比较财政-我国借鉴美国财政支出制度的经验

第一篇：比较财政-我国借鉴美国财政支出制度的经验

比较财政第五小组学习报告

三、中国公共支出制度发展存在的问题及建议

（一）目前我国公共财政支出中存在的主要问题

1.财政支出能力低下

从总体上讲，我国的政府财力不能满足财政支出的需要，这一情况已经严重制约和影响了政府职能的正常履行；政府财力不仅难以确保社会公共性开支的正常资金需要，而且在相当一些地区，地方财力已无法维持政府机关的常规运转，有的地方政府甚至连工资也不能按时足额发放。

2、财政支出浪费严重

支出管理不善，资金损失浪费严重。奢侈摆阔、大手大脚、铺张浪费现象仍较严重。在经济建设领域，项目建设单位基建概算编制中高估冒算现象严重，基建预算执行中超预算现象普遍，资金损失浪费严重，尤其是重复建设、盲目建设带来的损失更是惊人。在社会事业方面，事业机构重复设置、设备重复购置、资源配置不够合理，投入产出效益差，规模效益低的情况也比比皆是。

3、财政支出范围不规范

改革开放以来，我国传统的财政统收局面被打破，但统支的局面依旧。财政支出没有随着市场经济的逐步完善而做出相应的变革，出现了“越位”与“缺位”并存的现象。财政支出最明显的“越位”是经济性支出，许多不属于公共产品范畴，本应由市场和社会负担的最后却变成了由财政来支出。

4、财政支出结构不合理

目前财政支出结构中不合理主要表现在：“资本性支出和行政管理费在中国公共支出总额中一直占有很大的份额，直到最近，这个比重还在不断上升。相反，无论是与国际标准还是中国自身的发展目标相比，用于诸如教育、医疗卫生和科学技术等满足人力资本以及其他发展需要的投入比重却显得有些低。”

5、财政支出效率不高

在“2011第六届全面小康论坛”上，全国人大财经委副主任委员、全国人大常委会预工委主任高强表示，在公共财政支出方面，资金使用效率不高的问题很突出，“长期以来，我们只强调增加政府投入，却不关心支出的绩效。” “教育经费年年大幅度增长，而居民的教育费用负担依然很重。卫生经费连续快速增加，而群众看病难、看病贵的问题依然没有解决。水利投资不断攀升，而雨多泽涝的局面没有改观。科研经费没有扩大，很多科研成果依然难以转化成现实生产力，环境保护经费逐年提高，而生态环境制约依然非常非常严重。”

（二）美国财政支出政策的经验

美国十分明确的定位了财政部门的职能，即以“市场失灵”为标准，凡是市场能解决的，财政就应退出；凡是市场不能解决的，财政就应介入。

1.合理界定财政支出领域

在我国，一般侧重于把财政支出的应用划分为行政和国防支出、科教文卫事业性支出、政府投资和社会保障支出。美国的划分更多地是按支出是否在经济上直接获得等价补偿而把支出划分为两类：

(1)资源消耗性支出：又称购买性支出，意味着政府可直接获得等价的商品和劳务，并将其转化____________________________________________________________________________________________________ 1

比较财政第五小组学习报告

为公共产品用于满足政府活动的需要，支出内容有国防、教育、太空、公路、水利等。

(2)转移性支出：由社保与社会福利构成，内容有各种补贴、往来拨款、资本转移与债务利息支出。

这样的划分更能体现政府如何通过财政政策来履行其经济职能，而且又便于计算，且形式简洁，所以显得比较合理。

2.有效控制行政支出

美国的行政开支占总支出的比重相对较低，人员经费和公用经费的比重偏低，甚至在没有事先预算的情况下，一个州长请客人吃饭都得自掏腰包。

3.重视国防支出对经济增长的拉动效应

因为信奉凯恩斯经济理论，美国在国防支出方面一直是十分“大方”的，即认为“医治失业与经济危机最有效的手段就是推行赤字财政同时扩大预算支出”，而国防的支出往往是巨大的，所以比较容易达到赤字的“要求”。在小布什上台后，从2002年到2006年，美国政府增加了200亿美元国防科研发展资金，分配20%的科研发展资金特别用于推动美国武装力量和技术更新。“9.11”以后，进一步加大国防开支力度，也使得美国经济在多年疲软后出现了抬头趋势并控制了伴随而来的通胀问题。美国的国防支出政策之所以长期受到美国政府的青睐，原因绝不仅仅只是为了加强其防御能力，还因为其能给经济带来巨大的拉动作用。

4.通过政府采购制度增强政府支出透明度。提高公民纳税积极性

现代各国的政府采购资金数额庞大，一般要占GDP的10%以上，这使政府采购对社会经济有极大的影响力，也是市场供应商极为关注的对象。

在美国，“政府采购制度”大大地提高了财政的支出效益。同时，推行此制度还有利于规范政府行为，降低采购成本，提高财政支出效益并优化资源配置，还可以提高政府支出透明度，加强对政府行为的监管，从而有效抑制政府官员贪污腐败现象。

5.强调转移支付的社会保障支出方式，缩小贫富差距力度显著

美国政府一直很注重提供足够的社会保障，尤其是对低收入者的扶持。其支出制度一般采用类似征税制度的累进、累退和按比例支出的方式，主要有支付食物和支付补助金两种形式。前者提供诸如“医疗补助支出”(各州和地方按人均收入的不同，向医疗补助支出基金提供20%－50%的资金，剩余的由联邦政府通过转移拨款进行补贴)之类为低收入者提供免费医疗的政策，而后者主要是向穷人们提供可随意使用的现金救济，比如“家庭及子女救济支出”(AFDC)政策。

6.对财政支出进行有效监管，克服政府“失灵”问题

在美国，财政体制实行联邦财政、州财政和地方财政三级管理的体制，并设立了“联邦审计署”，负责对财政资金使用和管理过程中出现的重大违法违纪问题进行调查处理。监管上也运用了高科技管理手段，比如建有全国联网的计算机系统，使财政监督信息得以共享。同时，美国还在不断加强和完善20世纪初就借鉴英国经验建立起的“预算财政支出制度”，以接受全国人民的审查。此举有效地遏制了腐败的势头，改善了政府和民众的关系，从而增强了政府行使其经济职能的正当性。

（三）我国财政支出结构优化改革的配套措施

1.保障财政支出结构优化改革的管理机制

（1）逐步推行零基预算

长期以来，我国实行基数预算制度，即在分配各部门的支出时，按照基数加增长的原则，在基期的支出基数上简单加上一个增长比例。这一制度已经与当前经济形势的变化和市场经济发展的要求不相适应，需要进行改革。改革的基本趋向是借鉴国外市场经济国家的做法和经验，实行零基预算。____________________________________________________________________________________________________ 2

比较财政第五小组学习报告

实践表明：实行零基预算是强化财政支出管理的一种有效形式，这绝不仅仅是预算编制方法的改变，而且是整个财政改革的一项重要内容。

所谓“零基预算”是指对某种计划目标费用进行预算时，不以上期或现有预算为基数，而是以“零”为起点编制预算，对每一个预算单位的资金需求逐项重新审核，根据其人员编制和工作任务重新确定预算资金分配计划。零基预算起源于美国，之后世界上其他一些国家也陆续采用了零基预算编制方法，使其成为政府支出管理发展过程中的一个重要阶段。近年来，中国一些地方如安徽、河南、湖北、云南、海南等省也先后实行了零基预算，尽管还处于摸索阶段，但这种改革思路值得充分肯定，而且在财政支出管理方面取得了显著成效。实施零基预算具有下列优点：第一，可提高预算编制的公开性和透明度，有利于促使财政资金分配的规范化、程序化；第二，实施零基预算，可以优化财政支出结构，有利于确保地方财政的预算收支平衡。这既是预算编制方法的改变，也是整个财政改革的一个重要内容；第三，实施零基预算，可以增强财政监管力度，避免单位在资金使用上的无目的性和随意性，减少了财政追加经费的盲目性，在一定程度上克服了预算单位运用传统预算编制方法时，年度工作目标不明确、无计划性的局面，使财政部门可以及时发现和解决经费使用过程中存在的问题，保证经费按规定用途合理有效地使用；第四，实施零基预算可以打破“大锅饭”的弊端，克服传统基数法、比例法分配经费引起的弊端，提高财政资源的使用效果，使政府能够把需要发展的事业，进行综合考虑，把有限财力集中用到刀刃，国家应及早制定规范化的零基预算改革方案并在全国加以推行。这对优化财政支出结构，进一步提高财政支出的资源配置效益具有 重要和深远的意义。

（2）进一步深化国库集中收付制度

国库集中收付制度改革是我国财政管理改革的重要内容。2001 年以来，按照国务院批准的《财政国库管理制度改革方案》，国库集中收付制度的实行明显提高了财政资金的安全性、规范性和有效性，基本确立了国库集中收付制度在财政财务管理中的基础地位。目前改革处于深化和完善的关键阶段，需要进一步推进制度创新，有效解决改革面临的深层次问题，促进相关改革措施尽快到位，逐步建立完善的现代财政国库管理体系。根据《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》和国务院的有关要求，国库集中收付制度的进一步深化主要包括以下几个方面：

深化国库集中支付改革

各地财政部门要全面推进国库集中支付改革，力争到 2010 年所有财政性资金全部纳入国库单一账户体系运行管理，各级预算单位全部实行国库集中支付制度。在推进改革的同时，要进一步完善操作、健全制度、规范管理、提高效率，在保证财政资金安全的前提下，积极推行电子化操作方式，建立健全现代支付操作模式。

深化国库集中收缴改革

当前和今后一个时期，国库集中收缴改革的重点，一是推进财税库银税收收入电子缴库横向联网二是推进非税收入收缴管理改革。各地财政部门要在全面实施改革的基础上，加强非税收入收缴管理监督，完善非税收入收缴操作，提高非税收入收缴透明度，保证非税收入及时足额入库；要跟踪分析非税收入动态变化，为提高预算执行分析水平提供条件。

建立健全预算执行动态监控机制

建立健全财政国库内部监控机制，保障财政国库体系安全运行；要将外部监控范围逐步扩大到实施财政国库管理制度改革的所有资金和单位，以及上级政府补助下级政府的专项转移支付资金，保障财政资金规范运行。要建立预算执行动态监控分析报告制度，对财政国库运行进行综合分析，反映预算执行管理存在的问题和成因，为加强和完善预算执行管理提供监督反映机制。通过国库集中收付制度的进一步推进和深化，可以有如下好处：一是有利于财政部门对财政资金的统一调度和管理，使库款调度更加灵活；二是有利于财政部门对财政资金支出全过程的监督和管理，杜绝不合理支出，提高财政资金的使用效益；三是国库集中收付制度，要求财政部门要严格按预算办理财政资金的支付，有利于强化预算约束，切实提高财政的宏观调控能力；四是有利于从根本上改变财政预算外资金分散管理的状况。

进一步深化政府采购制度

政府采购是公共财政体制改革的关键环节。我国自 1998 年就开始推行政府采购制度，并不断地探索与完善。2003 年 1 月 1 日正式实行的《政府采购法》是政府采

____________________________________________________________________________________________________ 3

比较财政第五小组学习报告

购的制度规范，标志着我国政府采购终于有法可依，也标志着我国政府采购制度迈上了一个新的台阶。从近几年的实践来看，政府采购已成为政府调节经济运行、强化财政约束、提高财政资源配置效率的一个重要手段。但由于我国政府采购还处于起步阶段，它在预算编制、方式选择和程序执行上都还存在着不容忽视的问题。因此必须从多方位着手，深化与我国国情相适应的、符合市场经济规范和公共财政框架要求的政府采购制度。

2.国防支出的调整和优化

虽然和平与发展仍是当今的时代主题，但是天下并不太平，特别是一些国家在人 权高于主权的幌子下干涉别国内政的现象以及国际恐怖主义事件时有发生，必须保持 高度警惕，并提高国防保障能力。因此，国防支出可适当增加。

(1)增加军队人员生活支出和军队的维持性支出

由于随着国内经济建设的发展，城乡人民生活水平的提高特别是人均工资水平的提高，军队人员自然也需要确保同步增收，保证军队人员生活条件和社会保障制度得到改善。同时，随着部队生活设施的逐步改善和办公自动化的发展，军队的维持性支出也需要不断增加。

(2)增加国防现代化建设支出

强大的国防是国家安全和现代化建设的基本保证，我们必须深化推进国防建设，增加国防实力，对国际霸权势力和反华势力给予强大的威慑。加快国防现代化建设，实现军队向质量效能型和科技密集型转变，提高现代化技术水平和高技术条件下防卫作战的能力，做好应付各种复杂情况的准备。在财政上，必须给予这方面相应的支持。

(3)增加军队人员培训支出

在经济市场上，人才是最具竞争力的资源，在战场上更是这样。军队现代化建设要求高技术装备，更要求高素质官兵。为了吸收、培养、保留、稳定一支高素质的官兵队伍，部队要对官兵加强军事技术培训，使之掌握防卫作战能力，这需要大量的经费支持。新形势下，我国将继续培养军、民两用人才、储备优秀军队干部。因此，适当增加国防支出用于军队人员培训。

3.加快财政支出监督的法制化进程

首先，要尽快建立财政监督新机制。出台一部统一、完备的《财政监督法》，健全相互配套、上下统一的财政监督体系，明确财政监督机构的设置、职责、监督程序、工作方法、监督方式、监督人与被监督人的权利与义务、违反财经法规的法纪责任等，以保障财政监督工作的顺利开展。此外，财政监督部门也要随之建立一整套的规章制度和工作守则。如回避制度、听证制度、登记和备案制度、处罚和重大案件移交制度等。

其次，加强对财政支出监督工作和法规的宣传。要充分发挥舆论宣传与监督作用，通过报刊、电视电台等多种媒体加强宣传。

再次，要加大财政监督执法和处罚的力度。一是要加强对财政支出监督客体的处罚力度。财政监督处罚一定要达到使违法违纪者胆战心惊的力度，才能真正提高财政监督的权威性和震慑力，促进财政支出的监督执行工作。二是要加强对财政监督主体的再监督。财政监督部门作为财经纪律的维护者，一方面要将自己履行职责的情况定

期或不定期地向领导和新闻媒体通报，并接受有关部门和社会的质询；另一方面也要 接受有关部门的再监督。

（四）建议

____________________________________________________________________________________________________ 4

比较财政第五小组学习报告

1.科学调整和优化公共支出的结构

（1）经济建设支出的调整和优化

在计划经济体制下，政府是经济建设的主要投资主体，政府投资的范围，除一部分用于非生产性基建和公共投资外，绝大部分投向了具有竞争性的生产经济领域。在社会主义市场经济体制下，随着政府职能的转换，财政用于竞争性生产经济领域的比例应有所降低，并且，对经济建设支出的结构也要随之进行变化。

（2）从竞争性的生产经营领域中退出来

要依据制度变迁的进程，按照政府职能来调整财政支出范围，改变国家包揽过多的支出状况，将应由市场和社会负担的部分从财政支出中分离出去。这是在社会主义市场经济条件下优化财政支出结构，强化中长期发展重点，改善财政运行状况的重要。其中，基础教育基本上属于公共产品，它可以提高全民族的素质，整个社会成员都可以从中受益，具有正外部效应，其经费应全部或绝大部分由财政供给；高等教育是一种“准公共产品”，更多地带有私人产品的特性，其费用可由受益者来支付一部分。对此，国家应调整财政支出结构，财政应为基础教育提供资金保证。在教育经费紧张的情况下，教育支出投资的重点应转向初、中等教育研究。

（3）加大对科研的财政投入力度

当今的世界已进入信息化时代，各种新技术、新知识层出不穷，且其更新的周期大大快于以往任何时代。科技进步成为推进我国经济和社会发展，提高我国综合国力和国际竞争能力的关键因素。根据目前在科学研究上存在的问题，政府财政需要在这一领域做出以下两个方面的调整与改革。首先，提高政府对科学研究事业的财力投入。随着科技体制的改革，我国的科技创新事业得到了迅速的发展，“科教兴国”和“可持续发展”战略作为国家发展的长远战略，正越来越深入人心，在各方面逐步贯彻落实。在国家重大科技发展计划的实施、科技工程的运转以及重点科研院所的发展上，财政科技投入起着主导作用，直接或间接地影响着产业发展和社会的进步，国家必须予以重视。国家财政必须在坚持量力而行的基础上，将科研支出占财政支出的比例逐渐提高，并使科技投入的增长快于同期财政支出的增长。

其次，在科学研究支出总量提高的基础上，不断加大基础科研的投入力度，优化科研支出结构，尤其是研究与发展活动。在一定范围内一个国家投入的研究与发展活动经费越多，通常创造出来的知识和设计出来的新产品、新系统也就越多。因此，在科技支出结构上，必须保证国家财政拨款向研究与发展倾斜，不断提高财政拨款中研究与发展活动经费投入的比重。

（4）加大对社会保障的财政投入力度

社会保障不仅是一种社会公益事业，而且是事关中国改革、发展和社会稳定的一个全局性的问题，需要国家财政支持。为此，必须针对当前的问题，调整财政支出分配结构，增加财政的社会保障支出。

在当前和今后一个时期内，社会保障制度改革的重点应该是完善养老保障、失业救济及其城市居民最低生活保障问题三个方面。

2.加快市场开放与产业升级

（1）大力削减财政补贴

在计划经济体制下，我国财政职能范围过宽，财政包揽着社会扩大再生产投资的资金供给和国企经营亏损的弥补。从 1978 年开始，我国进行改革，在这场自上而下的制度变迁过程中，为了克服和减轻改革中由于经济利益冲突过于激烈而引致不稳定因素的出现，运用财政补贴过渡性地协调在制度变迁过程中出现的利益矛盾有其必要性。但是企业亏损中有些亏损不是政策性亏损而是经营性亏损。随着改革的进一步深化，体制转轨带来的政策性亏损会逐渐减少，因而政府除了对少数关系国计民生的企业或承担着政府特殊责任的国有企业产生的亏损给予财政补贴外，大多数属于竞争领

____________________________________________________________________________________________________ 5

比较财政第五小组学习报告

域的国企亏损补贴则应随着企业改革的推进而予以取消。而且，今后一个时期，整个国有经济面临着战略性改组的艰巨任务，如果不对现行国企的补贴制度进行改革，财政就无力支持整个国有经济的发展。所以，我国必须对现行财政补贴制度进行改革，逐步取消一些财政补贴，以推进改革的深化进程。

（2）停止对企业生产经营提供财政资金

在财政资金分配中，有一些资金被用于企业流动资金。财政资金涉足经营性投资领域，且数量及比重都不低。企业流动资金属于纯粹的私人物品，完全可以由市场来提供，财政没有必要提供，而且财政分配是行政性配置，势必对市场配置资源作用发生严重的排挤作用，从而无法形成市场对资源配置的基础性作用。这不仅挤占了财政提供公共物品的资金，使得一些公共物品和服务供给不足，而且同我国正在建设的社会主义市场经济体制相违背。因此，对盈利性投资，应排除在财政职能范围之外，由市场来引导配置。

（3）加大对非经营性和非竞争性领域的投资力度

经济发展水平要求减少经济建设性支出，但不能完全退出经济建设领域。我国现处于社会主义初级阶段，经济发展水平仍较低，工业化、城市化、现代化任务还很重，大致上还处于经济发展的早期成长阶段，要保持一定的经济增长水平，政府投资在社会总投资中仍要保持一定比重。由于国家财力还较弱，需要财政投入的地方还很多，我们不可能面面俱到，只能将有限的财力集中于国民经济发展最急需的方面。

3.完善社会保障制度

（1）建立普遍的养老保险，加强财政支持

未来中长期我国老龄人口将会较快增长，这意味着养老保险的支出将一再扩大，形成社保支出压力；而且随着我国可持续战略的实施，要求人口的增长要同社会经济发展协调起来，这迫切需要完善现有的养老保险制度，加大养老保险支出。

（2）完善社会失业救济制度，提高失业救济支出水平

尽管经济的持续快速增长和西部大开发的实施可以提供大量的就业机会，但是还有众多的失业人口会给社会失业保障支出带来了巨大压力。目前我国失业保险的覆盖面比较狭窄，需要加大财政社会保险支出，完善社会失业保险制度，提高失业救济支出水平，以有利于劳动力的再就业和增强他们对社会生活的安全感，缓和社会矛盾。

（3）增加社保支出，保证城镇居民最低生活水平

尽管最低生活保障支出和享受居民都有所增加，但是就现实情况来看，还需要增加社保支出，严格确定城镇居民最低生活保障对象，建立发放最低生活保障金的申领监督机制，保障城镇贫困居民的最低生活需要，保证他们的基本生活，防止可能出现的漏洞。（4）加大对公共卫生的财政投入力度

公共医疗卫生支出历来是各国政府财政预算必要的项目之一。近年来，随着我国经济实力的不断增长，国家财政用于该领域的支出也在逐年增长。但是，正如前问所分析的，我国公共卫生支出仍需要进一步优化。

要加大对公共卫生事业的投入，建立完善的公共卫生体系

从公共财政的要求来看，公共卫生事业发展的资金来源主要是各级政府的财政预算。从长期看，根据我国的经济发展水平，借鉴国际经验，国家财政用于公共卫生事业发展的支出应在现有水平上翻一番，基本保持在 GDP 的 1.5%比较合理。从短期看，可以建立以政府为主、社会为辅的可持续的多渠道筹资机制。

按照公共财政的原则重新调整公共卫生的支出结构改革医疗服务模式，加大医疗体系市场化步伐，从而加大政府在疾病预防事业中的投入，支持无法市场化的防疫体系建设

4.加强基础设施建设支出

____________________________________________________________________________________________________ 6

比较财政第五小组学习报告

基础设施是国民经济的重要组成部分，在国民经济发展过程中具有重要的产业地位和战略地位，更是推动经济持续快速增长的主要动力。借鉴国际经验，特别是考虑到中国当前国内有效需不足、社会公共基础设施总体落后的现实情况，国家财政应采取措施，大力发展基础设施以满足经济发展要求。针对城市基础设施，应当主要发展道路桥涵、公共绿地、消防设施、路灯、城市污水和垃圾处理设施等。而针对更为薄弱的农村基础设施，近期目标是对现有水利基础设施进行修复、更新和巩固，提高抗御自然灾害的能力；加快农村地区乡村间的简易公路建设、农村电网改造和通讯设施建设；解决农村人口饮水难的问题，加快完成改水改厕工作。中期目标是完成对大江大河大湖的综合治理，加快实施对小流域的综合整治工程；进一步改善农村道路交通状况和信息交流基础设施，提高乡村道路的硬化率和油路率，完善农村道路交通体系；提高自来水普及率，确保农村饮水质量和安全；建立健全乡间医疗卫生基础设施。远期目标是实现社会主义新农村建设目标，建立起适应现代化农业生产和农村社会发展所需的发达的基础设施体系，实现城乡之间在生态与生活环境方面的高度协调一致。财政投资基础设施可以采取多种形式。对于生产和销售纯公共产品的基础设施领 域，必须由财政直接投资的方式来发展。而准公共产品领域可采取包括财政资金的参股和控股形式、财政贴息、对各种基础设施项目的风险担保和补偿等间接投资形式。

5.加大农业投入

改革开放以来，我国农业得到了长足发展，但日益严峻的“三农”形势也表明，一段时期以来，我们的农业政策还不够直接，不够有力，农民真正享受到的实惠还不够。在耕地减少和粮食生产形势严峻的大背景下，对农民的保护就显得尤为迫切。要实现未来农业发展战略目标，缓解农产品供需矛盾，就必须强化政府对农业的保护和支持，切实有效地解决财政对农业的投入问题。现阶段我们在加大农业投入时必须重视以下几方面的问题：一是逐步解决农民的最低生活保障、最基本的医疗保障以及接受义务教育等问题；二是财政对农业投资的重点在于：支持那些风险大、投资经济效益低、对农业发展起着保护性、开发性或有示范效益的项目；三是中央财政应主要承担关系国家经济发展全局、属于全国范围调把公共卫生支出的重点向农村和落后地区转移，缩小城乡、地区间的巨大差距。合理分配突发性医疗事件事前投入和事后投入的比例，加大公共卫生支出中事前防范支 出的比例。尽快建立健全突发公共卫生事件应急机制、疾病预防控制体系。

6.行政管理支出的调整和优化

随着社会经济的发展，经济活动日趋复杂，政府要做的公共事务必然日益增多，行政管理支出的不断增加有其合理性。但是，由于行政管理支出是一种纯消费性支出，是对社会财富的“虚耗”，因此不能增长得过快，占财政支出的比重也不能过高。我国行政体制改革严重滞后于经济改革，政府机器庞大，机构臃肿重叠，财政养人过多，行政管理费呈现出加速膨胀的态势，大大加重了财政负担。今后在经济体制的转轨中，为了提高政府行政效率，增强财政的调控能力，必须从多方面采取过硬措施，从严控制行政人员和行政经费。过去，经过几次精简机构，控制行政机关人员，取得了一定的成效，但不彻底，没有达到预期的结果。目前仍然是机构林立，人浮于事，工作效率低下。这个问题不解决，财政支出规模就无法控制，支出结构就无法调整。因此，优化财政支出结构，要与推进政府机构改革，提高政府行政效率，压缩行政管理支出结合起来。针对我国现状，可采取如下改革措施：

全面推进政府机构改革 按照公共财政的客观要求，重新界定政府职能，政府职能及管理方式应从分指标、分项目、分资金，逐步转移到法制建设、宏观调控和间接管理上来。根据职能设置政府机构，大力精简不适应市场经济运行机制的机构，对一些专业经济管理部门可进行必要的撤消、合并和精简，或进行经营性改组；一些中介、评估、服务机构必须与政府有关部门脱钩走向市场，以减少政府对经济的直接干预；合并、调整原有的间接管理经济的政府机构，裁减人浮于事的冗员，压缩不合理开支。同时，要建立一套行之有效的政府公务员系列的竞争机制和进入退出机制，这不仅包括____________________________________________________________________________________________________ 7

比较财政第五小组学习报告

公务人员的公开考试录用制度，而且包括机关干部的辞退制度，改变行政机关人员只进不出的现象。在此基础上适当提高行政管理人员的工资，以提高行政管理的效率，防止腐败的发生。强化预算约束力，加强行政经费的管理和监督。

____________________________________________________________________________________________________ 8

第二篇：13-财政税收论文-浅谈如何优化我国财政支出结构

浅谈如何优化我国财政支出结构

叶东琛

南京信息工程大学滨江物流管理专业，南京 21004

4[摘要]正确的财政支出结构政策是国家调节经济与社会发展和优化经济结构的强大杠杆。针对我国当前面临的矛盾和问题，按照市场经济发展要求，财政支出结构必须进行战略性调整，其核心是解决财政支出“越位”与“缺位”的矛盾，力求通过改革和政策调整，着力建立起一个支出合理增长、内部结构有保有压、能够有效地规范支出行为、管理方式符合现代市场经济要求的支出运行机制

[关键词]财政税收，财政结构，战略调整，运行机制

一、优化财政支出结构应采取的政策和措施

1、加大改革力度，改变国家财政包揽过多的分配局面。

这方面主要应解决三个问题： ①大力削减对城市居民的有关福利性补贴。现在国民收入分配格局发生了很大变化，居民收入消费水平增长相当快，政府不必也没有能力再去承担对居民的庞大补贴了，必须彻底改革。有些补贴如近年来由国家统一出台的肉食、副食品、粮食等价格补贴，已经成为职工收入的组成部分，要结合工资改革将这部分“明补”改为工资。②治理和规范事业单位的财政经费供给范围。在社会主义市场经济条件下，各事业单位并不都具有公共需要性质，财政不可能也不应该对其经费开支进行统包统揽，要将市场机制进入事业单位，针对不同的类型采取不同的财务管理办法。一般地讲，事业单位按其服务性质，可以分为三类：即公益性的、准公益性的和经营性的。③对国有企业的亏损补贴制度进行改革。对一些特殊行业（如属于社会公共公益事业的水、电、城市交通、环境保护等）的价格和收费仍需由国家进行管理，还有一部分国有企业承担着政府特殊的责任，由此产生的亏损仍应由财政给予补贴。其它大多数属于竞争领域的国有企业，其亏损补贴则应随着企业改革的推进予以取消。

2、采取综合治理措施，控制行政人员和经费的膨胀。

从理论上讲，财政分配是为政府履行其各项职能提供财力保障，其中确保政府机器的正常运转是财政分配最基本的职责。但由于政府机器隶属于上层建筑，纯属非生产领域和消费性质，因此，无论是政府机器本身还是经费供给，都必须进行严格的总量控制。当前的问题在于，行政体制改革严重滞后于经济改革，政府机器庞大，机构臃肿重叠，财政养人过多，行政管理费呈现出加速膨胀的态势，大大加重了财政负担。具体建议：①在财政内部全面实行“下管一级”的管理办法，也就是上级财政对下级财政的行政经费总量限额、行政人员编制及人均行政支出综合定额提出控制指标，进行动态考核，辅之以一定的奖罚措施。②下决心推进行政改革，精简机构，这是减少财政供养人员和压缩行政经费的治本之策。③建立有效的政府公务员系列的竞争机制。这不仅包括公务人员的公开考试录用制度，而且要逐步推

行机关干部的辞退制度，改变行政机关人员只进不出的现象，这样就把动力和压力有机地结合在一起，有助于提高行政效率，这实际上是一种与社会主义市场相适应的行政管理体制。

3、随着市场经济的推进，财政需要进一步加强社会公共性开支。

社会公共性开支涉及的面很宽，包括科技、教育、卫生、社会保障、环境保护等，是代表社会共同利益和长远利益的支出，也是现代市场经济条件下国家财政支出结构中一项十分重要的支出。①教育投入属于社会性开支，在任何一个国家都是财政支出的一项重要内容。国家财政要继续把支持教育作为重点，采取有效措施，进一步提高财政支出中教育经费的比重。②社会保障是事关中国改革、发展和社会稳定的一个全局问题，需要纳入国家财政政策规划统筹考虑。为此，必须针对当前的问题，调整财政支出分配结构，增加财政的社会保障支出。当前和今后一个时期，社会保障制度改革的重点是完善养老保障、失业救济及其城市居民最低生活保障，这是社会保障的三道防线，与国家财政都有密切关系。特别要看到，未来中长期随着老龄人口和失业群体的扩大，社会保障的资金需求会呈现出快速增长的态势，这无疑将对财政收支运行和分配格局产生深刻的影响。为此，财政必须按照公共财政要求，进一步调整现行支出分配结构，尽快使财政资金退出一般竞争性领域，同时相应削减行政经费和一般事业经费支出，从而真正把社会保障支出作为财政预算的一个重要内容。

4、着力强化国家重要产业和领域的财政投资，增强国民经济长远发展后劲。

在我国未来财政支出结构调整的过程中，仅仅重视社会公共性支出是不够的，还必须重视政府财政的经济建设投资。今后的财政投资应改变过去“撒胡椒面”的做法，集中财力，用于国民经济发展和国家宏观调控最急需的方面。我认为，中长期财政投资的方向和重点主要包括下述几个方面：①支持社会公共基础设施建设。基础设施是国民经济的重要组成部分，它是为人类生产与生活提供不可或缺的物质载体和基本要素，在国民经济发展过程中具有重要的产业地位和战略地位。②着力强化农业基础地位。农业是国民经济的基础产业，又是市场竞争中的弱质产业，世界各国大多都把农业作为政府的保护对象，而财政是政府保护农业的一个重要手段。③采取有效措施，加大对科技进步与发展的支持力度。我国是一个发展中国家，为了加速社会生产力发展，增加国家综合经济实力，实现现代化发展战略目标，今后必须采取措施，切实有效地强化科技投入力度，从而真正发挥科技进步对经济发展的带动作用。

二、优化财政支出结构的总体构想

1.目标：按照社会主义市场经济体制和公共财政理论对财政支出结构的客观需要，并根据财政供给的基本范围以及需要和可能相结合的原则，我国近、中期优化财政支出结构的总体目标应为：按照社会主义市场经济的要求，合理界定公共产品的内涵，明确政府职能，充分保障社会公共需要，加强财政资金管理，提高财政资金使用效率，促进财政法制化建设。从财政支出职能结构来看，在现行支出结构的基础上，经济建设支出比重应逐步下降，行政管理费支出比重降中趋稳，社会文教费支出逐步增加等。要逐步降低政府购买性支出占财政支出的比重，提高转移性支出所占比重。当然，财政支出结构的目标不是也不可能一步到位，需逐步实施，系统推进。

2.原则：在现阶段优化我国财政支出结构应遵循以下几个原则：①体现政府职能原则。财

政支出结构与政府职能存在紧密联系，政府职能的范围和方向决定着财政支出的范围和方向。在社会主义市场经济条件下，政府通过财政参与社会资源配置，弥补市场缺陷，为社会提供必不可少的服务。因此，财政职能必须服从于政府的职能，财政资金供给范围也要服从政府职能范围。②体现社会公共需要原则。我国财政改革的目标是建立社会主义市场经济条件下的公共财政。社会公共需要是公共财政理论的基石，规范财政支出结构应体现社会公共需要，财政支出范围应与社会公共需要相符。在调整和优化财政支出结构中，必须以公共需要为原则来界定和规范财政行为。③体现社会效益最大化原则。效益涉及经济效益和社会效益，经济效益大都可由市场解决，优化财政支出结构应特别注重社会效益最大化原则。政府应根据公共产品社会效益的不同，分层次、有重点地确定财政支出范围。④注重财政支出结构相互协调原则。财政支出结构的协调主要指结构内部各个要素的相互适应，是明确支出重点与非重点的平衡发展，而不是各个要素不分主次的平均发展。在不同的条件下，各要素在财政支出结构中的地位不同，有着明确的主与次、重点与非重点的分别。⑤体现财权与事权相统一原则。财政支出结构按行政级别划分有中央、省、市、县、乡各级财政支出，由于各级政府职责权限不同，财政支出范围也不同，即事权与财权应相一致。国家可通过立法等形式确定中央政府和地方政府各自的事权，根据各自事权确定相应的财权。在明确财政职责范围的前提下，合理、科学地划分中央与地方的支出范围。

3.总体思路：优化我国财政支出结构的前提是科学界定我国财政支出的范围，明确政府及财政应当承担什么事务，应重点支持什么，重点控制什么等等。因此，我国财政支出调整的总体思路可作以下考虑：①确保国家政权建设支出需要，保证国家机器正常运转。政权建设支出属社会公共需要支出，市场机制无法满足，只能由政府财政通过税收筹集资金予以解决。②增加社会保障支出。近年来，我国财政用于社会保障的支出逐年增加，但仍存在支出比重较低、社会保障覆盖面较窄的问题，这难以适应社会主义市场经济发展的需要。各级财政应进一步加大社会保障的投入。③加大对社会公益事业的支持力度。社会公益事业具有较强的社会效益，私人投资者通常不愿介入或介入不充分，政府财政对社会公益事业的支持，有利于促进社会事业进步，提高人民生活水平和改善生活环境。④退出一般竞争性领域，加大对基础设施建设、基础产业的支持力度。根据社会主义市场经济条件下公共财政理论的客观要求，财政预算内投资要退出“竞争性”领域，逐步让位于市场，财政主要增加对能源、交通等基础设施以及基础研究、环境保护等方面的投资。

要注重财政支出结构的制度建设。政策调整是优化财政支出结构的一方面，为建立适应社会主义市场经济要求的规范、科学、透明的支出管理方式，还需要进行支出管理的改革和创新，如切实推行政府采购制度，实行国库集中支付制度，推行零基预算等。

第三篇：我国财政转移支付制度

我国财政转移支付制度存在的问题及对策分析

内容摘要：党的十七大将完善财政转移支付制度作为深化体制改革的重要内容。十七大报告指出，要健全中央和地方财力与事权相匹配的体制，加快形成统一规范透明的财政转移支付制度，提高一般性转移支付规模和比例，加大公共服务领域投入。这就为完善财政转移支付制度指明了方向。本文从理论与实践相结合的角度，阐述了财政转移支付制度的现状、面临的问题，并提出完善我国财政转移支付制度的政策建议，以为我国宏观决策提供参考依据。关键词：财政转移支付 税收返还 财力性转移支付 专项转移支付

在我国，财政转移支付制度是以各级政府之间所存在的财政能力差异为基础，以实现各地公共服务水平均等化为主旨而实行的一种财政资金转移或财政平衡制度。向居民提供均等化的基本公共物品与服务，不仅是现代国家主权在民理念的重要体现，而且是国家政权及其财政合法性的基础和来源。因此，财政转移支付制度具有稳定器的功能，是处理中央政府和地方政府间关系、实现各地财力均衡和公共服务均等化、促进社会和谐的重要制度安排。现阶段我国财政转移支付具有三个特征：一是总量持续增长。1995年中央的各类转移支付额为2530亿元，到2005年已增长到11483亿元，为1995年的4．5倍。二是结构趋于优化。从转移支付的结构看，体制性转移支付的比重下降，专项转移支付和一般性转移支付比重上升，整个中央转移支付的格局已由体制性转移支付占绝对优势，调整为各占三分之一左右，这标志着我国的转移支付结构向着合理化的方向发展。三是作用日益凸现。主要表现在：弥补了地方财力的不足；支持了重大经济改革；促进了地方相对均衡发展。我国财政转移支付制度存在的问题及原因分析 我国的财政转移支付制度是在 1994 年分税制的基础上建立起来的，是一套由税收返还、财力性转移支付和专项转移支付 3 部分构成的、以中央对地方的转移支付为主的且具有中国特色的转移支付制度。近年 来，随着制度的不断发展，转移支付的功能得到进 1 步发挥。但是，由于受到一些因素影响，我国财政转 移支付制度仍存在一些问题，特别是转移支付结构本身制约了制度的发展。

（1）税收返还 税收返还是我国财政转移支付的主要形式，是地方财政收入的重要来源。因此，税收返还的设计合理 与否决定了整个制度的合理程度。但是，我国的税收返还仍以维护地方既得利益的基数法进行分配，体现 了对收入能力较强地区的倾斜原则，维护了较富裕地区的既得利益，与缩小地区间差距的主旨背道而驰。并且，税收返还虽然在名义上是中央财政收入，但实际上，地方财政对这部分资金具有最终决定权。（2）财力性转移支付 财力性转移支付是为弥补财政实力薄弱地区的财力缺口，由中央财政安排给地方财政的补助支出。财 力性转移支付是缩小地区财政差距的重要手段，应是财政转移支付的主要组成部分。尽管 2006 年中央对地 方财力性转移支付由 1994 年的 99。38 亿元提高到 4731。97 亿元，占转移支付总额的比重由 21。6%提高 到 51。8%，但实际比重仍然较低。这主要是因为：我国的财力性转移支付中有相当 1 部分具有专项用途，易与专项转移支付混淆，也与其本身的均等化作用相悖。（3）专项转移支付 专项转移支付是中央财政为实现特定的宏观政策及事业发展战略目标而设立的补助资金，重点用于各 类事关民生的公共服务领域。地方财政需按规定用途使用资金。2006 年，中央对地方专项转移支付已由 1994 年的 36137 亿元增加到 441158 亿元，年均增长 23。2%。专项转移支付的总量呈上升趋势并非好事，因为，在 3种转移支付中，专项转移支付的问题是最多的。首先最突出的问题是其分配方式的不规范。现行专项 转移支付分配方法没有按照因素和公式来计算拨款额和配套率，而是凭主观臆断或地方配套资金的高低来 确定补助地区和拨款额，直接造成款项的分配过程不透明、项目设置交叉重复、资金投入零星分散，多头 申请、重复要钱的状况时有发生。其次是资金使用效率低下。除了扶贫款、救灾款等少数几项之外，拖延、截留、挪用、挤占资金的现象非常普遍。笔者认为，产生上述问题的最根本原因在于我国财政转移支付制度缺乏法律保障和有效的约束、监督 机制。法制化是财政转移支付制度的重要基础，健全的法规是规范转移支付制度的有力保证。世界上许多 国家普遍以法律形式、甚至通过宪法对财政转移支付制度作出明确规定。相较之下，我国现行财政转移支付制度的立法层次较低。近期目标应是逐步规范地方政府纵向转移支付方式，优化转移支付结构；远期目标应是在分税财政体制趋 于完善的情况下，抑制各地区间经济发展的不平衡，实现公共服务的均等化。

三、完善我国财政转移支付制度的若干建议

1.压缩税收增量返还，扩大一般性转移支付。在我国目前地区差异较大的情况下，中央转移支付应以实现财力均等化为主要目标，转移支付也主要是一般性转移支付和专项转移，但体制性转移支付占比较大，完全取消并纳入一般性转移支付将不利于改革的顺利实施，建议分两步调整转移支付的结构。第一步，逐步压缩税收返还增量并作为扩大一般性转移支付的资金来源，同时着力完善一般性转移支付制度。一是逐步压缩税收增量返回。在五年内，分逐步减少税收增量返回直至完全取消。二是扩大一般性转移支付的规模，除压缩的税收返回增量用于一般性转移支付外，应确保财政收入增量用于一般性转移支付的比例，具体比例可采取三至五年一定的方式。三是规范一般性转移支付分配办法。应根据不同地区的经济发展水平和收入差距，以及影响财政收支的客观因素，核定各地区标准化收入和标准化支出，以因素法取代基数法，据此合理确定对各地区的转移支付规模，同时公开一般性转移支付的分配办法、分配因素的基础数据和分配结果。第二步，在今后一定时期内，随着体制性转移支付比重不断减少，应取消体制性转移支付，全部纳入一般性转移支付，按照规范的因素法分配。对调整工资转移支付等财力性转移支付也应逐步取消并纳入一般性转移支付。

2.清理整合专项转移支付，增强分配的规范性、公平性和透明度。一是对现有的专款要认真进行清理，对情况已经发生变化，名不副实的专款和无法体现政策作用的专款应当坚决予以清理。清理出的资金原则上应用于一般性转移支付。今后设立新的专款应限于中央事权事项或虽不属于中央事权但带有全局性以及外部溢出效应的事项。二是整合重复交叉的专款项目。在目前的情况下，要加强各部委之间的联系沟通，统筹安排中央专项转移支付资金，避免各自为政。三是以规划为引导，以因素法为主规范专款分配。四是增强专款分配的透明度，对于采用因素法分配的，应公开分配资金至各省所采用的基础数据，对于按项目分配的，应公开确定项目的标准，分配的结果也应向各省公开。

3.研究解决转移支付在地方预算决算的编报问题。一是关于地方（省级）预算报告的编报问题。鉴于中央对地方的各项财力性转移支付制度都有明确的规定和计算办法，因此，将财力性转移支付全额列入地方预算是合理的要求，不应存在技术上的问题。关于中央对地方的专项转移支

付，确实存在政策变化和变化的问题，但从实际看，各个地方得到的中央专项转移支付每年都在增长，因此，建议可按上年专项转移支付基数列入预算，以适当留有余地。二是关于地方（省级）决算报告的编报问题。应该尽快出台新的制度，明确要求将各类中央转移支付包括中央对口部门下达的资金全部列入决算，改变各地各行其是、编报不完整的现状。三是关于市、县级预决算的编报问题。要从决算报告起步，将上级的所有转移支付包括从专户下达的资金全部列入市、县本级的决算报告；另外，市、县级的预算报告可考虑将财力性转移支付先列入预算，但专项转移支付较为复杂，暂先不列入预算。

4.建立专项转移支付的绩效评价制度，强化激励约束机制。绩效评价制度应体现转移支付资金的政策目标，以量化指标为主。建议从投资性项目的评价起步，这些项目投资大，对国家和地方的影响大，既有社会效益，又有经济效益，纳入绩效评价的技术性难度较小。同时，对专项转移支付的公益类支出也要逐步纳入评价范围。公益类支出范围很宽，如养老补助、失业补助、再就业补助、环保、节能等。这类支出社会效益显著，经济效益较差，绩效评价的难度也相对较大。建议选择某类公益性支出作为绩效评价试点，摸索经验，逐步扩大。而中央财政在分配专项转移资金时，应结合上一年对专项转移支付资金的绩效评价结果，对专项转移支付资金支出效益较好的地区适当加大投入力度，对支出效益不高的地区，要相应调减部分专项资金，以促进地方政府加强对专项转移支付资金的管理。同时，人大、政府、财政都应采取相应的措施加强对中央转移支付资金的监督，提高中央转移支付资金的使用效益，审计部门也应当加大力度，开展对中央转移支付资金的效益审计，并及时向本级政府报告审计结果。

5.完善财政转移支付的法律制度。目前我国的政府间转移支付制度依据的主要是1993年国务院关于实行分税制财政管理体制的决定和1995年财政部制定的过渡期财政转移支付办法等。上述决定和办法属于行政规章的层次，立法层次较低，缺乏权威性，制约了财政转移支付制度的完善以及市场经济体制改革的推进。

参考文献： 参考文献： 1。张恒龙，陈宪。政府间转移支付对地方财政努力与财政均等的影响[J]。经济科学，2007 1.寇铁军 完善我国政府间转移支付制度的若干思考[期刊论文]-财贸经济 2004(5)2.郭平.廖群锋 湖南省分税制运行中存在的问题及对策[期刊论文]-地方财政研究 2005(9)3.马昊 当代中国县级公共财政制度研究 20084苏明 王常松我国财政转移支付制度的现状分析与对策。中国经济时报。2007年12月

第四篇：如何控制我国财政支出的

如何控制我国财政支出的”三公经费”

“三公经费”是我国行政事业单位正常运行的基本经费，近年来一直是人们的关注的热点之一，所谓的“三公经费”是指公务接待。公务用车购置和公费出国经费，其实质也是国家机关及其工作人员使用纳税人得钱，为其以公务的行为去提供便利与消费。2011年中央行政单位、事业单位和其他单位用当年财政拨款开支的出国(境)经费、车辆购置及运行费、公务接待费即“三公经费”支出，合计93.64亿元人民币，2012年中央本级“三公经费”财政拨款预算79.84亿元。据报道，全国“三公经费”每年都要占财政支出的百分之三十，其衍生的腐败行为更是严重，虽然政府也出台一些政策，但仍然存在不足，需要进一步加强改善当前地方三公消费支出和管理存在的主要问题

1.公务用车配置超标

虽然政府明文规定了用车配置的制度，但是地方政府往往会钻规定的空子，大家也都熟知一款车的排量是在发动机上印着和车的尾部粘贴，但往往有许多公务车通过出厂时把围标去掉，改写为低排量，从而蒙混过关

2.公车私用极为严重

现在又很多的公车，变成了领导家属的私车，特别是在学校门口因公车接送孩子上学最为常见，在一些婚丧嫁娶的现场也能看到公车私用的景象

3.公务接待费用开支巨大

公务接待费的开支最为严重，虽然国家出台了一系列的规定，杜绝公款吃喝，但是往往有人顶风作案，有的更是使出浑身解数来钻规定的空子，有的把毛茅台酒装进矿泉水瓶子里，不去高档饭店改为私人会所，避免大家的关注

4.公务考察费增加

现在一些单位以培训学习考察工作为由，外出观光旅游，有的甚至带上自己的家属一起去，有的甚至先行安排家属先去，而自己后去来避免大家的眼球，真是花样百变。加强控制“三公经费”的建议

1.对于公车超标，国家每年可以统一采购，由地方部门上报，在有国家有关部门统一审批，统一采购，由生产厂商直接发往当地4S店，政府可以直接领取，对于公车的品牌，完全可以使用自己国家的自主品牌

2.对于公车私用，可以把所有的公务车统一标识，比如可以对公车染成统一的颜色，在上面统一一个标志，在车的两侧可以写上“中国政府”等字样，让公众能够很好的辨认，从而起到监督作用。

3.对于接待费，国家可以取缔接待费这个支出，从根源上杜绝接待费开支过大，并规定上级考查团自行安排食宿问题，并对吃饭 住宿有一个比较详细的规定，例如：住宿房间不能超过200元等，比较详细的规定

4.对于公务考察费，国家严格把控，遇到需要考察的单位，必须详细申报要去考察什么 去几天，严格把控开支。详细出台一个关于考察费用开支的制度

5.对于“三公经费”每季度要详细公布出来，让民众们也知道，政府的钱花到哪里了，用到哪里了

6.加大惩戒力度，对于违反规定的领导，必须严惩不贷。

第五篇：借鉴美国经验优化我国税收管理环境

借鉴美国经验优化我国税收管理环境

[论文关键词]税收管理税收管理环境税务代理价外税

[论文摘要]税收管理环境是一个不容忽视的问题,它直接关系着税收管理的效果。美国的税收管理环境广受推崇。本文分析了美国税收管理环境的特点,同时结合我国税收管理环境存在的诸多问题,提出了优化我国税收管理环境的基本构想。

税收管理环境是构成和影响税收管理的重要因素。税收管理能否收到良好的效果很大程度上取决于是否有一个和谐的税收管理环境做保障。因此我们应积极努力营造一个良好的税收管理环境。众所周知,美国的税收征管水平在世界上处于领先地位。美国税收管理的成功,既得益于比较完备的税收制度,更在于其有序的税收管理环境。

一、美国税收管理环境的特点

(一)健全、完善的税收制度环境

1.美国的税法权威性高,体系完整。其中,国内收入法典是美国税收基本法,联邦、州、地方分权立法,财政部门制定规章,联邦税务局的裁决以及法庭的判例等共同组成美国税法体系。美国的税收法律条款非常复杂,但操作性很强,真正做到了每一项税收征管程序都有法可依。用美国华人的话说,美国的税收管理对纳税人而言好比如来佛的手掌。

2.强大的执法力度。美国税收人员的权利是非常大的,为了收缴你所偷、漏、欠的税款,他们随时可以拿走你的东西。如果他们怀疑你谎报了收入,还可任意在你的住宅、办公室等处安装窃听器,窃听你谈话的内容,拆开你的邮件,甚至冲入你的私人住宅。因此,在美国,人们信奉这样一句格言“世界上只有死亡和税收是无法避免的”。

(二)发达、规范的税务代理市场

由于美国税法种类繁多,且条文多而细,一般纳税人很难弄明白,故大部分纳税人均委托会计师事务所等中介机构代理纳税事宜。美国社会中介机构有着良好的职业道德,严格遵照法律办理业务,恪守为客户保密原则, 且收费合理,因此,美国的税务代理比较普遍。

(三)广泛的部门协作化管理,先进的护税协税网络

美国税法比较具体明确地规定众多的社会职能部门必须与税务部门采取一致行动,以确保税收征管更加有力有效,如税法规定任何负有纳税义务的公民离开关境前必须缴清税款,否则,海关不许离境。再如,金融机构每年3月底4月初都要为客户开列清单,按纳税人的报税号列出年收入明细表,一方面邮递给纳税人,另一方面通过微机联网传递给税务部门,以便

于监控。美国市场交易较少采用现金,因此税务机关较容易掌控税源。据统计,美国个人收入的90%以上都能被税务机关掌握。因此,在美国偷逃税比较困难,即使侥幸成功,被税务审计出来的概率也非常大,这都得益于各部门通力协作。

(四)强有力、专业化的税务审计

由于现代化技术手段的普遍应用和纳税人自行申报纳税,因此税务机关的主要力量放在了税务审计上,其人员占到了全体人员的50%以上。税务审计人员都经过严格的专业化培训,审计过程从选案到处理、司法都体现了高度的专业化,从而在最大程度上保证了税务审计质量的公正性。

(五)自觉的纳税意识,全民参与税收的氛围

1.纳税意识是美国公民意识的一个重要内容。在美国人眼里,纳税是付出了一部分劳动所得,获得的是高度物质文明、精神文明的享有权。所以照章纳税被认为是一个公民理所当然的行为准则。上至总统,下至百姓,概莫能外。由于美国在流转环节征税实行的是价外税,其由消费者直接负担的特征十分明确。财产税也是个人直接交纳,因此,美国的税基本上都是个人直接负担交纳的。美国公民作为纳税人,以对国家交税而感到骄傲也就不足为奇了。

2.美国建立了比较发达完善的个人信誉评级制度。纳税申报记录往往被作为衡量个人信誉等级水平的重要标准,一旦纳税人个人信誉度受损,势必对他今后的工作生活产生严重的影响。可以说信用制度是美国税收能实现严格管理的重要保障。

3.美国言论自由化的民主氛围使社会公众关注税收政策,热衷税法讨论。首先议会制定、修改税法都要经过参、众两院的激烈辩论,并通过固定电视频道向社会直播。另外,总统竞选中各参选人员提出的税收政策、涉税违法案例的审判等都会成为媒体竞相追逐的热点,这些都在一定程度上宣传了税收,营造了一个全民参与税收的氛围。

美国税收管理环境的特点,其实也集中体现了美国治理税收环境积累的经验和成功的做法。这其中除了由美国的特殊国家政体结构所决定的部分是不能也无法借鉴的,其余都是值得我们学习的。

二、优化我国税收管理环境的基本构想

总体来看,当前我国税收管理环境与前几年相比已经有了较大的改善,但依旧存在一些问题,主要有:财政体制仍有弊端,地方政府干预税收执法现象严重;税务代理业落后;税收执法过程中存在随意性和执法难的问题;公民纳税意识淡薄等。针对我国税收管理环境的现状同时结合美国的经验,提出以下优化我国税收管理环境的基本构想:

(一)优化税收法制环境

1.加强税收的立法工作。提高法律层次,对以《暂行条例》、《实施细则》形式存在的法规和规章,进行认真清理和修订,尽快以法律形式代之。完善税收法律体系建设,解决税收法律盲点与死角。协调好税法与民法、刑法和行政法的关系。2.加大税务执法力度和独立性。可以考虑建立类似于税务警察这样的专业又独立的执法机构。主要负责税收保全、强制执行、抗税户的处理和涉税犯罪人的缉拿,保护税务人员执法时的人身安全。在税务警察的基础上设立专门的税收监督机构,对税务机关及税务人员的执法行为、税务警察的警务活动进行监督,严惩徇私枉法的执法人员和部门。

(二)优化体制环境

1.针对地方政府干预税收执法的现象,应加快完善我国的分税制。即在科学划清中央与地方的事权基础上, 完善现有的财政预算办法,逐渐从目前的“基数法”过渡到“因素

法”。建立起与地方的利益和责任相一致的地方税收管理体制。根除地方政府事权与财权不配套的体制根源,为税收提供一个宽松的外部环境。

2.加强部门协作,完善协税护税网络。健全税务机关同其他执法机关及社会组织之间协同配合的机制,尽快建立起由公检法、银行等部门构成的协税护税网络。积极拓宽与工商、银行、海关、公安、外汇管理等部门之间的数据交换与互联互通的共享渠道,制定与有关部门的信息交换与数据共享制度。强化对纳税人动态监控和跟踪管理制度,加强税源控制,随时掌握税源变化情况,做到“开源堵漏”。

3.完善税务代理制,规范税务代理市场。在市场经济条件下,税务代理是税收管理的必然延伸和有益补充,是影响和制约税收管理效能的重要外部环境。针对我国的税务代理还比较落后的状况,我国应采取措施,积极扶持税务代理业。提高税务代理的执业质量,对税务代理人实行严格的考试制度,考试合格者须加入税务代理理事会,以会员的身份执业,由理事会指导和监督代理人的代理行为。同时,加大对税务代理的宣传,提高社会的认可度。

(三)优化税收文化环境

良好的税收文化氛围将有助于税务机关借助非法律的、非行政的税收人文力量进行税务管理。主要途径有:

1.注重税收宣传形式的创新。税收宣传、教育的形式应力求多样化,内容做到通俗易懂。税收宣传、教育的目的是要让纳税人真正认识到他们为什么必须纳税,消除纳税人对税务部门的对抗心理。而对大多数纳税人来讲,“社会主义税收取之于民用之于民”之类的宣传难以理解,更难以使他们理解征税的必要性。因此,税收宣传应贴近生活,可以采用报纸、广播、电视、文娱节目等群众乐于接受的形式,从纳税人的日常生活中为他们指出税收的“影子”,避免专业化。

2.将税法教育纳入学校教育中。建议建立一个免费的电话咨询系统,为需要帮助的纳税人提供纳税方面的指导、咨询;从长远来看,可以对在校学生进行税务教育。针对不同年龄的学生编制不同的税收课本,把税法课作为中学、大学的必修课。让纳税意识深入未来的潜在的纳税人。

3.逐步建立健全纳税评估等级信用体系。首先是要建立健全纳税人税务信用等级制度,按照规定的考评标准和程序,分户确定税务信用等级;其次要建立相应的奖惩约束机制,让诚信纳税者受奖励,不诚信者受惩罚。在相对完善的市场经济下,企业信誉的好坏直接关系到企业的社会地位和发展前途。所以,建立完善的纳税信誉评估系统,可以迫使企业自觉主动纳税,增强企业依法纳税观念,使全社会形成依法纳税风尚。