第一篇：国外城市规划公众参与对我国的借鉴
公众参与是指在一定的社会环境下，受公众决策影响的各方通过合法的途径参与到有关的决策过程中，对决策施加影响甚而改变决策方向的过程。城市规划中的公众参与可以理解为，凡是城市规划涉及到的相关城市市民或利益集团，能够通过合法的途径，参与到规划的立项、编制、决策以及实施管理的全过程，成为规划过程中一个重要的组成部分。
一.国外城市规划公众参与的模式：
日本城市规划公众参与分为两种类型，即早期参与型和中期参与型。早期参与型是指在规划编制的早期阶段，即现状调查阶段，市民就开始参与到编制工作中来；而中期参与型则多时到方案完成后的评议阶段，才开始出现市民的参与。其中，早期参与类型仍为多数。但是在实际操作中，市民是通过参加各区政府组织的规划审议会、规划编制委员会或各类规划协议会等会议，市民参与的机会有限，而且这些组织成员多是政府部门的专业人员或者专家学者，市民在这样的以专家为主的会议人员结构中，很难参与讨论。另外大部分的市民通过宣传材料或者参加规划说明会了解规划内容和审议程序，了解的程度浅，参与度不高。可以看出日本目前的城市规划公众参与尚且处于政府向市民提供相关信息的单向交流，市民在参与层面局限在被告知的阶段。
英国的城市规划主要有两种形式：结构规划和地方规划。编制规划的过程中，郡规划局和地方的区规划局或其他政府部门经商讨提出规划目标，然后将其以附录形式展示给公众讨论，在完成规划草案的6周内进行公众评价，依据公众意见进行修改补充，做出最后的决策。同时将公众参与和修订规划的过程编成附录，上报给中央环境事务大臣审批。在审批中，必须进行公众审查，并与地方规划局和相关人员进行协商，才能做出最终决策。而地方规划在磋商、质询、修改这三个编制过程中，均需使社会各方了解规划，进行公众质询，规划部门要沟通、分析、采纳各方意见，妥善处理，最后才能经地方规划当局编制审批上报中央环境事务大臣。
德国的城市规划首先在做出编制决定之时，通过各种方式告知公众，接着编制者和与规划相关的公众代表共同编制出几种规划草案。市民通过公告、传单、展览会等方式参与规划草案的讨论，规划部门将这些草案合并成一个方案。确定方案后，进入公众参与的第二个阶段——进行公众展示，邀请公众进行评论，规划部门再对收集的意见和建议进行调查和审评，纳入到规划方案中。如果修改变动很大，则要重新进行第二阶段的公众参与。最终的方案成果，需连同公众参与的意见处理书上报上一级管理机构审批，并公布审批结果。
可以发现，以上几个国家的公众参与方式、深度都存在不同。日本是通过审议会、协议会的方式，纳入市民进行讨论，由于参会人员以专家为主，市民很难融入讨论，参与度低。英国是规划及相关部门提出规划目标后，让公众进行讨论、评价，修改后再进行公众审查，注重使各方了解规划，对每一位市民意见都进行回应。德国公众参与中，主要是以公众参与规划方案的定制、讨论、评价来进行的这种方式可以鼓励市民提出自己的利益需求和对城市发展的理想。
三.公众参与的措施：英国政府2001年在《地方政府中的公众参与》报告中总结了包含满意度调查、意见和建议征集、公众会议、邻里论坛、交互式网络平台、散发资料传单、问卷调查、公民投票、社会需求分析、公众质询等19种参与方式。
四.公众参与的法律保障 日本1992年的《城市规划法》规定，“区市町村级政府在确定本地区城市规划的基本方针之前，必须以召开听证会等形式、采取必要措施听取征求市民的意见”。在规划制定后，法律规定“区市町村在确定了基本方针之后必须立即向社会公布，并通知都道府县知事。”
英国公众参与是城市规划制度的一项重要组成部分，贯穿了从国家、区域到地方三级规划的始终，并且在国家规划政策文件中以法律形式对三级规划体制中，公众参与的权利以及每一阶段参与的形式做了详细的规定。《城乡规划法》中的第三阶段地方规划（Local Plans）中，编制规划的流程中有明确的规划目标原则公众意见征集和规划修改的公众意见征集的时间安排。规划当局需对所有的意见进行答复。
美国区划法（Zoning）下的土地审批和调整中，公众参与规划编制完全作为一种民主制度被确定下来，代表普通公众，私营企业团体，非营利的组织利益的社区代表在规划中通过听证会、公众评议为主的听证会，对规划的各个环节进行辩论。美国联邦政府还通过制定相关法律将公众参与的程度作为投资的重要依据，这有效地保证了公众参与的程度。各个州也都通过立法对城市规划中的公众参与做了规划。
五.对于我国的启示
纵观国外几个国家的城市规划公众参与发展及制度，可以发现：从公众参与的方式来说，国外有各种有效通常的渠道让市民参与规划。在普及规划的方面，政府通过各种途径让公众了解规划方案及相关信息，甚至将公众参与实施的满意度纳入最后规划方案审批的评价指标；相关法律法规是公众参与的保障，详细的法律规定是法律得以有效执行以及不被钻空子的前提。现提出几点从适用性和操作性上较符合国情的建议：
1.根据规划类型制定城市规划公众参与制度。我国的规划制度将规划分为总体规划、分区规划、控制性详细规划、修建性详细规划等层次，其中，总体规划、分区规划、控制性详细规划属于较宏观的、谋划城市未来走向的规划，与市民日常生活联系并不是那么紧密，普通市民也没有判断城市发展方向的能力。但这是否就代表了在这一层面，市民就无法参与城市规划了吗？我认为，可以在市民中选取规划知识比较丰富的市民规划师，由市民规划师对规划进行讨论、质询。如厦门的荣誉市民黄咸铮先生作为一个规划知识丰富的规划相关人士，对厦门的城市发展提出了自己的见解，为厦门市的规划打开了另一条思路。市民规划师还可以用直接的语言向市民解释这一层次的规划与他们的生活有何联系，将市民的构想进行传达。市民规划师可以存在于社区中，担起为市民普及规划知识的责任。修建性详细规划是一项较为具体，与市民生活产生直接利益相关的规划。在修建性详细规划制定时，可以以“规划草案——市民讨论、提议——规划方案——市民评议、专业人士审查——规划审批”的程序进行公众参与。在宣传阶段要做到广而告之，让市民特别是与规划利益关系较紧密的市民知悉规划制定的信息，开办公众质询会让市民了解规划。在规划讨论会中，鼓励市民踊跃发表见解，为规划出谋划策，争取自身权利。
3.制定法律保障。在英国在国家规划政策文件中以法律形式对规划中公众参与的权利以及每一阶段参与的形式做了详细的规定。《城乡规划法》中有明确的规划目标原则公众意见征集和规划修改的公众意见征集的时间安排。通过对公众参与步骤的详细制定、规定，保障了它的有效落实。在《城乡规划法》制定详细的法律。
4.城市规划咨询团队的培育：许多学者认为市民对规划及其他相关知识的缺乏是国内城市规划公众参与无法成功实施的原因之一。在国外，普通民众在社区规划、单体规划中能够较深入的参与，但是在更高层次的规划中，更多的还是通过机构团体的代理来完成。在厦门“PX事件”中，某高校教授通过提供专业资料，为市民普及了PX项目的危害性，为市民做出判断提供了依据，专家学者的知识援助在这场“战役”中起到了很好的助攻作用。在美国，“市民咨询委员会”、“市民规划委员会”等民间机构以及应对某项事务特别组建的机构为普通公众发表意见、争取权力起到了巨大的帮助作用。政府应该鼓励、扶持当地的规划专业人员及其他专业志愿者组建咨询团队，参与公众参与，并为市民提供相关知识指导、普及公众参与的方式途径。
5.市民组织的培育：从国外的城市规划公众参与过程可以发现，市民组织在推动中起到了积极作用。这些市民组织包括社区自治委员会、等各种团体。在2000年费城华埠社区反对新建棒球场的过程中，华埠发展会领导了整个过程，积极推动争取社区居民权力。在2014年厦门曾厝垵空间环境整治公众咨询会上，曾厝垵的村民业主委员会、商家文创会参与了会议，充分表达了他们对曾厝垵治理、改善的建议和意见，为规划团队提供了许多有效信息，促进规划的完善。对于国内来说，基层现有的且最普遍的组织为社区居委会，但社区居委会在行政上仍隶属于政府，官方属性太浓厚，无法作为居民表达切身利益的渠道，应积极推动社区居委会的去行政色彩化，让社区居委会真正成为居民表达意见，维护自身权利的平台。
6.对“城市规划”进行重新定义：美国学者的“城市规划”概念，强调了“城市规划”是一个提供关于城市与区域未来信息和达成对信息内涵一致认识的过程，这一过程不是只有城市规划师参与，而是一个需要纳入“所有重要的参与者”参与讨论并达成一致意见的社会过程。换言之，“城市规划”具有多方参与的属性。
[1]陈志诚,曹荣林,朱兴平.国外城市规划公众参与及借鉴[J].城市问题,2003,05:72-75+39.[2]罗问,孙斌栋.国外城市规划中公众参与的经验及启示[J].上海城市规划,2010,06:58-61.[3]周江评,孙明洁.城市、城市规划与公众参与:一次始于概念的探索[J].规划师,2005,11:10-13.
第二篇：赴美学习城市规划的思考－浅谈城市规划的公众参与
浅谈城市规划的公众参与
——赴美学习城市规划的思考
目前，我国城市规划仍停留在封闭状态，承袭了计划经济体制下政府包揽社会生活的一切方面的传统管理模式，缺乏一个公众参与的机制。大部分领导和规划师只是在理论上承认公众参与的重要性，但并没有把公众参与上升到城市规划决策以至一切决策的最初出发点和最终目的高度上来，绝大多数的规划决策由城市的主要领导人立项定案，使公众难以关心和支持城市规划与建设。尽管当前城市规划过程已有一定程度的公众参与，但仅是一种事后的、被动的参与，是初级阶段的参与。然而在美国，公众参与城市规划理论与实践经过数年的发展已倾于成熟，对我们探索适合我国国情的城市规划公众参与模式具有重要启示。
一、公众参与城市规划的重要性和必要性
城市规划的目标，是城市的建设与发展达到经济发展、社会进步、环境优化的协调统一和最佳结合，使城市沿着可持续发展的道路健康迈进。城市规划的着眼点，应该是城市广大居民与自然的和谐，人们充分享受城市发展带来的文明和优美环境。城市规划的前瞻性、广泛性、空间性、系统性、科学性、可操作性很强，涉及各行各业、千家万户的切身利益，以及经济、文化、社会的协调发展。因此，必须认真贯彻“三个代表”重要思想，举全社会之力，紧紧依靠广大人民群众，坚持以人为本，“情为民所系，利为民所谋”，真正让人民群众在城市规划工作中当家作主，做到政府引导与专家指导相结合；专家参与与公众参与相结合；政府管理与社区管理，专业管理与群众管理相结合，让公众参与城市规划工作的全过程。
1、公众参与是构建节约型社会的需要。加快建设节约型社会是党中央、国务院从全局和战略的高度出发作出的一项重大决策。在实际生活中，一提到建立节约型社会，往往就会让人联想到节约用水、用纸、用电、用煤、用地等显性节约，却忽视了城市规划这一隐性节约。城市规划是一定时期城市发展的蓝图和总纲领，是城市各项建设和管理的“龙头”，是保证城市土地空间和空间资源得以合理利用和城市各项建设得以合理安排的前提和基础，因此从这个意义上讲，城市规则的决策是历史性决策，城市规划的贡献是历史性的贡献，城市规划的遗憾和错误则是历史性的遗憾和错误，造成的巨大浪费几乎是不可弥补的。建立节约型社会应当首先从城市规划做起，规划上的浪费是最大的浪费，规划上的节约是最大的节约。
2、公众参与是城市功能变化的必然要求。城市的早期功能定位是“居住机器”的聚会场所，它向公众提供生产生活的空间。显然这种功能所要求的城市管理和规划，只是建筑物和道路等的设计和布局，空间要素是城市管理关注的焦点。随着实践的发展和理论的进步，人们认识到城市不只是为公众提供居所的物质空间，它还是公众个体感情归属的精神空间。新的城市功能定位要求城市管理必须考虑人、空间和时间这三大要素。城市的现代化功能要求对城市的时空使用方式的管理，必须以给公众带来情感的乐趣为出发点。城市功能的变化表明，只有公众才是城市生活的主体，因此，“只有公众生活的熟悉的空间才是城市管理的真正基础”，也正是在这种意义上，城市功能的变化要求公众参与城市管理。
3、公众参与是城市管理具有科学性的必然要求。目前我国大多数城市管理体制，仍是一种自上而下的集权管理体制，实行的是一套封闭式的审批模式。以城市规划为例，城市规划编制，一般是由城市政府或者规划管理部门委托规划设计部门编制。对于规划的审批也是由规划管理部门提设计要求，建筑部门做方案，交规划管理部门初审，最后由分管城市建设的副市长审定并付诸实施。这种规划编制、审批程序方法表面上看来无可非议，但从规划的编制到实施，自始至终仅是少数几个规划设计人员和政府领导的事，使得城市规划的科学性难以体现。少数几个规划师作为技术权威编制，某种程度上对城市未来的发展具有“生杀予夺”的权力。但城市规划毕竟涉及技术、行政、经济、社会等多个学科，涉及多部门、多主体的认可和协作，即使仅就规划技术而言，也涵盖了规划理论、工程技术、空间美学等内容。任何规划师竭尽毕生精力，也不可能成为规划全才、通才，受专业和社会角色局限，编制规划的规划师团体也无法客观独立地处理好影响规划的方方面面的复杂因素。因此应吸引多学科专家、多层次多部门人士参与规划，为规划献计献策，集思广益，避免规划脱离实际而造成的判断失误，使规划结果更为科学和合理。国家建设部颁布，4月1日正式实施的《城市规划编制办法》就明确规定，城市规划是保障公共安全和公众利益的重要公共政策之一，编制城市规划，应当坚持政府组织、专家领衔、部门合作、公众参与、科学决策的原则，应当考虑人民群众需要，改善人居环境，方便群众生活。
4、公众参与是保障公众利益实现的有效途径。公众是城市管理最直接的受益者。把城市建设、管理好，其根本目的是改善人们工作、学习、生活环境，提高人们的生活质量。公众作为城市管理的“用户”，就要求管理以人为本，创造美好的生活空间，必然对其“产品”的质量最为关心，在这一“产品”的生产过程中，公众就会自发地进行质量把关，严格要求。近年来在城市建设中，开发和投资的多元化已形成气候，打破原来由政府统包统揽的格局，而在旧城改造、道路两侧土地出让等方面，广大公众最为关心。在实际运作过程中，从开发商角度来讲，尽可能增大开发强度，甚至常以牺牲大多数公众利益为代价，以求得开发利润的最大化。这里除城市政府有严格政策和法规对开发商的行为加以规范外，公众也会自发地关心城市的规划建设，他们从公众利益出发，对建筑物退让“红线”、造型、色彩、绿化、建筑、小品、环卫及配套设施都很关注，要求政府和执法部门尽可能对开发地段按详细规划要求实施。因此，公众是保证城市建设按规划要求进行以保障公众利益实现的最可靠的捍卫者和监督者。
5、公众参与是一种新的管理理念。在当前公共管理学界广泛研究的新公共管理理论认为，国家的治理是一个上下互动的管理过程。它主要通过合作、协商、伙伴关系确立认同和共同的目标等方式实施对公共事务的管理。公众的价值观念多元化，需求多元化、民主素质提高和民主意识、参与意识增强对政府提出了新的要求，并且随着《行政许可法》的实施，还权于民的观念更加深入人心，政府必须更加灵活、更加高效，具有较强的应变力和创造力，对公众的要求更具有响应力，更多地使公众参与管理。它要求政府官员及其他公共部门服务人员由“官僚”转变为“管理者”，由传统的“行政”向“管理”和“治理”转变，提倡顾客导向，政府提供回应性服务，满足公众（顾客）的要求和愿望，提高服务质量，改善政府与社会的关系。作为管理公共事务的政府应具有回应性，它的基本意义就是公共管理人员和管理机构必须对公民的要求做出及时的和负责的反应，不得无故拖延或没有下文，在必要时还应当定期地、主动地向公民征询意见、解释政策和回答问题。公众参与恰如其分地阐释了这种新的管理理念。
公众参与实际上是国家的权力向社会的回归，公众参与的过程就是一个还政于民的过程。正如托马斯·杰弗逊所说：“我不相信世上有比把权力放在人民手上更安全的作法。如果我们认为人民没有足够的智慧去行使这权力，解决的办法不是把权力拿走，而是开启他们。”公众参与城市管理强调公众对管理过程的决策、实施和监督，体现了政府和公众之间的良好合作。公众参与作为一种新的管理理念，将促使城市管理由上而下逐步向自下而上的转变，最终达到两种形式的平衡。
二、可借鉴的美国城市规划公众参与
在美国，城市规划不是政府或设计师单独的工作，而是经由公众各方的共同努力以实现城市发展的重要事业，公众参与是政府决策的重要步骤，并贯穿在城市规划的全过程中。公众参与就是在社会分层、公众需求多样化、利益集团介入的情况下采取的一种协调对策，它强调公众(市民)对城市规划编制管理过程的参与。它起源于美国、加拿大，最初是为了宣泄市民的“不满”情绪，以稳定民心，保持社会安定，而后上升到寻求公众政策，城市规划制定、决策、管理民主化的高度。
美国城市规划中公众参与的行为，缘于联邦政府要求市民参与政府对地方项目投资经费开支的决策。为了保证公众参与的力度，联邦政府将公众参与的程度作为投资的重要依据，并制定了相应的法规。从1956年的联邦高速公路法案，到70年代的环境法规，再到90年代的新联邦交通法，对公众参与城市规划的程度、内容进行了不断深化。
在美国的城市规划体系中，非常重视规划师的联络作用，强调在规划的不同阶段应该确定公众参与的不同方式。美国城市规划分为十个阶段，依次为社区价值评价、目标确定、数据收集、准则设计、方案比较、方案优选、规划细节设计执行、规划修批、贯彻完成和信息反馈。不同规划阶段公众参与的作用是不同的，一般认为市民在社区价值评价、目标确定、方案优选、规划修批和反馈中起主要角色作用，而在其它阶段起促进或支持作用。美国公众参与规划的方式多种多样，常见的有问题研究会、邻里规划会议和机动小组等，而在市民起主要角色作用的规划阶段，主要是公众会议，多以公众评议和公众听证会展开。规划方案在公众听证会进行公众意见听证，对规划方案中意见分歧很大的问题，将责成规划编制部门对其进行修改，并留交下一次听证会继续讨论。最终的规划方案交由城市规划委员会、城市议会规划委员会审阅表明态度，再由议会全会对其审查表决，规划方案需获三分之二以上的赞成票方能通过。在审查审批阶段，亦同时伴有公众会议。
例如：美国规则修建一条高速公路，由城市规划委员会、市议会、公众会议和听证会等组成规划决策实体，由特别小组、机动小组、企业团体和居民顾问委员会等通过问题研究会、邻里会议、听证会和比赛模拟等方式进行参与，规划师起着激发公众参与、选择合适的参与方式、公众教育和协调各方的利益等作用，《高速公路法》则作为规划过程中的法律保障。最后在规划执行中，由公众听证会和法院等作为成监督实体。整个规划从决策到编制实施严格依照法定程序，不会因为城市领导个人的喜好或党政的换届选举或某一集团的利益而受到影响，从而充分体现了最广大市民的根本愿意和切身利益。再如：美国城市规划法规定，在进行城市规划和建设之前必须征求市民意见。大型城市基础设施建设项目必须先做一个方案，表明性质和工程造价，在新闻媒体上公布，让公众发表意见，并备有替代方案。申报重要建设工程和开发区的项目需附有供公众查询的有关环境、社会、经济利害冲突报告，建设许可文件必须张贴公布。为了在城市规划中体现多数人的意志和利益，公众可以自发成立协会，派驻代表参与监督城市规划工作。个人、企业和协会对政府有关规划工作的决定持有异议时，可向行政法官起诉，并且不需要付费。
概括起来，美国城市规划公众参与具有以下特点。第一，公众参与具有法律保障。法律明确规定城市规划过程中要有公众的参与，没有经过公众讨论、反馈的城市规划是不能得到上级主管部门审批的。规划如果被公众反对，就必须修改。第二，参与方式多样。美国公众参与城市规划的方式是多种多样的，如各种手册、会议和展览会等等，从而使公众全面、彻底地参与到规划当中。第三，公众参与面广、程度深。美国的公众参与不是表面形式上的几个代表或利益团体参与，而是市民的普遍参与。公众参与不仅体现在规划编制的各个阶段，还表现在规划的审批和执行阶段。尤其是在其执行阶段，公众可以对不合规划要求的行为向法院或仲裁监督机构进行申诉。
三、我国城市规划中公众参与的现状分析
我国的城市规划已在公众参与方面取得了一定进展。深圳、上海、天津等一些城市率先做出了有益的尝试。但总的来说，城市规划的“公众参与”基本上还是处于决策已经批准后的实施阶段的参与，即属于较低层次的参与。我国公众参与城市规划就目前而言仍存在着许多不足，主要表现在以下几个方面：
1、公众参与群众参与积极性不高。城市群众的公众参与活动，由于受市民自身环境、利益、性别、年龄、职业等条件的限制，除了一部分政府官员、专业人士和知识分子以外，其他群众的参与热情不高。尤其是外来人口，由于对当地的地理环境、历史文脉、文化景观不那么熟悉，感觉无从参与，参与少。公众参与活动尚处于起步阶段，普通市民规划法律意识淡薄，认为只要不涉及自身眼前利益，不管城市规划如何决策、编制、实施，都是事不关己。
2、公众参与规划普遍性不足。城市管理的目的是体现市民意识，并为市民服务。从这个意义上讲，公众是城市管理的主体，他们必须参与城市规划工作的全过程。但由于诸多的原因，当前城市规划中的公众参与只是少数城市的“创新之举”，大多数城市规划的各项内容几乎与公众分离，常常成为极少数技术专家和领导封闭式自我意志的充分表现。这种封闭式、内向型的城市管理工作方式客观上造成规划不能同公众对话，这样，公众连规划是什么都不知晓，更谈不上主动参与规划了。同时，现有的公众参与技术手段有限，涉及面不广，再加上多数市民抱着多一事不如少一事的观念，对事关每一个公民甚至子孙后代发展的规划大事熟视无睹、漠不关心，最后对规划决策产生影响的只是少部分人，这与真正意义上的公众参与还有相当大的距离。当然造成这种公众参与城市规划普遍性不足除以上原因外，也与政府管理部门的工作不到位、轻视公众的作用分不开。政府官员片面认为城市建设资金是由上级划拨或自筹的，政府如何建设体现其“宏伟政绩”的工程、向上级交代、向上级负责是第一位的，而把真正的城市主人——公众放在了第二位。
3、公众参与法律制度缺陷。依据《中华人民共和国宪法》的有关规定，人民依照法律规定有权通过各种途径和形式，管理国家事务。城市管理作为政府的公共行政职能，涉及城乡居民的日常生活和切身利益，公众参与城市规划决策的制定、实施和监督应该得到法律保障。但由于现行的法规中缺乏将公众参与纳入具体的城市规划方案编制审批、规划申请以及违章建设监督的程序中，公众参与规划在程序上的缺乏造成参与的随意性。《中华人民共和国规划法》第28条明文规定的仅仅是“城市规划经批准后，城市人民政府应当公布。”也即批准后的参与，属于较低层次的参与。最近实施的《城市规划编制办法》也仅仅规定的公众参与这一基本原则。至今为止，我国还没有一部从规划决策到编制到审批到实施到监督的公众参与的法律法规和实施细则。因此，公众在获取政府有关规划信息、获取有关规划申请的情况和表达意见等方面没有明确和畅通的制度渠道，因此在规划方案与市民意愿相冲突、规划实施遇阻时，不愿满足于“象征性参与”的城市居民为表达自己对规划建设意见时，常常会临时自发地组织起来，到规划管理部门寻求“说法”。这在实际上成为市民要求参与与自身利益密切相关的规划决策的主要形式。这种参与形式的弊病是具有临时突发性，往往干扰管理部门的正常工作秩序，不利于问题的解决，有时还伴随发生违反国家法律的行为。这种现象充分表明政府为市民参与城市管理建立的制度渠道不能满足市民的需求。
4、公众参与管理效果欠佳。通过公众参与活动，规划部门从市民中采纳了不少真知灼见，但是尚缺乏连续性和互动性。在公众参与过程中，参与－反馈－再参与的机制没有形成，一方面规划部门没有采取相应的措施向市民反馈其意见与建议是否被采纳；对建议已被采纳的市民，规划部门也没有对其作出适当的奖励，鼓励激发其再参与；另一方面市民几乎没有比较正式的再参与机会，并且在自己利益被损害忍无可忍时到规划局上访，而这种上访与再参与达到的效果相差甚远。公众参与缺乏连续性和互动性，参与采取问卷调查的形式，几乎是一个单向过程，参与也似乎成为一种变相的“收集资料”，而这些资料在实际规划中所占的分量又微乎其微。公众参与没有贯穿城市规划与管理的整个过程，而仅是集中在方案出来以后，或者某些违章建筑已建成之后。
四、建设有中国特色的城市规划公众参与模式
1、城市规划公众参与的主体。
我国城市规划的公众参与涉及到四种主体，即普通市民、利益团体、规划人员和政府官员。普通市民是具有不同价值观和目的的群体，他们中许多人不但难以考虑与其不直接有关而又高度概括的目标，而且很难想象超越直接经验范围以外的远期景象；利益团体对各种信息掌握得较多，对规划决策的潜在影响也能够做出技术性的判断，但是他们为了实现自身利益往往不会考虑由此带来的对外部经济的影响；规划人员是从技术角度按照规划的原则、规范和标准，对城市的各种利益、需求和问题进行分析、比较、论证，运用各种技术手段提出解决问题的综合方案供政府和业主的决策和选择；政府官员是决策者，他们确定规划目标、选择规划方案、落实建设资金、组织施工队伍，通过财政、税收、行政手段去平衡各种集团的矛盾。
普通市民：维护权益，减少纠纷。对于一般市民而言，他们更愿意参加与其利益直接相关的规划活动，如在社区改造中防止后来开发的项目对其现有居住条件带来不利影响，如阻隔视线、遮挡阳光、噪声侵扰、强占绿地等。当然，如能够改善其居住环境市民更欢迎。市民参与的目的是为了保证规划的决定与他们价值和目的一致，使他们的既得利益不受侵犯从而减少规划实施时的障碍。然而,市民公众参与对抽象的、概括的、远期的规划问题效果不佳，所以在组织市民参与时，规划技术人员必须给予充分的知识准备和正确引导。
利益团体：干预规划，谋求寻租。利益团体参与规划则更多的是为了寻租行为，即以开发投资为筹码，改变甚至操纵规划以谋求超额利润。财力雄厚的大地产商抓住城市建设资金短缺这一弱点，经常漫天要价、为所欲为，极大地损害了城市规划的尊严、危害了城市的整体利益。在决策中应该正确区分“公意”与“众意”，千万不要被小集体利益所蒙蔽。
规划人员：界定目标，维护尊严。社会分层导致规划技术人员很难正确、全面地了解公众的需求和价值观。对于规划人员而言，通过公众参与来判别、选择发展中所面临的问题，预测、展望发展中将遇到的问题，为科学地界定规划目标提供必要的依据。但是，也不排除规划人员利用市民参与来抵制政府的行政干预，以保护自己的规划理想、维护规划学科的尊严。
政府官员：交流信息，沟通百姓。对于政府而言，通过公众参与既可以使政府与公众之间保持畅通的信息渠道，增加市民的信任，又能倾听群众反馈的信息，使决策更趋公正、合理。随着社会主义民主制度的不断完善，这种形式的公众参与会更加普及。当前在编制城市总体规划过程中举办总体规划方案的展览和展示以征求社会各界的意见，其作用就在于通过公开政府决策、征求公众意见以达到交流信息、沟通百姓的目的。
2、城市规划公众参与的三个阶段。
美国公众参与城市规划的成功经验值得我们学习借鉴，但不能照搬照抄，毕竟我国公众参与的条件与美国不同。首先是长期的中央集权思想根深蒂固；其次是我国公众受教育水平相对较低。因而我国城市规划公众参与的范围和深度是个逐步扩大和增加的过程。
在目前公众参与的初期阶段，规划重点应放在规划知识的普及和传播上，让公众、开发商和政府官员真正了解规划的实质。公众参与的主体应以专业人士为主，尤其是高校和研究机构的相关专业教师、研究人员和学生。他们作为学者，能用比较理性的眼光分析规划的利弊。同时注重调动媒体舆论的力量，这往往能使决策者或开发商的个人利益让位。可以通过专家会议、媒体报道等形式进行参与，参与组织主要是规划师组织的专业人土团体、电视台等，这一阶段实际上是公众参与的萌芽阶段。
当公众对规划有一定认识时，规划师可以尝试扩大公众参与的范围，由公众选出社区代表，参与规划的编制和决策。规划师组织各种座谈会、展览会，编制各种手册、目录等方便公众参与。参与组织以社区代表委员会、专业人士团体为主，并选择一些效果好的地区为参与立法试点，这一阶段为公众参与的发展阶段。
第三阶段则是公众参与的成熟阶段，将公众参与规划进行立法，要求规划的审批应有规划对公众意见的处理目录。公众参与方式多种多样，有讨论会议、图形模拟展览会等，参与的深度也从规划的编制阶段过渡到规划决策和实施的阶段。在这一阶段，公众参与的组织也多种多样起来，可以是社区特别小组、居民顾问委员会等等。
3、城市规划公众参与的程序建议。
城市规划初步草案──向市民公布。城市规划编制机构做出编制规划的决定，必须在全市范围内公开宣布，使公众参与开始进入规划程序中。公开宣布方式可以有以下几种：在城市主要报纸上刊登公告，向城市住区发放通知单和宣传册。公布的内容应该有：规划地域区位、规划项目名称、性质以及编制规划的正式决定。
规划方案形成阶段──市民意愿调查。市民意愿调查所采用向市民发放填写调查表的方式征求公众意见。对公众的意愿运行调查和摸底。把公众的意愿带入规划草案之中，使规划方案与公众利益一致。
规划方案及初步成果成阶段──公众评议。这是市民参与城市规划的重要阶段之一，规划方案及初步成果完成后，形成图纸、文件，规划纲要，应吸引市民参与规划讨论。可采用现场接待，征求意见，亦可向社会公开展示，设立意见和收集反馈后进行取舍工作。
规划成果审查阶段──公众听证会。目前规划成果审查制度还不尽完善，既邀请专家、学者组成的评委会集中评审，又由规划管理者来定夺，这样规划，公众的利益就会被忽视。所以在规划成果审查阶段，应由规划成果评审机构与市民或市民代表来共同参与成果的审定，由全体城市居民来决策自己的城市规划。
规划成果完成阶段──公众展示会。为了极大地方便市民了解城市规划，规划成果展示尽量采用直观易懂的形式：包括模型、表现图、照片、详细的文字说明等。
规划实施监督阶段──设置仲裁机构。除现有的城市规划管理机构、设计研究机构、决策咨询机构外，还应设专门的城市规划仲裁机构。通过常设的仲裁机构使公众投诉有门，避免规划管理部门腐败。当今，城市规划已成为我国政府干预社会发展的重要手段，城市管理者已经从消极管理城市转向积极经营城市。这种情况下如果没有约束机制，那么“规划不如领导一句话”的命运将在所难免。城市规划仲裁机构应具备法院性质，如果政府违法也应追究相应责任，给参与中的正当权力以法律保护，否则，百姓会逐渐丧失参与的热情。
4、城市规划公众参与的其他措施建议。
——加强公众教育。我国公众参与规划的根本问题是公众教育问题，为了使公众在参加规划时充分发挥作用，必须设立相应的机构，对选举出来的机构代表、工商界领导、政府官员，应当对其组织专门的讲座，对他们系统地进行规划知识的教育。规划管理部门应组织更广范围的群体进行规划学习考察。同是，城市规划意识深入人心是个渐进的过程，为了达到此目的，必须比过去花费更多的人力和财力。
——提高规划师素质。我国城市规划过程中，规划人员的作用贯穿始终，其素质直接决定了规划质量的好坏。我国规划人员普遍存在的问题是过于偏重物质规划和图纸设计外形，而忽略了规划城市的社会、经济属性，忽视了规划的“公平性”，这使得在实际工作中产生了许多错误。因而，规划人员首先应注重自身专业理论素质的提高。
——放权规划管理。公众参与和政府分权是共生的，管理权限下放实质上为公众参与提供了可能性，真正的公众参与在于政府把某些原来由政府包办的社会功能下放或“交还”给社会。在社会主义市场经济条件下，政府必须转变职能，简政放权，把其所包揽的社会管理权归还给社会，实行 “政社分开”。政府只能通过规划决策、管理权力下放和立法才能保障公众参与的实施。
——政务公开和透明。公开和透明是公众参与的前提条件，城市规划管理应对社会和公众有更大的开放性，要以法的形式赋予公民获得公务活动公开的主体权利。政府应及时公布有关规划的政策、法规和管理程序，提供公众规划技术，增进公众在城市规划的知情权、参与权和管理权，广泛吸引公众参与现代城市管理。只有把民主决策、民主管理和民主监督等各项原则贯彻到城市规划管理全过程中来，才能真正实现“人民城市人民管”，实现城市管理的现代化。
——增强公众参与法律保障。随着社会主义市场经济体制的建立和城镇化进程的加快，1990年实施的《城市规划法》的一些规定已不适应形势发展的需要，亟需修订完善。还应当制定操作性较强的公众参与城市规划全过程的具体实施细则。内容规定在城乡规划编制中，应当充分听取公众和有关部门的意见，健全专家咨询制度，强化规划的强制性和严肃性。城乡规划许可要严格规划审批规则和程序，建立健全规划公示制度，减少规划许可的自由裁量权，保证规划许可公开透明、高效便民。切实解决任意修改规划强制性内容、随意修改规划许可条件等以权谋私问题。
——完善公众参与机制。应充分发挥人民代表大会的代议作用，在城市总体规划送审前，应先经人民代表大会审批，由于人民代表是由市民选举产生，他们对总体规划的审议是一种代表性的公众参与，公众通过人民代表或政协委员对城市发展提出建议；其次，在城市规划管理部门采用专家组咨询的方式，因为专家来自各行各业，所以各种不同利益的专业意见可得以反映；第三是社区组织是公众参与发展决策的主体。目前，我国的社区组织(居委会)实质上是政府在基层的延伸和代表，还不是独立的非政府组织。从美国公众参与的历史发展来看，一个独立于行政组织之外的、又受法律保护和支持的、由关心城市建设的公众组成的团体其参与力度最大，代表市民的利益最为真实。因此可改革居委会为参与城市规划管理的非行政机构——“社区参与和发展委员会”，使其拥有一定的决策、管理权限和法律支持，代表各个阶层公众的价值观和利益，参与政府规划决策、管理。
五、结束语
公众参与不仅是社会公平的需要，也是经济发展的需要和城市提高竞争力的需要。它既需要规划人员、政府、开发者和公众等社会各利益群体的共同协调和努力，更需要从全民意识和法制角度上保证规划的科学性和有效性。规划部门组织赴美参观学习城市规划是一个良好的开端，让更多的人了解到先进的规划理论和实践成果，此后可将学习的群体从政府逐步扩大到规划人员、开发者和普通市民，除出国学习外，还可到其他省市、区县交流学习，从而让更为广泛的公众参与到城市规划中来，寻求建立中国式的有效公众参与方式，不断促进规划事业健康发展。
第三篇：国外矿业权制度对我国矿业权制度的借鉴
国外矿业权制度对我国矿业权制度的借鉴
摘要：文章客观分析了国内外矿业权产生、发展，借鉴国外矿业权设立、流转等的管理经验，提出制定探矿权采矿权评估标准和准则，建立矿业权市场信息公开机制，健全矿业权流转机制，规范矿业权市场中介机构和人员等，完善我国矿业权管理的建议。
关键词：矿业权；采矿权；矿业权管理
矿业权问题涉及国家资源利益的实现，是各国矿产资源管理部门共同关心的焦点，本文在分析国内外矿业权产生、发展，矿业权设立、流转等基础上，提出完善我国矿业权管理的建议。
1、国内外矿业权发展概述 20世纪80年代以来，随着我国经济体制转型的进一步深入和集体、个体与外商投资企业等非国有经济成份的出现，矿业权有偿取得制度应运而生。1986年颁布的《矿产资源法》规定了矿产资源的有偿开采制度，1994年国务院颁布的《矿产资源补偿费征收管理规定》使有偿开采制度得以具体落实，并列出了我国当时已发现的全部173种矿产及其补偿费率，标志着无偿开采到此结束。1998年国务院连续颁布了三个关于矿业权的行政法规，《矿产资源勘查区块登记管理办法》、《矿产资源开采登记管理办法》与《探矿权采矿权转让管理办法》。虽然其中一些计划经济成分，还不能完全满足市场经济对矿业权管理的要求，但是法规对矿业权的获得、流转、保护等诸多方面都作了较为详细的规定，不但进一步完善了矿业权制度体系，而且也充实了矿业权理论。1
在西方，矿业权概念正式产生于1960年左右，也是伴随着19世纪资本主义工业的发展而发展的，并且在不断的完善。工业革命使矿业地位达到顶峰，矿产资源的发现和开采，矿产品的生产和利用，成为工业化国家发展的支撑点和基础。矿业的基础产业地位得到了大多数国家的认同，因此大多数的国家在法律中规定，所有地下矿产资源为国家所有。1987年，美国评估师协会颁布实行了“统一的专业评估从业标准”。澳大利亚在起草矿业权评估标准和准则方面带了个头。1995年澳大利亚矿山和冶金学会发布了Valmin Code(1997年做了修订)。澳大利亚Valmin Code是指包括并不限于不动产在内的所有资产、智力资产、持有的采矿和探矿权或者与勘探、开发和生产有关的财产，包括所有与开发生产和加工有关的厂房、设备和公共设施。大多数矿资产可分为探矿区、高级探矿区、预开发项目、开发项目和生产矿山。VALMIN Code成了其他国家关于这项工作的样板。
2、国外矿业权流转方式及其管理制度 伴随着国外矿业法的进一步完善，矿业权市场逐步建立，国外矿业权的流转也逐步正常有序化。总体看来，各国对于矿业权流转的规定采取了基本相同的方式，但在管理方面因体制不同而略有区别。
周进生 国内外矿业权比较及改进建议 中国矿业 第17卷第9期 2.1矿业权概念及其权力内容
矿业权包括探矿权和采矿权。探矿权也就是指允许探矿权人者独享为勘探目的的对土地的排他使用。一般探矿权以勘探许可证形式授予，授权持证者以下权力：(1)进入该地区并以勘探所有矿产为目的而使用土地；(2)以分析和试验为目的
提取和取出允许数量的矿产，包括用于试验和试销，但不可用于正常商业销售；(3)为该地区的勘探进行所有必须的或有助的工作；(4)在申请采矿租约期间，可优先于任何人申请该勘探许可证之内任何土地的采矿租约。
采矿权指授予采矿权人以土地的独占权用以进行开采，而且使其拥有从该块土地内合法开采一切矿产的权利。采矿权一般以采矿租约形式授予租约持有者以下权力：(1)以开采和处理所有矿产为目的的进入和占有土地；(2)从土地中采出和运出所有矿石和矿物；(3)开采地上或地下的矿产所必须的或有助于这种开采的作业或工作；(4)在该地建立加工厂，处理所有从开采作业中获得的矿产以及建立其他为处理矿石所需的设施；(5)从事所有与在该地区进行开采处理作业所必须的或有益的所有其他事项。2
2.2矿业权的一般流转方式
从形式上看，国外矿业权的运作主要包括四个部分：探矿权(勘探许可证)的取得、探矿权的转让(交易)、采矿权(采矿租约)的取得、采矿权的转让(交易)。
1)探矿权(勘探许可证)的取得(1)探矿权的取得方式：探矿权的取得在各国看来，主要都是通过向政府直接申请授予。但在许多国家由于土地地表的所有人对地表以下直至地球中心的一切物质拥有所有权，因而可以不须向政府申请，而直接拥有探矿权。(2)探矿权的取得程序：包括申请和授予。申请时需要递交包含申请地区的经纬度的示意图、相关工作费用支出、申请者的技术力量和财政能力的证明以下内容的申请报告。
2)探矿权的转让(交易)一般来说，勘探许可证持有者不得在获得探矿权的两年内就其在许可证所获得的利益进行交易。满足转让条件后，探矿权可以通过招标、拍卖、协议等方式进行转让。
3)采矿权的取得(1)采矿权的取得方式：为保障探矿权人获得采矿的权利，一般来说，应当推行从探矿权到采矿权的自然过渡，但是目前在许多国家，采矿权也还是通过授予方式取得，但是也存在协议、招标等。(2)采矿权的取得程序。同样包括申请和授予。申请时须提交包括以下内容的申请书：标明区域边界经纬度的示意图和说明，该区域不可超过进行开采作业合理需要面积的下限，或者申请人的勘探许可证届时所含地区的面积；一份调查报告；所要从事的作业计划，或与采矿租约有关的工作计划；以及申请者的技术和资金能力的证明书。
4)采矿权的转让(交易)在大多数国家，采矿权对于其持有者来说就像其个人财产一样，因此持有者有权在法律范围内对其利益进行安排、收费、抵押或者交易。
2.3探矿权和采矿权的分类管理和分级管理
许多国家对于矿业权通常还采取分类管理和分级管理。分类管理主要是根据矿产资源的类型、矿产资源开发主体不同而进行的分类。
郝芳 国外矿业权流转方式与管理制度 学习与借鉴(1)基于矿产资源类型的分类管理。通常的分类是指对油气与普通矿产资源的区别管理。但也存在着各自不同的情况。如美国将矿产资源分为陆上矿产及水域矿产两大类分别管理。印度将矿产分为两类，即次要矿产和主要矿产。印度尼西亚的分类管理制度，主要分为战略矿产、重要矿产及一般矿产。巴西的铀矿，只能由联邦政府直接或间接经营，是采用垄断制。
(2)基于矿产资源的开发主体的分类一般来说，矿产资源的开发主体分为外商与国内企业两大类，对于这两者，通常采取的作法是，对于外商采用协议、招标和拍卖形式，对于国内企业，则采用申请授予制。蒙古、日本、印度尼西亚等国均采取这种分类。
(3)探矿权和采矿权的分级管理。加拿大实行联邦与省政府的资源分权制。两级政府分别负责其权限范围内的矿权管理工作，但铀矿由联邦政府统一负责。澳大利亚矿权管理工作基本上各州政府负责，联邦政府主要管理海洋矿产资源的勘查开发工作及矿产品出口事务。各州的矿权管理制度不完全相同。
3国外矿业权制度对我国的启示
3.1国外矿业法律综合调整的若干特征及启示
从历史发展脉络上看，国际上共发生了3次矿业立法革命浪潮，即推动工业化进程的第一次矿业立法革命，实现自然资源永久主权原则的第二次矿业立法革命，全球化背景下的第三次矿业立法革命。从横向上比较分析，国外矿业法大致可分为3种类型。(1)已经具备相对比较规范和成熟的矿业法律体系和制度内容。很多国家和地区近年来重新制定或修改了矿业法及配套法规i比较充分地考虑和借鉴了国际矿业发展形势和矿业立法的通行国际惯例，有些国家在立法过程中还获得了世界银行、联合国等国际组织机构的大力协助，其修改后的法律制度普遍赢
得了国际矿业投资者的肯定和嘉许。例如澳大利亚、日本、台湾、印度、蒙古、巴西等。(2)矿业法的若干条款尚待进一步修订，以期更为符合矿业立法惯例。部分国家的矿业法制定时问较晚，或者是近年来作过调整，但是在理念、力度或立法技术上仍显不够，矿业法律体系仍然不够健全，不能适应新的国际矿业局势。有些国家为了有效吸引国际矿业资本，配合矿业法的实施，实行矿业标准工作合同制度，增加条款的透明度、稳定度和可协商度。最具代表性的国家是印度尼西亚。许多国家采用了类似的合同制度。如俄罗斯、缅甸、老挝等国家。(3)注重吸引外国资本，改善矿业投资环境。从矿业法制的角度看，矿业投资环境比较好的国家有澳大利亚、印度、印度尼西亚、巴西、菲律宾等，前景看好的国家有蒙古、俄罗斯、吉尔吉斯斯坦、泰国等。3
从目前世界各国在矿产资源法律制度方面的立法变革趋势来看，无论是发达国家，还是发展中国家，尽管各自的侧重点有所不同，但是有些原则和特点还是类似的。首先，各国均在不断完善和规范矿业权市场的运作规则和机制，包括矿业权登记、采矿优先权制度、矿业权的流转、矿业权评估、矿业权的申请计划及工作报告制度等等，矿业权制度作为矿业立法的核心制度始终是各国的立法重点，在立法理念上遵循宽松、透明、简化、统一的原则；其次，各国均实行矿产资源的统一管理体制，一般均由单一的矿业管理部门负责矿业法规的研究制订、矿业权的登记审批等工作，不存在“多龙治水”的情形；再次，发展中国家多数均注重营造良好的矿业投资环境，努力吸引国际矿业资本的流入，具体措施包括 3 米健 从比较法到共同法——现今比较法学者的社会职责和历史使命 比较法研究,2000(3)降低矿业税费，改革税费体制，放宽外资进入的领域和股权比例，制订和完善工作合同制度等，同时，发达国家和发展中国家都日益重视矿业开发过程中的环境保护问题、矿地准入问题。各国都在维护国家利益和吸引国内外投资方面努力寻求平衡点。4这些值得中国在开展矿业法修订工作过程加以认真研究和借鉴，从而取人之长，完善中国矿产资源法律制度，推动中国矿业市场的良性运行和协调发展。5
3.2国外矿业权管理给我国的启示
3.2.1制定探矿权采矿权评估标准和准则
制定规范的探矿权采矿权评估标准和准则，是解决目前各种问题的根本，也是我国探矿权采矿权市场建设和评估事业发展的需要。
3.2.2建立矿业权市场信息公开机制
信息的传递和发布对于建立矿业权市场公平、有序的竞争机制非常重要。建立矿业权市场基础信息公开机制，一是要尽快公开发布各省公益性、基础性地质资料，实现公开上网查询，并向社会公开一些鼓励开发的己探明资源储量的矿区和矿种的地质资料，以吸引投资者。二是要向社会有计划发布找矿及开发远景规划，定期或不定期地发布探矿权、采矿权出让、转让信息，尤其是要结合各省建设特色，针对投资者的投资兴趣发布相关信息，促进探矿权、采矿权的有偿取得。三是要在分析各省矿产品市场和矿业权市场前景的基础上发布相关信息，给予投资者更多的选择机会。
3.2.3健全矿业权流转机制
借鉴国外许多勘探者以转卖采矿权作为动力，并且利用采矿权转让带来的预期经济利益在资本市场上进行融资的行为。赋予探矿权人在发现矿产资源后就直接取得采矿权的法律地位，由地矿部门给其颁发“采矿证”，以证明其持有采矿权，并且允许采矿证的流转，但必须明确的是采矿证持有者必须符合相应法律规定的条件才能进行开采。加强立法，对于违规操作、无证探矿采矿的个人及企业给与必要的惩罚措施。
4、结语
我国矿业权有关的基本制度已经成形，但仍有待于完善，文中通过对国外有关矿业权制度的分析来说明我国矿业权制度所存在的瑕疵，同时也提出了几点完善我国矿业权制度的一些建议，希望在日后的研究中能更深层次的探讨矿业权制度方面的建构。
魏铁军 矿产资源法律改革初步研究 中国地质大学,2005(6)李庆保 国外矿业立法的比较和借鉴 经济管理,2007(12)
参考文献： 周进生 国内外矿业权比较及改进建议 中国矿业 第17卷第9期 2 郝芳 国外矿业权流转方式与管理制度 学习与借鉴 米健 从比较法到共同法——现今比较法学者的社会职责和历史使命 比较法研究,2000(3)4 魏铁军 矿产资源法律改革初步研究 中国地质大学,2005(6)5 李庆保 国外矿业立法的比较和借鉴 经济管理,2007(12)
第四篇：公众参与座谈会会议纪要
有限公司项目
环境影响评价公众参与座谈会会议纪要
年 月 日，有限公司项目环境影响评价报告书公众参与座谈会在召开。与会人员有共计人。座谈会上有限公司介绍了项目概况，环评单位对可能产生的污染以及环保措施进行了介绍，并对村民提出的问题做了详细的解答。现将会议主要内容归纳如下：
（1）
（2）
（3）
参会人与名单附后
年月日
第五篇：精明增长对我国城市规划的作用
“精明增长”对我国城市规划的启示
摘要：本文基于精明增长理论的背景，概念内涵的梳理的基础上，分析我国城市发展的问题，结合精明增长理论，浅谈精明增长对我国城市规划的启示作用。
关键字：精明增长，可持续发展，城市规划
近些年，西方国家的城市化进程普遍存在关于城市蔓延以及由此而引发的一系列的城市问题，迫切需要政府进行有效的管理“此时，精明增长的相关研究应运而生”作为一种新的城市发展理念，精明增长不仅为政府管理城市增长提供了明确的原则和目标，同时也勾勒出一幅全新的城市图景“精明增长首先由政府提出，随后便引发学界的广泛热议”政府关于精明增长的观点和实践，与学界对精明增长的研究形成密切的联系，融汇成势不可挡的精明增长热潮“中国也在一定程度上面临城市蔓延的困境，研究者们也将精明增长引入了中国，为中国的城市发展及政府对城市增长的管理提供了有益的借鉴和启示”。1.精明增长的背景
二战后,伴随着小汽车的普及和公路的大规模建设,美国率先步入了郊区城市化加速阶段。尤其是20世纪70年代后,小汽车交通主导下的郊区化现象极大地加剧了就业问题和居住的低密度扩散,出现了所谓的“城市蔓延”。至此,城市空间增长形态发生转变,由工业化时期市区边缘的高密度蔓延转变为城市郊区低密度扩展。美国经济学家与城市学家安东尼·当斯在其所著的《美国大城市地区最新增长模式》中,将“城市蔓延”表述为“郊区化的特别形式,它包括以极低的人口密度向现有城市化地区的边缘扩展,占用过去从未开发过的土地”。阿尔·萌(Ｒ.Ｍｏｅ)进一步把蔓延定义为“低密度地在城镇边缘地区的发展”。最后,布希尔(Ｂｕｒｃｈｅｌｌ)等将“城市蔓延”的诸多解释总结为以下8个方面:低密度的土地开发;空间分离、单一功能的土地利用;“蛙跳式”或零散的扩展形态;带状商业开发;依赖小汽车交通的土地开发;牺牲城市中心的发展进行城市边缘地区的开发;就业岗位的分散;农业用地和开敞空间的消失。学者们将城市蔓延带来的不良影响确定在5个方面：(1)无节制的土地消耗。(2)增加市政基础设施的投入。(3)居高不下的公里数。(4)不佳的土地利用形态。(5)就业岗位和人口空间分布的不匹配以及由此而来的社会问题。因此,针对城市蔓延带来的诸多问题,“精明增长”应运而生。董爽、袁晓勐认为,“精明增长理论是针对美国几十年来的城市蔓延所带来的一系列弊端而做出的切实回应”。2.精明增长的概念内涵
[1]“精明增长”由美国马里兰州州长格兰邓宁在1997年提出,其初衷是建立一种使州政府能够指导城市开发的手段,并使政府财政支出对城市发展产生正面影响。对于“精明增长”的定义,不同的人有不同的理解。美国得克萨斯州奥斯丁市市长认为,“精明增长”试图重塑城市和郊区的发展模式,改善社区、促进经济、保护环境;克林顿政府认为,“精明增长”试图建设更为“可居住的环境”;1998年,美国前副总统戈尔将“精明增长”作为其总统竞选纲领,提出了它是“21世纪新的可居住议程”。美国规划协会对精明增长的定义是“：精明增长是旨在促进地方归属感、自然文化资源保护、开发成本和利益公平分布的社区规划、社区设计、社区开发和社区复兴。通过提供多种交通方式、多种就业、多样住宅，精明增长能够促进近期和远期的生态完整性、提高生活质量”。我国学者梁鹤年认为,“精明增长”就是城乡政府在基础设施开发管理的决策中,以最低的基础设施成本去创造最高的土地开发收益。要达到这一目的就应该沿着这些基础设施(特别是道路和上下水管道)对土地进行“最高最好用途”的开发,尤其是达到最高的使用密度。诸大建等将精明增长理论阐释为一种管理城市使之协调成长的新型理论工具,它通过土地使用功能组合,限制城市增长边界,提高土地使用效率,保护空地、农田、自然景观和环境保护区,改变交通模式,加强现有城区改造等方式来解决城市蔓延中出现的经济、社会和环境等问题。刘海龙认为,“精明”强调“充分考虑土地开发、城市增长以及市政基础设施规划的需求”,具有“先见性”、“整体性”等特征,“同时承认自然与人的不同需求,提供一个保护与开发并重的框架”。
通过以上定义可以发现，精明增长实质上是一种可持续的发展，其包含的主要元素为：（1）区域规划—跨政府协作；（2）城市社区—混合使用开发；（3）工作、住宅平衡；（4）可支付住宅；（5）城市界限和增长管理；（6）街区复兴—艺术区域；（7）交通导向发展；（8）新城市主义，传统街区发展，场所感；（9）可持续发展，智能交通系统；（10）LUTAQ（土地使用—交通—空气质量相连接）等方面。总的来说,“精明增长”把时间、注意力和资源放在恢复市区与老近郊的活力和社区感;新的“精明增长”以“城”为本位,以公共交通和步行为导向,混合住房、商业和商店各用途,保留空地及环境设施。3.我国城市发展的问题
改革开放以来，我国城市进入一个大发展阶段，建设速度惊人，城市社会经济空前繁荣。但是在快速发展的进程中，由于受以往狭隘政绩观以及重量不重质发展思路的影响，使得城市规划建设过程出现了种种问题，主要表现在：
（1）城市发展中“重新区、轻旧区”现象严重。城市政府的发展重点在新城区、开发区上，对旧城改造缺乏热情和耐心。在城市规划中也表现为“规划为了拿用地指标，凡总体
[5]
[4]
[3][2]规划必有新区的现象”。同时，在新区开发时，由于缺乏增长管理，新区规模往往以需定供，缺乏有效控制，造成土地资源浪费、生态环境的破坏；而旧区更新时，则崇尚“柯布西耶”式的推倒重建，缺乏社会文化方面的研究，导致城市文脉的割断。
（2）区域统筹不够，地方竞争导致资源浪费。在地方要政绩的观念指导下，区域规划对资源的调控措施乏力，区域统筹力度不够，造成相同功能的开发区、工业区市市都有，产生区域恶性竞争，导致资源浪费。
（3）交通对土地利用的导向作用有待加强。随着我国经济的持续发展，小汽车以前所未有的速度开始进入中国百姓家庭，特别是大中城市，随之带来的交通堵塞、环境恶化、城市郊区化等问题已不能小视。而解决小汽车交通问题的TOD的发展模式虽然在我国规划界广为流传，但是实际应用还有限，具体的应用机制研究还有待加强。
综上列举的我国城市规划建设中存在的问题与精明增长主要解决的问题具有很多相通之处，立足于我国实际，吸收精明增长的理论精髓，对推动我国城市的良性发展具有重要意义。
4.精明增长在我国的实证研究
我国学者刘洪彪、甘辉以重庆市为例,在阐述规划利用城市地下空间范围、意义和背景的基础上,有针对性地探讨了重庆市城市规划过程中以城市精明增长为指导原则,合理高效利用地下空间的条件、方法和现实意义,并提出了开发利用城市地下空间应注意的几个问题；李王鸣、潘蓉在分析了浙江省城镇发展的背景、条件和发展阶段后,针对空间利用的现状和存在问题,提出应借鉴“精明增长”的基本内容和实践特点,走集约型城镇空间增长模式的道路;张娟、李江风论述了目前国内外讨论比较多的“精明增长”产生的背景及其主要内涵,对我国城市空间扩展的具体情况进行了分析,并结合我国城市发展的具体情况,从美国城市蔓延的前车之鉴中得到教训,在城市发展策略和技术手法上用“精明增长”的理念指导我国城市发展的具体实践[;付海英、郝晋珉、安萍莉等以山东省泰安市为例,基于平衡发展和保护关系的城市精明增长理念,构建了城市发展偏好模型和耕地损耗模型,判别了泰安市“精明”的空间拓展方向,并分析了城市不同发展方向的景观格局,探讨了平衡城市发展与耕地保护的规划方法;杨小雄、黄小兰借鉴美国“精明增长”的理论,构建了广西沿海城市增长的宏观战略,对当前广西沿海城市发展中存在的问题进行诊断,提出了广西沿海城市进行统筹规划、科学布局和协调发展的几点建议,目的在于全面提升广西沿海城市的综合竞争力,实现泛北部湾经济合作区的共同繁荣与可持续发展
[10][9]8][7]
[6]
;黄慧明基于“精明增长”的各种策略及美国成功的案例分析,探讨了中国大城市蔓延问题、城市边界管理、紧凑型发展模式与土地混合使用、多交通方式组合等问题,提出了在中国应用“精明增长”的一些思考———将美国“精明增长”应用到中国就必须考虑中国特有的工业化、城市化背景,美国用近30年时间找到了使自己城市更精明的方法,希冀中国的时间应该短些5.精明增长对我国城市规划的启示
5.1 立足长远，体现概念规划的指导性作用
概念规划是城市与区域规划的一种类型，尤其注重城市发展战略规划，主要研究城市与区域的发展方向、空间总体结构、城市功能定位等重大问题，涉及各个方面的综合性城市与区域规划。它更不受现实条件的约束，而比较倾向于勾勒在最佳状态下能达到的理想蓝图。它强调思路的创新性、前瞻性和指导性。所以在概念规划设计中要立足长远，针对我国目前城市发展存在的“城市蔓延”问题从宏观层面上加以重视，在概念规划中以精明增长理论为指导，结合我国的实际情况编制城市概念规划，加强创新性，更好的体现概念规划对城市发展的指导作用。
5.2 进一步加强总体规划的宏观调控能力
城市总体规划是指城市人民政府依据国民经济和社会发展规划以及当地的自然环境、资源条件、历史情况、现状特点，统筹兼顾、综合部署，为确定城市的规模和发展方向，实现城市的经济和社会发展目标，合理利用城市土地，协调城市空间布局等所作的一定期限内的综合部署和具体安排。城市总体规划是城市规划编制工作的第一阶段，也是城市建设和管理的依据。因此，为更好地实现城市总体规划的作用，我国规划界应该借鉴精明增长关于区域协调以及城市总体规划的方面的经验，结合我国实际，重点加强城市总体规划对城市规模的控制，准确把握城市发展方向，提高城市总体规划的实操性，在规划内容方面进一步强调城乡并重和人地协调，合理控制城市增长边界，为解决我国城市发展存在的问题提供更有效的方案。实现我国经济和社会健康发展的目标。
5.3 完善控制性详细规划，促进城市健康发展
目前在我国规划管理中，控制性详细规划的作用越来越重要。控制性详细规划与美国的区划（zoning）和细分区划（subvision）有很多类似之处，所以从精明增长理念出发，理解美国区划中存在的问题，进一步对照中国的控制性详细规划，对规划各项指标进行调整，是十分重要的。目前在我国控制性详细规划中主要控制指标主要是从规范、控制土地开发的角度进行设计的，主要包括用地性质、建筑密度、容积率、绿地率、建筑退红等相关指标，对各个地块的均衡用力的控制极易导致美国式的蔓延发展。因此，借鉴精明增长理论，在城市设计和经济分析基础上，加强对公共空间和公共利益保护方面的内容，重点控制公共空间
[11]
。和公共服务设施的配置，放松对市场调节的经营性用地的用地性质兼容性的控制，对提高土地的混合利用程度，创造丰富的城市社会，防止千篇一律的城市蔓延景观具有重要意义。参考文献
[1] 马强,徐循初.“精明增长”策略与我国的城市空间扩展.城市规划汇刊,2004(3):16-22.[2] Enid Arvidson的讲义文稿[Z].[3] 梁鹤年.精明增长.城市规划,2005(10):65-69.[4] 刘海龙.从无序蔓延到精明增长.城市问题,2005(3):67-72.[5] [美]奥利弗•吉勒姆.无边的城市——论战城市蔓延[M]．叶齐茂,倪晓晖译．北京：中国建筑工业出版社，2007.167.[6] 刘洪彪,甘辉.创建“精明城市”:合理利用地下空间———以重庆市为例.城市问题,2006(9):46-50.[7] 李王鸣,潘蓉.精明增长对浙江省城镇空间发展的启示.经济地理,2006(2):230-232.[8] 张娟,李江风.美国“精明增长”对我国城市空间扩展的启示.城市管理与科技,2006(5):203-206.[9] 付海英,郝晋珉,安萍莉,刘瑞.基于精明增长的城市空间发展方向分析———以山东省泰安市为例.资源科学,2007(1):63-68.[10] 杨小雄,黄小兰.基于精明增长的广西沿海城市整合与协调发展.经济与社会发展,2007(5):63-65.[11] 黄慧明.美国“精明增长”的策略、案例及在中国应用的思考.现代城市究，2007（5）:19-28.
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