党的制度改革与制度创新

第一篇：党的制度改革与制度创新

党的制度改革与制度创新

关于党的制度改革，是邓小平在1980年8月《党和国家领导制度的改革》――被称之为政治体制改革的宣言书中首次提出来的。中国的政治体制改革，主要包括八个方面内容：一是政府职能转变和机构改革；二是干部人事制度改革；三是决策体制改革；四是司法体制改革；五是权力制约和监督体制改革；六是社会基层治理体制改革；七是党政关系改革；八是党的制度改革。其中，党的制度改革是政治体制改革的核心和关键。20多年来，我国的政治体制改革虽然取得了显著的成就，但是如果仔细考察，政治体制改革在进展到一定程度后，都遇到了这样或那样的难点，不能再深入、持久下去。这主要是碰到了党的制度改革和制度建设的深层次问题。例如，政府职能转变和机构改革会碰到党政不分还是党政分开的问题；干部人事制度改革会碰到如何理解党管干部和党怎样管干部的问题；决策体制改革会碰到党的决策体制和政府决策体制之间的关系问题；司法体制改革会碰到如何坚持党对政法工作的领导和党怎样支持审判机关、检察机关依法独立公正地行使审判权、检察权的问题；权力制约和监督体制改革会碰到如何对党的权力自身进行制约、监督的问题；社会基层治理中的村民自治委员会会碰到如何处理和村党支部的关系问题；就党政关系而言，由于其主要矛盾集中在党的方面，党政关系改革的实质乃是党的制度改革。所以，我国的政治体制改革若要继续推向前进，取得更大的进展，归根到底必须聚焦于党的制度改革，并切实把重点放在党的制度建设和制度创新上。

这个基本认识，符合80年代中期从党的十三大到新世纪初期党的十六大一系列文献的精神。中国共产党是执政党，是社会主义根本的领导力量，处于领导改革的中心地位。任何避开党的制度改革和制度建设的政治体制改革，都不可能顺利发展，也不可能彻底进行。因此，党的十三大报告指出，“党的自身建设也必须进行改革，以适应改革开放的新形势。”江泽民在党的80周年讲话中指出，要“以改革的精神研究和解决党的建设”。党的十六大报告指出，要“改革和完善党的领导方式和执政方式、领导制度和工作制度”。党的十六届四中全会通过的《决定》更明确地指出，“面对新形势新任务，党的领导方式和执政方式、领导体制和工作机制还不完善”，“必须坚持以改革的精神加强党的建设”，“以改革和完善党的领导体制和工作机制为重点”，“不断完善党的领导方式和执政方式”，使“执政方式更加科学”。

党的制度改革是一项系统工程，改革的对象针对的是有缺陷、有弊端的党的体制和制度，即体制性、制度性的因素。党的体制和制度主要包括党的执政体制、党的组织生活制度、干部制度、决策体制、权力制约和监督体制。党的制度改革涉及到这五项有缺陷、弊端的党的体制和制度，就是我们通常说的党的领导体制和执政方式改革、党内的民主生活制度改革、党的干部制度改革、党的决策体制改革、党的监督体制改革。

党的体制性、制度性的缺陷、弊端，源于苏联共产党。1917年十月革命胜利后，俄共成为在世界上第一个大国执政的共产党大党。1924年列宁逝世后，斯大林改变了列宁关于党的建设的路线和政策，在党的执政和党的建设问题上，形成了另外一套独立的、系统的模式。

无庸置疑，这之后全世界的共产党都是以苏联共产党为样板，按照苏联共产党的模式建党的，我们中国共产党也是如此。因此，斯大林留下来的政治遗产，不仅有社会主义建设方面的“苏联社会主义模式”，而且在党的建设方面有“苏联共产党模式”。现在，我们在破除了“苏联社会主义模式”后，还要继续破除“苏联共产党模式”。“苏联共产党模式”的缺陷、弊端主要如下：

“苏联共产党模式”在执政体制方面，搞的是党政合一体制，也就是实行党的一元化领导，以党代政，党治国。几十年实践的教训说明，党政不分，以党代政，有很大的弊病。而世界上能够进行良性运转的执政体制，都是采取党政分开的执政体制的。所以，邓小平在新民主主义革命时期就严厉批判了“党治国”，在80年代初总结历史经验又明确指出，必须实行党政分开的体制。

“苏联共产党模式”在党的组织生活方面，搞的是集权专制。从理论上说，苏联共产党完全是一个民主性质的党。在《苏联共产党章程》上明文规定，党的组织“指导原则是民主集中制”；“党的各级领导机关从下到上都由选举产生”；“在各个党组织内或在全党内自由而切实地讨论党的政策问题，是党员的不可剥夺的权利和党内民主的重要原则。”“违反党内民主的现象在党内是不能容忍的”。遗憾的是，说归说，做归做，在现实实践中，由于苏共实行的是高度的集权制，在这样的体制下，党内生活已不可能有民主了，党的民主性质也就随之发生变异。全体党员所享有的民主 “四权”，即知情权、参与权、选择权和监督权，都已被苏共自身践踏的一干二净了。

苏联共产党模式”在干部制度方面的弊端主要有二：一是搞干部职务终身制；二是搞干部层层挑选任命。苏共最高领袖没有任期制，斯大林在总书记的位子上坐到死为止。至于各级党的干部，虽然苏共党章规定：“党的各级领导机关从下到上都由选举产生”，但是，在苏共党内，选举成了自上而下的暗箱操作过程，候选人名单的提出，实际上是由领导者和组织部门挑选、决定，候选人名单没有差额，然后交由党的代表大会表决，此时代表已经没有任何选择的余地。这样的选举，徒有其表，不过是走过场，事实上是内定任命制。党内的主权，不属于党员，而在党的各级领导手中，人事安排由个别人决定。领袖终身制和干部层层挑选任命制的存在，归根到底都是因为缺失了民主选举制度。

“苏联共产党模式”在决策体制方面是高度集权，由少数人甚至一人拍板定案。按照苏共党章规定，制定党的政策、决定，要通过辩论，要保证党员自由地发表意见。但是在自斯大林开始，苏共在党内已不允许自由地讨论问题、发表不同的意见。政治高压的氛围，已经使绝大部分的党员噤若寒蝉，消灭异己的残酷手段，更使人人危在旦夕。在党代会上，报告、决定都是早已拟就，不容怀疑，只待宣读的事，然后出现的果然是暴风雨般的、经久不息的掌声和“完全一致”通过的情景。有时候，某个报告、决定，也会交给党内的一些同志讨论，征求意见，但是，与其说这是体现民主，不如说是体现开明，因为意见会不会被采纳，无须做出任何解释，最终则取决于领导者的喜好和高明。

“苏联共产党模式”在权力制约和监督体制方面，实际上使最高权力、层层的一把手和领导干部无法得到监督。众所周知，列宁非常重视党内监督问题，1921年3月，俄共（布）十大作出了《关于监察委员会的决定》，明确规定监委于与党委“平等地行使职权”。俄共（布）十一大制定的《中央检查委员会条例》，又赋予检查委员会对中央机关、俄共中央书记处、组织局、各书记、部长的检查权、质询权。但是，到斯大林手上，把党的监察委员会由与中央委员会平行的关系变成为受中央委员会的领导，降到下级的地位。党的领袖和各级一把手以及主要干部成了“特殊党员”，处于“虚监”、“失监”的状态。

苏联共产党由于没有很好地进行上述五项至关重要的党的体制和制度改革，窒息了党的活力和创新精神，终在经历了领导社会主义事业74年的辉煌之后，突然在1991年8月24日一天之内垮台、分崩离析。苏共在亡党前，早已成为实行集权专制的党。它之所以走向覆亡，是不足为奇的。

苏联共产党失败的教训告诉我们，在政治体制改革中，如果不是确定和抓住党的制度改革这个核心问题，致力于党的制度的建设与创新完善，政治体制改革就难以继续推进下去，甚至已经取得的改革成果也难以巩固，导致政治体制改革功亏一篑。在对待党的制度改革和促进党的制度建设与创新完善这个核心问题上，如果我们优柔寡断、坐失时机，将最终使我国的政治体制改革全盘皆输。

二

以苏共为鉴戒，搞好我们党的制度改革，推进党的制度建设与创新完善，是我们面临的严肃问题和必须解决的核心问题。改革开放以来，我们党提出了“两个什么”和“怎样”的问题，这就是“什么是社会主义，怎样建设社会主义”和“建设什么样的党，怎样建设党”。我们已经在“什么是社会主义，怎样建设社会主义”的问题上，实现了从“苏联社会主义模式”到中国特色社会主义的飞跃。现在，在“建设什么样的党，怎样建设党”的问题上，也要坚决克服“苏联共产党模式”的弊端，实行党的自身改革，彻底地与“苏联共产党模式”划清界限。相比之下，对后一个问题的回答，更为困难、艰巨，但一定要回答好。为此，笔者认为，搞好我们党的制度改革和制度建设与创新完善，当前必须按照党的十六大报告特别是遵循十六届四中全会《决定》的基本精神，抓紧以下五项制度创新工作：

1，一定要实行党政分开体制。党政分开和党政不分是两种基本的执政体制。列宁早就指出，党与政权的职能不同，党是政治组织，不是权力机关，苏维埃国家政权“高于各政党”。虽然执政党和国家政权之间是一种领导和被领导的关系，但这种领导关系不是上下级之间的隶属关系，不是命令与服从、支配与被支配的直接关系，而是执政党通过党员介入、思想沟通、路线指导、政策说服、法律支持等环节获得转化的间接权力关系和实行间接的执政方式。列宁是主张党政分开的，反对党直接行使权力。党政分开的执政体制，即确认党不是、也不作为国家政权，把党组织和国家政权严格区分。“苏共模式”从根本上抛弃了列宁的思想，实行党政不分的执政体制。党政不分的执政体制，即确认党是国家政权，把党组织派进国家机关，实行党和国家政权的组织融合，以党代政，以党组织为中心。党直接站在前台执政，发号施令，政府成为附庸。党成为一切矛盾的焦点，陷于被动。

党政分开也是邓小平的一贯思路。他指出，政治体制改革“首先是党政要分开，解决党如何善于领导的问题。这是关键，要放在第一位。” 党的十三大报告全面规定了党政分开的原则和措施。1989年之后，党政分开问题虽然被搁置了，但在2002年党的十六大报告中又一次被涉及。不过，党的十六大报告尚未恢复使用“党政分开”的概念，而是在阐述党的领导新内涵的提法下论述有关党政分开问题的。十六大报告明确指出：“党的领导主要是政治、思想和组织领导，通过制定大政方针，提出立法建议，推荐重要干部，进行思想宣传，发挥党组织和党员的作用，坚持依法执政，实施党对国家和社会的领导。”十六届四中全会的《决定》把它概括为：“把握方向，谋划全局，提出战略，制定政策，推动立法，营造良好环境”。由此可见，党的领导体现为5个主要方面：一是制定大政方针；二是提出立法建议；三是推荐重要干部；四是进行思想宣传，发挥党组织和党员的作用；五是坚持依法治国，实施党对国家和社会的监督。十六大报告还明确阐述了党政关系的新思路。提出要规范党委与人大、政府的关系，支持人大依法履行国家权力机关的职能。党的执政方式不是采取党对政府直接做出决定的方式，而是经过法定程序，使党的主张成为国家意志，使党组织推荐的人选成为国家政权机关的领导人员，并对他们进行监督；支持政府履行法定职能，依法行政。

由此可见，改革和完善党的执政体制，首先必须解决党政不分的体制问题。党政不分体制的实质，最根本的在于党政组织上的不分，党政组织混在一起，造成职能的交叉重叠。因此，实行党政分开最关键的就是实行党政组织上的分开，根据党的十三大报告，现有在国家政权机关中设立的党组或党委应予以撤销。党政分开后，执政党可以采取选荐党的干部担任各级国家职务，实现执政党的角色。党作为执政党，主要体现在党提出宏观的路线、方针、政策，推出党的领袖、干部成为政府的领导者。因此，党的职能、机构、专职人员都可以大大减少。通过改革和完善党的执政体制、实行党政分开后，党的宏观和战略领导能力将大为增强，党的执政方式将更为科学、合理。

2，一定要实行党内民主制度。实行党的制度改革，是为了使党从残存的集权制走向彻底的民主制，党内充满民主，保证全体党员在党的纪律约束许可的范围内享有言论自由、参与决策的权利。如果党内缺乏民主，完全依赖集权专制的强力，可以维持一时执政，但不能持续长久执政。不能以为只有经济发展最重要，而要看到正是经济的发展对党内民主形成了强烈的诉求。必须树立党内民主健全完善则党兴，党内民主薄弱废弃则党亡的观念，一定要有紧迫感，把开展党内民主摆到党的建设工作的第一位。

科学的、理性的执政党必须严格遵循、实行民主原则和民主制度，做到科学执政、民主执政、依法执政。为此，必须发展党内民主，加强党内的民主制度建设。党的十六届四中全会通过的《决定》正是从发展党内民主着手，强调做到“四民主”，即民主选举，民主决策，民主管理，民主监督。在改革和完善党内民主制度方面，《决定》提出建立12项重大的创新性制度：（1）党内情况通报制度；（2）党内情况反映制度；（3）重大决策征求意见制度；（4）党务公开制度；（5）党内不同意见平等讨论制度；（6）党的常委会向全委会负责、报告工作和接受监督的制度；（7）党的代表大会代表提案制度；（8）代表提议的处理和回复制度；（9）党的代表同选举单位党员联系、听取和反映党员的意见和建议的制度；（10）党的各级全委会议题事先征求同级党代会代表意见或邀请部分代表列席会议的制度；（11）市、县实行党代会常任制度；（12）基层党组织领导班子成员直接选举的制度。2004年，我们党还制定了《中国共产党党员权利保障条例》，强调党员充分地享有“知情权、参与权、选择权、监督权”四大权利。这12项党内民主制度和党员的四大权利，将有力地克服我们党现在存在党内民主不足的弊端，是对“苏共模式”背离民主、颠覆民主的的历史性突破，堪称第一次。

3，一定要实行干部选举制度。对干部实行选举，是党内民主的核心。真正的选举过程是一个自下而上的民主过程，即候选人的产生，由选民推荐，候选人之间公开展开竞争，争取选民的支持，让选民选择，最后通过投票，赢得多数票者当选。在党内民主中，选举权是最重要的，最能体现党内民主的实质。由于没有民主选举，才有干部终身制和指派制的存在。当然，实行党内民主选举，必须循序渐进，不能操之过急。由于过去长期搞的实际上是斯大林式的党内选举，不符合马克思主义论述的真正意义上的党内民主选举，现在不能一下子从下到上全面放开，可以先从党的基层、中层做起，渐次达到高层。目前党内民主选举应该达到什么层级呢？毛泽东在抗日战争期间曾经说道：“在华北，已经实行了民主政治。在那里，区长、乡长、保甲长，多是民选的。县长，有些也是民选的了，许多先进的人物和有为的青年，被选出来当县长了。” 如果说那时侯的民主选举就已经可以达到县一级了，那么几十年过去了，现在肯定可以先恢复到在县一级实行党内民主选举。所以，党内民主选举应该在县级和县以下这个层次展开，可以先进行一些试点。现在，农村村民委员会和城市社区居民委员会干部都搞直接选举了，而我们党的村党支部干部如果还不搞民主选举的话，就使党内民主落后于人民民主和社会民主。这与我们党提出的党内民主要走在社会民主前面，要以党内民主推动人民民主的主张也是不适合的。

为了深化干部人事制度改革，党的十六届四中全会通过的《决定》提出建立15项重大的创新性制度：（1）民主推荐制度；（2）民主测评制度；（3）差额考察制度；（4）任前公示制度；（5）公开选拔制度；（6）竞争上岗制度；（7）全委会投票表决制度；（8）党政领导干部辞职制度；（9）干部交流制度；（10）领导干部任职回避制度；（11）干部实绩考核评价标准制度；（12）职务和职级相结合的制度；（13）党政领导干部职务任期制度；（14）健全公务员制度；（15）完善党内选举制度，改进候选人提名方式，适当扩大差额推荐和差额选举的范围和比例。这些创新性的党的干部人事制度，从多方面丰富地体现了党员拥有民主选举、民主决策、民主管理、民主监督和知情权、参与权、选择权、监督权的民主权利，表明中国共产党对民主管理干部倾诉了空前的热情和坚定的决心，展示了惊人的魅力和务实的风范。

4，一定要实行科学的决策体制。搞好党的制度改革，必须改革和完善决策机制，实现决策的科学化。实现决策的科学化，要求从实际出发，实事求是，调查研究，深入了解民情，充分反映民意。然后，运用系统论、信息论、控制论、博弈论以及运筹学、预测学等多学科知识和技术手段，对实际情况和发展趋势展开分析，提出解决问题的思路和方案，形成决策。为此，必须建立功能齐全的决策系统。主要包括：信息系统，搜集与某项决策相联系的信息，进行筛选、分类、编排、分析、储存，送达决策者手中。智囊系统，由各门类、各行业的专家学者组成，发挥咨询、参谋作用，成为决策者的“外脑”。决策中心系统，参加决策的成员具备多谋善断的素质和能力。反馈系统，对决策实施后的效果进行反馈，根据反馈情况修正、补充决策。

决策科学化必须走制度化的道路。可喜的是，党的十六大报告对决策制度化作出了具体的阐述，指出要建立6项重大的创新性制度：（1）社情民意反映制度；（2）重大事项社会公示制度；（3）重大事项社会听证制度；（4）专家咨询制度；（5）决策论证制度；（6）决策责任制度。党的十六大报告对决策制度化的论述，在十六届四中全会的《决定》中又得到进一步的确认，使我们党形成了完善的科学决策体制。

5，一定要实行严密的制约监督制度。搞好党的制度改革，必须加强对权力运行的制约和监督。对此，党的十六届四中全会通过的《决定》提出建立9项重大的创新性制度：（1）巡视制度；（2）领导干部个人重大事项报告制度；（3）述职述廉制度；（4）民主评议制度；（5）谈话诫勉制度；（6）经济责任审计制度；（7）质询制；（8）问责制；（9）罢免制。加上2004年年初出台的《中国共产党党内监督条例（试行）》，我们党已经形成了严密的监督体系。

党的十六届四中全会通过的《决定》对党的制度改革，着眼于制度建设，坚定地走制度创新之路，并提出了五大创新性系列制度，这是非常正确的，除此之外，没有更好的选择了。毫无疑义，《决定》揭开了中国共产党通过制度改革、制度创新、制度建设从而达到“制度治党”目的的崭新篇章。

第二篇：干部制度改革和组织制度创新工作汇报

干部制度改革和组织制度创新工作汇报

2006年6月23日

年初以来，我县按照市委“关于印发<<全市2006年干部制度改革和组织制度创新工作安排>>的通知”精神，结合全县工作实际，围绕优化领导班子结构和提高领导干部执政能力建设这条主线，在充实、完善干部工作制度，规范选任干部工作程序，拓宽民主渠道，量化、细化考察评价办法，公开选拔、竞争上岗，探索乡镇党政“一把手”管理的有效方法和途径，干部监督，抓好党代会常任制试点工作和组织部门党务公开等方面采取了有效措施，加大工作力度，取得了新的突破。现将有关工作汇报如下：

一、基本做法

（一）、进一步完善公示制度和试用期制度。

年初以来,县委认真落实全市组织工作会议精神,围绕全县组织工作目标任务,以乡镇机构改革为契机，以提高干部队伍整体素质,优化结构为重点,以突出党的执政能力建设为主线,强化管理，为扎实有效做好干部工作提供组织和制度保障。在下发文件、张榜公布的基础上，继续使用电视这一新闻媒介，拓宽公示渠道，营造社会监督的良好氛围。对试用期干部进行跟踪考察，检查责任目标落实情况，特别是针对任前考察发现的不足和任前谈话所指出的努力方向考察其整改情况。在继续推行干部任前公示制和干部试用期制的基础上,又研究制定了《电视演讲公示登记卡制度》、《领导干部试用期教育管理制度》、《干部试用期满公示暂行办法》等，不断扩大干部任前公示范围，加大了对干部试用期间的跟踪考察力度。上半年，对5名干部进行了任前电视演讲公示。

（二）、规范确定考察对象、考察、酝酿、决定等环节。

2006年，我们结合乡镇机构改革和乡镇党委换届工作，认真执行《干部选拔任用工作实施细则》，继续实行和完善《关于任用乡镇党政正职实行全委会投票表决制办法》，切实把“想干事、能干事、干成事”的干部选拔到领导岗位上。对机构改革涉及调整的221名干部，进行常委会票决，对24名苏木镇党政正职实行了全委会票决。通过改革，全县乡镇领导干部职数由改革前的165人减至86人，精简了47.88%，乡镇党政班子成员平均年龄为40.15岁，比机构改革前下降了1.7岁；镇党政正职的平均年龄为41.21岁，比机构改革前下降了1.33岁，改革得到了广大干部群众的好评。

（三）、在换届工作中对扩大党内民主进行探索

认真执行《党政领导干部初始提名办法（试行）》，扩大提名环节的民主。适当扩大会议推荐的范围和差额提名的比例，扩大选举环节的民主，认真做好党代表选举工作，改进候选人介绍的内容和形式，完善选举办法。通过以上制度的实施，在全县乡镇党代会选举中，充分发扬民主，具体体现组织意图，县下派党代表、党委委员、纪检委员全部高票当选，顺应民心，赢得民意。

（四）、在换届考察中完善体现科学发展观要求的综合考核评价办法

认真执行《党政领导干部选拔任用工作实施细则》、《乡镇（场）、县直部门领导班子及领导成员工作实绩考核制度》，在换届考察中充分运用民主推荐、民主测评、民意调查、实绩分析、个别谈话、综合评价六个环节的评价结果，全面、客观、准确地评价领导班子和领导干部。乡乡镇机构改革干部调整中，坚持“德才兼备，注重实绩，群众公认”的原则，在干部交流、改任、免职、重用等各环节，以考察结果为依据，结合民意和工作实绩调整干部，收到良好效果。

（五）、做好公开选拔和竞争上岗工作。

年初以来，从抓制度入手，进行了许多有益尝试和探索。乡镇机关干部全员考试、考核竞争上岗。经考试考核行政机关和事业单位共上岗802人；共分流477人。其中，离岗退养340人、待岗30人、其他107人通过补充缺编单位工作或交流到其他单位工作。整个分流工作做到了“无情分流，有情安置”。改革后，乡镇内设机构37个，比原内设机构83个减少46个，精简55.43％。乡镇事业机构37个，比原事业机构138个减少101个，精简73.19％。由于在机构改革中，真正体现了民主、公开、公正，注重了公论和实绩，并对因种种原因不适宜继续担任领导职务的干部进行了妥善安置，整个改革进行得平稳顺利。

（六）、研究探讨加强乡镇党政正职管理的有效方法和途径。

年初以来，县委把配强党政正职作为干部工作的首要任务来抓，明确提出了要把培养选拔党政“一把手”工作提高到一个新水平的总体要求。结

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2、考核方法有待改进。现有的考察方法存在着重任前考察轻日常动态了解的倾向；考察程序上民主化程度、群众参与程度还不够高；考察内容上八小时以外的“社交圈”、“生活圈”触及不多，难以反映一个干部的真实面貌。

3、干部监督管理的相对弱化为领导干部问题产生提供了外在条件。从监督体制上分析，存在着“上级疏于监督、同级不敢监督、下级虚于监督”的现状。

4、公开选拔和竞争上岗力度不够。执行《公开选拔和竞争上岗制度》方面还有等靠思想，使有的成熟的后备干部错过最佳使用期，影响了后备干部的积极性和上进心。

5、对后备干部跟踪考察力度不够。对后备干部定期考察，就给他评价是不准确的，也是缺乏连续性和系统性的。为党政领导班子输送合格人才，必须严把各种关口。

三、今后工作的基本思路

1、进一步扩大干部工作中的民主，认真落实群众对干部选拔任用的知情权、参与权、选择权和监督权。在干部工作中充分发扬民主，是社会主义国家人民群众当家作主的本质要求，是党的群众路线在干部工作中的贯彻和体现。在下一步工作中，我们要研究制定《扩大党代表选举工作中的民主的意见》、《完善民主推荐领导干部的意见》和《关于乡镇党政正职队伍建设的意见》，注重干部选拔前的民主推荐工作，努力改进干部的选拔方式、决策方式和任用方式，积极探索乡镇党政正职的培养、选拔、教育、管理、监督的有效途径。在民主推荐工作中，要高度重视群众推荐，尊重群众推荐的结果，防止和纠正偏重组织推荐和领导推荐，忽视群众推荐的倾向，增强群众参与的积极性。研究制定《干部选拔任用酝酿办法》、《县委常委会讨论决定干部预告制度》，进一步明确未经一定范围酝酿协商不得上会的具体规定，便于常委在会上更好地发表意见，逐步实行《县委常委会讨论决定干部差额票决制度》。进一步规范干部民主推荐、确定考察对象、考察、酝酿、讨论决定工作程序，提高干部选任工作的科学性和公正性。要进一步完善领导干部任前公示制，进一步规范群众反映、受理、调查、处理的程序和方法，使公示制真正成为干部群众参与和监督干部选拔任用的一种有效形式。

2、进一步完善干部考察制度和方法，提高考察工作的质量。干部考察是干部选拔任用工作的重要环节和基础工作。近年来，随着社会生活的发展变化，干部的活动范围和空间扩大，活动方式日趋多样，干部违规行为的隐蔽性增加，加大了干部考察工作的难度。因此，我们要进一步扩大群众参的范围，实行干部考察预告制和差额考察制度，让群众特别是知情群众充分反映意见，对考察对象进行比较和鉴别。改进实绩考察方法，抓紧研究制定《领导班子和领导干部综合考核评价办法》、《干部经常性考察办法》及《“五综合”考察干部暂行办法》（“五综合”即根据会议投票推荐、个别谈话推荐、单位组织推荐、素能测评、实绩考核的综合量化结果确定考察对象），完善党政领导干部岗位职责规范，建立任期目标责任制和实绩考核指标体系，力求实绩考察客观准确，防止实绩不实和虚报浮夸。

3、建立和完善制约机制，强化对干部选拔任用工作的监督。近几年，干部监督工作取得了一定的成效，但仍是一个薄弱环节。监督机制不完善，监督制度不健全，尤其对“一把手”的监督乏力，是造成选人用人上的不正之风和腐败现象的重要原因。为此，要认真执行《党政领导干部选拔任用工作条例》，制定出台《防止干部“带病提拔”的实施意见》和《科级领导干部任中审计制度》，做到任前、任中、离任审计常抓不懈。加强对领导干部经济责任审计工作，加大审计结果的运用力度。研究制定《党政正职监督管理办法》，加强党政领导班子正职监督管理。对干部的推荐提名、考察考核、讨论决定等各个环节严格把关，实行全过程监督。要发挥群众监督的作用，凡是群众反映的内容具体、情节严重的问题，要认真调查核实。要严肃查处违反干部人事制度法规的行为，建立并完善推荐、考察、决定责任制和用人失误责任追究制度，明确责任主体的责任内容，切实解决干部选拔任用工作中责任不明确，出现用人失察失误无人负责、难以追究的问题。充分发挥组织部干部监督部门的作用，认真落实组织、纪检、信访等执纪执法部门联系会制度，强化干部的日常考察和管理。

4、建立健全竞争和更新机制，促进干部奋发工作，能上能下。干部能上不能下是长期困扰我们的难点问题。解决这一问题，必须从“上”和“下”两个方面着手。在“上”的方面，要引入竞争择优机制，积极推行公开选拔、竞争上岗等制度。在推进“下”的方面，要下决心建立党政领导职务任期制，明确规定干部连续任职及担任同一职级领导职务不能超过最高年限，任职期满后，除提拔、交流的以外，可以连任的办理连任手续，符合退休条件的应当退休，既不能连任又不到退休年龄的，改任非领导职务或离职分流。

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第三篇：干部制度改革和组织制度创新工作汇报

干部制度改革和组织制度创新工作汇报

2006年6月23日

年初以来，我县按照市委“关于印发<<全市2006年干部制度改革和组织制度创新工作安排>>的通知”精神，结合全县工作实际，围绕优化领导班子结构和提高领导干部执政能力建设这条主线，在充实、完善干部工作制度，规范选任干部工作程序，拓宽民主渠道，量化、细化考察评价办法，公开选拔、竞争上岗，探索乡镇党政“一把手”管理的有效方法和途径，干部监督，抓好党代会常任制试点工作和组织部门党务公开等方面采取了有效措施，加大工作力度，取得了新的突破。现将有关工作汇报如下：

一、基本做法

（一）、进一步完善公示制度和试用期制度。

年初以来,县委认真落实全市组织工作会议精神,围绕全县组织工作目标任务,以乡镇机构改革为契机，以提高干部队伍整体素质,优化结构为重点,以突出党的执政能力建设为主线,强化管理，为扎实有效做好干部工作提供组织和制度保障。在下发文件、张榜公布的基础上，继续使用电视这一新闻媒介，拓宽公示渠道，营造社会监督的良好氛围。对试用期干部进行跟踪考察，检查责任目标落实情况，特别是针对任前考察发现的不足和任前谈话所指出的努力方向考察其整改情况。在继续推行干部任前公示制和干部试用期制的基础上,又研究制定了《电视演讲公示登记卡制度》、《领导干部试用期教育管理制度》、《干部试用期满公示暂行办法》等，不断扩大干部任前公示范围，加大了对干部试用期间的跟踪考察力度。上半年，对5名干部进行了任前电视演讲公示。

（二）、规范确定考察对象、考察、酝酿、决定等环节。

2006年，我们结合乡镇机构改革和乡镇党委换届工作，认真执行《干部选拔任用工作实施细则》，继续实行和完善《关于任用乡镇党政正职实行全委会投票表决制办法》，切实把“想干事、能干事、干成事”的干部选拔到领导岗位上。对机构改革涉及调整的221名干部，进行常委会票决，对24名苏木镇党政正职实行了全委会票决。通过改革，全县乡镇领导干部职数由改革前的165人减至86人，精简了47.88%，乡镇党政班子成员平均年龄为40.15岁，比机构改革前下降了1.7岁；镇党政正职的平均年龄为41.21岁，比机构改革前下降了1.33岁，改革得到了广大干部群众的好评。

（三）、在换届工作中对扩大党内民主进行探索

认真执行《党政领导干部初始提名办法（试行）》，扩大提名环节的民主。适当扩大会议推荐的范围和差额提名的比例，扩大选举环节的民主，认真做好党代表选举工作，改进候选人介绍的内容和形式，完善选举办法。通过以上制度的实施，在全县乡镇党代会选举中，充分发扬民主，具体体现组织意图，县下派党代表、党委委员、纪检委员全部高票当选，顺应民心，赢得民意。

（四）、在换届考察中完善体现科学发展观要求的综合考核评价办法

认真执行《党政领导干部选拔任用工作实施细则》、《乡镇（场）、县直部门领导班子及领导成员工作实绩考核制度》，在换届考察中充分运用民主推荐、民主测评、民意调查、实绩分析、个别谈话、综合评价六个环节的评价结果，全面、客观、准确地评价领导班子和领导干部。乡乡镇机构改革干部调整中，坚持“德才兼备，注重实绩，群众公认”的原则，在干部交流、改任、免职、重用等各环节，以考察结果为依据，结合民意和工作实绩调整干部，收到良好效果。

（五）、做好公开选拔和竞争上岗工作。

年初以来，从抓制度入手，进行了许多有益尝试和探索。乡镇机关干部全员考试、考核竞争上岗。经考试考核行政机关和事业单位共上岗802人；共分流477人。其中，离岗退养340人、待岗30人、其他107人通过补充缺编单位工作或交流到其他单位工作。整个分流工作做到了“无情分流，有情安置”。改革后，乡镇内设机构37个，比原内设机构83个减少46个，精简55.43％。乡镇事业机构37个，比原事业机构138个减少101个，精简73.19％。由于在机构改革中，真正体现了民主、公开、公正，注重了公论和实绩，并对因种种原因不适宜继续担任领导职务的干部进行了妥善安置，整个改革进行得平稳顺利。

（六）、研究探讨加强乡镇党政正职管理的有效方法和途径。

年初以来，县委把配强党政正职作为干部工作的首要任务来抓，明确提出了要把培养选拔党政“一把手”工作提高到一个新水平的总体要求。结合机构改革工作，对12个乡镇的24名党政正职全部通过全委会票决办法产生。强化培训，党政正职整体素质明显提高。县委从全县党政正职队伍的现状出发，根据新形势对干部素质的新要求，针对党政正职的工作规律和特点，有计划地进行培养，不断提高党政正职的素质。通过采取请进来教，派出去学，走出去看等培训方式，举办党政“一把手”培训班1期，乡镇参加人数35人，使他们在干中学习、干中补课、干中提高。规范管理，党政正职后备干部队伍不断壮大。根据党政正职配备的目标要求，在后备干部队伍中，形成了较为合理的年龄梯次和专业知识结构。在每次班子考核中，将推荐党政正职后备干部做为一项重要内容，在县委全委会和全委扩大会议上，公开推荐后备干部。截至现在，推荐产生县处级后备干部23名,党政正职后备干部120人，副职后备干部160人，后备干部队伍结构趋于合理。

(七）、做好干部监督工作。

进一步健全组织部门信访举报制度，加大组织考察和任前公示期间信访举报的受理和查核工作力度。加强《干部任用条例》贯彻执待情况的监督检查。一是按照《干部任用条例》规定的程序考察干部。上半年发布考察预告2次，涉及考察对象431人。二是重点抓好民主推荐干部。针对乡镇撤并，县委对新成立的12个乡镇的24名党政正职人选进行了民主推荐，拓宽了选人用人视野，扩大了民主渠道。三是坚持岗前谈话制度。对调整的干部在正式上岗前，由县委领导进行集体谈话，对新上岗的领导干部提出了期望和要求。四是任前审计和离任审计工作。对乡镇场的50名党政正职领导干部实施了任前审计，对离任的党政正职领导干部实施了任期经济责任审计，对发现的问题进行了处理，上半年共开展离任审计24人次。五是严格执行考察公示和任前公示。公开联系电话、联系方式，设专人接待来信来访，上半年实行考察公示431人次，任前公示5人次。对有问题反映的及时进行调查了解，并将调查处理结果反馈给举报人。

(八)、抓好党代会常任制试点工作。

开展党代会闭会期间发挥党代表的作用，通过推行党代会常任制，增强党代表的责任意识和工作主动性，发挥参与、监督和沟通的积极作用，使党代表的权利得到保障、意愿得到尊重、作用得到体现。一是强化党代表的代表意识。具体做到“三破三立”。即破除党代会闭幕代表作用终止的观点，树立长期的代表意识；破除党代表就是参与选举的观点，树立广泛的代表意识；破除党代表只能在党代表会上发挥作用的观点，树立多渠道发挥作用的意识。二是完善活动的形式和载体，是代表作用有效发挥的手段。通过建立并落实代表学习制度，保证代表素质与时具进，体现先进性；通过建立落实定期召开代表会议制度，发挥党代表参与管理党务的主体作用，保证代表监督权的落实；通过建立落实代表视察工作制度，扩大党代表的知情权和监督权，保证党代表视察权的落实；通过建立健全落实代表评议工作制度，保证代表评议权的落实。三是开展“联带”活动，发挥党代表的纽带作用。为了使党代表能够密切联系所在选区党员和群众，做到上下沟通，理顺情绪，化解矛盾，调动一切积极因素，开展党代表和党员“1+1双联双带”活动。通过一名党代表联系一名党员或基层党支部，一名党员联系一名入党积极分子或群众的链条式帮带，化解困难党员的实际问题，提高 人民心目中的地位，架起党心民心“连心桥”。

(九)、推进组织部门党务公开。

认真研究组织工作中应公开的业务和政策，公开的方法和途径等问题。按照《关于实行党务公开的意见》和《实施细则》的规定要求，以干部工作为重点，以保障和落实群众“四权”为目标，积极推进组织部门党务公开。落实和完善“十不准二报告”制度，提高办事效率。一是注重公开性，落实好群众知情权。将选任干部的有关情况通过新闻媒体、大型会议等渠道向社会告知。制定了干部初始提名办法、推荐预告制、考察（核）预告制、任前公示制、公开选拔和竞争上岗制等制度，让群众随时“知情”。二是注意广泛性，落实好群众参与权。让群众既参与干部选任工作，又参与监督工作。实行并严格执行考察信访和考察举报制度。让群众积极参与直接或间接监督干部的选任工作、学习及干部八小时以外的表现等，让群众行使好各种监督权。三是注重民意性，落实好群众选择权。在群众推荐选择方式上，采取无记名推荐、署名推荐、个别谈话推荐、会议表决推荐等兼融措施，为群众创造了充分而自主行使选择权的条件，取得了较好的效果。四是注重全程性，落实好群众监督权。定期召开领导干部公开述职活动，让群众给领导当面打分，有效防止了领导干部带“病”作业。坚持离任审计和调任考察制度，并把审计和考察结果反馈给群众，防止了领导干部带“病”离岗和带“病”换岗现象的发生。聘请群众代表为干部工作特邀监督员，让他们参与干部酝酿、列席干部监督联席会议等。

二、当前工作中面临的主要问题

经过我们的不懈努力，尽管我们在干部工作上做了许多工作,积累了一些经验,干部队伍中思想道德、政治觉悟、执政能力、勤政廉政、各种结构等取得了一定的进展，但与上级的要求和新形势新任务的需求相比，还有一定的差距，工作中还存在一些亟待解决的问题，主要表现在以下几个方面：

1、部分领导干部的理论水平和工作能力与实际岗位要求还存在一定差距，还不能很好地适应新形势对领导干部管理方式的转变和服务职能的更高的要求，他们的决策能力、处理复杂问题的能力还需进一步提高。

2、考核方法有待改进。现有的考察方法存在着重任前考察轻日常动态了解的倾向；考察程序上民主化程度、群众参与程度还不够高；考察内容上八小时以外的“社交圈”、“生活圈”触及不多，难以反映一个干部的真实面貌。

3、干部监督管理的相对弱化为领导干部问题产生提供了外在条件。从监督体制上分析，存在着“上级疏于监督、同级不敢监督、下级虚于监督”的现状。

4、公开选拔和竞争上岗力度不够。执行《公开选拔和竞争上岗制度》方面还有等靠思想，使有的成熟的后备干部错过最佳使用期，影响了后备干部的积极性和上进心。

5、对后备干部跟踪考察力度不够。对后备干部定期考察，就给他评价是不准确的，也是缺乏连续性和系统性的。为党政领导班子输送合格人才，必须严把各种关口。

三、今后工作的基本思路

1、进一步扩大干部工作中的民主，认真落实群众对干部选拔任用的知情权、参与权、选择权和监督权。在干部工作中充分发扬民主，是社会主义国家人民群众当家作主的本质要求，是党的群众路线在干部工作中的贯彻和体现。在下一步工作中，我们要研究制定《扩大党代表选举工作中的民主的意见》、《完善民主推荐领导干部的意见》和《关于乡镇党政正职队伍建设的意见》，注重干部选拔前的民主推荐工作，努力改进干部的选拔方式、决策方式和任用方式，积极探索乡镇党政正职的培养、选拔、教育、管理、监督的有效途径。在民主推荐工作中，要高度重视群众推荐，尊重群众推荐的结果，防止和纠正偏重组织推荐和领导推荐，忽视群众推荐的倾向，增强群众参与的积极性。研究制定《干部选拔任用酝酿办法》、《县委常委会讨论决定干部预告制度》，进一步明确未经一定范围酝酿协商不得上会的具体规定，便于常委在会上更好地发表意见，逐步实行《县委常委会讨论决定干部差额票决制度》。进一步规范干部民主推荐、确定考察对象、考察、酝酿、讨论决定工作程序，提高干部选任工作的科学性和公正性。要进一步完善领导干部任前公示制，进一步规范群众反映、受理、调查、处理的程序和方法，使公示制真正成为干部群众参与和监督干部选拔任用的一种有效形式。

2、进一步完善干部考察制度和方法，提高考察工作的质量。干部考察是干部选拔任用工作的重要环节和基础工作。近年来，随着社会生活的发展变化，干部的活动范围和空间扩大，活动方式日趋多样，干部违规行为的隐蔽性增加，加大了干部考察工作的难度。因此，我们要进一步扩大群众参的范围，实行干部考察预告制和差额考察制度，让群众特别是知情群众充分反映意见，对考察对象进行比较和鉴别。改进实绩考察方法，抓紧研究制定《领导班子和领导干部综合考核评价办法》、《干部经常性考察办法》及《“五综合”考察干部暂行办法》（“五综合”即根据会议投票推荐、个别谈话推荐、单位组织推荐、素能测评、实绩考核的综合量化结果确定考察对象），完善党政领导干部岗位职责规范，建立任期目标责任制和实绩考核指标体系，力求实绩考察客观准确，防止实绩不实和虚报浮夸。原创文章，尽在文秘知音www.xiexiebang.com网。

3、建立和完善制约机制，强化对干部选拔任用工作的监督。近几年，干部监督工作取得了一定的成效，但仍是一个薄弱环节。监督机制不完善，监督制度不健全，尤其对“一把手”的监督乏力，是造成选人用人上的不正之风和腐败现象的重要原因。为此，要认真执行《党政领导干部选拔任用工作条例》，制定出台《防止干部“带病提拔”的实施意见》和《科级领导干部任中审计制度》，做到任前、任中、离任审计常抓不懈。加强对领导干部经济责任审计工作，加大审计结果的运用力度。研究制定《党政正职监督管理办法》，加强党政领导班子正职监督管理。对干部的推荐提名、考察考核、讨论决定等各个环节严格把关，实行全过程监督。要发挥群众监督的作用，凡是群众反映的内容具体、情节严重的问题，要认真调查核实。要严肃查处违反干部人事制度法规的行为，建立并完善推荐、考察、决定责任制和用人失误责任追究制度，明确责任主体的责任内容，切实解决干部选拔任用工作中责任不明确，出现用人失察失误无人负责、难以追究的问题。充分发挥组织部干部监督部门的作用，认真落实组织、纪检、信访等执纪执法部门联系会制度，强化干部的日常考察和管理。

4、建立健全竞争和更新机制，促进干部奋发工作，能上能下。干部能上不能下是长期困扰我们的难点问题。解决这一问题，必须从“上”和“下”两个方面着手。在“上”的方面，要引入竞争择优机制，积极推行公开选拔、竞争上岗等制度。在推进“下”的方面，要下决心建立党政领导职务任期制，明确规定干部连续任职及担任同一职级领导职务不能超过最高年限，任职期满后，除提拔、交流的以外，可以连任的办理连任手续，符合退休条件的应当退休，既不能连任又不到退休年龄的，改任非领导职务或离职分流。

第四篇：党密切联系群众制度创新研究

党密切联系群众制度创新研究

密切联系群众是中国共产党的优良传统和作风，密切联系群众的制度是党的各种制度中最基本和最重要的制度之一。胡锦涛同志在庆祝中国共产党成立90周年大会上指出：“全党同志必须牢记，密切联系群众是我们党的最大政治优势，脱离群众是我们党执政后的最大危险。”同时提出，“制度更带有根本性、全局性、稳定性、长期性，必须始终把制度建设贯穿党的各项建设之中，坚持突出重点、整体推进，继承传统、大胆创新，构建内容协调、程序严密、配套完备、有效管用的制度体系。”建立健全联系群众的制度，是新形势下坚持党的群众路线的重要课题，抓住了制度建设也就抓住了加强和改进党的作风建设的关键。散户常犯六毛病

密切联系群众存在的问题和难点

当前党群、干群关系总体上是好的，人民群众的拥护支持成为各级党委、政府执政的深厚基础和坚强后盾。面对国际国内的新形势、全面建设小康社会的新任务、社会结构的新变化和人民群众的新期待，党员干部密切联系群众也出现了一些新的问题和难点，值得认真研究和解决。目前存在的问题：一是群众观念淡薄，不愿联系群众。二是途径渠道、方式方法滞后，不善联系群众。三是素质能力不强，不能联系群众。四是农村社会发生变化，不易联系群众。密切联系群众暴露出来的一系列问题，既有党员干部个人主观因素的影响，也有体制机制等客观因素的制约。在体制机制方面，联系群众主要存在以下几个难点。教育虚化教育流于形式。从当前情况看，干部教育的效果不明显，集中体现为干部教育虚化。一是学习被动应付，数据显示，60.7%的被调查者认为党员干部“学习被动应付，学用脱节”，35.9%的认为“党员干部主观世界改造不足”；二是教育内容空泛，缺乏针对性和时效性，特别是缺乏统一的、贴近群众实际的教材；三是教育纪律不严格，参加培训串串门、认认人，借学习结交朋友、联络感情，不重视教育的单位或个人得不到惩处，重视教育或成绩突出的单位或个人得不到重视。

体制固化体制创新滞后。在联系群众方面存在的许多问题，其深层原因还是体制问题。一是干部管理体制。2009年，中共中央制定实施《关于建立促进科学发展的党政领导班子和党员干部考核评价机制的意见》以来，加大了群众满意度的考核和分值，但民意标准是形式大于内容。二是压力型体制。由于层层分解的目标管理责任制，在实际工作中形成了一种典型的“压力型”体制，各级政府特别是基层政府工作的重心都是与目标管理有关的“指标”，与“指标”无关的工作，即使与群众的切身利益联系紧密，一些干部也无心去做。即使一些直接面对群众的基层干部，往往也在多种“一票否决”工作的压力下，全力完成招商引资、维稳、计生等任务，有限的时间都用在应付各种检查考核上，联系群众成为工具而非目的。三是镇街管理体制。镇街处在农村工作的最前沿，是党的全部工作和战斗力的基础，是党联系人民群众的桥梁和纽带。联系群众的主体是镇街组织和镇街干部，上级部门大量的群众工作，都要通过镇街干部去落实，去面对面与群众打交道。目前，镇街功能不仅没有得到进一步的加强，反而有被弱化的趋势。有的镇街干部没有做好长期在基层工作的打算，而是把基层当成了提升的跳板，“走读”现象在镇街也非常普遍。

制度泛化制度落实不到位。制度具有激励功能和约束功能。中国共产党历史上形成了一整套有效的联系群众的好制度，近年来，各地也结合实际制定了不少深入基层、深入群众、联系群众的好制度、好规定。但是，当前密切联系群众最缺少的不是制度，而是不折不扣地抓落实。一是强调党群关系多，规范干群关系少。近年来，各级出台了许多关于加强党同人民群众联系的意见，但诸如《关于领导干部定期接待群众来访的意见》、《关于定期组织干部下访的意见》、《关于把矛盾纠纷排查化解工作制度化的意见》等具体可操作的制度少。二是实体性制度多，操作性制度少。许多制度偏向于“应该做什么”，而没有规范“应该如何做”，缺乏可操作性，极易流于形式。三是个别制度多，系统性制度少。当前的联系群众制度，如领导干部下乡制度、领导干部接待群众制度、处理群众来信来访制度、领导干部蹲点制度、党员干部承诺制度等，都是单兵作战的局面，没有形成层次结构合理、权力配置均衡、内容协调耦合、链条环节承续的制度体系。

监督弱化监督考核机制不健全。目前各地由于对党员干部密切联系群众的全过程缺乏严格的监督，党员干部既没有联系群众的内在动力，也没有联系群众的外在压力。一是监督标准不完善。各地在监督党员干部密切联系群众时，没有制定科学的测评标准，无法解决认定党员干部“联系群众行不行”的问题，无法科学测评党员干部联系群众的实效。二是监督运作不科学。对党员干部密切联系群众的监督并没有做专门的程序设计，还是依托传统的干部考核。在有限的监督渠道中，还存在三个偏重：偏重考核，日常监督流于形式；偏重组织意见，民意测评流于形式；偏重经济业绩考查，服务群众成效考评流于形式。三是监督主体不广泛。对党员干部联系群众的监督主要是由党委及其组织（人事）部门，包括纪检监察部门进行的体制内的监督，人大监督、群众监督、舆论监督严重弱化。

莱州市联系群众制度的探索和创新

群众观教育制度化、常态化。莱州市委历来高度重视党员干部的群众观教育，把群众观教育纳入全市各级党员干部培训的必修内容，常抓不懈。每年召开群众工作会议，出台群众工作意见，宣传先进典型，推广工作模式，增强了密切联系群众的自觉性。

构筑群众工作组织领导体系。成立市委群众工作委员会，全面负责组织做好本级群众工作，并设立群众工作委员会办公室，具体负责日常工作落实。镇街成立党务服务中心、群众工作中心、便民服务中心等三个中心合一的“农村党务村务服务中心”，中心由副科级领导干部兼任。如金城镇、三山岛街道的党务村务服务中心，实行一条龙服务。村居按照农村工作区的划分，成立农村工作区党总支，普遍设立群众工作室，主任由村支部书记或村委主任兼任。通过层层构建群众工作组织领导体系，为群众工作的开展奠定了坚实基础。

推行联合接访工作模式。建设联合接访服务大厅，本着集中用权的原则，组织有关职能部门派出工作机构或人员入驻大厅，实现对群众问题和群众事务的“一站式受理、一条龙服务、一揽子解决”；镇街农村党务村务服务中心建设，按照“人进中心、事进中心、权进中心”原则，将纪检监察、组织、农业、民政、计生、信访、司法、建设、劳动、土地等十几个涉农部门纳入中心，设置了一线窗口，整合行使服务、管理、监督等职能；村居群众工作室建设，重点结合农村新型社区建设，着力打造集信访服务、法律援助、政策咨询和矛盾纠纷排查化解等功能于一体的“群众之家”。

建立健全群众工作制度。一是落实领导干部联系点制度。市级领导到联系、分管的镇街、部门、村庄、企业和学校，市直部门、驻莱单位领导班子成员到包帮的后进村、示范村，镇街领导班子到所包村庄或联系点，面对面听取基层群众的意见和建议，帮助基层解决实际问题。二是落实定期接待群众制度。领导干部定期接访，市级领导每月定点接访、重点约访、带案下访时间不少于一天，市委、市政府每周三安排一名市级领导到信访局公开接访；镇街党政主要领导、市直部门主要领导每周一设立公开接访日，其他工作日安排党政领导班子成员随时接待来访群众。职能部门定期下访，市信访工作联席会议牵头，从市直有关部门抽调干部每月开展一次下访工作。市直有关部门结合实际，立足解决和减少信访问题，每月至少组织开展一次下访工作。三是落实包村联户制度。现场办公，设立为民服务点，安排机关干部驻点办公，提供办事“一条龙”服务；公开办公，落实机关干部“一卡三公开”制度；干部联户，镇街机关干部每人联系10名老干部、党员和村民代表、个体私营企业主、贫困户和上访户，农村干部每人确定1—2名帮扶对象，深入走访联系，帮助解决实际问题。

健全完善群众工作机制。一是建立健全社会稳定风险评估机制。建立社会稳定风险评估小组，对涉及群众利益的重大决策、重大项目，及时进行社会稳定风险评估，避免因决策失误引发不稳定问题。二是健全诉求表达机制。利用网络、报刊、电台等新闻媒体，做好“阳光政务热线”、“民生视线”和“网上阳光对话”等栏目，认真听取社会声音，提供咨询服务，现场答复问题。采取公开设置意见箱、热线电话、举报电话等形式，方便群众反映情况、发表意见。三是健全排查化解机制。推广“黄、橙、红三级预警”和“村情档案”制度，对各类矛盾隐患，统一建立台账，逐一明确责任，实行动态跟踪、销号管理，确保及时就地就近化解矛盾。四是健全群众工作机构内部运行机制。抓好各级群众工作机构的规范化管理，明确服务群众、化解矛盾的工作程序和工作流程，明确绩效考评和奖惩措施，确保各级群众工作机构规范运行、高效运转。

扎实开展让群众满意活动。针对群众反映强烈的突出问题，市委、市政府每年规划落实为民服务十件实事，公开承诺，推进落实。在此基础上，扎实开展让群众满意活动，突出“为基层服务，让群众满意”的目标，察民情、顺民意、重民生、促民乐、保民安，努力解决群众最关心、最直接、最现实的利益问题，使经济社会发展成果惠及全市群众，最大限度地减少不和谐因素，提升群众的幸福感和满意度。从制度层面如何解决存在的问题

深入开展群众观教育。我党历来高度重视干部教育工作，2006年中央通过了《干部教育培训工作条例（试行）》、2010年中共中央办公厅印发了《2010—2020年干部教育培训改革纲要》、2008年出台了《中国共产党党校工作条例》。立足党校阵地，加大干部的教育培训规模，是加强群众观教育的有效办法。要积极探索建立以培训需求为导向的培训内容更新机制，真正做到“群众意识”进教材、进课堂、进头脑，内化为党员干部的自身修养，不断提高干部联系群众的能力，增强干部联系群众的内在动力。

建立教育培训的考核和激励机制。将干部的教育培训情况作为干部考核的内容和任职、晋升的重要依据之一，真正改变“学不学一个样，学好学坏一个样”的问题。

改进干部联系群众考核办法。考评体系对干部行为、政府行为具有导向性作用。坚持“群众公认”原则，把评判权交给群众，以服务对象的评价作为部门工作业绩和干部政绩的考核指标之一，充分保障和扩大群众对干部考核评价的知情权、参与权、表达权和监督权，要把深入群众发现问题的多少，为群众解决困难的多少，为群众办实事办好事的多少作为考核内容，并与干部的选拔任用结合起来，确保在干部选拔、任用的环节上体现民情民意。

运用好联系群众考评结果。要真正使党同群众的联系走上制度化、规范化的轨道，必须建立党联系群众的激励约束机制。要定期进行群众满意度测评，以群众是否满意作为检验党员干部联系和服务群众工作成效的基本标准，并把党员联系和服务群众的情况作为民主评议党员、党性分析评议和考核评优的重要内容。通过组织的强制性行为，形成倒逼机制，如通过批评教育、诫勉谈话、督促整改、组织调整和纪律处分等，增强联系群众的外在压力。

扎实开展丰富多彩的联系群众活动。组织开展深入群众活动，通过“三进三同”、“结穷亲”和“大下访”等方式，坚持走出去、走下去，与群众打成一片，听实话、查实情，解民忧。组织开展为民办实事活动，顺应群众过上更好生活的新期待，把保障和改善民生作为开展工作的根本出发点和落脚点，公开承诺所办事项，大力发展社会事业，让群众得到更多实惠。广泛开展“送温暖、献爱心”活动，着力保障改善困难群众的生活。通过开展丰富多彩的密切联系群众活动，最大限度地促进社会和谐，提升群众的幸福感和满意度。

（作者系中共山东省莱州市委书记、市委党校校长）

第五篇：反腐败与制度创新

反腐败与制度创新

李小勇

【专题名称】中国共产党

【专 题 号】D2

【复印期号】2004年03期

【原文出处】《中共福建省委党校学报》(福州)2003年12期第20～24页

【作者简介】李小勇系福建省委党校科社、法学教研部副教授（福建 福州 350001）

【内容提要】 反腐败就必须进行制度创新。首先是要严密各种制度，防止产生腐败。其中的关键是要健全权力监督制约机制，健全干部人事制度，推进行政审批制度改革，加快生产资料市场化配置改革，建立和完善财产实名制和财产申报制度，改革财政税收体制。其次是要创新各种制度，严厉打击腐败。改革反腐败机关的运作机制，严厉刑罚制裁，提高刑法的可操作性，改革反腐败刑事追究程序。

【关 键 词】反腐败/制度创新/防止产生腐败/严厉打击腐败

考察发达国家反腐败的成功经验，反思我们反腐败的经验教训，我们发现严密制度以防止腐败，严厉制裁以打击腐败，即“使人不能腐败，使人不敢腐败”是治理腐败的根本举措。问题是，如何严密制度使人不能腐败？如何严厉打击腐败分子的制度使人不敢腐败？这是需要从理论上深入探索、实践中必须解决的重大问题。本文认为关键在于标本兼治的制度创新。

一、严密制度，防止产生腐败

反腐败要注意避免走入重刑主义误区，[1]重视事前的防范和事中监督，使之难以产生腐败，故防止产生腐败应成为制度创新的重点。

1、健全权力监督制约机制。

很多论者在分析我国腐败现象的原因时，都认为权力缺乏监督制约是重要原因。然而，究竟在权力运行的哪些环节缺乏监督制约，如何加强对权力的监督制约，这是需要深入探讨的。

第一，提高党的纪律检查委员会的政治地位，实行纪委垂直领导体制。我国反腐败工作查处了一批要案大案，如陈希同、成克杰、程维高、吴文达[2]、丁仰宁等腐败案件表明，加强对党委主要领导的监督制约具有紧迫性。现行对党委主要领导监督制约的主要机制是上级党的纪律检查委员会监督下级党委会。这样的机制主要问题是有监督权的上级纪检委，对下级党委存在信息不对称、知情不够的问题，同级党的纪检委虽掌握地方政情民意，但又无权监督党委会，同时，人大目前无论从理论上还是制度上均不能监督同级党委，政协的监督主要方式是民主协商，没有强制力和约束力，另外，人民检察院和政府的监察部门是在同级党委领导下开展工作的，他们不可能对同级党委主要领导进行监督制约，这就存在了对党委主要领导，也就是人大、政府、政协、政法机关的一把手监督不到位的问题。如何健全对党委主要领导的监督制约机制呢？笔者认为，主要是提高党的纪律检查委员会的政治地位，完善其运行机制。首先是提高纪委的政治地位，赋予同级纪委监督同级党委的权力，发挥其了解政情民意的信息优势。其次，实行纪委垂直领导体制，人事、财务独立于地方，使之不受地方党委政府的干预。再次，赋予纪委列席党委会议的权力，跟踪监督主要决策，使之掌握充分的信息，将监督的起点提前，突出事前和事中监督，改变目前纪委忙于事后查办腐败案件的形象。再次，完善纪委的反腐败责任制，对于应当履行监督职责，应当查办的腐败案件，各级纪委疏于履行职责的，纪委有关责任人要承担法律和纪律责任。

第二，加强人大对一府两院的监督。笔者强调：

（一）完善人大及其常委会对其任命的一府两院工作人员的质询、弹劾和罢免程序，对渎职、腐败官员要经常性地行使质询、弹劾和罢免权。

（二）突出人大对其任命官员的事前和事中监督，发现可能存在问题的，人大就要派出调查组，进行调查，防止出现腐败以及腐败进一步蔓延。

（三）加强人大对一府两院尤其是政府的财政监督。目前财政资金的运作法治化程度低，财政预算刚性不强，执行过程弹性大，领导随意支出未列入预算内的资金，而下属的财政部门又难以对此进行制约和监督。另外，各地公共工程超预算严重，腐败问题突出，人大要有专门的调查委员会，针对公共工程支出问题进行深入审核调查，发现问题就要追究有关人员的责任。为强化人大对财政监督的力度，建议人大内部成立会计监督委员会，类似西方国家议会中的会计院。

（四）建立人大监督的法律和纪律责任。目前人大的主要工作是审议立法案，通过人事任免案等，其监督职能发挥得极其有限。

第三，公开性制度建设。笔者以为要借鉴国外政务信息公开的立法经验，推进政务信息公开方面的立法，建立强制性的政务信息公开制度。这其中的关键，是要把各种决定的理由，包括集体会议讨论的各种观点，以及决策时所考虑的主要观点和理由，应向有关当事人和社会充分公开。要加强立法方面的信息公开制度建设，允许社会旁听人大会议，参加立法及其他重大事项决定的听证。司法方面，要放弃司法神秘主义，突出说理性，司法审判过程中合议庭成员的意见以及审委会各成员的意见，不要作为国家秘密，而是要作为判决的理由及其形成过程，向当事人和社会公开。尤其值得一提的是，当前对于反腐败工作有重大意义的公开性制度建设，是规定公开各级干部尤其是领导干部本人及其家属财产的数量、种类、地点、来源，以接受群众监督和举报以及有关机关的核查。当然，公开性方面的制度建设关键是新闻舆论监督的法治化。很多腐败分子不怕举报，就怕媒体曝光，目前新闻媒体受官方控制程度很高，缺乏相对独立性，时常官员唱戏，媒体喝彩，其监督功能受到很大的限制，因此要通过新闻立法，确立新闻自由、公正、客观原则，保障新闻媒体独立采访报道的权利，以充分发挥其监督功能。

第四，完善人民群众信访监督制度。我国在执行信访工作中出现了一些问题，比如实践中不允许越级上访，对上访群众以各种理由进行压制、打击、报复，甚至刑事制裁问题，[3]这严重损害了党和政府的形象，影响了信访制度沟通和监督功能的发挥。笔者以为，首先要允许人民群众越级上访。正是因为问题在下面得不到解决，人民群众才去越级上访的。其次，建立相应的责任追究制度。对于信访中发现有问题的官员一定要调查处理，对于不切实履行信访职责的官员要追究其失职责任，对于压制打击报复上访群众的官员要追究其法律和纪律责任。调查和处理权可由纪检和监察部门来行使。再次，采取切实措施保护人民群众的上访权利。建立信访的登记、答复制度，期限处理制度，重要案件的信访人（证人）的保护制度。最后规范的越级上访制度，凡信访案件未能在基层得到处理的，信访人就可以进行越级上访，同时信访人可以要求纪检和监察部门对有关信访部门及相关部门和人员进行调查处理。第五，巡察工作制度化。2003年中央向地方派出巡察专员，对地方高级干部和金融、人事、土地转让等重大专项问题进行监督检查。笔者建议在试点的基础上，制定巡察工作条例，使巡察工作制度化、经常化、权威化。要通过制定规则，赋予巡察专员监督从中央到地方的主要干部，专项检查金融、人事、土地出让、国有资产流失、海关等容易发案领域的工作等职责，赋予巡察专员以直接受案权、提请纪委等有关机关调查权、提请对有关官员违法违纪责任的追究权、提请党委会和人大对有责任官员的弹劾和罢免权等职权。

2、健全干部人事制度。

我们的干部人事制度主要是委任制，官员对上负责，他们的提名、选拔、晋升，主要由上面决定，必然导致他们热衷于往上走后门，拉关系，找靠山。要制度上遏制吏治腐败，根本性的是民主，即在选人用人方面，要扩大民主，在干部管理上实行监督的民主化。

扩大民主可以在两个方面进行：一是扩大基层直接选举的范围。将目前在村级直选的基础上，逐步扩大到县级机关的直选。县级政府及其部门、法院、检察院的主要领导，均纳入直接选举的范围。改革候选人的提名方式，党内要提出多名候选人，实行差额选举，允许候选人之间就其政策主张进行电视辩论，但要求辩论的内容不得违反现行法律和政策规定，否则其他候选人可以要求法院确认选举无效。通过候选人之间的辩论，让选民明辨候选人的道德、水平、施政才能，选出最佳人选。二是扩大党内民主。由于党居于执政地位，掌握巨大的权力，党内民主的水平直接影响人民民主的水平，扩大党内民主对于发展人民民主具有特殊重大的意义。首先是扩大党代表大会和委员会的决策权，实行票决制。重大理论问题、重大历史问题、方针政策问题、发展战略问题、人事提名问题等，都由委员会通过投票方式来决定。其次，地方党政主要领导要通过差额选举来产生。再次，改革委任制干部的产生办法。改变由某个人或少数人来选少数人的选人用人机制，对于一般委任干部，采取公开考试，公开答辩，向社会公示，择优选用的机制；对于重要委任干部的选用，采差额方式，被选人辩论，集体投票决定。事实上各地正在推行的干部竞争上岗，就是在选任用人领域实行竞争。问题的关键是如何建立和完善干部竞争的规则，保证竞争合法有序地进行。

在干部的管理上要突出对干部的监督。对干部的管理不是要去干预他的法定工作，甚至包办代替，而主要是监督。要加强监督，就要严密各种监督制度。要保持监督的持久动力，就必须保证监督的民主性。只有人民以及真正代表人民利益的官员，才能有持续不断的监督动力。而要保证监督的民主性，就必须加强党和国家体制的民主性，这其中实行干部任期制、选举制和竞争制尤为关键。干部任期结束，要继续当选，就必须拿出令人信服的政绩，否则，在竞争的情况下，他就难以继续当选。为了能够继续当选，他就必须代表人民利益和意志，持续不断地履行好自己监督的职责，保持对干部监督的持久动力。

3、以行政许可法的实施为契机推进行政审批制度改革。

行政审批的大量存在是导致腐败的一个重要制度性原因。每一项行政审批权都可能被滥用，成为机关创收、个人腐败的机会。很多论者，强调改革行政审批制度对于反腐败的重大意义，[4]笔者深为同意。这几年，政府及其部门自觉地清理行政审批事项，取得了一定的成果，但有关部门利益的实质性审批事项仍然保留较多，给产生腐败留下许多制度性的温床。因此，严格控制行政审批，是防止腐败所必需。当前要以实施行政许可法为契机，彻底清理行政审批事项，把不符合行政许可法要求的行政审批事项全部予以清理，严禁借行政审批来收费，来谋取部门和个人利益，并严格按照行政许可法的要求规范行政审批的实施，落实“公开、公正、公平”原则，借以铲除腐败产生的温床。同时，行政机关对行政许可的管理、监督，可以借鉴“决策、执行、监督”行政三权分离模式，借以发现行政审批过程的问题，杜绝行政审批过程中的腐败现象。[5]

4、加快生产资料市场化配置方面的制度建设，阻止权力进入市场。

生产资料的价格双轨制导致腐败，这已是不争的事实。随着大量生产资料由市场来配置，双轨制导致的腐败也基本得到遏制。但在土地资源的配置上，长期以来我们实行的是协议转让方式，市场配置率很低，转不转让，以什么价格转让，主要由官员决定。这里就存在巨大的腐败机会。事实上，各地的土地转让不少存在腐败的问题，与土地资源的市场化配置率低存在直接关系。虽然我们推行经营性商业用地以拍卖方式进行配置，但有些地方仍然以各种理由，以协议方式转让土地使用权。另外，应当按照市场法则运行的金融机构贷款，也存在不按市场法则，而按领导批示和其他非正常方式放贷的问题。从各地查处的一些金融腐败案件来看，违法干预贷款、非法发放贷款比较严重。非法转让土地、非法干预招投标、非法干预贷款等问题实质权力并未退出市场。因此，阻断权力进入市场应成为制度建设的重要方面，其中的关键就是继续完善并认真落实经营性用地的拍卖办法，招标投标法，政府采购法以及各种金融法律法规等，强化纪检、监察和检察机关的监督查处力度，对于利用权力干预土地

出让、招标投标、银行放贷的，要严肃追究其法律和纪律责任。

5、建立和完善财产实名制和财产申报制度。

有论者强调建立财产实名制和财产申报制度，对于反腐败有重要意义，[6]笔者同意这个判断，事实上我国也已经建立了这方面的制度。据笔者的观察了解，我国的这方面制度实行的效果并不好，各地腐败官员的巨额腐败财产并没有因为实行这些制度而得以完全暴露，甚至很难因为这些制度而得以暴露。这其中的主要手法就是腐败官员有些是通过家属收受贿赂，对其腐败得来的存款、不动产和其他贵重物品，并不以自己的名义储存和登记，而是以亲属的名义进行，有些甚至不去银行存款，也不去进行不动产登记，有的存款于境外，还有的以自己或亲友的名义到国内其他地方投资，非法洗钱。对于这些，我国目前的财产实名制和财产申报制度尚不能解决。完善这些制度，一个办法就是要求一定级别以上的官员以及重要岗位的官员，不仅对自己的财产，对其家属的财产（包括存款、不动产以及其他贵重物品）也要进行申报，说明财产来源和线索。凡未申报的官员及其家属财产均以财产来源不明罪给予治罪没收。其次，要加强对官员出境的审查控制，尽最大的努力控制官员携款外逃。在国内难以隐藏财产的情况下，腐败官员势必想尽办法转移资金到境外，这就要求中央派出要员到官员外逃和资金转移比较集中的如美国、澳洲、加拿大等国，调查腐败官员及其家属的财产情况，从中发现非法财产的线索，追缴非法转移的财产。再次，就是建立官员及其家属的财产公开制度，以接受社会和其他机关的监督。

6、改革财政税收体制，增加地方财力，遏制执法腐败。

1995年以来，我们实行分税制，这对于增加中央财力，增强中央宏观调控的能力，调动地方发展经济的积极性起到了应有的作用，但由于地方经济发展的不平衡，分税制的弊端已经体现，主要表现为欠发展地区执法经费短缺和财政赤字严重。地方政府及其部门为了改善财政状况，鼓励趋利执法，导致执法不公，执法腐败。为了改变因地方财政短缺而带来的制度性执法腐败，改革目前的财政税收体制就要必要，尤其对中西部欠发展地区。改革的主要方向就是适当扩大地方税收所占的份额，增加地方财力。

二、创新制度，严厉打击腐败

我国目前打击腐败的制度尚不健全。要彻底震慑腐败分子，遏制腐败行为，务必要创新打击腐败的制度体系。

1、改革反腐败机关的运作机制。

作为主要调查腐败行为，打击腐败分子的机关纪委、监察和检察院的反贪部门，在体制上运作不是很顺畅，主要表现为三个方面：一是这三个机关都受双重领导，人事、财政、办公设施均受地方党政领导和支配，其独立性和抗干扰能力不强，其反腐败功能难以充分发挥。

[6]二是目前“内部规定查处领导干部案件要经同级党委批准，而不少领导干部对反腐败要存在种种模糊认识，怕影响经济，影响政绩，影响声誉，有的领导干部法制、纪律观念不强，习惯于以言代法（纪），以权压法（纪），使得纪检、监察、检察机关难以真正依法依纪办事，有线索不让报、有案不让查、触犯刑律未能依法惩处的情况屡见不鲜，影响了反腐败的力度和成效。”[6]笔者深为同意所引文章作者对目前反腐败机制存在的弊端所作的上述两个事实判断，不仅如此，目前实行的廉政连带责任制更使得有些领导不愿意在本地方和部门进行深入的反腐败工作，因为这会使他本人受到牵连，连带承担法律或纪律责任。三是反腐败机关的权限划分不清问题。究竟哪些案件由纪委调查，哪些案件由监察部门负责查处，哪些由检察机关来查处，规定不清楚，往往纪委和监察合署办公，使用“双规”（是指在规定的时间和规定的地点交代问题）“双指”（是指定的时间和指定的地点交代问题）措施，变相强制，进行案件调查，觉得要追究刑事责任时，就将案件移送到检察院，由检察机关进行证据转换，依法定程序提出公诉。这样一个运作机制，一个问题就是将法定反腐败的检察机关置于纪检和监察的从属地位，有违法治原则。其次是三个机关各自掌握的查处标准不统一，可能存在扯皮的事情，难以形成反腐败的合力。再就是证据问题，纪委和监察没有刑事案件调查权，其取得的证据不能用于刑事诉讼，等到检察机关进行证据转换时，又给被查处人留下很大的翻供空间，给刑事追诉造成困难。还有就是由于目前纪委和监察部门查办的腐败案件，要不要移送检察机关，标准是什么，由谁决定，对构成犯罪的不移送要不要承担责任以及由谁承担什么样的责任，规定尚不明确，实践中以纪代刑的问题就可能发生。最后是查处期限长，人力物力重复使用，效率不高，也损害被查处人的合法权益。

对于目前这样反腐败机构及其运作机制，笔者以为有必要进行下述改革。第一，三机关实行垂直领导，人财物不由地方控制，增强他们的独立性和抗干扰能力。第二，查不查处领导干部完全依据法律规定来办，不必向同级党委请示同意，因为法律代表了全党的意志。第三，对于纪委、监察、检察机关在反腐败方面的职权分工问题，笔者认为，还是应当确立检察机关为查办腐败案件的主要机关，纪委和监察作为事前和事中监督的的主要机关。这是因为：首先这符合现行法律的规定，检察机关具有查办腐败案件的全部职权，而纪委、监察部门的职权有限，比如这两个机关严格说来只有违纪调查权，并无调查刑事案件的侦查权，他们不能对嫌疑人实施强制，他们对嫌疑人采取强制措施有违人权原则和法治原则。当然限于现行法律制度的规定，检察机关受到传唤时间的限制，因嫌疑人拒不交代问题，而不能进行调查时，可以请求纪委协助调查，由纪委对嫌疑人（限于中共党员）进行“双规”。其次，要走出反腐败的重刑主义误区，必须加强事前和事中监督，而由纪委和监察部门承担事前和事中监督，符合这他们的职权特征。再次，由检察机关主要承担腐败案件的调查，也不影响纪委和监察对腐败官员的党纪和政纪追究。检察机关通过调查发现被调查官员不构成犯罪，但需要追究党纪或政纪的时候，可以将案件移送给纪委和监察机关，由他们追究党纪和政纪责任。有罪的腐败官员经法院判决后，由他们追究党纪和政纪责任。目前理论界有种观点认为，为加强对腐败案件的查处，借鉴香港和新加坡的做法，将纪委、监察、检察机关的反贪法纪部门合并，成立廉政公署，赋予廉政公署以极大的权威，负责查办腐败案件。笔者认为，这种主张不符合国情。因为中国共产党居于执政地位，数量庞大的党员干部的确需要严格的纪律约束，也的确需要一个像党的纪律检查委员会这样职能的机构存在，将现在的纪委合并到廉政公署，是否再要成立一个纪委来？如果再要一个纪委，又何必合并呢？同样的理由适用于监察部门。问题的关键是加强查办腐败案件的机关的政治地位和权威，因此在整合机构时，可以考虑检察机关的职能进行分解调整，将其反贪和法纪部门独立，赋予其极大的权威性，并借鉴大陆法系的做法，将检察机关的刑事公诉职能附设于法院。

2、严厉刑罚制裁，提高刑法的可操作性。

我国刑法对贪污罪、受贿罪规定了最高可判处死刑的严厉制裁措施，这对于威慑腐败发挥了巨大的作用，与此不相协调的刑法规定就是巨额财产来源不明罪。凡被认定为来源不明的巨额财产，不管数量有多大，最高只判处5年的有期徒刑。巨额财产来源不明罪的这样的刑罚规定，实际上给腐败分之规避严厉的刑法制裁提供了绝佳法律机制。新加坡刑法规定，凡不能说明合法来源的巨额财产，均以贪污论处，这就显著提高了官员谋取非法财产的法律责任，有力地震慑官员的非法行为。新加坡的这一刑事立法，值得我们认真借鉴。另外，为提高巨额财产来源不明罪的可操作性，配套地要实行财产申报制度，通过补充刑法条款或者进行法律解释，规定凡未申报的财产均作来源不明的财产。再就是官员来源不明的财产应当包括其家属收受的来源不明的财产。

修改刑法的有关条款，增加规定贿赂犯罪的严格刑事责任，增强刑法的可操作性。在贿赂犯罪中，有谋取“不正当利益”这个用语。从法律解释学的角度，这是个模糊用语，很难界定某个利益是否正当，如某包工头具备相应施工资质，为了取得某工程的施工合同，维持职工的生存和福利，而向发包方的领导行贿，这里的施工合同就很难解释为“不正当利益”。再如，长期分居的夫妇，为了调动工作，而向有关领导行贿，也很难将此种情况下的解决夫

妻分居问题解释为“不正当利益”。但这些案例中的行贿、受贿行为，是法律禁止的行为，情节严重的构成犯罪，是要追究刑事责任的。这就出现一个问题，如果严格依照罪行法定主义，只要不能证明利益的不正当性，就不能定罪处罚，显然，这就会放纵犯罪。这里的关键就是行贿人不能向公职人员行贿这个客观行为，至于谋取利益是否具有正当性，并不重要。再如受贿罪中“为他人谋取利益”的主观要件，不仅难以界定，[6]而且也有违官员应为民谋利的权力运作要求。问题的关键是受贿罪的构成不在于“为他人谋取利益”这个主观要件，而在于客观上在公务活动中收受他人财务这个行为。因此，贿赂犯罪的构成要件中，可以不要求是否有“谋取不正当利益”、“为他人谋取利益”这样的主观要件，只要客观上实施了刑法禁止的行为，就可以认为构成犯罪。这就严格刑事责任。至于利用职务便利的其他犯罪，如渎职罪等，主观要件并不重要，可以不作为犯罪构成要素，而将此类犯罪规定为严格责任。笔者认为，对于贪贿性质的犯罪，由于侵害的是公职人员职务的廉洁性，公职人员有这种犯罪，即表明其不具有担任公职的道德素质，在认定其犯职务犯罪判处主刑的同时，就应附加剥夺政治权利，以维护公共职务的廉洁性。至于非职务犯罪，则可不附加剥夺政治权利。

3、改革反腐败刑事追究程序规则。

现行刑事调查程序对于反腐败有很不利的一面，主要问题有：一是传唤时间不超过12小时的规定。由于贿赂犯罪在证据上没有物证和第三者证人，主要靠口供定案，只要嫌疑人能顶住这12小时的传讯，检察机关就必须放人，这样就难以对腐败分之形成强大的思想压力，促其交代犯罪事实，严重束缚了侦查机关的手脚。[6]腐败的单行立法，改革这些程序制度，对于搞好反腐败工作意义重大。二是技术侦查手段受到限制。对于电话监控，检察机关就不能进行，只能通过公安机关来实施，这就有可能泄密，因此赋予检察机关以技术侦查权甚为必要。三是没有建立有效的奖励和保护举报人和证人制度。贪贿案件中举报人的举报对于发现案件线索和调查取证极为重要，为搞好反腐败工作，一定要鼓励举报。可目前我们在鼓励举报、保护举报人方面作得很不够，有时举报材料还会落到被举报人手里，非但案件难以继续查下去，举报人也会遭受被举报人的打击和报复。贪贿案件中举报人往往又是重要的证人，建立保护举报人和证人制度，对于揭露和证实腐败行为，打击腐败分子十分重要。

【参考文献】

[1] 许道敏、陈正云.制度反腐败论[J].法学家，1999(6).[2] 原福州市政法委书记，2001被“双规”，其腐败问题正在调查和处理中。

[3] 这方面的报道网上到处可见，兹录几条于下：“天府热线”（最后访问日期2003年9月10日）报道，陕西省扶风县农民郭廉子、郭广林和郭宏谋因村委选举和村财问题上访，而于2000年6月被扶风县法院判刑。2001年11月被宝鸡市中级法院依法宣判为无罪，并予以释放。“中华网”（最后访问日期2003年9月10日）报道，河南省唐河县五位农民上访竟被判刑。

[4] 朱孝清.改革是遏制腐败的根本性措施[J].法学，2000(5).[5] 彭心安.当前反腐败的体制路径[J].中共福建省委党校学报，2003(7).[6] 朱孝清.改革是遏制腐败的根本性措施[J].法学，2000(5).^