房委会通过出租公屋及其附属商业楼宇、出售自置居所单位获得维护及兴建公屋所需的资金。第四，明确的房屋政策定位与不断完善的准入与退出机制。香港政府的总体房屋政策定位是，政府基于社会发展和社会公平而介入，满足那些市场不能为其提供基本住房的低收入人群的住房需要，中高等收入人群的住房需要，由市场供应。政府在房屋市场扮演的补漏者角色，决定了其必须建立一套有效的机制，筛选出有真正住屋需要的家庭作为资助对象，其实现途径就是：准入机制与退出机制。正是源于这多方面努力使公屋真正提供给那些有需要的群体。

六、完善之策

针对我们廉租房建设中出现的主要问题，结合国内外住房保障方面的有效经验给我们的启示，对我们廉租房制度的完善提出如下几点对策。

（一）加快廉租房等住房保障性立法工作，建立完善的住房保障法律体系

廉租房制度作为一项重要的社会福利政策，必须建立有效的法律制度作为实施后盾，新加坡住房保障制度的成功之处在于立法明确、法制健全，在组屋建设的各个发展阶段，都通过立法的形式以确保“居者有其屋”计划的贯彻实施。给我们的启示就是在我国的廉租房建设中，必须以法律的公正性和强制性作为其实 施的支撑点，强调完善的法律法规体系在推进住房建设的重要根本保障性作用。因此，加强廉租房等住房保障性立法工作是第一步，要求相关部门应该尽早建立一部符合我国国情的专门的住房保障法律，对住房保障的对象、保障标准、保障水平、保障资金的来源、专门管理机构的建立等做出更为细致的规定，并且注意完善住房保障的配套法规，进而来保证国家政策的真正落实。

（二）拓宽筹资渠道，切实提供城市廉租房政策实施的资金保障

解决城市廉租房政策实施的资金问题，关键是要均衡各方利益，借鉴新加坡的“组屋”建设经验，主要依靠中央资金支持，发挥中央政府的主导作用，并且，注意带动地方和社会投入，积极拓展筹资渠道，共同构建廉租房保障资金支持体系。首先是科学安排财政预算资金，尽快出台与廉租房建设资金来源相配套的实施细则，进一步明确中央政府与地方政府财政投入的比例关系。其次是形成多元化投融资渠道，适当引进民间资本，引导他们进入廉租房的建设领域，政府可以从土地出让费、租金的收取、住房公积金的投入等等几个方面向民间资本开放。

（三）切实采取措施，强化地方政府落实城市廉租房政策的力度

从美国的公共住房制度来看，地方的公共房产管理局可以根据当地实际制定有效实施举措，地方政府部门在此发挥了不可低估的作用。根据我们廉租房政策在地方执行不力的实际情况，地方政府应该在中央政府的领导下，提高认识，明确责任，必须从构建社会主义和谐社会的大局出发，充分认识实施廉租房政策的重大意义，在实践中将政策落实下去。再则就是加强考核，强化落实，把廉租房建设等民生问题纳入到地方官员考核的指标体系之中，并强化问责，比如，地方政府可以尝试将廉租房建设和租金补贴任务纳入政府年度实施项目，年初制定计划，明确部门责任；年中进行检查，加强督促指导；年末实行考核，确保政策目标的实现。

（四）积极拓宽廉租房的房屋来源

我国目前的廉租房主要依靠政府集中提供的保障性普通住房，这种供给方式显然不能满足日益增长的大众需求，探索新的廉租房供给机制、争取更多的廉租房房源是很必要的。廉租房的供应情况在很大程度上取决于政府的土地政策，在香港公屋制度中，政府土地政策的支持是其成功实践的关键因素，香港政府在公 7 屋建设中免费拨地给房委会，供应足够建屋土地并提供配套的基础设施。

对我国来讲，最理想的廉租房来源是政府提供土地资源、成片新建，在现有情况下虽然比较困难，但是我们的政府可以利用一种循序渐进的模式来达到目标，尝试一方面要加大投入，每年新建一定量的新房源，另一方面还可以通过政府收购空置房作为廉租房、鼓励开发商建设经营廉租房、动员房屋所有者自愿提供廉租房等多种方式共同作用，有效的拓展房源。

（五）建立健全廉租房政策实施的各项制度

不断规范准入机制和退出机制，至少要包含：申请廉租房的条件、规定入住候选家庭的办法和程序、退租廉租房的条件、退租的时间和程序等等。这个机制要强调较强可操作性，要体现公平、公正、合理的原则。

健全廉租房的转让和维修制度，这个制度至少要包含：廉租房转让的条件、明确的转让的程序和方法、维修费用来源、维修等级、维修费用的支付等等。这里就要求有详细又具体的标准。

【参考文献】

［1］李伟玲．廉租房开发建设中存在的问题与对策［J］．现代企业文化，2009(26)［2］李勇辉．城镇居民住宅消费保障制度［M］．北京：中国经济出版社，2005.6 ［3］赵人伟等．中国的经济转型和社会保障改革［M］．北京：北京师范大学出版社，2006.11 ［4］张欣等．中国社会保障体系：改革与和谐发展［M］．上海：上海财经大学出版社，2007.11 8 附件：

关于加强廉租住房管理有关问题的通知

建保〔2010〕62号

各省、自治区住房和城乡建设厅、民政厅、财政厅，直辖市建委（房地局、住房保障房屋管理局）、民政局、财政局，新疆生产建设兵团建设局、民政局、财务局：

为加强廉租住房管理，确保廉租住房公平配租和有效使用，根据《国务院关于解决城镇低收入家庭住房困难的若干意见》（国发〔2007〕24号）和住房城乡建设部等九部委《廉租住房保障办法》（建设部令第162号）等有关规定，现就有关问题通知如下：

一、严格建设和准入管理

（一）各地区要通过新建、改建、购置、租赁等方式多渠道筹集廉租住房房源。新建廉租住房坚持集中建设和在经济适用住房、商品住房、棚户区改造项目中配建相结合，以配建为主。新建廉租住房项目要尽可能安排在交通便利、公共设施较为齐全的区域，同步做好小区内外市政配套设施建设，方便低收入家庭生活、就业、就医和子女入学。

（二）严格执行廉租住房单套建筑面积控制在50平方米以内的规定。要根据低收入家庭人口结构情况，合理安排不同套型面积住房的比例。对房地产开发企业承建的配建廉租住房，住房保障部门要提出套型面积等控制要求，作为项目法人招标的前置条件。

（三）优化廉租住房户型设计，加大建筑节能技术的推广应用，力求在较小的户型内满足基本居住需要，努力做到功能齐全、布局合理、节能环保和经济适用。

（四）各市、县人民政府要落实经国务院同意印发的《城市低收入家庭认定办法》（民发〔2008〕156号）的有关规定，明确廉租住房保障申请人的收入和资产申报义务，抓紧建立住房保障、公安（车辆和户籍管理）、人力资源和社会保障（社会保险）、房地产、金融、工商、税务、住房公积金等部门和机构的信息共享机制，着力提高廉租住房保障资格审核工作的准确性。

（五）各市、县住房保障部门要会同有关部门完善廉租住房申请、审核、公示、轮候、配租程序，确保廉租住房配租过程公开透明，配租结果公平公正。

二、强化租赁管理和服务

（六）各市、县住房保障部门要切实履行廉租住房产权人的权利和义务，加强廉租住房合同管理，明确承租对象的权利和义务，载明租金水平、租赁期限、转借或转租的处罚以及其他违反使用规定的责任等事项。

（七）集中建设的廉租住房小区的管理和服务，可由租户自我管理、自我服务，也可以选择专业化的物业服务企业或原公有住房管理机构承担。在其他项目中配建的廉租住房管理和服务，要纳入项目统一的物业管理。

（八）强化廉租住房租金管理，提高廉租住房租金和服务收费的缴交率。对不按合同约定缴纳租金并经催交无效的，可以通报承租人所在单位并从承租人工资收入中直接划扣。

（九）廉租住房租金要严格执行“收支两条线”管理，全额用于廉租住房及配套设施的维修养护和管理，不足部分由市、县财政预算安排。按规定落实对低保家庭的供暖费补贴、水电气开户费减免政策。

（十）完善廉租住房租赁补贴发放和管理制度，确保补贴资金专款用于改善居住条件。

（十一）正在享受实物配租廉租住房或领取廉租住房租赁补贴的家庭，再购买其他住房的，应当办理廉租住房保障退出手续。

（十二）房屋登记机构办理房屋权属登记时，应根据住房保障部门提供的信息，比对申请登记人家庭成员是否正在享受廉租住房保障的信息。

三、切实落实监管责任

（十三）解决城市低收入家庭住房困难是政府公共服务的重要职责，市、县人民政府住房保障部门是廉租住房管理的责任主体。要健全管理机制和实施机构，充实人员，落实工作经费，切实履行政府资产管理和对低收入家庭公共服务的职责。

（十四）市、县住房保障部门要通过定期入户调查等方式，及时了解保障对象家庭成员变动情况及廉租住房使用情况。住房保障部门可以通过政府购买服务的方式，委托廉租住房物业服务企业承担廉租住房使用情况的检查等工作。

（十五）对骗取廉租住房保障、恶意欠租、无正当理由长期闲置，违规转租、出借、调换和转让廉租住房等行为，市、县住房保障部门要按照有关规定或合同约定责令限期退回；逾期未退回的，可以按照合同约定，采取调整租金等方式处 理，直至收回廉租住房，并取消该家庭再次申请廉租住房保障的资格；对拒不执行处理决定的，市、县住房保障部门可向当地人民法院申请强制执行。

（十六）充分发挥社会监督作用，畅通投诉举报渠道。通过各种形式主动接受媒体和公众的监督。对社会各界举报投诉的骗取廉租住房保障及违规使用廉租住房的行为，要及时处理，并公布结果。

（十七）国家机关工作人员在廉租住房建设、管理过程中滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的，依法依纪追究责任；涉嫌犯罪的，移送司法机关处理。

（十八）本通知自印发之日起施行。

中华人民共和国住房和城乡建设部

中华人民共和国民政部

中华人民共和国财政部

二〇一〇年四月二十三日

第二篇：对我国廉租房制度的认识

对我国廉租房制度的认识

摘要当今世界，住房难题几乎困扰着所有国家的平民百姓，我国也不例外。改革开放以来，我国房地产业从复苏到快速发展取得了很大的成就，城市住宅建设得到了快速发展，城市居民住房条件有了较大改善，但部分城市中低收入家庭住房还比较困难。因此，解决城市中低收入家庭住房困难就成了住房建设和住房制度改革的重要内容。我国自1998年提出廉租房制度构想，至今已经进行了十余年，各地在试点基础上逐步推进廉租房制度建设，并在一些城市取得了一定成效，但从全国来看，廉租房制度的推行仍然十分缓慢。关键词：住房问题；廉租房制度；低收入家庭

0 前言

住房是人民的基本生活需求，随着城市化进程的加快，土地价格和住宅价格迅速上涨，使得部分居民的住房支付能力不足，城市低收入家庭买房难的问题显得日益突出。作为现代城市的社会问题之一，住房问题是城市化与工业化的产物，具有社会问题和经济问题的双重含义。从社会方面来说，房地产的暴利使大量社会财富在短时间内流向少数人的手里，引起财富杠杆发生严重倾斜，最终造成社会发展的不平衡，导致“两极分化”，加剧社会的动荡因素，威胁社会的和谐稳定；从经济方面来说，房地产吸引了大量资金，造成我国在工业、制造业等方面的科技创新和产业创新投入降低，使我们经济的科研含金量降低，并使产业的制造成本提高，给我国的经济持续发展留下隐患。特别对每个个体来说，飞速上涨的房价，远远超过了人们的消费负荷，甚至出现了“房奴”这样的字眼，未来消费已经严重透支于住房，这对其他领域的消费会造成较大影响，形成不平衡的消费结构，因此住房问题对我国是一个集社会、经济为一体的重大问题，而这个重大社会经济问题的重中之重是如何解决最低收入家庭住问题。廉租房保障制度综述

廉租房作为我国住房保障体系中面向最低收入群体的保障性住房，是住房保障的最重要组成部分之一，也是我国住房相关的社会保障的重要体现，其基本内容体现了我国社会保障和住房保障的根本宗旨——是为解决达到城镇居民最低收入标准并且住房困难家庭(即“双困”家庭)的住房问题而提出的救济政策，是为提高该人群的居住水平和生活质量所实施的一项住房保障措施，是社会保障制度在住房领域的拓展，也是住房制度对社会保障的体现。

1.1 我国廉租房保障制度建立前提

建立廉租住房保障制度，是市场经济发展的客观要求和城镇化发展的现实选择。首先，由于工作强度、人的能力、技能存在巨大的差别等因素的影响，导致了收入分配的不平等，随着市场经济的快速发展，这种收入分配差距不断扩大，必然产生高、中、低收入阶层，在住房市场化的过程中，大量低收入家庭没有自行解决住房问题的能力；其次，由于城市化步伐的加快，大量农村人口向城市流动，据有关部门统计，最近年来，我国进城务工人员的数量超过2亿人，由此带来的住房问题也是我国不得不面对的现实问题；最后，过去计划经济下的传统住房分配体制在实际操作中出现了按级别、职称分配的弊端，导致了住房分配的不公平，因此建立一种相对公平、公正的住房保障制度，是当前社会和每个社会成员的迫切愿

望。

1.2 我国廉租房制度的概念

我国的廉租住房制度是指政府在住房领域实施社会保障职能，以租金补贴或实物配租的方式，向符合城镇居民最低生活保障标准同时住房困难的家庭，提供具有社会保障性质、租金相对低廉的普通住房的住房保障制度。由此概念可以看出，政府介入最低收入家庭住房保障是其义不容辞的责任，是由虽低收入住房保障的特点所决定的。

廉租住房制度具有社会保障性、政府主导性、非盈利性三大特点。

一是社会保障性。廉租房保障不是普遍性的社会福利，也不属于中等收入家庭和低收入家庭共同享受的福利，廉租住房保障的对象只能是无力通过市场获得住房的最低收入家庭。因为我国实行住房商品化和市场化的过程中，在以市场机制调节的住房分配体系中，廉租住房保障在本质上只能弥补市场的缺陷，对最低收入家庭提供帮助和救济，所以廉租房是一种在住房方面的社会保障，有其保障的底线标准。

二是政府主导性。政府对廉租房的参与是必不可少的，因为政府在其中担当主导角色，既是廉租房产权的拥有者和廉租房的运营者，又是土地的提供者和主要建设者，同时又是国家宏观调控者。政府实施廉租住房制度，目的是改善没有能力通过市场解决住房问题的城镇最低收入家庭的住房条件，追求的是社会效益最大化，如：提高城镇居民整体居住水平，提升城市形象等，因此只有以政府为主导的公共政策与保障措施，才能发挥廉租房保障制度作为市场经济运行“稳定器”和“安全网”的作用，也只有政府才能应承担起构建城镇廉租住房制度的重任，充分行使其社会职能，提供政策支持，建立合理的资金来源和房屋来源，同时进行有效的运营。

三是非营利性。目前，我国住宅供应体系包括商品住宅、普通商品住宅、限价房、经济适用房、廉租房五种形态，商品住宅、普通商品住宅属完全市场化产品，房地产开发企业以获取经济效益为主要目的，利润水平由市场来决定，政府不直接干预，具有营利性；限价房以市场化为主导、略带保障色彩，其生产、分配、交换以及消费受政府和市场双重干预，营利性中等；经济适用房基本上属于保障性质，国家在土地使用权的取得、税费等方面给予一定优惠，在房价中除了可计入1％-3％的管理费外，还可计入3％的利润，其营利性较弱；廉租房则完全属于住房保障产品，国家无偿划拨土地，税费大幅度减免，完全没有营利性。因此政府建立廉租房制度的关键就在于“保障”和“底线救济”而非营利。

1.3 廉租房制度的保障对象

《2009--2011年廉租住房保障规划》明确指出，廉租住房保障对象是城市低收入住房困难家庭，具体条件由市、县政府确定。具备的基本条件为：一是收入困难，必须是本地城镇最低收入家庭，以领取民政部门的困难补助为衡量标准；二是住房困难，各城市对住房困难的认定各有标准，以各城市为准，平均确定标准为人均10平米以下；三是申请家庭成员中至少有一人为当地非农业常住人口。

据住房和城乡建设部测算，目前全国人均建筑面积10平方米以下的低收入住房困 难家庭近1000万户，占城镇家庭总户数的5．5％。这1000万户家庭是今后廉租住房保障的主要对象。

有学者提出，随着城镇化、工业化进程的加快，还应包括城镇中大量所谓流动但常驻城镇的农业户口中的低收入住房困难户。2008年末全国农民工总量为22542万人，其中外出农民工数量为14041万人。

1.4 廉租房制度的标准

面积标准：各地廉租住房面积标准差异较大，确定保障面积标准时，结合地方实际情况，按照廉租住房为城镇平均住房水平60％的标准进行测算，制定本地的保障住房建设标准。2

廉租住房保障建造面积标准控制在人均建筑面积13平方米左右，套型建筑面积50平方米以内，以保证居住的基本功能。

租金补贴标准：由于各地保障能力、职工收入水平和市场房屋租赁价格水平差异较大，确定的补贴标准也不应相同。租赁补贴额应根据当地平均市场租金、家庭住房支付能力合理确定，合理的标准尺度应该是补贴的金额能租赁到基本满足需要的住房。另外，根据保障能力的提高和市场租金水平的变化，各地应每年对补贴标准进行一次核定，进行适当的调整，以此适应市场租金水平的不断变化。

租金核减标准：凡属于廉租住房保障对象的家庭，租住直管公房或单位产权房，可享受租金核减政策。租金减免部分应由政府负担，从专项资金中直接补贴给房管局(所)或有关产权单位。

1.5 廉租房制度保障方式

住房和城乡建设部等9部门下发的《廉租住房保障办法》规定，城镇最低收入家庭廉租住房保障方式有三种：发放租赁住房补贴，实物配租、租金核减。

发放租赁住房补贴，是指政府向符合“双困”条件的申请对象发放补贴，由其到市场上租赁住房，资金来源以财政预算安排为主、发展多种渠道筹措资金的原则，主要包括：财政预算安排的资金；土地出让净收益中安排的廉租住房保障资金，比例不得低于10％；提取贷款风险准备金和管理费用后的住房公积金增值收益余额；政府的廉租住房租金收入；社会捐赠的资金。城镇最低收入家庭廉租住房资金实行财政专户管理，专项用于租赁住房补贴的发放、廉租住房的建设、维修和物业管理等，不得挪作他用。

实物配租，是指政府向符合“双困”条件的申请对象直接提供住房，并按照廉租住房租金标准收取租金，实物配租的廉租房来源主要有5种，包括政府出资建设的廉租住房、政府出资收购的住房、腾空的公有住房、社会捐赠的住房、其他渠道筹集的住房，并且规定实物配租的廉租住房来源应当以收购现有旧住房为主，限制集中兴建廉租住房。

租金核减，是指产权单位按照当地市、县人民政府的规定，在一定时期内对现已承租公有住房的城镇最低收入家庭给予租金减免。

1.6 廉租房制度资金的来源

稳定的资金来源是建立城市廉租住房的制度的根本保证，它直接关系到廉租住房制度的覆盖面的大小。2007年的《廉租住房保障办法》提出了五条资金来源渠道：一是财政预算安排的廉租住房保障资金；二是土地出让净收益中安排的廉租住房保障资金，比例不得低于l0％；三是提取贷款风险准备金和管理费用后的住房公积金增值收益余额；四是政府的廉租住房租金收入；五是社会捐赠及其他方式筹集的资金。同时，对于中西部财政困难地区，特别按照中央预算内投资补助和中央财政廉租房保障专项补助资金的有关规定给予一定支持。

2008年中国廉租住房建设共投入286亿元，是2007年投入资金的3．7倍。但要将廉租住房覆盖面进一步扩大，今后五年每年的资金需求要接近500亿元，才能解决廉租住房保障资金不足问题。廉租房的发展历程

2.1 廉租房的启动阶段（1998年）

国务院于1998 年出台了《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》，提出对不同收入家庭实行不同的住房供应政策，规定对于最低收入家庭租赁由政府或单位提供的廉租房，此时廉租房建设的资金主要来源是政府拨款。这标志着廉租房制度正式成为我国住房供应体系的一个重要组成部分，廉租房制度开始在我国起步。

2.2 廉租房探索推广阶段(1999年—2007年)1999年4月发布了《城镇廉租房管理办法》，其中对廉租房的房源、廉租房租金标准、廉租房建设和廉租房的申请程序问题予以明确的规定，开始探索规范化的廉租房制度。2003年12月31日，国建建设部等五部局联合下发了《城镇最低收入家庭廉租房管理办法》，该办法在城镇廉租房建设的资金来源方面要求实行以财政预算安排为主、多渠道筹集资金的原则。2006年5月17日，国务院出台了关于促进房地产健康发展的六点意见(“国六条”)，将城镇廉租房制度建设置于一个更为显著的位置。

2.3 廉租房改进完善阶段(2007年至今)

2008年1月1日起财政部颁发并实施的《廉租住房保障资金管理法》，确保了廉租住房保障资金的正规渠道来源。这使国家加强和加快廉租住房的建设从原来大多数的纸上谈兵，发展到了实际操作，使住有所居的基本国策从根本上得以落实。2008年12月17日，温家宝主持召开国务院常务会议研究部署促进房地产市场健康发展的政策措施中明确提出，加大保障性住房建设力度。2009年4月29日，国务院常务会议讨论并原则通过《关于2009年深化经济体制改革工作的意见》中提出，加快推进医药卫生、教育、文化、社会保障、住房等民生领域改革，改善居民支出预期和消费意愿。中央财政近日下拨2010年中央廉租住房保障专项资金167亿元，支持财政困难的地区解决城市低收入家庭住房困难问题。在中央的大力推动下，我国的廉租房建设将会进入一个快速发展的阶段。

从廉租房制度的演进历程中我们不难发现，中央政府对廉租房制度的重视程度逐步增强，政策不断明朗化和具体化、可操作性逐步增强，廉租房制度在我国的住房保障体系中将发挥越来越大的作用。廉租房制度实施的意义

廉租房制度作为我国社会保障体系中的住房保障制度，能够在真正意义上解决住房弱势群体的居住问题，该制度的实施具有以下重要意义：

3.1 提高住房弱势群体的居住水平

1998年我国政府下半年开始停止住房实物分配，逐步实行住房分配货币化改革，其中针对最低收入家庭专项提供可供租赁的廉租房。廉租房制度的实施为住房弱势群体提供了最基本的生活居住保障，满足了人们“安居”的要求，体现了政府对低收入阶层的关怀，符合社会主义和谐社会的发展要求。对稳定社会治安，为国家经济发展提供有力的社会秩序。

3.2 弥补市场机制的缺陷

弱势群体的存在是一种必然现象，尤其是在经济转型时期，由于产业结构的转型与优化，必然导致某些行业的从业者从某些领域中退出，形成结构性失业人群。而这部分人的住房问题，只依靠市场是难以解决的。我们知道市场不是万能的，市场有自身的缺陷。因此廉租房制度的引入对解决低收入家庭和弱势群体的住房困难有着至关重要的作用。目前我国政府采取的廉租房制度，通过行政、法律、资金及政策等多种手段，对一部分财产进行再分配，为住房弱势群体提供基本的居住条件，从而弥补市场机制的缺陷，保证市场机制的良性运作。参考文献：

[1] 陈婷婷．对我国当前廉租房配租方式的相关思考[J]，国房地产金融,2007，（7）.[2] 司鸿雁．金融机构应在廉租房建设中发挥积极作用[J]，黑龙江金融，2009，（8）.[3] 李伟玲．廉租房开发建设中存在的问题与对策[J]，2008.[4] 安娜，戴宏伟．以开发性金融推进廉租房建设的思考[J]，时代金融，2007,（6）.[5] 常丹红．完善与创新廉租住房制度研究[J]．城市开发，2008-10-13.[6] 巴曙松，张旭，王淼．廉租房建设融资现状和创新趋势[J]，国际融资，2006.[7] 关信平．社会政策概况[M]，高等教育出版社，2004-4-25.[8] 刘辉，林明珠．对我国廉租房制度问题的思考[J]商场现代化，2009.[9] 王盟．保定市廉租住房制度研究[D]河北农业大学，2008.[10] 吴文生．PPP融资模式在我国廉租房建设中的应用[J]，建筑经济，2009,（6）.[11] 闫妍．低收入住房税收优惠证:美国廉租房发展的金融激励机制[J]，北京规划建设，2007,（4）.[12] 刘琪．我国廉租房制度的特点及其融资模式的思考[J]，国房地产金融，2007.[13] 李璇．论我国廉租房制度的完善[J]，中国优秀硕士学位论文全文数据库，2009,（6）.

第三篇：廉租房制度存在的问题与完善对策

廉租房制度存在的问题与完善对策

住房问题是关系到国计民生的经济和社会问题，为低收入者提供住房既是住房保障制度的重要内容，也是我国构建和谐社会的必然要求。然而“房价高、住房难”已成为困扰我国居民的一大难题，住房困难说明我国当前的住房制度存在缺陷。改善住房保障的核心是加快廉租房建设与供给。在“十二五”期间国家将大力建造包括廉租房在内的保障性住房，为中低收入者排忧解难。

廉租房政策，是现代市场经济国家普遍推行的一项社会住房政策。它是指政府对最低收入家庭提供租金补贴，或以低廉租金配租的具有社会保障性质的普通住宅，保证其住房达到社会最低生活标准。我国正在实施的廉租房政策，实践证明能够在解决低收入者住房问题方面发挥相当大的作用，值得大力推广，是解决现阶段我国低收入者住房问题的良好途径。政府廉租房、公共租赁房是无力购房者的最佳选择。

1廉租房制度存在的突出问题。

我国虽然建立了廉租房制度，但由于城市土地资源有限，城市财政预算安排资金的不足以及缺乏其他稳定的廉租住房资金来源渠道，廉租住房制度实施面临着许多困难。

1.政府住房保障职责缺位。

政府在房地产开发中主要不是获得收益，而是要保障社会公众基本的居住权利需要。因此这就要求政府承担起一定的责任，以保障公民的基本生存条件。在我国住房供应体系由计划向市场转轨过程中，客观上出现了政府和市场分工不明确，政府在居住基本权利保障方面执行落实力度不够，过度依赖市场的现象。特别是，地方政府通过追求土地收益来加快本地经济发展，忽视了大量中低收入人群基本住房需要。有不少地方政府从自己和行业部门的自身利益考虑，与房地产商一起抬高房价，成为高房价有力的支撑者。就当前来看，地方政府事实上是房地产市场中的一个利益相关者，这导致了中央政府政令的受阻和政府公共职能经常性的缺位和越位。

2.低收入者缺乏住房保障。

按照各地现行住房保障制度，最低及低收入住房困难家庭租赁廉租房，中低收入住房困难家庭购买经济适用房和限价房。但现实情况是，一方面，即使是经济适用住房和限价房，许多低收入家庭因支付能力不足仍然买不起。并且在全国大中城市里，有大量的外来务工人员，比起具有当地城镇户口的职工，他们的收入普遍更低，居住条件更差，更应享受住房保障，但现行住房保障制度却将他们排斥在外。

3.土地与资金形成瓶颈。

廉租房建设一般有两个条件，一是土地，二是资金，这二者构成了廉租房建设的瓶颈。就土地而言，城市用于建设的用地总量是确定的，为了降低成本，用于建设廉租房的土地必须是划拨而不是出让，但是如果用于建设廉租房的土地划拨多了，那么用于出让而获得财政资金的土地就会减少。这对于各级政府来说是一个两难问题。政府面临着是急于取得城市各项发展急需的资金，把这些资金用于投资建设，加快本地区的GDP增速，还是放弃这个利益，给老百姓无偿建房，同时又贴进去更多资金的两难处境。就资金而言，作为地方主要财政收入的土地出让金及公积金增值收益是廉租房建设的主要资金来源。如果没有强有力的法律约束，地方政府注定会缺乏提供资金的动力，继而会造成房源难以为继并形成恶性循环。这种状况在现实情况下是难以避免的。

4.廉租房准入与退出机制尚未完善。

廉租房保障对象即使在最严格的审批程序下获得廉租住房，也有可能冒着道德风险谋取利益并将其所得用于改善其基本生活条件。如何防范和避免这种现象的发生，在满足保障目的的同时，又不至于使廉租房成为新的牟利工具，这是廉租房保障制度设计时应予考虑的重要内容。同时腾退机制是廉租住房制度的重要内容，但在一些城市的廉租住房腾退过程中，已不符合配租条件的家庭拒不腾退，廉租住房的退出机制很难得以实行，造成复核流于形式。

2完善廉租房制度的对策。

住房保障制度尤其是廉租房制度建设在我国初步形成了包括财政投入、税费减免、信贷支持、土地供应等政策体系。各级政府现阶段的当务之急是认识廉租房制度建设过程中的各种利益关系，分析和解决廉租房制度在实施过程中出现的问题，按照廉租房制度的管理办法规范政府的职能范围，充分发挥廉租房制度的积极作用。

1.充分发挥政府的职能作用。

廉租房是一种福利房，政府的参与是必不可少的，政府在这项工程中担当的角色是多重的。首先是廉租房产权的拥有者。政府是廉租房建设工程的建设方，是廉租房产权的拥有者。其次是建设资金的信用担保者。对投资资金而言，只有在安全性非常高的前提下，才可能以低利率的方式大规模地投入到廉租房的建设当中。第三是廉价土地的提供者。当前房价太高的一个成本性原因是政府提供的建设用地拍卖价太高。政府在提供廉租房建设用地时必须以保障社会福利为主要目的，让利于民，这是有效控制单位建筑面积造价的基础性环节。第四是协调人。在廉租房建设过程中，政府要与投资主体之间协调好贷款的规模、期限、利率。政府要与租房者协调好房租，房租的高低应以建房的贷款利息和少许物业管理费为基准，政府应以重点降低单位建筑面积的造价为手段来降低房租。

2.拓宽廉租房建设资金融资渠道。

为解决建设资金短缺问题，应当积极搭建融资平台，通过无偿划拨土地、银行信贷、公积金贷款等方式，多渠道筹集建设资金，确保廉租房建设顺利推进。政府必须调整财政支出结构，在每年的财政预算中，保证一定的住房保障资金。廉租房拓宽融资渠道还可发行公债，公债是国家依据信用原则获取财政收入的一种特定方式。同时，还可以将廉租房开发贷款证券化。这样可以加强金融资产的流动性，转移和降低商业银行的贷款风险，不仅有利于防止银行不良贷款的再生，还可以使廉租房开发更容易获得银行的资金支持，从而达到拓宽廉租房融资渠道的目的。

3.增加廉租房建设和供给。

随着国家民生政策的不断深入，廉租房保障对象的范围也应随之不断扩大。必须根据各地居民的实际收入情况确定廉租房保障对象。对于那些在城市中凭一己之力买不起房而又无资格享受廉租房保障的所谓“夹心层”和来自农村贫困地区并在城市担当脏、累、差等工作的外来人员，政府不能将之排斥在廉租房保障对象之外。廉租房保障体系的设计要适当超前，逐渐扩大廉租房政策的覆盖面，逐步在新的环境下达到更高要求的“应保尽保”。

“十二五”规划把保障和改善民生摆在一个十分重要和突出位置，未来五年将使保障性住房覆盖率达到20%。也就是说，为了遏制当前过高的房价，为了解决国内居民的基本居住条件，政府在未来五年里，计划建设城镇保障性安居工程3600万套，其中2011年建设1000万套，2012年建设1000万套，2013～2015三年建设1600万套。

4.加强对廉租房的监督管理。

现阶段，在城镇廉租房资源非常有限的情况下，应在准入上确定一个资格标准，在轮候上建立科学的排序方式，并在廉租家庭不符合资格标准时建立合理的退出机制，这既可在最大程度上提高住房资源的效用，又可减少社会成员之间的分配不公。廉租房制度管理部门应定期对享受廉租房家庭的收入、住房状况等基本情况进行复核，以避免廉租房消费的“搭车现象”，确保有限的廉租房资源发挥最大的效用。

在健全住房保障对象档案的同时，要实施动态监管：一是依法签订住房保障租赁合同，合同期满要求续保的必须要经过重新审核，只有符合条件者方准予续签；二是严格审核住房保障的准入和退出对象，当住房保障对象收入水平超过当年最低收入标准时，将让其按期腾退保障性住房或停发住房租金补贴；三是住房保障及管理情况适时向公众公示。

通过政策审核制度和配套配租赁制度，使保障性住房资格审核、出售出租更加公开、透明。

以人为本、关注民生已成为构建社会主义和谐社会的主旋律。只有坚持以政府为主导，协调各方，建立起完善的社会住房保障体系，才能使不同层次收入的居民都能享受到社会经济发展的成果，并推动社会和谐、稳定发展。各级政府应该把积极推行廉租住房制度当做一项民心工程来抓，想方设法筹集资金，最大限度地多建设廉租住房，并逐步扩大廉租住房的覆盖面，最终让缺房而又买不起高价房的百姓都能为廉租房所覆盖，提高人民的生活水平，提高国民的幸福指数。论文关键词：廉租房

第四篇：完善我国反诉制度之设想

反诉作为一种诉讼制度，内含着极为丰富的法律价值，它不仅使原、被告当事人能够平等地享有国家法律保护的权利，且通过反诉与本诉的合并审理，减少了分别诉讼的成本，简化了诉讼程序，提高了办案效率，达到了诉讼经济的效果。但由于关于反诉的立法太过原则及司法实践不够重视等原因，我国反诉制度未能发挥其应有的功能。为适应现代社会的发展，应将其完善为一

个体系完整、内容充实、功能齐备、操作可行的诉讼制度。本文就提起反诉的程序性条件、实质性条件及反诉的审理等方面进行了必要的探讨。反诉，是指在已经开始的民事诉讼中，被告以本诉原告为被告，向人民法院提出的一种与本诉有关联的保护自己合法权益的独立的反请求（1）。反诉的本质属性是本诉的被告以本诉原告为被告提出的独立之诉。我国《民事诉讼法》虽然原则性地规定了反诉制度，但理论界对此意见分歧较大，司法实践中也没有形成统一的操作标准，因而现有的反诉制度在司法实践中并未能发挥其应有的功能。主要存在三个方面的问题：第一，立法方面的不足。我国现行民事诉讼法涉及到反诉内容的仅有三处：一是第52条规定被告有权提起反诉；二是第126条规定法院对被告提起的反诉可以合并审理；三是第129条关于原告经传票传唤，无正当理由拒不到庭或未经法庭许可中途退庭的，被告反诉的，可以缺席判决的规定；最高人民法院关于适用《中华人民共和国民事诉讼法》若干问题的意见涉及反诉内容的只有两条：第156条规定在案件受理后，法庭辩论结束前，被告提出反诉，可以合并审理的应合并审理；第184条规定在第二审程序中，原审被告提出反诉的，第二审人民法院可以根据当事人自愿的原则就反诉进行调解，调解不成的告知当事人另行起诉。规定如此简略，就连提起反诉的标准都未明确，致使司法实践中反诉是否受理基本上取决于法官的自由裁量权。由于本诉与反诉的合并会使案件审理的难度加大，在法律对反诉制度规定不够具体的情况下，法官避难就易将反诉与本诉分离的情况也就屡见不鲜了。而从法院的审判权角度看，法院对反诉是否受理不应取决于法官个人的意志，被告提起反诉的，只要符合法定条件，在不违背诉讼经济、诉讼效率的前提下，就应合并审理，即使拒绝也要赋予当事人以相应的救济程序。正是由于立法简单化，才使得司法实践中对被告的反诉权益保护远远不够，这也是反诉制度在实体法律关系日趋复杂、讼事日增的今天不能充分发挥其功能的主要原因。第二，将反诉与反驳混淆不清。司法实践中，反诉与反驳很难区别、容易混淆。反驳，是被告对原告起诉请求所依据的事实、理由、证据的辩驳，以期达成部分或全部抵销、排斥、吞并原告诉讼请求的目的。反诉，是被告根据其与原告存在的法律关系的事实和理由，请求法院支持自己的诉讼请求，即判决原告对自己承担义务，当然也有可能起到部分或全部抵销、吞并、或者排斥原告本诉或者使本诉失去意义的作用。因此，反驳只是被告辩驳原告的一种诉讼手段，不是一个独立的诉，不具有诉的性质，它只是以否定原告提出的部分或全部诉讼请求为目的；而反诉则是被告针对原告的本诉提起的，是一种独立的诉，具有诉的性质，它要求法院判决自己胜诉为目的。在审判实践中，往往反诉请求与反驳意见同时并存，当事人自己搞不明白，甚至某些法官也将反驳与反诉混淆不清，对是反驳的当作反诉受理，而对反诉又当作反驳未予受理，这种情况的存在也影响了反诉制度功能的发挥。第三，法官对反诉制度的作用未引起足够的重视。在民事诉讼中，起诉权与反诉权之间的关系在一些法官的观念中往往不是对等的，重起诉轻反诉的观念在我国司法领域还根深蒂固。不少法官忽视反诉制度特有的功能，以分别审理取代合并审理，认为两者无实质差别，其为本诉被告提供司法保护的效果是一致的。其实，对应当合并审理的反诉置之不理，可能导致法院就同一事实和法律关系作出两个互相矛盾的判决，同时这种错误地适用反诉制度的做法，会给民事诉讼的实践带来危害，挫伤当事人对程序正义的信仰（2）。所以说，司法实践中对反诉制度未引起足够的重视也遏制了反诉制度功能的发挥。随着我国社会主义市场经济的不断发展，各民事主体之间民事法律关系交叉重叠的现象日益普遍，彼此有关联的诉讼也逐渐增多，现有的反诉理论和立法规则已不能适应司法实践的需要，进一步完善反诉制度应当被及早提到议事日程。笔者拟从提起反诉的程序性条件、实质性条件及以及反诉的审理等方面谈谈自己的设想。

一、提起反诉的程序性条件

（一）形式条件

1、反诉是一个独立的诉讼请求，不因本诉的存在与否而受影响。因此，提出反诉应当具备起诉的条件，即符合我国民事诉讼法第108条“起诉必须符合下列条件：（1）原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织；（2）有明确的被告；（3）有具体的诉讼请求和事实理由；（4）属于人民法院受理民事诉讼的范围。”

2、反诉没有超过诉讼时效。不能认为本诉在诉讼时效之内，反诉也自然在诉讼时效之内。本诉超过诉讼时效，

第五篇：完善我国反诉制度之设想

反诉作为一种诉讼制度，内含着极为丰富的法律价值，它不仅使原、被告当事人能够平等地享有国家法律保护的权利，且通过反诉与本诉的合并审理，减少了分别诉讼的成本，简化了诉讼程序，提高了办案效率，达到了诉讼经济的效果。但由于关于反诉的立法太过原则及司法实践不够重视等原因，我国反诉制度未能发挥其应有的功能。为适应现代社会的发展，应将其完善为一个体系完整、内容充实、功能齐备、操作可行的诉讼制度。本文就提起反诉的程序性条件、实质性条件及反诉的审理等方面进行了必要的探讨。反诉，是指在已经开始的民事诉讼中，被告以本诉原告为被告，向人民法院提出的一种与本诉有关联的保护自己合法权益的独立的反请求（1）。反诉的本质属性是本诉的被告以本诉原告为被告提出的独立之诉。我国《民事诉讼法》虽然原则性地规定了反诉制度，但理论界对此意见分歧较大，司法实践中也没有形成统一的操作标准，因而现有的反诉制度在司法实践中并未能发挥其应有的功能。主要存在三个方面的问题：第一，立法方面的不足。我国现行民事诉讼法涉及到反诉内容的仅有三处：一是第52条规定被告有权提起反诉；二是第126条规定法院对被告提起的反诉可以合并审理；三是第129条关于原告经传票传唤，无正当理由拒不到庭或未经法庭许可中途退庭的，被告反诉的，可以缺席判决的规定；最高人民法院关于适用《中华人民共和国民事诉讼法》若干问题的意见涉及反诉内容的只有两条：第156条规定在案件受理后，法庭辩论结束前，被告提出反诉，可以合并审理的应合并审理；第184条规定在第二审程序中，原审被告提出反诉的，第二审人民法院可以根据当事人自愿的原则就反诉进行调解，调解不成的告知当事人另行起诉。规定如此简略，就连提起反诉的标准都未明确，致使司法实践中反诉是否受理基本上取决于法官的自由裁量权。由于本诉与反诉的合并会使案件审理的难度加大，在法律对反诉制度规定不够具体的情况下，法官避难就易将反诉与本诉分离的情况也就屡见不鲜了。而从法院的审判权角度看，法院对反诉是否受理不应取决于法官个人的意志，被告提起反诉的，只要符合法定条件，在不违背诉讼经济、诉讼效率的前提下，就应合并审理，即使拒绝也要赋予当事人以相应的救济程序。正是由于立法简单化，才使得司法实践中对被告的反诉权益保护远远不够，这也是反诉制度在实体法律关系日趋复杂、讼事日增的今天不能充分发挥其功能的主要原因。第二，将反诉与反驳混淆不清。司法实践中，反诉与反驳很难区别、容易混淆。反驳，是被告对原告起诉请求所依据的事实、理由、证据的辩驳，以期达成部分或全部抵销、排斥、吞并原告诉讼请求的目的。反诉，是被告根据其与原告存在的法律关系的事实和理由，请求法院支持自己的诉讼请求，即判决原告对自己承担义务，当然也有可能起到部分或全部抵销、吞并、或者排斥原告本诉或者使本诉失去意义的作用。因此，反驳只是被告辩驳原告的一种诉讼手段，不是一个独立的诉，不具有诉的性质，它只是以否定原告提出的部分或全部诉讼请求为目的；而反诉则是被告针对原告的本诉提起的，是一种独立的诉，具有诉的性质，它要求法院判决自己胜诉为目的。在审判实践中，往往反诉请求与反驳意见同时并存，当事人自己搞不明白，甚至某些法官也将反驳与反诉混淆不清，对是反驳的当作反诉受理，而对反诉又当作反驳未予受理，这种情况的存在也影响了反诉制度功能的发挥。第三，法官对反诉制度的作用未引起足够的重视。在民事诉讼中，起诉权与反诉权之间的关系在一些法官的观念中往往不是对等的，重起诉轻反诉的观念在我国司法领域还根深蒂固。不少法官忽视反诉制度特有的功能，以分别审理取代合并审理，认为两者无实质差别，其为本诉被告提供司法保护的效果是一致的。其实，对应当合并审理的反诉置之不理，可能导致法院就同一事实和法律关系作出两个互相矛盾的判决，同时这种错误地适用反诉制度的做法，会给民事诉讼的实践带来危害，挫伤当事人对程序正义的信仰（2）。所以说，司法实践中对反诉制度未引起足够的重视也遏制了反诉制度功能的发挥。随着我国社会主义市场经济的不断发展，各民事主体之间民事法律关系交叉重叠的现象日益普遍，彼此有关联的诉讼也逐渐增多，现有的反诉理论和立法规则已不能适应司法实践的需要，进一步完善反诉制度应当被及早提到议事日程。笔者拟从提起反诉的程序性条件、实质性条件及以及反诉的审理等方面谈谈自己的设想。

一、提起反诉的程序性条件

（一）形式条件

1、反诉是一个独立的诉讼请求，不因本诉的存在与否而受影响。因此，提出反诉应当具备起诉的条件，即符合我国民事诉讼法第108条“起诉必须符合下列条件：（1）原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织；（2）有明确的被告；（3）有具体的诉讼请求和事实理由；（4）属于人民法院受理民事诉讼的范围。”

2、反诉没有超过诉讼时效。不能认为本诉在诉讼时效之内，反诉也自然在诉讼时效之内。本诉超过诉讼时效，反诉不一定就超过诉讼时效（3）。反诉作为独立的诉，应该符合诉讼时效的法律规定。

3、当事人条件。反诉的原告只能是本诉的被告，反诉的被告只能是本诉的原告，反诉的当事人和本诉的当事人不能增加，也不能减少，只是诉讼地位互换。如果不是本诉被告提起诉讼，或者是本诉被告对本诉原告以外的人提起诉讼，就不是反诉。

（二）反诉的管辖。反诉只能向受理本诉的人民法院提出，如反诉单独提起时，审理本诉的法院无管辖权，那么该反诉是否成立？笔者认为，若该反诉属本诉法院以外的其他法院专属管辖的，被告只能向有专属管辖权的法院另行起诉，因为专属管辖具有强制性，不允许随意变更，除此之外的其他情况受理本诉的法院应当有权受理。例如，对反诉单独提起时应由级别较高的法院审理或应由级别较低的法院管辖这种情况，受理本诉的法院就可以受理该反诉。如此，不仅减少了当事人的诉累，也充分发挥了反

以抵销原告的请求，应该说是一个极为节约诉讼成本的主张，法律应当支持。所以提起的反诉，即使与本诉不是基于同一事实或同一法律关系，但与本诉的事实、法律关系之间有联系，合并审判更有助于案件全面解决的，就应视为有关联性，反诉应成立。

（二）反诉的目的要件反诉的实质要件之二，是目的问题。一般认为，反诉的目的在于部分或全部抵销、吞并、排斥原告的诉讼请求，或者使本诉失去实际意义，故只有那些能部分或全部抵销、吞并、排斥本诉或使本诉失去实际意义的请求才是反诉，这我们不否认。但是，反诉的真正目的应该是请求法院判决自己胜诉，支持自己的诉讼请求，而不仅仅是请求法院判决原告败诉。因此提出反诉，并不只是为了抵销、吞并、排斥本诉，如果反诉起到了反驳本诉的作用，也只是反诉的副产品，而非本诉的本来目的，且从实践中看，在反诉与本诉可以同时成立时，反诉并不能起到抵销、排斥、吞并本诉的作用。例如，原告请求被告返还走失的牲畜，被告反诉要求原告支付其照管牲畜期间的费用，此反诉对本诉的成立就没有任何影响。因而，被告提出的要求法院支持自己的诉讼请求才是反诉（当然不排除抵销、吞并、排斥本诉或使本诉不能成立的情况），一切应按反诉的要求处理；如仅要求抵销、吞并、排斥本诉或使本诉不能成立的，只是反驳，不能当作反诉受理。

三、反诉的审理

（一）反诉的受理被告提出反诉的，法院应先审查其是否符合上述的程序性条件，不符合的，裁定不予受理，被告不服的可以上诉。因为既然提起反诉是被告的权利，反诉也是一种独立的诉讼，就应给予反诉原告与本诉原告同样的权利。经审查，符合上述程序性条件的，应予受理，并与本诉合并审理。同时，应立即向被告发出受理案件通知书，并由原告（反诉被告）答辩。司法实践中，由于许多人观念上对反诉的轻视，认为反诉附属于本诉，被告提出反诉后，是否受理及是否合并审理，直到本诉判决作出后也没有一个明确的答复，这都严重地损害了被告的权利。

（二）对受理的反诉应予审理并判决法院应当而且只能针对当事人提出的诉讼请求进行审理，判决主文应当而且只能是对当事人的诉讼请求的回答，这对反诉同样适用。在司法实践中，往往有只注重本诉的审理而淡化对反诉的审理的倾向，庭审中疏于调查辩论，或者认为经过调查辩论而反诉不能成立的，只在判决理由中写明，判决主文却不涉及等等。笔者认为既然已将反诉与本诉合并审理，就应对反诉的事实及理由进行充分的调查辩论，如反诉在实体上不成立，既要在判决理由中确定反诉不成立的事实，更应在判决主文中写明驳回反诉请求的内容。

四、关于强制反诉与再反诉

（一）关于强制反诉美国民事诉讼中将反诉分为强制性反诉及任意性反诉两类，强制性反诉是指本诉中的被告对于某些特定的反请求必须在本诉的审理过程中提出，否则，在以后的诉讼中就失去了提出此请求的权利，法院对于该类反诉必须审理并作出裁判；任意性反诉是指本诉中的被告对于自己的反诉请求，既可以在本诉中提出，也可以在以后的诉讼中单独提出，对其提出与否法律并不明文禁止，即便被告在本诉的审理过程中不提出，也不会失去提出的权利，法院对于此类反诉受理与否，全凭法官的自由裁量。目前我国司法实践中，被告享有选择提起反诉或另行起诉的权利，即对于一个与本诉有关联的诉，其可以反诉，也可另行起诉，这应属于任意性反诉的范畴。我国有学者主张，我国也应当推行强制性反诉，这的确是一个很好的建议，只是现在建立强制性反诉的时机还 还不成熟。因为我国的司法制度、诉讼制度和律师制度还不健全，法官的法律素质、律师的素质以及公民的法律素质，尚难以适应强制性反诉制度的运作要求，从而极可能侵害当事人的实体权益（4），当然建立强制性反诉应是发展的方向。

（二）关于再反诉被告对原告提出反诉后，原告可否再针对被告的的反诉提出反诉的反诉？德国法律承认反诉的反诉，但也有的国家不允许。我国对此没有规定，那么实践中如有当事人提出这类问题，该怎么办呢？可这样处理：如果被告的反诉经审查不成立，即反诉没被受理的，那么自然就分开审理；如被告的反诉成立，对原告提出的反诉的反诉，宜视为对其原有诉讼请求的增加或变更，不将其作为反诉的反诉受理，亦能公平全面地保护当事人的合法权益