农地制度创新与家庭经营

第一篇：农地制度创新与家庭经营

农地制度创新与家庭经营

“三农”宏观政策如果没有微观改革的配套将很难长久发挥作用，从而影响“从根本上解决‘三农问题’”。“三农”问题根源于农村基本经济制度设计和安排中的矛盾，现在到了该对其进行反思和改造的时候了。

农地制度的现实困难

首先，农村土地承包制度需要继续完善。中国农业科学院教授牛若峰认为，这项改革没有解决土地所有权问题，集体所有的法律规定含混不清；没有把土地所有权和农户宅基地所有权归还农民；没有给予农民以长期永久经营使用权和土地处置权，承包农户只是半自主的经营主体；另外没有将农村集体组织改造为名正言顺的合作经济组织如土地合作社。我们还应该看到农民组织和农村治理结构严重滞后与家庭承包经济制度不配套所带来的严重影响。家庭经营是对人民公社时期农村生产经营制度的根本性改革，而农民组织和农村治理结构仍然沿袭了人民公社三级体制，公社体制的“遗留”与家庭经营的经济制度的磨擦是现实农村经济、政治和社会问题的根源。

其次，农村双层经营体制没有真正形成。我们认为，当前农村许多地方，集体经济已成为空壳，事实上只剩下农户 家庭经营这一个层次；在一些地方，仅有的集体经济不是集中在为农户经营提供产前、产中、产后的服务领域，而是集中一部分土地和资产由少数人承包经营，以此作为集体的主要收入来源。集体经济和农户经营“两张皮”的现象严重影响了农民收入增长。重建农村统分结合的双层经营体制势在必行。

再次，农村土地产权结构导致当前农村愈演愈烈的土地矛盾和纠纷。近几年，我们对国内近20多个省的农村问卷和实地调查表明，土地集体所有、家庭承包经营制度设计和安排中有两大矛盾无法解决：其一，在集体内部，成员边界不稳定，而且新增成员具有“天赋资源权”和法定的“公开、公平、公正”承包权，因此“土地承包关系稳定”与“承包土地关系变更”的矛盾始终存在。现代化过程实际上也是农业资源转移的过程，与农地、农民增减变化相伴随，必然不断改变人地关系，“稳定”与“变更”之间的冲突始终不可避免；其二，集体成员“共同共有”的制度设计，无法屏蔽其他利益主体的侵害，致使农村土地所有权的“排他性”极其弱小，这恰巧给一些地方无度征用土地的乡村干部乘机攫取土地资源配置权留下了空档。

削弱农地制度的几大因素

一、农民承包土地承担了太多的功能，已不堪重负。在经济意义上，承包土地是集体成员平等获取生产资料和社 会保障的权利；在政治意义上，承包土地是农民获得民主权利的基础；在社会意义上，承包土地还担负着稳定乡村社会结构的重要作用。因此承认农民的土地财产权，将提高农民的社会归属感并有利于稳定。

二、目前农村面临前所未有的土地调整压力。集体土地总量减少的过程，也是农民承包土地调整的过程；在农村，“赋予农民长期而稳定的土地使用权”的政策、法律精神远没有落实，农民土地权利事实上“短期而不稳定”。

三、第二轮土地承包制度的现实安排与成文制度有较大偏差。乡村干部随意变更承包合同、调整或收回农民的承包地、干涉农民的生产经营活动等现象屡有发生。时至今日，仍然有一部分地方没有完成二轮承包任务。

四、农村土地大量转移诱致农村生产关系变化，可能导致家庭经营制度逐步解体。根据我们的调查判断：农业内部的土地流转表现出向本地种植养殖业大户、非农村住户等三种主体迅速集中的趋势；农地资源向非农用途大量转移，“国家建设”、“园区开发”、“乡村集体圈占”三分天下；与此相对应，农地资源转移正在悄悄改变农村生产关系和社会结构。首先，土地规模流转引致农业生产组织形式不断改变，家庭承包经营制度可能被企业化农场和公司所取代；其次，承包农户在享有流转土地的补偿收益以外，其他土地权利在事实上将让渡给经营者。转入土地的大户和外来资本将控制 村社的基本生产资料，进而左右村社“民主政治”，从而打破传统的以地缘、血缘为纽带的村社稳定结构；再次，无地、失地农民如果不能顺利转移到非农产业或城镇，他们的身份将转化为大户和外来资本的“雇工”或者“新佃农”。

改革建议

我们认为，用农民集体成员“按份共有”的实现形式，改造农村土地集体所有制度，使其所有权主体具体化、人格化。这样做，可以减少土地私有化对农村经济社会的震荡，同时，土地产权清晰，长期归属于承包农户，能够化解当前矛盾而又比较稳妥。

因此建议：

--以“起点公平”的原则和真正“赋予农民长期而有保障的土地使用权”为立足点和出发点，将农民集体所有的土地，按照一定时限的集体成员人口平均分配承包土地。

--把“30年不变”拓展为“长期不变”，实行承包农户“永佃”；同时，严格实行“生不增、死不减”政策和“不得调整土地”的法律规定，切断新增人口与土地的联系。

--用相关法律将农民“长期不变的土地使用权”界定和规范为“农民私有财产权”，纳入私有财产保护范畴，从根本上屏蔽外来侵权。

第二篇：谈农业家庭经营的缺陷及创新

谈农业家庭经营的缺陷及创新

【摘 要】本文主要对农业家庭经营的缺陷及创新形式进行了分析。

【关键词】农业；家庭经营；缺陷；创新

目前，中国的农业家庭经营，有一个与世界发达国家的差距。农业家庭经营的主要形式，实际上是一个小农经营。农户投资能力不强，农业经营规模小，对利润获取的手段和操作模式基本上是为适应自身经济。对于广大农民，“自给性消费和商品粮生产”同样重要。一般来说，农业家庭经营是远离企业文化，农民与控制市场农业的“企业家”，不可同日而语。

一、农业家庭经营规模小

1.农业机械现代化技术受到农业家庭规模小、劳动力价格低及管理等因素的影响。

近二十多年来，中国农业机械化水平有了很大提高，但人力和畜力技术模式没有从根本上改变。这种情况的根本原因是在一个小范围，小规模的土地，人均耕地少。同时，农业劳动力的价格是很低的。因此，在一些人类和畜力能够胜任的地方，农业机械的使用也受到了很大的限制。现代农业技术，或因家庭的资金不足，或由于新技术应用的知识储备不足，或由于信息等原因，限制了它的应用。

2.家庭内部积累能力弱，难以获得金融支持，科技含量高，需要大量的资金，技术，不利于发展

因为规模小，农业收益较低，在家庭中是非常有限的，相当一部分农行家庭积累的资金用于建造住房，因此，可用于农业的扩张的资金是有限的。另一方面，由于农户受到家庭经营规模小的限制，家庭可以用来作为抵押品的资产、商业水平低，现金流量低，因此也不能够得到金融机构的支持。在家庭经济困难，难以发展技术含量高，不利于发展需要大量资金的生产技术。

3.单位产品的生产成本高、产量低，因此很难使农民收入增加

当前，农产品在中国家庭中的管理成本高。一方面是因为农业生产资料价格高，另一方面是因为随着家庭经营的小规模。由于劳动力及设备的使用与家庭经营规模小，固定成本是每单位产品的改进。现阶段，中国的农产品，农产品价格与发达国家相比，价格虽然高出30%～40%，但由于我国农产品成本单位产品是高的，因此，利润仍是非常低的，损失更严重。同时，由于农户规模小，导致产量低，农业总收入的人均收入水平和家庭收入改善困难。

二、农业家庭经营形式的创新

1.发展家庭农场

家庭农场是指大的规模，家族企业。大致按人口平均分配土地现状，个体农民扩大土地经营规模，意味着其他农民土地承包经营权流转向个别农户。其过程是：在转型过程中，一部分农民从事非农职业和退出土地管理，这部分土地，在特别处理，如果不根据人均分配或家庭承包等方法，采取平均分配，但农民具有较高优先承包的方法，那么个体农民，扩大了土地经营规模，但其需要大量的时间。假如农业人口相对稳定，也可以通过对租赁市场、土地管理，实现管理的重点放在家庭，即一部分农民将土地经营权转租给其他农民。它的发生可能的条件是：出租户或缺乏劳动，或缺乏资金、技术、管理效率不高。但是有一个问题：农民生存权、土地经营权以及农民的劳动权，并租用土地管理的出租权是非常有限的，因此，管理土地租赁权后，如何获得正确的劳动成为了土地的租赁市场的重点。“分包”的实践是指先租租来的人，然后由出租人反包给租出者，这可以解决产品间的矛盾。当然，这一切都必须在合同中明确表明。

2.农业产业化经营发展

农业产业化是公司为“龙头”，生产，加工，销和工业、农业生产和经营的组织形式一体化农业。一般的属性是紧密相连的，或松散的购销合同为纽带。一是土地成为公司的生产基地，并根据与种植要求按公司的业务进行种植；二是公司通常安排财政支出以及技术指导，一些家庭生产活动，统一收购产品、销售和加工的龙头企业。形式上虽然仍然是分散的家庭承包制，但家族企业已被列入生产和销售一体化的企业，具有一定的统一。

3.发展新型农业合作经营

新型农业合作经济组织的建立和发展，应坚持以家庭承包经营为主要原则的前提下，集体统一经营相结合的双层经营体制运行和分散经营的基础上，借鉴市场经济与国际合作社联盟的做法，自愿成立新型农业合作经济组织，自治和民主管理为主要原则，银行自由进入和退出，农民支付一定数额的股票。中国农业合作经济组织模式，决定性的因素是交易，合作经济组织的主要功能是提供市场成员基本的服务。由于中国新型农业合作经济组织还处于起步阶段，合作经济组织一般都是不以赢利为主要目的，是为合作经济组织的成员提供服务为目的的。但对其他合作经济组织和非组织成员进行交易时，往往追求最大利润的合作经济组织。合作社的盈余，除留公共积累的一小部分外，大部分根据成员和交易量的合作比例返还给社员。合作经济组织的领导人，由全体社员通过民主选举。通过对一人一成员投票选举。因此，从本质上说，中国新型农业合作经济组织是一类介于企业、企业与社会之间的准企业组织。

参考文献：

[1]付飞翔.创新我国农业经营方式的未来选择：家庭农场[J].农村经济，2013（07）

[2]黄利民，张安录，刘成武.耕地撂荒及其定量分析[J].咸宁学院学报，2008（03）

第三篇：德国农地抵押融资制度及其经验借鉴

德国农地抵押融资制度及其经验借鉴

所属： 报告言论 日期：2014-10-10 浏览次数：11次

摘要：德国农地抵押融资制度是政府对农业生产进行干预、调整政策之一，它是以土地抵押信用合作社、联合合作银行为中心，自下而上自发建立的一套组织机构体系。德国农地抵押融资制度以土地债券为主要资金来源，农户融资具体操作模式详细而规范。通过对德国农地抵押融资制度的成功经验进行总结，可以为我国未来农地抵押融资制度构建提供重要理论参考。

关键词：农地抵押融资制度，德国，借鉴

一、问题的提出

随着我国农村经济的快速发展，农村产业结构调整步伐迅速提升，农业人口开始大量向非农产业转移，农业生产活动呈现出多元化的趋势。这种以工业生产理念为指导的农业规模化生产经营活动必然会引起农户对生产资金的强烈需求。然而，以现代化、规模化为核心的农业生产经营活动所产生的巨大资金缺口，仅靠农业内源性融资或者向各级农村信用社、村镇银行申请小规模贷款，资金缺口难以得到满足。因此，在客观上农户就产生了创新农业金融产品与服务的强烈需求。

党的十七届三中全会审议通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》进一步赋予了我国农村居民更加稳定、有保障的农村土地经营权，赋予了广大农户一项长期、安全、有保障的土地财产权利。同时，由于农村土地的保值、增值性强、担保的债权安全稳定性高、不可灭失等特性，更加有利于保证抵押贷款债权的安全，更容易被金融机构认可、接受，农村居民可以农村土地经营权为抵押担保品而获得正规信贷的支持。

农地抵押融资是以农村土地抵押融资为重要内容的一项资金融通、信贷活动，此项业务通过向农户发放长期、低息贷款的方式，以解决农户对生产用地进行改良、扩大农业生产规模所需资金。目前，我国有不少农村地区也在进行着这些方面的实践尝试，与我国大陆地区农地金融制度相比，国外农地金融制度建立更久远、体制更完善，它山之石，可以攻玉，深入研究国外农地金融制度具体运作模式，对构建我国农村土地抵押贷款具体运作形式具有非常重要的现实指导意义。为此，笔者选取具有代表性的德国为调查样本，在深入分析其农村土地融资基本情况、运作模式基础上，从我国实际国情出发，充分吸收德国农地抵押融资制度建设的经验和教训，从中总结成功经验，去探讨如何更好地构建和发展中国农地抵押融资制度。

二、德国农地抵押融资制度的产生与发展

德国农地抵押融资制度始于18世纪下半叶。当时，德国农民遭受战乱之苦，大多数农民外出逃亡，以前较富有的大地主阶层也是负债累累；另外，民间高利贷活动开始盛行，这使得德国农业生产雪上加霜。为了解除高利贷行为对农民的盘剥，使生产资金正常回流至农村，普鲁士国王亲自下令组建土地抵押信用合作社。1770年，德国第一个土地抵押信用合作社在普鲁士的西里西亚省成立了。此时的信用合作社主要向贵族地主提供长期信用服务，土地抵押信用合作社成员也主要由欲借款的大地主组成。德国政府通过授权信用社以社员拥有的土地为担保发行土地债券，在证券市场上发行、出售公债，然后，将此获得的低利息资金再转借给社员。这种融资模式对于抑制农村高利贷泛滥、复兴农业生产发挥了重要作用［1］。

19世纪初期，德国开始了农村土地改革运动。此项运动中，通过允许农民用赎金购买私有及村社公共所有土地(财产)的方式，逐步消除农村大地主阶层，重点扶植广大自耕农的生产经营活动，于是，土地抵押信用合作社也成为长期服务于德国这次土地改革运动的主要金融机构之一，普通农民开始成为土地抵押信用合作社的重要主体，土地抵押融资为农民可利用的长期信用贷款做出了重要贡献［2］。因此，土地抵押信用合作社成员构成与经营宗旨均发生了实质变化。由此可见，抵押土地债券化是德国农地抵押融资制度的最大特色之一。此模式的运作特色如下：合作社的主要成员由欲通过土地作抵押方式获取长期、低息融资的农民或地主联合组成，成员们将其各自拥有的土地以抵押品方式交付合作社。合作社通过以抵押土地为基本保证去发行土地债券的模式，在证券市场上换取大量资金，信用社利用这些资金向社员们发放农业生产所需资金，以协助农民购买生产所需土地，开展兴建水利、修路、耕地平整、造林等活动。由此可见，德国农地抵押融资制度从早期以抑制农村高利贷为主要目标，到近期发展成为促进农村土地改革与农业生产重要手段过程中，为解决德国农业生产资金短缺、促进农村土地改革、发展农业生产起到了非常重要的作用［3］。

三、德国农地抵押融资制度的主要内容

1、以合作社为中心的组织机构

德国农村土地抵押融资的主要金融服务机构为土地抵押信用合作社与联合合作银行，它们构成了德国农地抵押融资体系的重要组成部分。如图1所示，该体系的主要特色为“自下而上”模式，即：起初，先由土地所有者(拥有者)以土地抵押的方式自发组建信用合作社，在此基础上，由以土地抵押信用合作社为核心向上发展成立联合合作银行。德国农村土地抵押贷款的主要对象是那些愿意从事农业生产并拥有农村土地所有权的农民。需要借款的合作社社员首先应填写借款申请书，并携带其土地所有权证书到合作社办理，在合作社对其土地进行价格评估、核算贷款数额之后，才能与合作社签订贷款契约，从而获得农村土地抵押贷款。

德国农村土地抵押融资制度主要是以从事农业生产并拥有土地所有权的农民为服务对象，合作社社员借款时需持土地所有权证书、并填写借款申请书，经过合作社对其所拥有土地价格进行估价，并根据其借款额的多少加以综合考虑后，才可以同合作社签订借款合同，从而获得相应农村土地抵押融资。融资额一般在其抵押土地价值的1/3－2/3之间，融资期限为十年至六十年不等，融资利率随着当地农业生产情况及市场利率变化而确定，通常为4%－5%。从还款模式看，德国农地抵押融资制度的还款方式主要以分期还本付息为主，融资期间，每年还款一次，而且还款额逐年递增。还款数额中，通常包含利息、本金、合作社征收的各种营业费用(约占融资额的0.25%)、合作社的公积金(约占融资额的0.25%)四部分。

2、资金来源渠道

土地抵押信用合作社主要资金来源为土地债券发行。农地抵押融资体系中，土地抵押信用合作社被德国政府授予可以发行土地债券的权利，土地抵押信用合作社可以合作社名义在证券市场上发行土地债券，并以政府名义担保归还本金及利息。另外，该土地债券发行方式为：合作社员自主在市场上出售，或者由社员委托合作社与联合合作银行联合发行，一般采用后者发行方式。如果通过委托方式发行的土地债券，当土地债券市价高于面值时，则溢价数额部分可充当合作社与联合银行的公积金;如果土地债券价格低于面值，造成损失则由合作社社员来承担。另外，合作社和联合合作银行的公积金也是其进行农村土地抵押融资重要的资金来源。

3、农地抵押融资机构经营的业务向农业生产经营活动、农村稳定发展提供足额、长期低利息资金支持，是世界许多国家构建农地抵押融资体制的重要目标。因此，在农地抵押融资机构设立之初，是从事农地融资业务的专业性金融机构主要经营活动，于是其只从事农地融资相关业务，并不从事其他银行所开办的诸如吸收社会闲散资金存款、放贷、结算等其它银行业务。德国的土地信用合作社便属此种类型，然而，与之不同的是，为了迎合广大客户在对结算、债券兑付等普通银行业务的强烈需求，同时，为了降低农地抵押融资机构运行成本(费用)，德国金融机构在开办农地融资业务的同时，还通过委托、附设、联合银行或其他金融机构等方式，开始办理银行结算等其它银行业务，甚至开始委托其广泛分支机构的银行代理发行融资业务。

4、相关配套政策

德国是全球首个建立农地抵押融资制度的国家，而普鲁士则是德国农地抵押融资制度起始地。公元1722年，德国普鲁士颁布了《抵押权及破产令》，该法令重新对抵押权公示制度进一步明确，此法令是德国的第一部农地抵押融资立法。1750年，普鲁士颁布了《抵押权法令》，又进一步强化了财产的公示原则，从而加强了土地抵押权的安全性。1769年，普鲁士政府公布了一项重要计划。该计划规定，凡有借款意愿的土地所有者，都可以联合组成一个合作社，此合作社由政府授予发行土地债券的权利，合作社以社员所拥有的土地作为抵押品，通过向市场公开发行债券的方式来筹集资金，社员也可以向合作社借款。到1770为止，德国已相继成立了四家以土地抵押为核心的信用合作社。从1849年开始，德国信用合作社组织就规定，凡是拥有价值在1500马克以上土地的农村村民，就可以加入土地抵押合作社，这就使得德国土地抵押信用合作社能够更广泛地为农民提供融资服务购买土地、发展生产，从而产生了现代意义上的农村土地抵押融资。

四、德国农地抵押融资制度的经验启示

尽管我们的国情与德国存在一些明显差异，但是，以“三农”服务为农地金融制度构建的主要宗旨与德国政府农业的政策目标基本相通。因此，进一步总结德国农地抵押融资制度的成功经验，可以为我国农村土地金融制度的构建提供借鉴与启示。

1、修改完善立法，扫清农地抵押法律障碍我国《物权法》、《担保法》、《土地承包法》、《农村土地承包经营权流转管理办法》等现行法律，对以家庭为单位承包经营的农村土地流转等行为进行了严格限制，并禁止土地抵押。这主要是基于农村土地担负农民的社会保障和失业保险职能角度考虑的结果。然而，从学理上来看，我国农村土地承包经营权具有特定性、可转让性、价值性等，这些特性已完全具备了作为抵押担保物所必须具备的一般特性;从逻辑视度来讲，既然国家能够允许土地承包经营权在不同经营主体间进行流转，那么就不应该限制农村土地承包经营权抵押融资行为。因此，要对现行《物权法》、《担保法》等有关法律做进一步修订、完善，从法律层面上给予农村土地全面“还权赋能”。另外，要适度放松对农村土地经营权流转、抵押等方面限制，赋予农村土地与城镇土地均等的权利，真正还农户以完整的土地使用、收益及自由处置等权利，进一步提升农村土地的市场价值。

2、积极有力的政府扶持

在农地抵押融资机构运作过程中，德国政府部门起到了扶持、推动等关键作用。为此，我国政府部门可以从以下两方面对农村土地承包经营权抵押代款业务提供支持：一是税收扶持，对开展农地承包经营权抵押代款业务的金融机构可以减少其所吸收的存款准备金；另一个是资金扶持，当金融机构因开展农地承包经营权抵押代款业务而发生经营资金周转困难时，政府部门可以根据金融组织实际情况，通过增加拨款数额等方式给予相应接济。同时，政府部门也可以在债券市场上买卖土地债券的模式加强金融机构资金供需平衡调节力度，稳定农村金融市场正常秩序。

3、因地制宜建立抵押融资模式

起初，德国农地抵押融资是“从下而上”以合作形式出现的，其农地抵押融资模式是一种自发性的，花费的时间较长，经历了200多年的时间后，德国农地抵押融资制度才逐渐完善、成熟。因此，成立土地抵押合作信用社是德国的必由之路。然而，我国农村地域较广、筹集资金难度较大，为此，我国的农地抵押融资组织可以采用银行与合作社的双重体制，通过政府部门强制性主动构建的农地抵押融资体系，以减少规范化所需时间。

在农村土地抵押融资业务操作过程中，抵押权人的借贷资金来源必须明确，其渠道可以由各级政府部门出资借贷，用于农地抵押融资制度的构建起步，可以由农民个人筹资并结合农村信用合作社所拥有的资金，也可以通过向社会筹资等方式来解决。为规避农民因不能按时归回抵押贷款而失去其所拥有的土地经营权，在制度设计时可以通过规定只能抵押一部分农村地经营权或者采取最高抵押贷数额上限限制等方式，确定农民不会完全失去土地。另外，农民归还贷款方式可以采用多种模式，如分期还款等。这些具体的抵押融资制度必须要同我国农村实际情况相结合，而不能照搬、照抄国外的某些做法。

4、构建农村金融体系

农村土地抵押融资是建立在农村金融体系整体有效运行基础上的。完善的农村金融体系可以大大提升农村金融机构的工作效率。目前，向我国农村地区提供金融服务的供给主体包括农村信用合作社、农业发展银行与中国农业银行。然而，随着中国银行市场定位的转变，农业银行已逐渐淡出了农村市场。农业发展银行涉农业务也仅仅涉及到粮、棉、油的收购等短期融资方面。因此，农村信用合作社作为我国农村土地承包经营权抵押融资主体的可能性更大。然而，对农村信用合作社而言，资金来源缺乏、专业化程度较低等仍是十分现实的问题。

借鉴德国农地抵押融资发展的经验，我国可以农村信用合作社为中心，一方面，向上联合成立土地抵押融资相关金融机构，并通过发行土地债券等方式为农村信用合作社提供资金帮助;另一方面，在农村信用合作社内部可以成立专门机构，专门负责土地承包经营权抵押融资业务。

5、完善相关配套政策

(1)完善农村土地流转市场

目前，我国农地流转机制尚未成熟，农村土地抵押融资缺乏一种硬性的还款制约，直接降低了金融机构开展农地抵押融资的积极性。因此，应尽快在政府引导下建立较为完善、规范的农村土地流转市场，提供统一的信息公开、共享平台，实现农村土地的高效、有序流转。

(2)完善农村土地价格评估机制

目前，全国性统一的、标准化的农村土地价格评估体系尚未构建完成，同时，从事农村土地价格评估的专门机构与专业人才较为缺乏，然而，农村土地抵押融资的前提条件就是要对农村土地价格进行公正地评估。因此，我国应加大土地估价人才的培养力度，进一步规范相关资格认证，尽快出台全国统一的农村土地价格评估标准。

(3)建立农地融资金融机构的监管制度

在农地融资制度构建过程中，为了维护监管机制运行的安全性、稳定性，有效防止相关金融风险发生，必须对农地融资金融机构进行全方位监管。在监管机制设计方面可以实行双重制，一方面由专业的金融监管部门对银行所开展的农地融资业务进行监管，另一方面由我国各级农业行政管理部门对农地融资过程进行全面监管，如有关农地经营权抵押中土地抵押登记、土地价值评估、回购等方面的业务，以确保农地融资制度健康良性发展。

6、农地抵押融资组织结构设想

(1)建立政策性土地银行

由于我国商业银行管理体制及经营模式均不十分完善，在完成自身发展之余，很难有足够精力去承担金融监管等政策性较强的业务。为此，从我国农村实际情况来看，可以由中国人民银行、国家土地管理局与农业部等各级部门来牵头筹建政策性的土地银行机构，该银行接受银行业监督管理委员会的监管，并委托当地邮政储蓄银行、农村信用合作社、农业银行等金融机构具体开展的农村土地抵押融资业务。

农户土地抵押融资资格审核与发放等程序性工作均农地抵押融资机构来负责，同时，该机构还负责土地抵押融资偿还等管理与监督工作，这种工作模式可大大减少融资费用与信用风险。

(2)引入保险机构

农户以土地承包经营权抵押融资，其行为本身就存在着投资风险，因此，以农地承包经营权抵押融资的农户如果办理融资保险，就可以充分发挥分散风险、转移风险的功能。获取农地抵押融资的农户，可以按照融资金额的比例向保险公司交纳保险金，从而获取融资保险。当农户生产经营效益不佳，不能按时、足额偿还银行融资而失去土地承包经营权时，保险公司可根据实际情况给予一定的赔偿，降低农户融资风险。

(3)建立专业土地金融机构

实践证明，农村土地抵押融资构建机制十分完善的国家与地区，他们都有一个共同特点，即必定有一些专业性的农地金融组织在抵押业务运行过程中扮演着极为重要的角色。作为一个典型农业大国，我国农村居住区域分布非常零散，再加上与农村相关金融业务具有利润点低、信贷手续复杂的特点，这就要求从事与农地金融业务的相关机构组织必须具备数量大、利润低、工作繁琐的特征。目前，从我国所有的金融体系基本框架来看，广大农村地区是农村信用社生存与发展的土壤，另外，农村信用社组织机构设置的特征及贷款业务运作费用低、风险小。因此，农村信用社是适宜开展农村土地金融业务较为理想的金融组织，在实际运行过程中，我们可以考虑在各级农村信用合作社组织内部设立“农村土地经营权抵押办公室”等专业部门，专门具体负责农村土地经营权抵押业务。

作者： 沈阳农业大学经济管理学院 惠献波

来源： 《湖南财政经济学院学报》

第四篇：小规模家庭经营与我国农产品质量安全

小规模家庭经营与我国农产品质量安全

内 容 摘 要 摘要：农户小规模家庭经营在农业生产和经营中处于微观基础主导地位，我国农村生产力发展水平决定家庭小规模经营制度将长时期存在。农产品是人们赖以生存和生活的必须营养食品，农产品质量高低直接关系到人们身体健康和国民经济的持续发展。本文通过对小规模家庭经营制度的介绍及对我国农产品质量安全影响分析，从而对两者的关系的分析及对存在问题提出对策。关键词：小规模家庭经营 农产品质量安全

一、农村家庭小规模经营制度

（一）家庭小规模经营的发展历程及存在原因

对于历史的反思正是为了更清楚地认识现在。研究我国的农村家庭经营, 有必要对它的产生作一简要的历史回顾。追本溯源, 家庭经营作为历史的产物, 它是随着私有制和家庭的出现而出现的。从奴隶社会到社会主义社会, 都曾伴有家庭经营的存在和发展,所不同的是依附的主体经济各异。当代西欧的农村, 也存在大小不等的家庭农场。由此可见, 家庭经营是一种一般的经营形式。它可以跨越不同的社会经济形态和不同的生产力水平而存在。我国目前农村实行的以家庭经营为主要形式的联产承包制, 是对这一古老经营形式的现实抉择。它的出现决非偶然, 这是由于我国的生产力水平和农业中生产力发展的特殊方式决定的。家庭经营的建立, 适应了这两个生产力发展的特点, 它使家庭经营日益活跃起来, 使农村生产力得到了长足的发展, 使农村经济出现了划时代的繁荣发展局面, 这是有目共睹的。但是, 尽管农村生产力与过去相比, 可以说有了飞跃性发展, 可是由于起点太低, 它反映在家庭经营上存在的问题仍然不少, 我国现在的农村生产力发展水平决定家庭小规模经营制度将长时期存在：

1、土地资源高度稀缺的制约

国农村土地极为稀缺，耕地面积只占世界的7．3％，而人口却占世界总人口的21.6％，人均耕地1．35亩，不及世界人均耕地4．2亩的三分之一． 土地资源越稀缺，农民对土地的依赖感就越强，土地的集中也就越困难。部分农民由于没有其它稳定的农外就业门路，一旦失去土地，就等于失去了生活和职业的最后保障，因此他们不会轻易放弃土地。加上我国把三农问题放在重中之重，加大力度对农业进行扶持，包括技术三下乡、农产品价格补贴、农业技术的资金支持等，要改变目前家庭规模经营体制，还是有一点难度的。

2、农村剩余劳动力转移的途径窄 实现土地的规模经营，一个重要条件是农村剩余劳动力得到适时转移，谋求到新的稳定的就业门路。国际、国内的经验证明，实现土地的规模经营，一般农村劳力有60％以上转移出去。西方发达国家实现这一转移的规律是，伴随着工业的发展和积累的增加，大量吸收农业潜在劳动力，使农业劳动力转到非农业部门去。近年来． 随着农村产业结构的调整，乡镇企业迅速崛起． 吸收了一大批农村劳动力．但是还是有很多潜在的因素使农村的剩余劳动力难以得到转移。2008年美国的次贷危机使全球的经济进入了低迷期，许多中小企业破产、工厂倒闭，导致大量的工人失业，而这些工人里面大部分是来自农村的农民。政府虽然即使采取了措施，避免受到此次金融危机的过多影响，但主流经济状况的低迷，使这批农民工不得不从新回到农村进行土地劳作。随着知识经济年代的到老，劳动力市场的需求者对从业人员换的知识水平、技能水平、就业素质要求越来越高，加上企业实行优化组台，成千上万的农民被迫退出城市，回到农村，不少地方出现农村剩余劳力逆向转移现象，在这种情况下，如果大面积推行土地的规模经营，必将引起农民心理动荡，导致社会的不稳定。

3、装备农业现代化资金不足以改变农业小规模经营制度

实行规模经营，必须提高农业的资本有机构成，实现农业的现代化。农业现代化的实现． 最终靠工业现代化来武装．第二次世界大战之后． 西欧一些国家工业得到很快恢复和迅猛发展，对农业的投人不断增加。我国少数地方也有实行规模经营的． 如北京市郊顺义县。到1988年，全县建成193个集体农场，经营粮田面积1．7万亩，占全县粮田总面积的88．1％，劳均耕地26．4亩．该县能够达到这个水平，重要一条是得助于天时地利，既是北京的商品粮基地县，又是生猪、禽蛋基地县。全县乡镇企业发展很快，2008年产值达22个亿，全县75％ 的农村劳力转到了非农业部门。即使如此，每亩耕地拥有固定资产才几百元，仅只是实现了部分现代化。就我国农村大部分地区而言，不要说达到西方发达国家的水平，即使达到目前顺义县的水平，至少在近、中期难以办到。

（二）家庭小规模经营面临的问题

1、中国存在特殊的国情，人多耕地少，导致超细小、分散家庭经营，阻碍实现农业现代化、集约化、机械化。

2、解决了劳动生产效率问题，但损失了规模经营效益。中国做不到像西方发达国家那样实现现代化的组织形式公司农场。

3、如果农场规模远在现代生产力水平的底线之下时，以其为基础的科技应用、市场准入、维生收入、从农热情等等都日益变得难以为继了，现代农业也就因此成为一个可求不可得的奢望。

4、在科技方面，利润总量与风险权衡下的“弃”技。对农业科技的重视程度不够，除了杂交水稻之外，还有大米、小麦、玉米等粮食作物，也应加大研究支持力度。

5、在市场方面，小生产与大市场的矛盾、卖难买难的反复交替。小规模经营的产量少，面对庞大的中国农业市场，导致供需不平衡。

6、农业在农户经济中被边缘化，兼业和弃农成为普遍。在兼业农户当中，有许多是规模狭小、技术水平不高、资金短缺、商品率低、不适合农业现代化要求、不利于农业发展的农户。特别是新一代农民工，他们缺乏必要的农业技术和经验，又不愿从事农业工作。由于失业从城市退回到农村，他们根本无法开始土地劳作，只能弃农

7、在产品质量方面，农产品质量安全与标准化问题几乎无法克服。小规模经营数量多，无法全部检验农产品的质量，办法农产品上市合格证书，无法明确设立一个科学的、权威的农产品检测机构和制定明确的检验标准。

二、我国农产品质量安全问题

农产品质量安全是指农产品质量符合保障人体的健康、安全的要求。农产品质量安全是我国农业发展面临的突出矛盾，是我国农产品参与国际、国内竞争的突出问题。由于我国各主要农区广泛存在的不合理耕作、过度种植、农用化学品的大量投入和沟渠设施老化已经导致农田土壤普遍性的耕层变薄，养分非均衡化严重，土壤板结，土壤生物性状退化，土壤酸化、潜育化、盐渍化增加，防旱排涝能力差，耕地土壤基础地力不断下降。在约占全国农田面积20%的集约化种植农区，氮磷肥料严重超高量使用，单季作物化肥纯养分用量平均为569～2000kg/hm2，氮肥利用率仅为10%左右。因养分供应极度失衡，作物病虫害严重，农田农药用量大幅度增加，导致这部分我国生产条件最好的耕地土壤盐害、酸化严重、结构破坏、农药残留、土壤污染问题十分突出、土壤生物性状、健康功能严重衰退，生产性能大幅度下降。严重的耕地问题使粮食产量下降的同时也使粮食的质量安全提出质疑。

三、小规模家庭经营和农产品质量安全的关联

（一）小规模生产难管理，农产品质量无法保障 中国虽然地大物博，但是有些自然资源却相当缺乏，农业生产的土地资源就很稀缺，特别是耕地面积在不断地缩减，人均耕地面积达不到世界的平均水平。人多地少的状况导致了分散化的家庭小规模经营。像这种家庭式小作坊的数量多，分散广，难以统一管理，且无法对其逐一进行农产品质量检测，因此无法保障国内及国外市场上的农产品的质量安全问题。

（二）小规模经营的生产标准各不相同，以致科学的、权威的农产品质量安全检测标准难以建立起来。我国地形复杂，各地地势不同，耕地的土壤生产能力及含有的微小元素各不相同，生产出来的农产品也就各有不同，因此要制定涵盖面广、符合大多数农业生产户经营的统一标准难以建立。即使建立起来的标准化检测系统也很难在我国小规模家庭生产这种模式上运行，一是分散化经营，二是小规模经营数量太多，三是检测工作的繁琐和人手的不足。

四、小规模生产和农产品的质量安全的内在矛盾的应对策略

中国农业生产力发展水平的经济基础决定了小规模家庭经营还将继续存在，而小规模经营和农产品质量安全的内在矛盾日益突出，解决这个内在矛盾的核心在于——推进农业的产业化进程，如何推进农业的产业化，发展农村、农业经济及增加农民收入，就是当前各级政府官员所要面对的重要问题。

（一）财政金融政策要更加灵活

产业化是在家庭承包制的基础上实现的，扶持产业化就是扶持农业，扶持龙头企业就是扶持农民。怎样推进产业化的发展，今天我强调重点抓住支持龙头企业发展。从带动农民的角度，大中小企业都很重要，但是政府着力点应该扶大扶优扶强。第一就是关于财政对龙头企业的支持。第二个就是公共财政支持龙头企业的什么环节什么领域。因为公共财政要逐步退出竞争性领域是今后财政体制改革的方向。农村企业毕竟也还是经营性的企业，财政不能什么都支持，重点至少三点，一是企业的技术改造，技术进步，二是企业的基础设施建设，三是各种中介组织协会等等，这些方面我们太薄弱了。第三是关于税收对农村产业化支持问题。税收在总体上讲应该采取鼓励机制。第四我认为也是最大的问题，就是现在所有的金融体系的设计都没有很好地研究和考虑农户到底需要什么。农户需要是短期的，小额的，没有抵押担保的，及时而灵便的金融服务，这种金融需求显然不是正规的经营组织和机构所能满足的，这当中有很多文章可以做。

（二）农业产业化主要抓好四大环节

四大环节是特色经济，规模，品牌和产业化经营。具体讲，特色就是根据市场的需求和当地的自然资源，选择最能够体现自己优势的这些产业和产品。特色经济必须要有规模，没有规模，社会化服务就很难跟上，市场的销售也很难持久地向前拓展。在现有的条件下，我们实行的一项农业的基本政策是家庭承包经营，仅仅靠几个专业户，这个产业是做不大的，必须要在几个乡，甚至几十个乡几个县这样的范围形成一个区域化的布局，确保后续产业的发展。品牌意味着一个地方的优势在市场上面得到体现。要发挥我们的优势，就是要扩大我们品牌的影响。产业化经营我的理解，有三层含义：第一个是指从生产到加工到流通的一个完整的产业体系，第二个含义就是组织形式，就是我们通过龙头企业的带动，把分散的农户组织起来，进入市场，适应市场经济发展的要求，第三个含义就是企业机制，我们在农户和龙头企业之间，通过有效的形式把双方的利益联系在一起，共同发展。

(三)产业发展和工业化要紧密结合

产业化要和我们国家的工业化相结合，没有工业化，产业化搞不成。没有工业化就不可能有现代化，农村的产业化也必须建在工业化的基础上，因为工业化的成果可以装备和武装我们的农业产业。另外产业化要和城镇化结合在一起。把工业发展的成果运用到农业产业，搞深加工，提高农产品的附加值，就需要有一部分农民要从农业向非农产业转移，非农产业就是向城镇化发展。那么小城镇发展和农业产业化要统一规划，小城镇的发展不能脱离产业化孤立地发展，产业化的发展最后要落在农民收入的增加上面。产业化还要和高科技的要求相适应，还要发挥行业组织的作用，如奶业协会、葡萄业协会，来帮助农民解决资金不足和销路问题。我们国家对行业协会重视的还不够，它的作用还没有充分地发挥出来，当务之急是需要发挥中介组织的作用，来推动我们产业化的发展，政府要做好服务，要做好宏观指导。

（四）农业产业化需要制度创新

首先农业产业化对农村土地的产权问题提出了新的要求。目前大部分龙头企业已有固定的资产并不多，特别是可以用来抵押的资产非常少。原因是中国的农村土地的产权界定不清晰，虽然说是集体所有制，但农村土地目前还不能作为资产去申请抵押贷款。没有一个合法合理的资产去参与这个龙头企业的入股，从企业本身的角度来说都不完备。农村的土地这么大一块资产，今后如果不在土地的产权问题上做文章的话，对农业产业化的稳定发展是一个非常不利因素。第二块我觉得需要有比较好的法规制度。有了比较好的产权界定，接下来需要的是产权保护。农业产业化这块不仅仅是产权保护的问题，还有怎么履行合同和利益分享的规定，这些都要有非常好的法律制度保护农民的利益，同时也保护农村企业的利益。政府比较重要的服务要有几个方面：第一要提供比较好的信息服务。第二是技术培训服务，第三是金融服务。目前我国的金融体系与农业产业化所需要的金融服务很不适应，政府必要的担保对农业产业化获得更好的金融服务是非常有益的。

第五篇：反腐败与制度创新

反腐败与制度创新

李小勇

【专题名称】中国共产党

【专 题 号】D2

【复印期号】2004年03期

【原文出处】《中共福建省委党校学报》(福州)2003年12期第20～24页

【作者简介】李小勇系福建省委党校科社、法学教研部副教授（福建 福州 350001）

【内容提要】 反腐败就必须进行制度创新。首先是要严密各种制度，防止产生腐败。其中的关键是要健全权力监督制约机制，健全干部人事制度，推进行政审批制度改革，加快生产资料市场化配置改革，建立和完善财产实名制和财产申报制度，改革财政税收体制。其次是要创新各种制度，严厉打击腐败。改革反腐败机关的运作机制，严厉刑罚制裁，提高刑法的可操作性，改革反腐败刑事追究程序。

【关 键 词】反腐败/制度创新/防止产生腐败/严厉打击腐败

考察发达国家反腐败的成功经验，反思我们反腐败的经验教训，我们发现严密制度以防止腐败，严厉制裁以打击腐败，即“使人不能腐败，使人不敢腐败”是治理腐败的根本举措。问题是，如何严密制度使人不能腐败？如何严厉打击腐败分子的制度使人不敢腐败？这是需要从理论上深入探索、实践中必须解决的重大问题。本文认为关键在于标本兼治的制度创新。

一、严密制度，防止产生腐败

反腐败要注意避免走入重刑主义误区，[1]重视事前的防范和事中监督，使之难以产生腐败，故防止产生腐败应成为制度创新的重点。

1、健全权力监督制约机制。

很多论者在分析我国腐败现象的原因时，都认为权力缺乏监督制约是重要原因。然而，究竟在权力运行的哪些环节缺乏监督制约，如何加强对权力的监督制约，这是需要深入探讨的。

第一，提高党的纪律检查委员会的政治地位，实行纪委垂直领导体制。我国反腐败工作查处了一批要案大案，如陈希同、成克杰、程维高、吴文达[2]、丁仰宁等腐败案件表明，加强对党委主要领导的监督制约具有紧迫性。现行对党委主要领导监督制约的主要机制是上级党的纪律检查委员会监督下级党委会。这样的机制主要问题是有监督权的上级纪检委，对下级党委存在信息不对称、知情不够的问题，同级党的纪检委虽掌握地方政情民意，但又无权监督党委会，同时，人大目前无论从理论上还是制度上均不能监督同级党委，政协的监督主要方式是民主协商，没有强制力和约束力，另外，人民检察院和政府的监察部门是在同级党委领导下开展工作的，他们不可能对同级党委主要领导进行监督制约，这就存在了对党委主要领导，也就是人大、政府、政协、政法机关的一把手监督不到位的问题。如何健全对党委主要领导的监督制约机制呢？笔者认为，主要是提高党的纪律检查委员会的政治地位，完善其运行机制。首先是提高纪委的政治地位，赋予同级纪委监督同级党委的权力，发挥其了解政情民意的信息优势。其次，实行纪委垂直领导体制，人事、财务独立于地方，使之不受地方党委政府的干预。再次，赋予纪委列席党委会议的权力，跟踪监督主要决策，使之掌握充分的信息，将监督的起点提前，突出事前和事中监督，改变目前纪委忙于事后查办腐败案件的形象。再次，完善纪委的反腐败责任制，对于应当履行监督职责，应当查办的腐败案件，各级纪委疏于履行职责的，纪委有关责任人要承担法律和纪律责任。

第二，加强人大对一府两院的监督。笔者强调：

（一）完善人大及其常委会对其任命的一府两院工作人员的质询、弹劾和罢免程序，对渎职、腐败官员要经常性地行使质询、弹劾和罢免权。

（二）突出人大对其任命官员的事前和事中监督，发现可能存在问题的，人大就要派出调查组，进行调查，防止出现腐败以及腐败进一步蔓延。

（三）加强人大对一府两院尤其是政府的财政监督。目前财政资金的运作法治化程度低，财政预算刚性不强，执行过程弹性大，领导随意支出未列入预算内的资金，而下属的财政部门又难以对此进行制约和监督。另外，各地公共工程超预算严重，腐败问题突出，人大要有专门的调查委员会，针对公共工程支出问题进行深入审核调查，发现问题就要追究有关人员的责任。为强化人大对财政监督的力度，建议人大内部成立会计监督委员会，类似西方国家议会中的会计院。

（四）建立人大监督的法律和纪律责任。目前人大的主要工作是审议立法案，通过人事任免案等，其监督职能发挥得极其有限。

第三，公开性制度建设。笔者以为要借鉴国外政务信息公开的立法经验，推进政务信息公开方面的立法，建立强制性的政务信息公开制度。这其中的关键，是要把各种决定的理由，包括集体会议讨论的各种观点，以及决策时所考虑的主要观点和理由，应向有关当事人和社会充分公开。要加强立法方面的信息公开制度建设，允许社会旁听人大会议，参加立法及其他重大事项决定的听证。司法方面，要放弃司法神秘主义，突出说理性，司法审判过程中合议庭成员的意见以及审委会各成员的意见，不要作为国家秘密，而是要作为判决的理由及其形成过程，向当事人和社会公开。尤其值得一提的是，当前对于反腐败工作有重大意义的公开性制度建设，是规定公开各级干部尤其是领导干部本人及其家属财产的数量、种类、地点、来源，以接受群众监督和举报以及有关机关的核查。当然，公开性方面的制度建设关键是新闻舆论监督的法治化。很多腐败分子不怕举报，就怕媒体曝光，目前新闻媒体受官方控制程度很高，缺乏相对独立性，时常官员唱戏，媒体喝彩，其监督功能受到很大的限制，因此要通过新闻立法，确立新闻自由、公正、客观原则，保障新闻媒体独立采访报道的权利，以充分发挥其监督功能。

第四，完善人民群众信访监督制度。我国在执行信访工作中出现了一些问题，比如实践中不允许越级上访，对上访群众以各种理由进行压制、打击、报复，甚至刑事制裁问题，[3]这严重损害了党和政府的形象，影响了信访制度沟通和监督功能的发挥。笔者以为，首先要允许人民群众越级上访。正是因为问题在下面得不到解决，人民群众才去越级上访的。其次，建立相应的责任追究制度。对于信访中发现有问题的官员一定要调查处理，对于不切实履行信访职责的官员要追究其失职责任，对于压制打击报复上访群众的官员要追究其法律和纪律责任。调查和处理权可由纪检和监察部门来行使。再次，采取切实措施保护人民群众的上访权利。建立信访的登记、答复制度，期限处理制度，重要案件的信访人（证人）的保护制度。最后规范的越级上访制度，凡信访案件未能在基层得到处理的，信访人就可以进行越级上访，同时信访人可以要求纪检和监察部门对有关信访部门及相关部门和人员进行调查处理。第五，巡察工作制度化。2003年中央向地方派出巡察专员，对地方高级干部和金融、人事、土地转让等重大专项问题进行监督检查。笔者建议在试点的基础上，制定巡察工作条例，使巡察工作制度化、经常化、权威化。要通过制定规则，赋予巡察专员监督从中央到地方的主要干部，专项检查金融、人事、土地出让、国有资产流失、海关等容易发案领域的工作等职责，赋予巡察专员以直接受案权、提请纪委等有关机关调查权、提请对有关官员违法违纪责任的追究权、提请党委会和人大对有责任官员的弹劾和罢免权等职权。

2、健全干部人事制度。

我们的干部人事制度主要是委任制，官员对上负责，他们的提名、选拔、晋升，主要由上面决定，必然导致他们热衷于往上走后门，拉关系，找靠山。要制度上遏制吏治腐败，根本性的是民主，即在选人用人方面，要扩大民主，在干部管理上实行监督的民主化。

扩大民主可以在两个方面进行：一是扩大基层直接选举的范围。将目前在村级直选的基础上，逐步扩大到县级机关的直选。县级政府及其部门、法院、检察院的主要领导，均纳入直接选举的范围。改革候选人的提名方式，党内要提出多名候选人，实行差额选举，允许候选人之间就其政策主张进行电视辩论，但要求辩论的内容不得违反现行法律和政策规定，否则其他候选人可以要求法院确认选举无效。通过候选人之间的辩论，让选民明辨候选人的道德、水平、施政才能，选出最佳人选。二是扩大党内民主。由于党居于执政地位，掌握巨大的权力，党内民主的水平直接影响人民民主的水平，扩大党内民主对于发展人民民主具有特殊重大的意义。首先是扩大党代表大会和委员会的决策权，实行票决制。重大理论问题、重大历史问题、方针政策问题、发展战略问题、人事提名问题等，都由委员会通过投票方式来决定。其次，地方党政主要领导要通过差额选举来产生。再次，改革委任制干部的产生办法。改变由某个人或少数人来选少数人的选人用人机制，对于一般委任干部，采取公开考试，公开答辩，向社会公示，择优选用的机制；对于重要委任干部的选用，采差额方式，被选人辩论，集体投票决定。事实上各地正在推行的干部竞争上岗，就是在选任用人领域实行竞争。问题的关键是如何建立和完善干部竞争的规则，保证竞争合法有序地进行。

在干部的管理上要突出对干部的监督。对干部的管理不是要去干预他的法定工作，甚至包办代替，而主要是监督。要加强监督，就要严密各种监督制度。要保持监督的持久动力，就必须保证监督的民主性。只有人民以及真正代表人民利益的官员，才能有持续不断的监督动力。而要保证监督的民主性，就必须加强党和国家体制的民主性，这其中实行干部任期制、选举制和竞争制尤为关键。干部任期结束，要继续当选，就必须拿出令人信服的政绩，否则，在竞争的情况下，他就难以继续当选。为了能够继续当选，他就必须代表人民利益和意志，持续不断地履行好自己监督的职责，保持对干部监督的持久动力。

3、以行政许可法的实施为契机推进行政审批制度改革。

行政审批的大量存在是导致腐败的一个重要制度性原因。每一项行政审批权都可能被滥用，成为机关创收、个人腐败的机会。很多论者，强调改革行政审批制度对于反腐败的重大意义，[4]笔者深为同意。这几年，政府及其部门自觉地清理行政审批事项，取得了一定的成果，但有关部门利益的实质性审批事项仍然保留较多，给产生腐败留下许多制度性的温床。因此，严格控制行政审批，是防止腐败所必需。当前要以实施行政许可法为契机，彻底清理行政审批事项，把不符合行政许可法要求的行政审批事项全部予以清理，严禁借行政审批来收费，来谋取部门和个人利益，并严格按照行政许可法的要求规范行政审批的实施，落实“公开、公正、公平”原则，借以铲除腐败产生的温床。同时，行政机关对行政许可的管理、监督，可以借鉴“决策、执行、监督”行政三权分离模式，借以发现行政审批过程的问题，杜绝行政审批过程中的腐败现象。[5]

4、加快生产资料市场化配置方面的制度建设，阻止权力进入市场。

生产资料的价格双轨制导致腐败，这已是不争的事实。随着大量生产资料由市场来配置，双轨制导致的腐败也基本得到遏制。但在土地资源的配置上，长期以来我们实行的是协议转让方式，市场配置率很低，转不转让，以什么价格转让，主要由官员决定。这里就存在巨大的腐败机会。事实上，各地的土地转让不少存在腐败的问题，与土地资源的市场化配置率低存在直接关系。虽然我们推行经营性商业用地以拍卖方式进行配置，但有些地方仍然以各种理由，以协议方式转让土地使用权。另外，应当按照市场法则运行的金融机构贷款，也存在不按市场法则，而按领导批示和其他非正常方式放贷的问题。从各地查处的一些金融腐败案件来看，违法干预贷款、非法发放贷款比较严重。非法转让土地、非法干预招投标、非法干预贷款等问题实质权力并未退出市场。因此，阻断权力进入市场应成为制度建设的重要方面，其中的关键就是继续完善并认真落实经营性用地的拍卖办法，招标投标法，政府采购法以及各种金融法律法规等，强化纪检、监察和检察机关的监督查处力度，对于利用权力干预土地

出让、招标投标、银行放贷的，要严肃追究其法律和纪律责任。

5、建立和完善财产实名制和财产申报制度。

有论者强调建立财产实名制和财产申报制度，对于反腐败有重要意义，[6]笔者同意这个判断，事实上我国也已经建立了这方面的制度。据笔者的观察了解，我国的这方面制度实行的效果并不好，各地腐败官员的巨额腐败财产并没有因为实行这些制度而得以完全暴露，甚至很难因为这些制度而得以暴露。这其中的主要手法就是腐败官员有些是通过家属收受贿赂，对其腐败得来的存款、不动产和其他贵重物品，并不以自己的名义储存和登记，而是以亲属的名义进行，有些甚至不去银行存款，也不去进行不动产登记，有的存款于境外，还有的以自己或亲友的名义到国内其他地方投资，非法洗钱。对于这些，我国目前的财产实名制和财产申报制度尚不能解决。完善这些制度，一个办法就是要求一定级别以上的官员以及重要岗位的官员，不仅对自己的财产，对其家属的财产（包括存款、不动产以及其他贵重物品）也要进行申报，说明财产来源和线索。凡未申报的官员及其家属财产均以财产来源不明罪给予治罪没收。其次，要加强对官员出境的审查控制，尽最大的努力控制官员携款外逃。在国内难以隐藏财产的情况下，腐败官员势必想尽办法转移资金到境外，这就要求中央派出要员到官员外逃和资金转移比较集中的如美国、澳洲、加拿大等国，调查腐败官员及其家属的财产情况，从中发现非法财产的线索，追缴非法转移的财产。再次，就是建立官员及其家属的财产公开制度，以接受社会和其他机关的监督。

6、改革财政税收体制，增加地方财力，遏制执法腐败。

1995年以来，我们实行分税制，这对于增加中央财力，增强中央宏观调控的能力，调动地方发展经济的积极性起到了应有的作用，但由于地方经济发展的不平衡，分税制的弊端已经体现，主要表现为欠发展地区执法经费短缺和财政赤字严重。地方政府及其部门为了改善财政状况，鼓励趋利执法，导致执法不公，执法腐败。为了改变因地方财政短缺而带来的制度性执法腐败，改革目前的财政税收体制就要必要，尤其对中西部欠发展地区。改革的主要方向就是适当扩大地方税收所占的份额，增加地方财力。

二、创新制度，严厉打击腐败

我国目前打击腐败的制度尚不健全。要彻底震慑腐败分子，遏制腐败行为，务必要创新打击腐败的制度体系。

1、改革反腐败机关的运作机制。

作为主要调查腐败行为，打击腐败分子的机关纪委、监察和检察院的反贪部门，在体制上运作不是很顺畅，主要表现为三个方面：一是这三个机关都受双重领导，人事、财政、办公设施均受地方党政领导和支配，其独立性和抗干扰能力不强，其反腐败功能难以充分发挥。

[6]二是目前“内部规定查处领导干部案件要经同级党委批准，而不少领导干部对反腐败要存在种种模糊认识，怕影响经济，影响政绩，影响声誉，有的领导干部法制、纪律观念不强，习惯于以言代法（纪），以权压法（纪），使得纪检、监察、检察机关难以真正依法依纪办事，有线索不让报、有案不让查、触犯刑律未能依法惩处的情况屡见不鲜，影响了反腐败的力度和成效。”[6]笔者深为同意所引文章作者对目前反腐败机制存在的弊端所作的上述两个事实判断，不仅如此，目前实行的廉政连带责任制更使得有些领导不愿意在本地方和部门进行深入的反腐败工作，因为这会使他本人受到牵连，连带承担法律或纪律责任。三是反腐败机关的权限划分不清问题。究竟哪些案件由纪委调查，哪些案件由监察部门负责查处，哪些由检察机关来查处，规定不清楚，往往纪委和监察合署办公，使用“双规”（是指在规定的时间和规定的地点交代问题）“双指”（是指定的时间和指定的地点交代问题）措施，变相强制，进行案件调查，觉得要追究刑事责任时，就将案件移送到检察院，由检察机关进行证据转换，依法定程序提出公诉。这样一个运作机制，一个问题就是将法定反腐败的检察机关置于纪检和监察的从属地位，有违法治原则。其次是三个机关各自掌握的查处标准不统一，可能存在扯皮的事情，难以形成反腐败的合力。再就是证据问题，纪委和监察没有刑事案件调查权，其取得的证据不能用于刑事诉讼，等到检察机关进行证据转换时，又给被查处人留下很大的翻供空间，给刑事追诉造成困难。还有就是由于目前纪委和监察部门查办的腐败案件，要不要移送检察机关，标准是什么，由谁决定，对构成犯罪的不移送要不要承担责任以及由谁承担什么样的责任，规定尚不明确，实践中以纪代刑的问题就可能发生。最后是查处期限长，人力物力重复使用，效率不高，也损害被查处人的合法权益。

对于目前这样反腐败机构及其运作机制，笔者以为有必要进行下述改革。第一，三机关实行垂直领导，人财物不由地方控制，增强他们的独立性和抗干扰能力。第二，查不查处领导干部完全依据法律规定来办，不必向同级党委请示同意，因为法律代表了全党的意志。第三，对于纪委、监察、检察机关在反腐败方面的职权分工问题，笔者认为，还是应当确立检察机关为查办腐败案件的主要机关，纪委和监察作为事前和事中监督的的主要机关。这是因为：首先这符合现行法律的规定，检察机关具有查办腐败案件的全部职权，而纪委、监察部门的职权有限，比如这两个机关严格说来只有违纪调查权，并无调查刑事案件的侦查权，他们不能对嫌疑人实施强制，他们对嫌疑人采取强制措施有违人权原则和法治原则。当然限于现行法律制度的规定，检察机关受到传唤时间的限制，因嫌疑人拒不交代问题，而不能进行调查时，可以请求纪委协助调查，由纪委对嫌疑人（限于中共党员）进行“双规”。其次，要走出反腐败的重刑主义误区，必须加强事前和事中监督，而由纪委和监察部门承担事前和事中监督，符合这他们的职权特征。再次，由检察机关主要承担腐败案件的调查，也不影响纪委和监察对腐败官员的党纪和政纪追究。检察机关通过调查发现被调查官员不构成犯罪，但需要追究党纪或政纪的时候，可以将案件移送给纪委和监察机关，由他们追究党纪和政纪责任。有罪的腐败官员经法院判决后，由他们追究党纪和政纪责任。目前理论界有种观点认为，为加强对腐败案件的查处，借鉴香港和新加坡的做法，将纪委、监察、检察机关的反贪法纪部门合并，成立廉政公署，赋予廉政公署以极大的权威，负责查办腐败案件。笔者认为，这种主张不符合国情。因为中国共产党居于执政地位，数量庞大的党员干部的确需要严格的纪律约束，也的确需要一个像党的纪律检查委员会这样职能的机构存在，将现在的纪委合并到廉政公署，是否再要成立一个纪委来？如果再要一个纪委，又何必合并呢？同样的理由适用于监察部门。问题的关键是加强查办腐败案件的机关的政治地位和权威，因此在整合机构时，可以考虑检察机关的职能进行分解调整，将其反贪和法纪部门独立，赋予其极大的权威性，并借鉴大陆法系的做法，将检察机关的刑事公诉职能附设于法院。

2、严厉刑罚制裁，提高刑法的可操作性。

我国刑法对贪污罪、受贿罪规定了最高可判处死刑的严厉制裁措施，这对于威慑腐败发挥了巨大的作用，与此不相协调的刑法规定就是巨额财产来源不明罪。凡被认定为来源不明的巨额财产，不管数量有多大，最高只判处5年的有期徒刑。巨额财产来源不明罪的这样的刑罚规定，实际上给腐败分之规避严厉的刑法制裁提供了绝佳法律机制。新加坡刑法规定，凡不能说明合法来源的巨额财产，均以贪污论处，这就显著提高了官员谋取非法财产的法律责任，有力地震慑官员的非法行为。新加坡的这一刑事立法，值得我们认真借鉴。另外，为提高巨额财产来源不明罪的可操作性，配套地要实行财产申报制度，通过补充刑法条款或者进行法律解释，规定凡未申报的财产均作来源不明的财产。再就是官员来源不明的财产应当包括其家属收受的来源不明的财产。

修改刑法的有关条款，增加规定贿赂犯罪的严格刑事责任，增强刑法的可操作性。在贿赂犯罪中，有谋取“不正当利益”这个用语。从法律解释学的角度，这是个模糊用语，很难界定某个利益是否正当，如某包工头具备相应施工资质，为了取得某工程的施工合同，维持职工的生存和福利，而向发包方的领导行贿，这里的施工合同就很难解释为“不正当利益”。再如，长期分居的夫妇，为了调动工作，而向有关领导行贿，也很难将此种情况下的解决夫

妻分居问题解释为“不正当利益”。但这些案例中的行贿、受贿行为，是法律禁止的行为，情节严重的构成犯罪，是要追究刑事责任的。这就出现一个问题，如果严格依照罪行法定主义，只要不能证明利益的不正当性，就不能定罪处罚，显然，这就会放纵犯罪。这里的关键就是行贿人不能向公职人员行贿这个客观行为，至于谋取利益是否具有正当性，并不重要。再如受贿罪中“为他人谋取利益”的主观要件，不仅难以界定，[6]而且也有违官员应为民谋利的权力运作要求。问题的关键是受贿罪的构成不在于“为他人谋取利益”这个主观要件，而在于客观上在公务活动中收受他人财务这个行为。因此，贿赂犯罪的构成要件中，可以不要求是否有“谋取不正当利益”、“为他人谋取利益”这样的主观要件，只要客观上实施了刑法禁止的行为，就可以认为构成犯罪。这就严格刑事责任。至于利用职务便利的其他犯罪，如渎职罪等，主观要件并不重要，可以不作为犯罪构成要素，而将此类犯罪规定为严格责任。笔者认为，对于贪贿性质的犯罪，由于侵害的是公职人员职务的廉洁性，公职人员有这种犯罪，即表明其不具有担任公职的道德素质，在认定其犯职务犯罪判处主刑的同时，就应附加剥夺政治权利，以维护公共职务的廉洁性。至于非职务犯罪，则可不附加剥夺政治权利。

3、改革反腐败刑事追究程序规则。

现行刑事调查程序对于反腐败有很不利的一面，主要问题有：一是传唤时间不超过12小时的规定。由于贿赂犯罪在证据上没有物证和第三者证人，主要靠口供定案，只要嫌疑人能顶住这12小时的传讯，检察机关就必须放人，这样就难以对腐败分之形成强大的思想压力，促其交代犯罪事实，严重束缚了侦查机关的手脚。[6]腐败的单行立法，改革这些程序制度，对于搞好反腐败工作意义重大。二是技术侦查手段受到限制。对于电话监控，检察机关就不能进行，只能通过公安机关来实施，这就有可能泄密，因此赋予检察机关以技术侦查权甚为必要。三是没有建立有效的奖励和保护举报人和证人制度。贪贿案件中举报人的举报对于发现案件线索和调查取证极为重要，为搞好反腐败工作，一定要鼓励举报。可目前我们在鼓励举报、保护举报人方面作得很不够，有时举报材料还会落到被举报人手里，非但案件难以继续查下去，举报人也会遭受被举报人的打击和报复。贪贿案件中举报人往往又是重要的证人，建立保护举报人和证人制度，对于揭露和证实腐败行为，打击腐败分子十分重要。

【参考文献】

[1] 许道敏、陈正云.制度反腐败论[J].法学家，1999(6).[2] 原福州市政法委书记，2001被“双规”，其腐败问题正在调查和处理中。

[3] 这方面的报道网上到处可见，兹录几条于下：“天府热线”（最后访问日期2003年9月10日）报道，陕西省扶风县农民郭廉子、郭广林和郭宏谋因村委选举和村财问题上访，而于2000年6月被扶风县法院判刑。2001年11月被宝鸡市中级法院依法宣判为无罪，并予以释放。“中华网”（最后访问日期2003年9月10日）报道，河南省唐河县五位农民上访竟被判刑。

[4] 朱孝清.改革是遏制腐败的根本性措施[J].法学，2000(5).[5] 彭心安.当前反腐败的体制路径[J].中共福建省委党校学报，2003(7).[6] 朱孝清.改革是遏制腐败的根本性措施[J].法学，2000(5).^