浅析我国工会制度的不足及相关对策研究

第一篇：浅析我国工会制度的不足及相关对策研究

浅析我国工会制度的不足及相关对策研究

内容摘要：工会本是为维护工人的权益而产生并存在的，但是在当下的我国，工会组织和工会制度却正受到来自各个方面、各个角度的质疑和诟病。本文在前人研究的成果之上，结合工会的历史发展过程，简要分析我国当下的工会制度产生的种种不足及其原因，并对比参考西方国家工会的发展以及比较成熟的制度建设，力图为我国的工会改革找到一条路径。

关键词：工会； 工会制度； 中国工会； 工会改革

工会，最初是在工人阶级产生之后，作为维护工人阶级利益的组织而由工人自发组建的。可以说，工会产生的原因和目的就是为了维护工人阶级的正当权益。经过上百年的发展，工会以及工会制度在世界范围内都已经有了长足的进步。但是目前在我国，工会以及工会制度却正在受到很多人的质疑和诟病，其中不乏来自工人的声音。为什么在我国这样一个“工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家”①中，一个本来目的为维护工人阶级利益的组织和制度却会遭受严重的信任危机呢？本文将结合工会制度在西方国家和中国不同的发展历程来探索分析中国当下的工会制度的弊端，并期望能够为我国的工会改革略尽绵力。

一、工会制度在西方国家和中国的发展简介 1.西方国家工会发展简介

在欧洲，各国早期的工会发展是极不平衡的。资本主义经济发展比较早、比较成熟的国家，如英国，其工会产生也比较早；资本主义经济发展相对比较晚的国家，如德国，其工会产生也比较晚。但后者却往往能够充分吸收已有的经验，发展比较迅速，也容易超越前者达到更高的水平。

英国是工业革命的发源地，也是世界上最先完成工业化的国家，1818年苏格兰格兰斯哥织布工人成立的工会是世界上最早的工会组织。在德国，第一个工会组织是1848年由印刷业工人组建的。但是，各国早期的工会活动均受到政府的严厉禁止。以各国立法为例，1799年，英国政府颁布《禁止结社法》，禁止工人们组织工会并严密地管制政治活动。1871年德国统一，1873年帝国政府便颁布法案，迫使工人组织的社会民主运动转入地下。但是随着经济的发展和工人阶级力量的壮大，统治者不得不做出让步。1824年，英国政府废止了《禁止结社法》；1890年11月，德国工人在柏林举行工人组织联席会议，同意组建德国工 ① 《中华人民共和国宪法》第一条第一款 人组织统一联盟。但这一时期，工人的组织活动仍然受到了政府的强制限制。1871年英国颁布《工会法》，使得工会活动在世界上首次得到了完全的合法地位，英国政府不但承认了工会存在的合法性，而且对工会活动的自由权加以保护。

与欧洲国家相比，美国的工会运动产生于一个比较高的起点上。美国人多来自于欧洲社会底层移民，组建新的国家后，既能吸收欧洲国家已有的先进经验，又没有过于沉重的传统包袱，这就使得美国工会运动发展异于欧洲。美国第一个较有规模的工会是1869年成立的“骑士工会”,由于其观点激进,很快便消失了。1886年美国劳工联合会成立，领导美国工人运动。1953年美国又成立了产业工人联合会，使美国工会运动迅速发展。1955年两会联合，成立了美国历史上最大的工会组织美国劳工联合会和产业工人联合会，即劳联——产联。但美国工会发展的艰辛程度却毫不亚于欧洲国家，现在的“五一”国际劳动节就源于1886年5月1日美国芝加哥城工人的罢工活动。

二战之后，不仅许多国家的宪法明确规定了工会的合法地位，国际法也确立了工会的合法地位。1948年12月联合国大会通过并颁布的《世界人权宣言》第23条第4款中规定：“人人有维护其利益而组织和参加工会的权利。”1966年联合国的《经济、社会、文化公约》要求缔约各国承担下述保证：①人人有权组织工会和参加其所选择的工会，以促进和保护其经济和社会利益，这种权利只受工会有关章程的限制。对这一权利的行使，不得加以除法律所规定及在民主社会中为了国家安全或公共秩序的利益或为保护他人的权利和自由所需要的限制以外的任何限制；②工会有权建立全国性的协会或联合会，有权组织或参加国际工会组织；③工会有权自由地进行工作，不受除法律所规定及在民主社会中为了国家安全或公共秩序的利益或为保护他人的权利和自由所需要的限制以外的任何限制；④有权罢工，但应按照各个国家的法律行使此项权利。

2.中国工会的发展简介

旧中国工会产生于鸦片战争之后，但由于工人阶级人数少、力量弱小，一直处于非法化的境地，直到1922年2月24日，孙中山领导的广东政府颁布《工会条例》，工会活动在中国才首次取得合法地位。但由于旧中国的社会、经济状况使然，工会难以做到完全意义上的维护工人权益。

1949年10月1日新中国成立，中国的工会活动发展到了一个新的高度。1950年6月29日，中央人民政府在建国甫定、百废待举的繁忙情况下，颁布了《中华人民共和国工会法》（以下均简称《工会法》），与前后不久颁布的婚姻法和土地改革法，并称为建国初期的三大法律。

1951年12月13日至23日，中华全国总工会（简称全总）党组扩大会议上批判全总领导人李立三同志犯了“狭隘的经验主义，否认党的领导、脱离实际和脱离群众，乃是表明了社会民主党的倾向”等等错误。这次错误批判造成广大工会干部思想混乱，对工会工作的开展造成很坏后果。此后一直到1976年文化大革命结束，由于受中央高层“左”的错误思想的影响和干扰，工会发展受到了很大的挫折，尤其是提出工会应无条件地成为党的“工作部”等错误理论，1958年9月2日中共中央提出的县以下工会消亡的意见，到1958年底，全国40%的县工会被撤销，30%的县工会停止活动。①

粉碎“四人帮”以后，党和政府开始大力整顿和恢复工会组织。1978年10月、1983年10月、1988年10月，在北京举行了中国工会第九、十、十一次全国代表大会。工会工作逐渐走上正轨，会员人数激增，1957年为1630多万人，1984年即增至8029万多人，约占职工总数的60%—70%。随着新形势的发展，1950年工会法已经满足不了新形势的要求，制定一部新的工会法的立法建议摆上了全国人大的工作表。制定新工会法的工作从1978年底开始，十几年中易稿40余次，终于于1992年4月3日在七届全国人大第五次会议上得到通过并自当日起公布施行。

1992年工会法颁布后半年，即1992年10月召开的中国共产党第十四次全国代表大会上提出了建立社会主义市场经济体制的目标，1993年3月第八届全国人民代表大会上通过的宪法修正案中写明“国家实行社会主义市场经济”。随着这一政策的逐步贯彻，社会主义市场经济有了很大发展，非公有制经济大量涌现，经济关系和劳动关系愈趋多样化复杂化。用人单位侵犯劳动者权益的事件屡屡发生，有些国有企业经营者及其主管部门，无视职工民主权利，企业改制中暗箱操作，以致严重损害劳动者权益的事件也时有发生，有些私营企业雇主和外商投资者甚至利用超经济的劳动控制手段，强迫劳动者劳动，已经达到了非常严重的地步。1992年颁布的工会法已经适应不了我国社会经济快速发展所带来的一系列问题，它与社会实际脱节所带来的种种问题引起了官方与民间、理论界与实务界的思考。

1993年10月和1998年10 月分别举行的中国工会第十二次、十三次全国代表大会上，都曾提出认真贯彻工会法并在适当时候修改工会法的意见。2001年10月27日九届全国人大常委会二十四次会议对1992年工会法作了修改，扩充为7章57条。

通过以上陈述，我们可以对工会在西方与中国的发展历程有一个大致的了解。在西方，工会在立法上先后经历了严禁阶段、限制阶段和承认阶段，虽然在某些时期工会会脱离工人的利益，但是在大多数时期，工会或是采取选举参政的方式，或是采取罢工游行的方式，还是在尽最大的努力去维护工人的利益，这条 ①史探径主编：《劳动法》，经济科学出版社1990年版，第253—255页；常凯主编：《中国工运史辞典》，劳动人事出版社1990年版，第422—444页。基本主线是没有根本改变的。在中国，工会的早期发展同样经历过西方工会的发展历程，但是在新中国建立后，由于我国政治、经济的现实情况，在很长一段时间内国家将工会维护工人阶级利益的基本职能包揽过去，使工会在很大程度上不能有效地维护工人的权益，当然，这是与我国早期施行的计划经济政策适应的。但是在改革开放之后，在我国明确建立“社会主义市场经济”的目标的情况下，一个不能完全代表工人利益，更多的是充当“花瓶”的工会就受到了很大的质疑。因此，如何改变目前我国工会软弱无力的现实状况，使之能够适应目前我国社会经济的发展现实，能够实际地为维护工人利益而出现，乃是本文的写作目的所在。

二、工会制度在中国的发展现状

目前在我国，工人组织参加工会依据的是1992年颁布、2001年修改的《中华人民共和国工会法》，那么，这么些年过去了，我国《工会法》执行的情况如何呢？据人民日报的报道，截止2008年6月，中国工会基层组织达到170.2个，覆盖单位355.6万个；按2004年经济普查法人单位数计算，外企（含港澳台）、私企建会率分别为81.4%、75.8%；全国工会会员总数20867.5万人，其中，农民工会员人数6674.6万人，全国职工入会率为77.2%。与2003年相比，全国会员净增8527.0万人，连续4年平均净增1600万人。而且，2006年7月29日，沃尔玛晋江店工会在全国率先成立，打破了沃尔玛在全世界不建立工会的“传统”，在此影响下，戴尔、柯达、麦当劳等一大批跨国公司建立了工会组织。①可以说，我国工会发展取得了非常大的成就。

但是，从另一个方面来说，我国的工会发展中也存在着很大的问题。其中最核心的问题就是工会的维权功能太弱，不能有效地维护工人的合法权益。

自从我国开始施行改革开放基本国策，中国的劳动关系就已经在逐步的发生变化。外资企业逐步进入中国市场，引入了不同于中国计划经济背景下的劳动关系，企业不再包揽工人的各种优厚的福利待遇，而把营利作为第一目标。这与计划经济体制下公有制企业的做法有着非常大的差异。而当“建立社会主义市场经济”的目标确立之后，不光是外资企业，就连中国本土的国有企业，也开始逐步融入市场，以市场经济的要求来发展企业。基于建立社会主义市场经济的目标，我国政府，尤其是一些地方政府，把眼光和更多的精力用在了稳定社会秩序和招商引资工作中，而忽视了维护工人的正当权益。有些地方政府提出诸如“稳定压倒一些”的口号，在劳资纠纷的解决过程中对工人提出保护工人权益的要求不重视，严厉压制工人的不满情绪，将工人们不得已采取停工来维护自身权益的行为斥为不顾大局，工作方法简单粗暴，不仅不能很好的解决劳资纠纷，而且引起工人的强烈不满，甚至引发大规模集体上访事件乃至流血冲突，更是损害了我国政 ① 陈劲松：《中国工会成世界最大工会组织》，《人民日报海外版》，2008年10月21日，第4版，http://paper.people.com.cn/rmrbhwb/html/2008-10/21/content_122545.htm。府的形象。

由于已有的工会组织不能有效地解决劳资纠纷，无法取得工人们的一致信任，因此在个别地方出现了工人们自发组织工会，抛弃原有工会的现象。1998年10月，北京通州区天元出租车公司的工人发起了一个组建自己的工会的行动。这个公司原来由区检察院经营。在政府公布禁止政府部门从事商业活动之后，检察院把这个公司转让给了区旅游局，但是继续从这个公司谋求收益。公司将这一负担转嫁给了下边司机，在他们上交正常的费用之外，强制他们再上交一部分费用。司机们认为这极不公平，等于是扒了他们“两层皮”。他们觉得公司之所以敢这么做，是因为公司没有一个工会为他们说话。于是他们要求成立一个工会，但公司没有理睬他们的要求，他们就推选了一个叫董昕的司机作为他们的代表，向法院提交了一个诉讼，状告公司违反了《工会法》，剥夺了他们组织工会的权利。但是，区法院拒绝受理，其理由是：第一，尽管组织工会是工人的权利，但是，组织工会本身并不是雇主的义务。因此，公司没有对工人的要求做出响应，并没有构成侵权行为。第二，《工会法》虽然规定了工人的这一权利，但是它并没有规定法院保护工人这一权利的具体程序。区工会也直截了当地拒绝了司机们提出的组织自己的工会的要求，并强调组织工会必须是至上而下，不能至下而上。其实，工会干部对董昕的意图多有猜疑，认为他可能是一个在司机中进行煽动的瓦文萨式的人物。区旅游局还预备解雇董昕。另一方面，为了把组织独立工会的事情消灭在萌芽状态，同时也是为了安抚司机们，区工会决定在这家公司建立一个由它来任命其领导人的官方工会。董昕最后虽然保住了自己的工作岗位，但是，还是被排除在了他热心倡导成立的新工会的领导班子之外。此外，还有一些特殊群体，例如农民工，也在积极的寻求建立自己的组织来维护自身的合法权益。2002年7月4日的《南方周末》曾报导过这样一个案例：浙江瑞安市的农民工建立了一个协会，目的是“反映农民工意志，维护他们的利益”。7月10日，另一份报纸，《南方都市》发表社论赞扬此举，并公开鼓励农民工建立自主组织。但就在第二天，广东省总工会发了一个声明，指出这种自主组织违反《工会法》，并宣称任何在全国总工会架构之外的工会组织均为非法。

虽然在工人中自发组织工会的行为被官方视为非法，但是，还是有一些群体不断试图建立独立于中华全国总工会之外的“自己的”组织。而这些人的理由就是官方的工会不重视保护工人的权益，不能代表自己。在社会主义国家出现工人抛弃工会的现象可以说令工会非常尴尬，但这毕竟是客观发生的事实。

因此可以这样说，虽然我国现行的《工会法》在2001年刚经过修订，但它在很多情况下并不适应我国社会经济发展的现实，而且有它自身的弊病在其中，所以在实行过程中产生种种问题就是很正常的现象了。

三、对中国工会制度产生不足的原因分析

中国工会制度产生种种不足，原因是很多样的，既有政治层面的原因，也有经济发展水平的原因，而更直接的则是历史原因。

1.一元化的组织体系

中国工会是典型的一元化工会，主要表现就是全国只存在一个工会，即中华全国总工会，而且所有的地方工会都是直接或者间接的处于中华全国总工会的领导之下，除此之外，没有任何独立的工会组织（当然，这只是制度的规定，真实的情况比制度规定要复杂得多）。

根据《工会法》第二条的规定：“工会是职工自愿结合的工人阶级的群众组织”。根据字面理解，工人们可以选择参加已有的工会组织，也可以重新组建新的工会，只要符合我国法律关于结社行为的相关规定，就是合法的，这也是保障公民结社权的应有之义。但是同样是在《工会法》里，第十一条却又这样规定“基层工会、地方各级总工会、全国或者地方产业工会组织的建立，必须报上一级工会批准”，其理由是“基层工会、地方总工会、全国产业工会和地方各级产业工会建立需要报上一级工会批准的程序。这样规定，体现了工会的领导体制，保证了我国工会组织的统一性和惟一性”、“我国工人阶级内部没有根本利害冲突，没有必要分别组织相互独立的甚至对立的群众组织或者社会团体”。①这就意味着，没有上级工会的批准，任何建立工会的行为都是违法的。而上级工会是否会批准建立下级工会呢？本人以为，这就要分别对待了：凡是与上级工会意愿相符的，或者说比较听话的下级工会是会得到上级工会批准的，而与上级工会意愿不符的或者不那么听话的下级工会恐怕就不会得到上级工会的批准；同样，在一个已经建立工会的单位里工人们若想撇开已有的工会重新组建一个工会也不大可能得到上级工会的批准。“任何单位和个人都不得在职工群众中另立组织，不得进行分裂工会组织的活动”。②尽管法律中没有这样明文规定，但在实际中我们就是这样做的。

同时，《工会法》第十一条第二款还规定：“上级工会可以派员帮助和指导企业职工组建工会，任何单位和个人不得阻挠”。那么，追问一句，假若这个单位的工人认为上级工会的派员会干扰他们独立自主地行使结社权，而拒绝这种所谓的“帮助”，这种行为算不算对“上级工会派员帮助和指导企业职工组建工会”的阻挠呢？如果算的话，那么，上级工会的派员行为又算不算对工人们独立自主地行使结社权的干扰呢？《工会法》的规定与《宪法》规定的公民的基本政治自由发生了冲突，这又该如何理解呢？

所以，将《工会法》第二条和第十一条放在一起仔细对比一下就会发现，这 ①② 陈春生主编：《中华人民共和国工会法释义》，法律出版社2002年版。

郭捷主编：《劳动法学》，中国政法大学出版社2007年第4版，第89页。两个条文之间实际上是存在冲突的，至少在隐形层面上，上文假设的这些情形是可能的，那么，我们的立法有意回避这种可能性，一厢情愿的认为“工人阶级是一家”，便是侵犯了工人们的结社权。而且，这样的规定无疑使得我国的工会变成了一元化的体制，况且还有我国传统计划经济时期遗留的观点和做法的影响，使得我国的工会变成了真正的一元化的组织体系。

为什么我国《工会法》要这样规定，而不愿意建立多元化的工会组织体系呢？这个原因恐怕不是一时半会儿能够说得清楚的。但是，“中国工人阶级的力量就在于它的团结和统一”、“为了保持国家和社会的稳定，使广大职工和全国人民一起集中精力进行社会主义现代化建设，必须同分裂工人阶级队伍的行为作斗争，防止出现政治上反对派性质的工会组织”①，恐怕是其中一个原因吧。另外还有国外的例子，如上世纪九十年代时期，波兰的共产党政权就是在团结工会的反对下失去的，波兰从一个社会主义国家蜕变为一个资本主义国家，使得社会主义的力量产生了严重的损失，而且波兰还给当时其它的东欧社会主义国家起到了一个“很坏的”带头作用，使得工会成了资本主义国家对社会主义国家进行和平演变的一个重要战场，社会主义的堡垒被资本主义从内部攻破了。基于这样的政治原因，《工会法》不惜违宪来限制工人们自主组建工会，就是为了防止在中国也出现类似团结工会的组织，防止出现瓦文萨式的人物利用工会向现有的政权发起挑战。在这样的考虑之下，《工会法》“因噎废食”，实质上禁止了独立于中华全国总工会的工会组织合法产生的可能性，同时使工人们纯粹为了经济目的而结成工会的可能性也丧失了。

2．上下级工会之间领导与被领导的关系

中国工会上下级之间是典型的领导与被领导的关系，《工会法》第九条第五款规定：“上级工会组织领导下级工会组织”。正如我们所知道的那样，领导与被领导这种关系就意味着上级工会可以改变、撤销下级工会所做出的决定，就像我国政府上下级之间的关系那样。

而这种关系在政府体系里来说是很有必要的，为了政令贯彻，采取这种办法不失为一种有效之举。但是在工会这种与政府性质不同的组织中也采用领导与被领导关系则会出现很明显的缺点。比如，下级单位的工会认为本单位有严重侵犯职工权益的行为，在穷极其它方法都不能使本单位改变其侵犯职工权益的做法时，准备组织工人罢工来维护本单位职工的合法权益，而上级工会基于稳定社会秩序的考虑，或者因为其它的原因（包括不合法的原因）而否定了下级工会的这种做法，那么依照《工会法》的规定，下级工会必须服从，即不得组织工人进行罢工（更何况我国宪法并未赋予公民罢工的权利）。下级工会的工人们的权益就 ① 陈春生主编：《中华人民共和国工会法释义》，法律出版社2002年版。必须还得受到一定时间的侵犯，虽然最终下级单位的这种行为会得到纠正（但并不敢肯定所有的单位侵犯工人权益的行为最终都会得到纠正，尤其是在一些外资企业和经济落后地区，前者是因为其经济地位，而后者有可能是因为得到地方政府的默许甚至支持）。这些假设并非是毫无意义的，也不是为了去给什么“抹黑”，而是在现实中存在这样的事情，只是我们不知道或者不愿意知道而已。

之所以我国上下级工会之间会采用这种领导与被领导的关系来组织整个工会，既与我国的政治现实有关，也与我国的政治历史有关。因为“中国共产党就是靠组织的力量才凝聚起了全国人民，打败了自己的敌人，建立了政权，因此它深知组织的力量，它从内心里恐惧而且排斥一切组织，更何况是不受自己控制的①组织”。这段话或许有些偏激，但用在这里解释为什么我国的工会上下级之间要采用领导与被领导的组织关系应该还是有一定道理的。这种取舍确保了政权的稳定性，使中国不可能出现如波兰团结工会那样的组织，但是在很大程度上也限制了基层群众自发的维护自身合法权益的可能性，因为上级工会要考虑的东西很多，而且并不与权利受到侵害的基层工人感同身受，所以要它去积极地维护工人们的权益，恐怕是有点难度。谁会真正的把别人的困难当自己的困难来处理呢？笔者并无意诋毁上级工会的形象，但有一些组织其级别越高其就越“处庙堂之高不忧其民”，这在现实生活中是的的确确存在的。虽然只是一小部分，但法律的正义性是不允许牺牲任何人的利益的。因此，这种组织关系是有被抨击的地方的。

3.各级工会内部民主缺失

虽然我国《工会法》规定我国工会实行民主集中制，“工会各级组织按照民主集中制原则建立”，但这并不能改变甚至减缓在部分工会内部民主缺失的现状。民主缺失最显著的地方就是工会干部的选举。

我国《工会法》规定：“各级工会委员会由会员大会或者会员代表大会民主选举产生”、“工会会员大会或者会员代表大会有权撤换或者罢免其所选举的代表或者工会委员会组成人员”，并且规定“企业主要负责人的近亲属不得作为本企业基层工会委员会成员的人选”。但是，一纸规定并不能使工会干部的选举过程真正实现民主。

首先，在很多企业，尤其是小企业，工会主席之类的工会高级干部是由企业领导指定的。在一些小企业里，即使建立了工会，但由于种种原因，会员对工会事物并不热心，只要不触及自己的切身利益，有很多任务人不愿意去主动关心过问工会事物（鲁迅先生批评的中国人的劣根性过了这么些年还是没有得到很明显的改变，“事不关己高高挂起”这种心态在许多人心中还是有很大市场的）。于是，到工会选举的时候，选举往往会变成老百姓所说的“举拳头”，即企业领导已经 ①中华硕博网《在国家和劳工之间：市场经济下中国工会的角色冲突》，http://lw.china-b.com/gllw/20090430/1698068_1.html。内定好了谁来做工会主席，工会大会只是走个形式而已，有时甚至连这个形式都免了。

其次，在我国有不少大型企业，其员工人数是很可观的，这么多工人只能是一个工会的会员，很多工人彼此几乎都不了解。而民主选举的一个有效要件就是参加选举的人之间必须彼此熟悉，这样才能免于“随大流”这种现象泛滥，造成选民对最终当选者根本不了解，民主也就流于形式了。而一个拥有很多会员的工会，在选举时势必避免不了这种情况出现，所以民主选举有时候很容易就流于形式了。

再次，虽然我国工会的入会率非常高，甚至能达到将近80%这样一个令外国工会遥不可及的数字，但其中有不少工人却是“被”加入工会的，即企业里组建一个工会，然后全体工人就理所当然的成为了这个工会的会员。但在这种情况下加入工会的工人，很难让他们把工会真正当成自己的组织，所以对于工会事务，他们往往抱着无所谓的态度去对待，即使在选举的时候也是在选票上随便填一个名字，谁当选在他们看来都与自己无关。在这种情形下，这一部分工人的选票几乎没有任何意义（对当选的干部和组织选举的人来说当然还是有意义的）。

由于上述三种情况是客观存在的，因此，工会内部民主缺失的现象也就是客观存在的，而民主的缺失就间接导致了专制的产生，虽然我们把这种专制称为“集中”。

4．工会与所在单位、政府之间关系复杂

这主要是从工会干部的产生和工会经费的来源两方面来说的。

依据我国现行《工会法》的规定：“各级工会委员会由会员大会或者会员代表大会民主选举产生。企业主要负责人的近亲属不得作为本企业基层工会委员会成员的人选”。①但是在实际工作中，有相当多的工会干部是由企业的领导来指派的，甚至连工会主席这样重要的干部人选也是由企业领导来决定的。深圳的一家私有企业的工会领导人、该企业的人事部经理回忆说，一天他被老板叫到了老板办公室，与老板谈了30分钟后，他就得到了一个新头衔，工会主席；在河北省唐山市的一项调查说明，60—70％的企业工会领导人是企业老板的亲戚，其余的大多数也是由老板任命。②

工会干部由企业领导来指派甚至任命的方式就会导致这样一种后果：工会干部不敢为工人们说话。因为工会干部是由企业领导来指派或者任命的，如果工会干部代表工人与企业领导为难的话（事实上这是工会干部正常的工作职责之一），那么企业领导很有可能撤掉这个工会干部，换一个更听话的人来担任工会干部。①② 《中华人民共和国工会法》第九条

这两个例子均引自中华硕博网的文章《在国家和劳工之间：市场经济下中国工会的角色冲突》，http://lw.china-b.com/gllw/20090430/1698068_1.html。这样做，无疑会使工人们丧失对工会的信任，逐渐造成工人们抛弃工会的事实存在。当然，并不是说所有的工会干部都不敢为工人们说话，在现实中，不乏一些工会干部为了维护工人们的权益在政府部门与法院之间奔走，甚至冒着被单位解聘乃至生命危险而顽强抗争。但是，这种行为毕竟只是少数，而且绝大多数都是这些工会干部的个人行为，是凭借个别工会干部主持正义的决心和勇气，而不是工会的组织行为。这些个人的反抗能否有效，几乎完全取决于上级机关是不是愿意出手相助。

同样，《工会法》关于工会经费的来源也是有不合理的地方的。依据《工会法》的规定，“工会经费的来源：

（一）工会会员缴纳的会费；

（二）建立工会的企业、事业单位、机关按每月全部职工工资总额的百分之二向工会拨缴的经费；

（三）工会所属的企业、事业单位上缴的收入；

（四）人民政府的补助；

（五）其它收入。”①工会经费的来源规定的还是比较详细的，但是仔细分析一下，这样的规定实在是过于理想化了，不具有现实性。工会会员缴纳的会费作为工会经费的来源是毋庸质疑的，关键是后面的这些规定，如“建立工会的企业、事业单位、机关按每月全部职工工资总额的百分之二向工会拨缴的经费”，笔者无法理解当时制定的这一条规定是如何逃过人大代表们的法眼的，但如果笔者是单位的领导的话，我一定不会愿意向工会拨付一分钱来资助工会从事可能反对我的活动的。或许立法时只考虑了在事业单位、国有企业和集体企业这类公有制企业里，“工人的利益与企业的利益在根本上是一致的”。但事实是在很多情况下工人们的利益与企业的具体利益是不一致的，更何况1992年制定《工会法》的时候，我国应该已经有了不少的外资企业，应该考虑到要让这些外国老板拿钱来支持可能反对他们的活动是有很大困难的。而且2001年修改《工会法》的时候，我国的企业类型已经很多了，应该也有人提出这一点已经不适合我国的经济现实了，为什么还在保留着这样一条很不现实的规定？法律是要处理现实问题的，过于理想的法律根本没有用处，这一条规定在本人看来不亚于浪漫小说，我们的立法者难道都是空想社会主义者吗？

还有“工会所属的企业、事业单位上缴的收入”，这些是应该纳入国家财政收入的，它应该和“人民政府的补助”一样，都是属于国家机关对工会活动的支持。但这样一来，工会与政府之间的关系又变得扑朔迷离的。工会的经费有很大一部分是由政府来支出的，那么工会的活动会不会受到政府的影响呢？答案是肯定会的。正如马克思所说的“经济基础决定上层建筑”，工会没有足够的经费，很多事情做起来都是力不从心的，甚至根本不能做，那么，工会维护工人的权益在很大程度上又要打个折扣了。如果再加上工会干部的选任也可能受政府的影响 ① 《中华人民共和国工会法》第四十二条 的因素的话，那么工会的维权力度真的要受很大的怀疑了。

以上对我国现有的工会制度的不足的分析还是比较有限的，事实上，虽然《工会法》的规定有很多不足，但是在实际操作中的问题远比立法规定中存在的问题要多，而且更严重。比如我国法律并没有赋予工人们罢工权，但在我国，事实上的罢工行为早已屡见不鲜。据官方估计，1995年与工人有关的游行示威波及到30多个城市，涉及的人数超过了100万。据导，1998年，卷入这种示威行为的工人人数上升到了360万。①而这种“非法的”罢工行为往往会被当地政府劝勉停止，或者采用一些过激的手段与工人们发生冲突，而这样的方法并不能很好的解决问题，这又会导致大规模的群体上访事件，甚至引发恶性冲突，更加影响社会稳定。还有就是工会参与的劳动纠纷解决，要说工会完全不参与劳动纠纷解决也是很不客观的，毕竟工会还存在，工人们与用人单位发生纠纷往往还要借助工会来维权。但是在很多情况下，工会参与的劳动纠纷往往是用人单位明显违法侵害工人权益的这种纠纷，因为参与处理这种纠纷“可以强化工会作为工人代表的形象，而且也不用冒什么政治风险，介入这类法律诉讼也有利于工会扩大其组织规模和社会知名度”，在参与劳动纠纷的动机上，有很多任务会组织并不是抱着维护工人正当权益的目的参与到劳动纠纷中来的，而是抱着前文所述的动机参与进来的，而这样的动机明显不正当。

四、改革中国工会的构想

基于我国《工会法》规定的种种不足以及现实中种种不利于工会行使职权维护工人的合法权益，笔者认为，有必要对我国《工会法》做相当大幅度的修改，以使其能够更好地、更有力地维护工人们的合法权益。但是，笔者所说的修改，并不是希望砸烂现有的工会组织体系重新建立一套新的工会体系，而是对现有的工会体系中不合理的地方做合理的改变，以使其能够符合工会应有的面貌和职能。而且，对现有的工会体系作修改以使其更加合理化，还能够避免重新组织工会所花费的时间以及精力，以便平稳过渡到新的工会组织体系。

首先，改变现有的工会一元化的组织体系。应当允许工人自愿组织工会，使“工会是职工自愿结合的工人阶级的群众组织”在理论上和实践中真正落到实处。这并非是要分化工人阶级，分散工人阶级的力量，而是为了使公民的结社权真正受到尊重。只要工人们的目的正当、不违反法律的规定，工人可以自发组建工会，报同级政府有关部门登记即可。但同时需要注意的是，笔者并非希望看到全国工会林立的局面，因为如果三个人也能组织工会的情况恶性泛滥的话，那会在事实上不利于工人维护合法权益。所以，笔者的意见是，对成立的工会人数有必要做一定的限制，只有达到这个法定的最低人数才可以成立一个工会组织，否 ① 这两个数字引用自中华硕博网的文章《在国家和劳工之间：市场经济下中国工会的角色冲突》，http://lw.china-b.com/gllw/20090430/1698068_1.html。则不予登记。而且，随着现实情况的发展，工会之间进行合并是很正常的现象，这样的话，在我国出现几个力量大致相当的工会组织是很有可能的。这种多元化的工会组织体系会更符合现阶段我国工人阶级内部已然出现分化的现实，更有利于不同层次的工人维护自身的正当利益。

其次，改变现有工会过于繁重的指导思想。现有《工会法》对工会指导思想的规定是这样的：“工会必须遵守和维护宪法，以宪法为根本的活动准则，以经济建设为中心，坚持社会主义道路、坚持人民民主专政、坚持中国共产党的领导、坚持马克思列宁主义毛泽东思想邓小平理论，坚持改革开放，依照工会章程独立自主地开展工作”。笔者以为，这样的规定对工会这种性质的组织来说过于繁重。工会不是政党，也不是政府机关，它是一个社会团体，工会的第一目的就是为了维护工人的合法权益，而且这也是工会成立和存在的最合理的必要性，因此，规定这么多的“坚持”对工会来说就是承担了太重的政治任务。当然，宪法和法律是任何组织和个人都必须遵守的，工会也不能例外。至于工会章程，笔者对它的性质有很大的质疑。

依照现有《工会法》的规定，《中国工会章程》是由工会会员全国代表大会制定或者修改的，同时必须保证其不得与宪法和法律相抵触，“职工参加或者组建工会组织，首先必须完全接受中国工会章程”。①《中国工会章程》不是法律，它是一个社会团体内部的活动规则，那么，它有没有那么高的效力要求所有的工会组织都必须对它全盘接受，更何况它还是在一元化的工会组织体系的情况下制定出来的。因此，笔者以为，要改革工会制度，必须将一元化工会体系改革与《中国工会章程》的内容修改同时进行。建议改为“工会必须遵守宪法和法律，坚持社会主义道路，以维护工人合法权益为首要目标。工会全国代表大会（已是在多元化的的工会体系下选举出来的全国代表大会）依据宪法制定《中国工会章程》，各级工会组织须严格遵守之”。

第三，改变上下级工会组织之间领导与被领导的关系。正如前文所述的那样，因为工会组织不同于政府机构那样的属性，所以，在工会内部采用上下级之间领导与被领导的关系实为不妥。笔者建议将同一体系工会内部上下级之间的关系定为上级工会组织对下级工会组织严格的监督关系为宜。具体表现为在日常工作中，上级工会不得干涉下级工会的工作，不得参与下级工会的组建与选举工作。对于下级工会违反宪法、法律的行为则有权提出批评意见，责令其改正；若下级工会不能纠正违法行为或者达到了《中国工会章程》所规定的必要条件，上级工会得以报同级政府部门取消下级工会，而下级工会有权对上级工会的此种行为提起仲裁或诉讼。至于前文提及的“所规定的必要条件”，笔者以为以下几点为宜： ① 陈春生主编：《中华人民共和国工会法释义》，法律出版社2002年版。⑴下级工会有颠覆政权、分裂国家之意图或行为的；⑵下级工会支持、参加邪教活动的；⑶下级工会煽动、组织暴动，造成严重后果（死亡一人以上、重伤三人以上或造成直接经济损失3万元以上）的；⑷会员人数低于《中国工会章程》规定的最低要求（职工总数少于50人，会员数不足10人的；职工总数超过50但不足200人，会员数少于20人的；职工总数超过200不足500人，会员数少于30人的；职工总数超过500人，会员总数低于50人的），且不能与相同行业其它单位已注册之工会组织合并或者达成其它合作协议的。

这样设计的目的，使得上级工会组织可以主下级工会组织之消灭权但无法主下级工会组织之诞生权，避免下级工会组织自产生之日起就受到上级工会组织的严格控制。

第四，鉴于上文所述的工会干部以及工会经费均存在不同程度的受政府和本单位的干涉与影响，因此有必要对现有的制度做一定的改变。

各级工会内部之干部得由本工会民主选举产生，不得由政府、上级工会或本单位委派、指派或变相委派、指派，且不受上述单位的任何干涉。工会干部一经选举产生，除其死亡、退休、受到刑罚或丧失民事行为能力不能履行本职工作者，不得罢免；工会干部的罢免须经本工会内部全体会员过半数同意方始有效。

工会经费来源得由《中国工会章程》规定，笔者建议工会经费来源以以下几点为宜：⑴本工会会员缴纳的会费；⑵不附带任何条件的社会合法捐助；⑶其它合法来源。避免工会经费来自于政府或者所在单位导致的“拿人家手短，吃人家嘴软”现象，以致不能独立自主、实事求是地维护工人的合法权益。

第五，工会内部完善民主集中制。虽然现有的《工会法》也规定我国工会实行民主集中制原则，但是在各种不合理因素的干扰下，工会的民主往往会受到压抑，得不到充分实行，而集中的这一方面却得到不断的加强，往往容易形成部分工会干部专断的现象出现。况且我国有几千年的专制传统，民主思想远没有深入人心，因此，在制度上对民主予以保障是很有必要的。在一些情况下，为了避免工会干部个人专断的发生和错误的集体决定，宁可议而不决，也不可草率决策。

第六，赋予工人罢工权。我国自建国共颁布了4部宪法，其中前三部宪法均规定了工人有罢工权，但1982年宪法却以“罢工会影响生产和稳定”为理由取消了工人的罢工权。1988年，当劳资冲突增加时，中华全国总工会草拟了一份题为《关于工会工作改革的基本思路》的文件，上交给了中央。该文件指出，即使没有合法性，罢工实际上也在经常发生，因此建议在新的工会法中，将罢工合法化，并希望这一建议能够列入下一届人民代表大会的立法程序。该文件还建议工会在这类行为中发挥更加积极的作用：在职工群众的正当劝益受到严重侵犯，通过基层的民主管道不能得到解决时，工会有权领导群众揭露、举报以至进行其它形式的合法斗争，维护职工的合法权益。“各种合法斗争形式”这句话据说就包含了“罢工”。这项建议后来上给中共中央书记处讨论。毫不希奇，它被否决了，理由是罢工合法化只能导致更多的罢工。结果，是1992年人大通过的经过40次修改的《工会法》没有规定罢工的权利。这不仅使工会让集体行动合法化的努力付诸东流，也使工会对工人自发性的集体行动的支持失去了法律基础。①

立法之初，我们是以牺牲工人的权益的做法来换取社会稳定的，但法律的正义性不允许牺牲任何人的利益，因此，在已经经过了将近30年的时间，我们还要再继续牺牲工人们的权利来换取社会稳定吗？法律取消工人的罢工权并不能阻止工人们的罢工行为，反而将工人们的罢工行为全部归于非法化，使工人们的情绪得不到一个最强烈但又合法的宣泄管道，久而久之，就酝酿着更大的社会不稳定因素。因此，笔者以为，以宪法的形式重新确定工人们的罢工权不仅非常有必要，而且是一个正常的国家应该保护的公民的基本权利的表现。

我国现行的工会制度还有很多不足，但笔者以为，上文所述的六点却是最根本、最要紧的一些，妥善解决则会使我国的工会组织向更成熟、更高级的阶段发展，而免于在社会主义国家出现工人抛弃工会的结局出现，这对于真正地稳定社会秩序，维护国家的根本长治久安是有着特殊的意义的！

参考资料：

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7.杨海涛：《德国工会发展的历史考察》，中国劳动关系学院学报，2007年第21卷第3期。① 材料引自中华硕博网的文章《在国家和劳工之间：市场经济下中国工会的角色冲突》，http://lw.china-b.com/gllw/20090430/1698068_1.html 8.中华硕博网：《在国家和劳工之间：市场经济下中国工会的角色冲突》，http://lw.china-b.com/gllw/20090430/1698068_1.html。9.《中华人民共和国宪法》 10.《中华人民共和国工会法》 11.《中国工会章程》

第二篇：当前我国警力不足原因分析与对策研究

当前我国警力不足原因分析与对策研究

摘 要

警务工作者承担着维护社会治安的重要责任，当前需要不仅需要打击违法犯罪，还肩负着维护社会稳定的重要职责。随着我国全面深化改革进入深水区，各种社会矛盾日益突显，警务工作量不断增加与警力不足的矛盾愈演愈烈。如何分析当前警力不足的原因，并对其提出解决的办法，从而改变当前警力不足的现状，已刻不容缓。本文就对警力不足的原因进行分析，以及将采取怎样对策进行探讨。

关键词：警力不足；原因分析；对策

目录

摘 要.............................................................1 目录..............................................................2 引言..............................................................3

一、警力不足的现状................................................3（一）基层警力明显不足，不能满足社会发展所需......................3

（二）非警务工作对基层警务工作的干扰..............................3

（三）部分民警素质有待提高........................................4

二、分析警力不足的原因............................................4（一）社会治安状况增加了民警工作量................................4

（二）警务保障水平不高............................................4

（三）非警务工作较多，占用了部分警力..............................5

三、解决警力不足的对策............................................5（一）以优化警力配置为着力点，充实基层民警数量....................5

（二）以加强教育培训为重点，提高基层民警素质......................6

（三）以加强公安装备配备为手段，提高基层民警工作效率..............6

（四）以做好群众工作为基础，提高基层民警服务水平..................7

（五）以规范基层警务工作为抓手，减少非警务工作量..................7

（六）以从优待警为引领，提高基层民警工作积极性....................7

四、结论..........................................................8 参考文献..........................................................9

引言

当前我国经济进步，使得整个社会发展的节奏也相应加快了，加之境内外影响因素，以及以往和当前出现的安全因素影响，尤其是信息时代环境下，人们生活的空间也出现的虚拟空间和真实空间相互交错。由于流通领域的扩大，人流和资金流、以及信息流的交汇，也促使了社会矛盾日益增多了，给警务工作带来较大难度。这些社会矛盾的存在，也使得治安整治工作量增加了，更使得公安警力显得不足了。当前这些情况的产生，也使得基层民警在工作中，疲劳程度、健康、安全问题也日益突出，使得执法工作的压力也随之增加了。由于基层警力不足，对公安机关正常发挥其工作职能。本文就当前基层警力不足产生的原因进行分析，并提出解决的应对对策。

一、警力不足的现状

警力是指公安机关以警察（数量）为主体，通过运用各种综合资源和装备等，形成的警察战斗力。警力不足首先是指在警力组织结构还需要进行调整。例如：基层民警从数量上少于机关管理人员。这种与实际工作量不成比例的组织结构，是造成警力不足原因之一。

（一）基层警力明显不足，不能满足社会发展所需

基层民警每天遇到的、需要解决的问题，大多数都出现在基层，但处理这些实际问题，就显得基层警务人员明显不足。当前为了解决基层警力不足情况，虽有不少改革措施，通过分流机关人员，一充实到基层民警当中。同时扩充了基层公安编制，使得基层警力不足有了较大改善，但还需通过进一步调整警力配置，来解决基层警力不足的现状，以适应基层警务工作需要。

（二）非警务工作给基层警务工作带来干扰

各级主管部门的各种文件，不断传达到基层公安机关，其中非警务工作的文件，对基层警务工作也产生了干扰作用。这样基层公安机关需要抽出大量时间和精力来应付类似计划生育之类的非警务工作。同时由于需要抽出警力来完成下达的任务，更显得基层警力不足了。

（三）民警素质良莠不齐

当前部分基层民警执法过程中，存在执法质量不高，不按执法规程进行操作，以及还存在不文明执法现象，对基层民警整体形象产生了较大负面影响，也不利于执法工作的顺利开展。这也容易形成警民不和谐因素，致使普通群众对基层警务工作者不规范执法有看法，同时这样是一些基层公安机关，在群众中美誉度不高的主要原因。

二、分析警力不足的原因

从配置方面分析基层警力不足原因，主要应从主观和客观方面考虑。

（一）社会治安状况增加了民警工作量

当前我国社会正处于转型期，全面深化改革进入深水区，各种价值观和利益格局的变化使得社会矛盾日益突显，其中上升较快的主要集中在个人极端暴力犯罪和侵犯他人财产方面。同时也就增加了基层民警工作量。随着人们群众运用法律保护自我意识的增强，希望通过法律途径解决日常生活中遇到的问题等，这些都增加了基层民警工作量，同时也对基层民警执法能力提出了更高要求。

（二）警务保障水平有限

当前我国社会不仅社会体制上发生了改变，技术转型的步伐也发生了较大改变。例如：数字化信息技术就推动了社会各领域技术转型。而我国社会进入到全面深化改革的攻坚期，社会价值观念和技术的巨大变化，社会管理领域当中涌现的人流、物流、资金流、信息流和意识流发生深刻变化，也使得社会矛盾日益增多，同时也给警务工作增加了难度和压力。而从接警现状来看，犯罪嫌疑人作案手段也有了新的变化，犯罪工具也有技术上的变化。例如：电信诈骗、伪造假币等新型犯罪形式不断涌现，犯罪空间不断拓展，犯罪嫌疑人反侦察能力也不断增强。当前一些利用新技术手段实施犯罪的案例的出现，使得基层民警侦破案件时也需要应用现代技术进行侦探和破案，从而给以犯罪分子以有效打击和防范。所以说，基层公安机关在治安管理和刑侦破案过程中，也应加强防控设备的技术更新和改造，以顺应治安管理和刑侦破案的需要。同时也对基层民警提高自身业 4 务素质，来打击犯罪分子提出更高要求。通过提升基层公安机关防控装备技术含金量，给予犯罪分子严厉的打击，进而提升基层公安机关执法效率。

（三）非警务工作较多，占用了部分警力

随着我国社会改革不断深化，改革过程中也触及了部分利益群体的切身利益。基层公安机关也需要迫于压力参与所谓“联合执法”，这样就需调用一线警力配合征收税费，或参与市容整顿和征地拆迁、计划生育等工作。这些工作本不是警务工作范围，但却由于种种原因，混淆了公安机关工作本职,类似非警务性工作占用了大量警力，给基层民警增加工作量同时，也使得基层公安机关警力更显不足。对于公安机关发挥其正常工作职能起到了抑制作用，并不利于基层治安管理工作的开展。

三、解决警力不足的对策

当前公安机关存在机关人员和基层民警从结构比上存在较大差异，使得基层警力不足情况显得较为突出。但公安系统通过采取了相关措施，通过加强基层民警的培训和教育，并调整了公安机关组织结构。同时还促进了公安机关信息化建设，以促进执法效率的提高。这些应对措施的实施，较大程度改善了公安机关内部人员分配不平衡现状。通过这些措施的实施，基层民警素质得到了提升，同时基层民警执法的效率也得到提高，从工作效率方面缓解了警力不足的情况。

（一）以优化警力配置为着力点，充实基层民警数量

在警务工作实践中，在一线民警任务重且人员不足的同时，机关人员相对工作较为轻松。笔者认为，解决基层民警人数不够情况，就需要在有限警力条件下，优化机关设置和人员配置。首先应实现公安机关人员分流到基层警务工作当中，一方面从政策导向角度，做好制度方面和机制方面的调整，另一方面从经济角度，加大基层公安机关经费投入，提高一线民警待遇，完善基层公安机关防控犯罪装备。从多角度将公安工作重心转向基层，以突出基层警务工作的重要性，同时也将警务保障向基层倾斜，对公安机关内部人员进行合理分配，以充实基层警务人员的数量，从而缓解警力不足的情况。在实际工作中，应从多方面来努力，5 以确保公安机关内实有警力的增强。同时还应加大基础设施建设投入，更新改造交通工具和通信工具，以及更新改造办公自动化设备，落实县级公安机关公用经费保障标准，加强公安机关班子建设等措施，缓解警力不足现状。另外还可通过应用合并办公形式，将职能相近的部门合并起来办公。不仅可以完善信息的交通和共享，还有助于提高治安管理力度，以及和打击刑事犯罪的工作效率。当前面对的治安问题，公安机关所打击的对象和工作任务，也随着社会发展在不断变化。例如，随着网络犯罪率不断增加，公安机关通过提高打击犯罪技术的升级改造，来提升综合管理水平，以顺应社会发展所需。(二）以加强教育培训为重点，提高基层民警素质

基层民警综合素质包括：基层民警自身身体素质，以及警务专业素质。公安机关通过定期对基层民警业务培训，对基层民警现场处置能力的提升能起到促进作用。由于公安民警受教育程度和成长环境及执法环境的不同，民警素质良莠不齐。只有始终坚持公安机关“轮训轮值、战训合一”的工作机制，有针对性的开展以公安业务知识、警务技能、廉政教育等为主要内容的培训班，形成一套完善的培训工作机制，通过大练兵、大比武、大考核等多种形式，达到“以站促训、以训促练”的目标，不断提高民警综合素质。通过将专业人才引进、充实到基层民警队伍当中，对于充实警力以及改善基层公安知识结构有着积极的作用。

（三）以加强公安装备配备为手段，提高基层民警工作效率

当前犯罪类型不断改变，反侦察的手段有了新的变化，极大增加了破案难度。而交通的畅达及信息时代的飞速发展，也使得社会闲散人员流动性增强了，个别犯罪嫌疑人利用这些因素来掩盖犯罪行为。面对当前复杂犯罪案件，只有通过改进侦查手段，利用现代化高科技侦破手段，以顺应新时代犯罪手段变化。例如，DNA鉴定技术和测谎技术，以及心理画像技术能，都对案件侦破能力有较大提升。因此，在公安机关内部对信息技术进行升级、改造，通过网络通缉，和异地缉捕犯罪嫌疑人，给予犯罪分子震慑力，正所谓天网恢恢疏而不漏。这些高科技技术和设备的引入，能提高案件侦破工作力度。可谓说通过新技术的引入深化强警理念，在提升公安机关维护治安技术力量的同时，也切实提高基层公安机关案件侦 破能力。

（四）以做好群众工作为基础，提高基层民警服务水平

公安机关的宗旨是全心全意为民服务，只有明白了公安机关为了谁工作，为了谁服务的问题，才能不负人民群众的期望，不负党和国家的重托。基层民警在工作中要时刻保持同人民群众的血肉关系，要深入群众，贴近民心，真正做到解民难、排民忧，打好群众基层是做好公安工作的重要保证。只有赢得人民群众的支持，公安工作自然能顺水推舟，才能顺利开展，进一步发展群众，依靠群众，最终达到群防群治的效果。即使警力不足，只要有坚强的群众根基，也能有效的完成各项工作任务。在公安机关实际工作中，通过通过做群众工作，借助群众的力量来做好社会治安管理工作，并在刑侦破案时发动群众来协助案件的办理。由于普通群众人数多，在开展治安管理时，通过群众的配合往往起到事半功倍的作用。因此在基层民警执法时，将群众的积极性调动起来，以便更好的打击犯罪分子和降低犯罪案件的发生率，在加强基层民警自身素质建设同时，做好群众的参与治安管理的导向性工作。

（五）以规范基层警务工作为抓手，减少非警务工作量

当前治安现状需要基层民警投入大量时间、精力来综合治理，再加上现实存在的基层警力不足的情况，而基层公安机关经常会应当地政府要求，从事与警务工作无关的非警务活动。在实际工作中，当地政府职能部门，以经济建设为工作主体，要求作为国家机关的公安机关，也应协助当地各级政府做好工作，使得非警务工作经常要干扰基层公安机关正常工作，这也对警力不足造成更大的影响。基层公安机关出现不规范用警情况，所以应该从认识上纠正有关部门的认识上，规范基层警务工作，以实现警务工作公开、公平、独立的观念，让基层民警把工作重心放在警务工作本职上。

（六）以从优待警为引领，提高基层民警工作积极性

为了提高基层民警工作积极性，可应用奖惩机制，奖励有功人员，惩戒玩忽职守人员，并在公安机关内部开展绩效评估工作。在基层民警中，对立功人员，以及工作表现突出人员开展评优活动，以促进基层民警工作积极性的提高。在评 7 优名额和机会上，应尽量向基层一线民警倾斜，以此来表达对他们在基层一线辛苦工作的肯定。通过奖励基层一线民警中有功人员，以及工作中有突出表现民警，能够激励其他基层民警增强工作责任感。通过荣誉机制来鼓励基层民警当然是必须的，但还应该从经济奖励上给以基层民警辛苦工作以肯定。在实际工作中将职务的晋级与经济结合起来，从实惠方面给予基层警务工作者以肯定，从而切实提高基层民警工作热情和工作效率。只有发掘每位基层民警最大潜能，才能在有限警力条件下，切实做好警务工作。

四、结论

综上，解决基层警力不足问题，不仅需要多方共同努力，还需要结合实际情况来解决具体工作中的问题。在重视社会治安综合治理同时，还应合理配置内部警力，在有限警力条件下，优化机关设置和人员配置。从政策和经济两个方面，加大基层公安机关经费投入，提高一线民警待遇，完善基层公安机关防控犯罪装备。通过加大基础设施建设投入，并且优化交通工具和通信工具，对办公自动化设备更新升级，落实基层公安机关公用经费保障标准，以做好基层公安机关基础建设。并通过定期对基层民警培训，将先进科学技术和装备警务工作中，招聘具有专业素质的警校毕业生来充实警察队伍，在改善基层民警知识结构同时，通过科技强警来实现社会治安综合治理。同时通过借助群众力量来做好社会治安管理工作，提高刑侦破案的效率。同时建立信息共享，通过网络通缉等形式，让违法犯罪分子无处藏身。另外，还应确立警务独立观念，把警力用在做好警务人员本职工作当中，从而避免非警务活动大量占用警力现象发生；并通过调动基层民警工作积极性，在基层警力紧张情况下，应用奖惩机制让基层一线民警，让他们在工作中实现自我肯定和荣誉满足感，从而激励基层一线民警工作热情和奉献精神，以提高他们工作积极性和效率。

参考文献

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第三篇：我国中小企业人力资源管理不足及对策

我国中小企业人力资源管理不足及对策

摘要： 我国大部分中小企业的由于人员规模、资金实力等因素的约束，导致在多方面的“先天不足”，这已经严重制约了我国中小企业的健康发展。因此所以需要对其进行分析和研究，并找到解决问题的对策。

关键词：中小企业、人力资源管理、对策

人力资源管理，是在经济学与人本思想指导下，通过招聘、甄选、培训、报酬等管理形式对组织内外相关人力资源进行有效运用，满足组织当前及未来发展的需要，保证组织目标实现与成员发展的最大化。就是预测组织人力资源需求并作出人力需求计划、招聘选择人员并进行有效组织、考核绩效支付报酬并进行有效激励、结合组织与个人需要进行有效开发以便实现最优组织绩效的全过程。人力资源源管理分为六个模块：人员招聘与培训管理、岗位设计与培训、薪酬管理、绩效管理、劳动关系管理以及人力资源规划。

中国的中小企业数量大概有1000多万家，绝对数量非常可观，对国民经济的贡献也是有目共睹，但从其管理水平来看，相对于大型企业处于相对弱势的地位，在现实的管理过程中也暴露出不少问题。

一、中小企业的人力资源管理问题

（1）中小企业人力资源管理理念落后

许多企业的领导尚未充分认识到人力资源管理在现代企业管理中的核心地位，没有从战略的高度来部署人力资源管理工作。他们认为人力资源管理等同于传统的人事管理，其职能无非是制定人员调配、晋升、培训等方案。这种落后的人力资源管理理念使得许多企业至今还保留着传统的人事部门，没有设立高层次的中小企业人力资源thldl.org.cn开发部门，没有按照企业发展战略的需要，将员工包括管理层作统一的规划，更未制定出有效的员工绩效评估、激励措施，使人力资源管理的作用难以显现。

（2）人力资源管理力量问题

由于中小企业多数处于资金积累的成长期，而且大多数从事薄弱的传统产业，资金积累是一个漫长的过程，对外融资又非常困难，所以资金实力相对薄弱。在引进人才上，和大企业引进人才时数十万、甚至上百万年薪相比，往往显得无能为力。比如你让一个小规模的加工厂拿出几十万年薪去聘请一个职业经理人来运营企业，是很不现实的。一个职业经理人的年薪甚至就是一个小企业的纯利润。要企业拿出大比重的资本来引进这些高层人才，也会为企业的运营带来较大风险。在培训人才上，中小企业也很少投入。很多企业根本没有开

展培训工作；即使有，也是对生产中迫切需要的技术进行临时培训。

（3）人力资源管理人员素质问题

大量的人力资源管理或相关专业近期毕业的大学生，他们有系统的专业知识，有十分活跃的头脑，敢想敢干，可塑性十分强。这些人士分布在各种类型的企业中，特别是外资企业和高新技术企业中聘用的较多。但是，人力资源管理是一个知识与经验并重的工作。一个优秀的人力资源管理者不仅要懂得专业知识，还要十分熟悉劳动法律、法规及相关的政策，更要有大量的实践经验，这些都需要较长时间的刻苦钻研和积累才能掌握。

（4）企业战略目标问题

由于中小企业一般缺乏较明确的发展战略，因此在人力资源管理方面也不可能有明确的计划，只能是走一步，看一步。在缺少合格人员时，才考虑招聘，在人员素质不符合企业发展需要时，才考虑培训。招聘公司急缺人才时，任意调整公司薪酬制度，提高薪酬水平，吸引人才。有闲置人才时又找借口，任意降低薪酬，减少经营风险。由于缺少规划导致人力资源管理上存在较大的随意性，使得人员流动性较大，最终影响了企业正常的生产经营。

（5）人力资源管理制度不健全

中小企业由于创立与成长的特殊性，在发展到一定阶段以后难免会遗留其过去的经验，如管理中过分依赖企业主个人能力、经验、魅力和威望，常借助于传统的家族式、命令式、随意性管理。制度的执行过程不规范，当企业主意见与规章制度冲突时，制度往往让位于企业主意见，大大降低了制度的权威性和效应，制度适用在家族成员与雇员时执行偏差太大，造成对其他管理措施的冲击

（6）绩效考核体系不科学，激励机制不完善，员工潜能未能发挥

企业员工的评价与考核，主要指从员工的能力和业绩贡献进行全面考察和综合评价，是员工队伍建设和管理工作的一项重要内容，也是实行员工晋升的基础，量化考核正是为解决这一问题而设定的一种考核标准。但是在绩效考核指标制定时的不科学，考评人员在考评过程中的不严格，以及对考核结果的使用不规范等，使员工的能力不能够得到科学的评价。同时中小企业缺乏全方位的激励，对充分发挥员工的积极性、主动性和创造性及潜能的发展产生不利影响。

以上种种因素造成员工的潜能难以调动和发挥，导致我国中小企业发展后劲不足。

二、中小企业人力资源管理的对策

（1）树立“以人为本”的人力资源管理理念。

树立全新的人力资源管理的理念，强化重视人才的观念，在企业中创造“尊重知识、尊重

人才”的良好环境。制定更多的开发利用人才的政策和提高人才待遇的政策，切实提高人才资源在企业中的地位。改变以往单单“以组织目标为目标”的管理思想，树立“人与组织共赢发展”的新观念。

（2）招聘合适的人才并加以培训

中小企业的员工大部分都是年轻人，他们对于知识的渴求度是非常大的。定期学习和培训是他们最为看重的两点。为了公司以后的持续发展，为了吸引和挽留优秀的员工，必须要加强企业的学习氛围，加强对于员工的培训。此外，加强上下层之间的经常性沟通，使员工释放挫折感和不满情绪。加强同级之间的自由交流，实现知识共享和信息交流互补，获取隐性知识和显性知识。

（3）配备专门的人力资源管理人员并提高其素质

人力资源管理对于我国大多数企业来说还比较陌生，它的引进也只是最近几年的事。即使有人来担任此职位却缺少这方面的知识和经验。陌生的管理方式被引入到企业必须有熟知它的人才能将它落实到实处。所以，企业要想方设法提高他们的素质。首先可以采用内部培训的方式，为他们购买人力资源管理方面的书籍、资料，以增加他们的知识。其次采用外部培训的方式，组织他们到有这方面经验的公司去学习交流。再则可用外部招聘的方式，聘请有这方面经验的人来担任此职务，并鼓励其将所掌握的技能在实际工作中传授给经验不足的管理人员。

（4）确定企业人力资源管理的战略目标

建议由劳动部门牵头，组织有关部门联合对我国中小企业人力资源状况、岗位供求、岗前培训、持证上岗等进行一次调查。通过调查，了解和掌握中小企业在改革和发展中人力资源开发管理方面最迫切需要解决的问题，并以此确定我国中小企业人力资源开发管理的战略目标。

（5）利用网络促进中小企业人力资源管理科学化

充分利用网络，企业可以更好地进行科学的人力资源开发、人才培训，高效地完成招聘计划。人力资源管理网络化的最大优势就是使企业内部血脉通畅，信息传递迅捷，焕发活力，成为大网络组织中的一个信息灵通的活跃结点。具体地说，企业可以通过网络建立聊天室、公告栏、建议区、个人主页等，每位员工可以通过网络与其他部门或个人进行横向、纵向的交流。这样，传统的科层制度也被流程式、矩阵式等以网络为依托的管理方式取代。

（6）建立科学的绩效考核体系与激励制度

许多企业不习惯于职业化、表格化、模板化、规范化的管理，重复劳动、重叠的管理还

很多，这正是效率不高的根源。必须从观念上改变这种管理模式，通过绩效考核再造新的管理模式，使员工各有分工、各司其职、减少重复和浪费。另外，可以从制度化入手，建立一个确保绩效考核运行的基础。

参考文献：《管理学类杂志-C93》

《人力资源杂志》

第四篇：浅析我国公务员录用制度的不足

摘要：文章分析了现行公务员录用制度与具体操作的不足之处。录用制度的设计需要遵循统一、效能、民主、法治的基本原则，并从法律制定、程序设置、机构设立、试题制定、操作实施等环节入手，进行必要的改革和完善，以真正实现公开、平等、竞争、择优的目标。

1、公务员录用制度的主要缺陷

1.1录用制度设计不完善

首先，存在着对公民平等参加考录的诸多限制，一些歧视性设限引起了社会广泛关注和不满。近几年，在一些地方的公务员录用中，存在着区域歧视、对象歧视（如部分职位只录用应届毕业生）、以及在学历、年龄、身体条件等方面所作的严格的限制性规定，等等，这些限制显然违背了我国国家公务员考试录用的基本原则。

其次，是法律依据不明晰。当前公务员录用的主要法律、法规依据是《公务员法》和《国家公务员录用暂行条例》，以及各省市制定的相关具体规定。值得注意的是，《国家公务员录用暂行条例》是由人事部1994年下发给“各省、自治区、直辖市人事（劳动人事）厅（局），国务院各部委、各直属机构人事（干部）部门”的文件，属于国务院的部门法规，《公务员法》实施以后，该条例的法律地位与效力应服从于法律，其法制的权威性必然受到限制。

第三，法律救济途径的缺失。在国家机关录用公务员过程中，原定录取考生的录取资格被取消却未予以任何补偿。近年来，不少考生通过司法程序为后续考生争取到了应该享有的权利，但自己的权利受到侵犯后并未得到合理的补偿。最典型的案例是，安徽芜湖市2003年乙肝案的主角张××虽然赢得了官司，但是仍然没有获得被录用的资格，也没有相关部门对此予以赔偿。

第四，是法律监督的缺失。“目前，我国国家公务员公开考试录用制度尚缺乏完善的、科学的考试监督系统。”现行法规对录用过程和录用工作加以监督并没有明确具体的规定；对录用的管理与监督往往是同一部门实施，难以真正发挥作用。纪委等监督机关在录用过程中的监督也处于边缘地位，监督往往流于形式。

1.2法律程序存在缺失

实体的正义是一个目标，“这与时刻变化着的社会现实永远是个冲突，因而根本不可能存在绝对的实体公正。但程序的正义却是我们通过努力能够实现的目标。”在公务员录用实践中，管理者较多重视实体法规的制定和执行，而忽视了录用法规的实施程序。例如，就立法而言，公务员录用相关法规的制定过程中，缺乏征求群众意见的过程，公布也是采用机关公文的方式，导致行政色彩较为浓

厚。从具体实施上看，诸如“考核结论如何作出”等环节处于行政机关的内部操作中，且公开性十分有限；出现录用争议时，行政机关既是政策制定者，又是政策实施者，还是复议主管机关，多位一体的角色，直接导致复议结果的公正公平大打折扣。

1.3操作过程中的法治化程度偏低

为了吸引人才，对高学历、高职称、稀缺专业人员实行免考或随意简化考试科目和程序，以考核代替考试，以考调代替考录；利用考试与调任的空间，出现了“考不进来调进来”的现象。仅以2001~2003年为例，全国新增公务员70万人，但经过考试录用的比例只有62.7%，乡镇一级的比例更低，仅为43.26%。各类关系、人情、面子等为录用中的变异提供了深厚的土壤。“长期以来的人治重于法，使我国政治、行政事务沾上了浓浓的人情味，人情味逐渐浓结，形成了各种各样的关系网。”在面试和复试过程中贿赂面试考官、“走关系”、“打招呼”，以及行政首长干预录用等现象，大大降低了公务员招录的公正、公平和有序性，使政府的公信力受到挑战。

2、公务员录用制度的设计原则

公务员录用制度是现代人事制度的重要组成部分，为社会各方所关注。完善公务员录用制度，是涉及到政治、法律、社会以及思想、规范和制度等诸多方面的一项系统工程。着眼于政府法治、廉洁、高效、服务的变革目标，完善公务员录用制度必须遵循以下基本规则：

2.1以法制化为基本前提

法律是公共政治管理的最高准则。法治则是政治运作的有效机制。加强公务员制度的立法工作，构筑作为公务员制度的基础性法规体系，是实现国家公务员管理法制化，保证公务员制度高效、有序运转的首要环节。公务员录用过程中出现的一系列问题，首因就在于法律的不健全和不完善。纵观公务员录用制度比较健全的国家，均以法制化作为首要前提，如美国有《公务员制度法案》，法国有《公务员总章程》，日本有《国家公务员法》等。更为重要的是，西方国家在颁布法律以后，会后续颁布一系列相配套的规章、条例，并在实践中不断完善，形成较完备的法规体系，对文官或国家公务员考试录用的程序、内容、标准等都予以了明确规定。我国虽然有《公务员法》，但具体配套法规制定明显滞后，亟待加强。

2.2加强统一管理

不少西方国家，如美、英等，都建立了独立的公务员录用管理机构，集中对

政府各部门公务员录用进行统一管理，履行职能时不受各级行政机关的干预。1855年，英国成立了不受党派干涉、独立主持考试事宜的文官事务委员会，统一管理全国的文官考试录用工作。美国在1883年颁布《彭德尔顿法》的同时，就规定由总统任命不同政党的人员组成“公务员委员会”，按照公平独立的精神，负责公务员考试录用工作。法国从1945年起，设置了公职管理总局，次年10月成立了公职最高委员会，主持公务员考试工作。日本则于1948年成立了人事院，统一负责公务员考试录用。实行国家公务员录用制度，本身就是依法治国、依法行政、加强民主政治建设，反对家长制、封建专制和任人唯亲的一项重要举措，应当在制度设计方面充分考虑到如何才能真正实现制度本身的目的。可以说，统一管理最大限度地降低了录用工作的人为干扰和无序风险，对录用工作公开、平等、择优等原则的维护起到了较好的促进作用。

2.3坚持民主、平等、科学的原则

公务员的录用，必须严格遵循公开、平等、竞争、择优、德才兼备、因事择人六项原则，按照法定程序，采用公开考试、严格考核的办法。显然，考试的科学性、公开性、公平性、公正性以及规范化是考录制度的“生命线”。许多国家都制订有担任公职的平等竞争原则，为真正体现公开、平等和择优精神，坚持对报考者一视同仁，不因民族、性别、家庭出身、政治面貌、宗教信仰、婚姻状况和生理缺陷等受到歧视；对于退伍军人、妇女、少数民族等群体还坚持例外原则的倾斜政策。

3、保障公务员录用过程的规范化、法制化

完善我国公务员录用制度，无论是制定法律法规，还是具体实施，都必须吸取我国历史上选拔人才的经验教训，同时借鉴国外公务员录用制度中的先进做法，使我国公务员招考、录用的改革在保留中国特色的基础上，逐渐与国际“接轨”，逐步建立起完整、公正、健全的公务员录用制度。

3.1健全法律法规，做到有法可依

完善相关法律法规，切实维护公民的合法权益，是完善公务员录用制度的当务之急。要完善公务员录用专门法规，规范公务员录用工作，减少公务员考试中的主观行为。“国家对于一切公共机关的职务设置，除规定智力的及道德的资格以限制人民参加外，便不应别设其他限制。”要进一步打破身份、地域、部门、行业和所有制的限制，使公务员的招录彻底面向社会；依照宪法，保障公民平等参加公职的权利，避免因公众自身无法选择也无法控制的原因而受到不合理的待遇；要在《公务员法》框架内，完善相关法规，改变以通知、通告替代录用法规的做法。同时，要改变相关法规中比较粗泛的规定，增强法律规章的可操作性。要完善录用程序，针对录用中命题、考场、监考、阅卷、面试等程序，制定完善

相关法规，使录用全过程均处于严格的法律法规的约束中，最大限度地避免人为因素的干扰。

3.2强化程序设置，防止权力滥用

程序正义是法律公正的重要保证。在公务员录用法律法规的制定和执行过程中，必须遵循公开、民主的原则，采用行之有效的形式，充分听取民众的意见，尤其是要听取各方面专家的意见，集中民众的智慧，使得法律的制定更符合最广大人民的利益，更能保障公民的权利，有效防止法规制定中的不合理性，体现法律的科学与公正。在制订具体录用规章时，要遵守《立法法》的有关规定，按照程序公开实施。在录用工作中，要遵循相应的程序规定，尤其是在一些容易滥用权力的环节，如试题的确定、对应试者考核结果的判定、体检结论的做出等受个人意志影响较大的环节，都必须置于公开透明的环境中，确保录用工作的过程合法。

3.3考务机构独立，减少行政干预

从我国的实际情况看，应考虑在政府行政系统之外、各级人大系统之内，对公务员录用的机构和职能进行整合，独立设置专门机构，或者实行垂直管理，加强中央政府对录用的指导、监督与控制，有计划、分步骤地将考试录用机关由分治走向统一。尽量减少地方因素的不正当干扰，从体制上防止和约束不合理行为的产生，以提高考试的权威性和规范性，体现录用制度的价值，使录用的正义性“以人们能够看得见的方式得到实现”。

3.4完善考试工作，创新考核方法

公务员考试应杜绝当前各层级招考工作不同步、不统一所导致的考试内容、考试程序等各方面混乱无序的局面，实行全国统考，以增强考试的权威性。根据不同级别、不同职位、不同层次的公务员录用要求，组织专门人员开展岗位分析，根据岗位特点制定出考试的内容和难度标准，从而使考试内容更加贴近岗位的要求。实施过程可借鉴高考，实行志愿填报、分批录取，并让应考者有选择的机会，尽量避免能力强、素质高的考生因“扎堆”报考而丧失去其他部门工作机会的现象发生。主管机关要切实加强对笔试命题的管理，提高笔试的标准化水平，并对命题人员实行资格准入制和政治审查制，达不到相应水平的人员，不得命制试 题；建立笔试试题评价机制，明确试题评价的标准、程序和方法；建立国家级录用考试公共科目题库和专业科目题库，各地区各行业录用公务员的试题均从国家题库中随机抽取，实现资源共享，以此来减少各地各自为政、自搞一套的现象。要改革面试的方式方法，在现有《国家公务员录用面试办法》的基础上，借鉴国外的有益经验，增加情景模拟、无领导讨论等新方法，客观考察应试者的实际工作能力和水平；实行面试考官资格制度和年审制度，并建立面试主考负责制，通过建立考官电子信息库，面试考官从信息库中随机抽取，随机编号，使面试前的“暗箱操作”难以为继。逐步规范考核内容和考核材料登记格式，扩大考核参与范围，准确把握被考核人员的综合情况，客观公正地确定考核结果，充分发挥考核的作用。加强考试录用专家队伍建设，建立包括学科专家、测评专家、信息专

家和具有丰富实践经验的管理人员在内的专家队伍，为录用工作的命题、科研等提供咨询服务，保证公务员考试录用的公正、稳定、连续、高效。

3.5加强督促检查，增强执法效率

“任何有组织的系统，都有自身的运营程序，系统的各种运营机制在活动中应符合这些特殊要求。但实际上由于种种内部的或外部的干扰，可能产生异常情况使运营偏离正常轨道，因此有必要设置一定的监控装置，以便随时排除干扰，保证正常运营，即保证系统运营的有序性和方向性。”因此，要依据法律建立相关的监督机制。人大要加强对录用工作相关法规的审查，及时改变和撤销与宪法基本原则和上位法相冲突的法

规。对录用机关具体的录用行为要加强法律监督，尤其是要发挥各级法院、检察院的作用，对录用中的行政行为进行合法性审查，对违法行为及时制止，真正做到公务员招录“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”。与此同时，充分发挥非行政机构和人民群众的监督作用，由党委组织部门、纪检监察部门、公证机构、新闻媒体、群众团体、人大代表、政协委员和基层人民群众等各方面的代表进行评议，保障录用工作实现“阳光操作”。对录用工作争议比较大的环节，如面试和考核，可面向社会实行“旁听制度”；也可在地区与地区、行业与行业之间交叉组建临时机构进行相关工作，还可对面试和考核的全过程进行录像监测。要严格依据相关法律和党规党纪，对录用中的违纪违法现象进行惩处，以维护法律的尊严。

参考文献：

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第五篇：我国养老保险制度的不足与对策

农村社会养老保险制度发展中的不足与对策

内容摘要：自新中国成立以来，特别是随着我国从计划经济过渡到市场经济，我国保险法律制度从无到有，日趋完善。党中央在十六大报告中也肯定了“社会保障体系建设成效明显”，在保险法中占重要地位的养老保险制度也日渐成熟。近年来，我国城镇社会保障制度改革已取得了重大进展，城镇居民最低生活保障制度的建立为城镇老年人确保基本生活提供了保证。但是我们也不得不看到大部分的社会保障制度方面的法律法规几乎都是主要针对城镇居民的。“三农”问题一直是党和国家关心的大事，通过实施各种优惠政策，如农业补贴，农村税废除等，农民切身利益得到满足，生活水平日益提高。这些年来，计划生育政策的实施和农民观念的改变使得农村老龄化特别严重，农村养老保险问题的解决将是一场任重而道远的工程，需要全国人民的共同努力。

关键词：保险发展保险制度保险必要完善措施

一、我国养老保险制度存在的各种问题。

1.我国农村社会养老保险制度的价值理念发生偏移

社会学研究探讨的问题很多，但社会公平一直是核心问题。因此在社会学视野中，社会保障制度作为一项社会政策，应该是以追求社会公平为价值目标，旨在保障公民个人及家庭的基本生活需求和生活水平的提高。而目前我国的社会保障制度的改革与建设是以“效率优先，兼顾公平”为指导。一切社会政策都是为经济政策服务，社会保障制度是为了配套我国国有企业改革和市场经济体制改革，在此背景下社会公平的基本价值理念只能让位于或偏移于效率优先的理念。因此，面对我国城乡收入的逐渐扩大和当前我国最大的弱势群体--农民的边缘化和弱势化的进一步加深，我国政府将更多的社会保障资源投向了城镇居民。在这种价值理念支配下农村社会养老保险制度的设计出现了偏差。例如，该制度“坚持以个人缴纳为主，集体补助为辅，国家仅予以政策扶持”的原则。国家的政策扶持是“对乡镇企业支付的养老保险资金予以税前列支”，集体补助也主要是来自于乡镇企业的资金。中国目前的实际情况是拥有较多乡镇企业的地区的农民比只有很少甚至没有乡镇企业的地区的农民要富裕。在这种情况下，欠发达地区的农民无力缴纳保险费的同时也只能得到很少甚至得不到集体补助和国家财政支持，而富裕地区的农民自身有能力缴纳保费的同时又能得到集体补助和国家财政支持。显然，这条原则与中国农村的实际情况和农民的养老需求形成悖论，未来养老面临困难的欠发达地区和没有能力投保的贫困农民有着较强的养老需求却不能享受到这项利国利民的好政策，造成了“保富不保贫”的不公平现象。

2.农业人口在我国养老保险的覆盖面积中所占比例窄

2007年，我国城镇化水平为44.9%，根据分年龄的人口统计数据并考虑城市中的流动人口后可知，城市劳动者总量在4.5亿人左右，而2007年参加基本养老保险制度的人数在2亿人左右。即使在城市，劳动者的实际参保率不到50%，而在广大农村生活的3.4亿劳动者，他们与养老保险制度的距离更为遥远。党和

政府高度重视养老保险制度的覆盖面积，尤其是广大农村地区的养老保险制度覆盖问题更是重中之重，本届政府就提出了要从制度上实现“全民皆老有所养”的伟大目标，但是从制度上覆盖到全面实际覆盖仍有相当长的距离。

由中国人民大学和香港城市大学共同主持的“中国农民工问题与社会保护”全国调研估计全国农民工总数在2.1亿左右，其中63%为男性，47%为女性。农民工大部分跨省流动以寻求更好的就业岗位，且农民工的年龄结构非常“年轻化”，25岁以下的农民工占总数的46%，26岁~35岁的农民工占34%，平均年龄为28.6岁。如此庞大的农民工队伍，他们的养老保险建设却非常匮乏，少数地区进行了试点工作，调查显示只有22.5%的调查对象参加了养老保险制度。

随着中国城镇化和工业化的加速，将会有更多的劳动者从农业生产中转向工业部门。预计到2025年，中国的城镇化水平将提高到60%，届时城镇劳动者总数将增加到5.8亿。所以，在未来的十几年中，我们必须加紧完善针对农业人口的养老保险制度，以便社会的稳定与和谐。

3.农村社会养老保险制度不能很好地适应我国社会变迁

目前我国正处于社会快速变迁过程中：工业化、城市化进程不断加快；家庭规模和结构发生变化；农村人口出现分化等。这一系列变迁引发了诸多社会问题，农民养老问题就是其中之一。鉴于此，我国政府积极探索为农民养老建立正式制度安排。可以说，农村社会养老保险制度是对我国社会变迁的积极回应，但却又未能很好地适应并促进这一变迁过程。例如，该制度“坚持农村务农、务工、经商等各类人员一体化原则”与社会变迁事实不相符。现在，农民务工、经商不再仅仅局限在乡镇企业和小城镇，一部分农民已经进入大城市务工、经商并且站稳了脚跟，成为“准城市人”，他们不可能回到其户口所在地办理养老保险。而该养老保险却要求农村各类人员实行一体化原则，势必阻碍我国城市化进程和农村土地规模化经营，也阻碍了、抑制了部分务工、经商农民的参保积极性。

另外，著名的功能主义者帕森斯在其关于社会变迁的理论中强调，文化(一个社会的共同信仰、规范和价值观)是维持社会紧密结合的“胶水”，因为它特别不易发生变化，与社会结构变迁相适应。我国农民应具备“享有社会保障是自己应有的权利”的公民权利意识。然而，“孝文化”和“养儿防老”的观念已经深深植根于我国农民心中，他们的社会福利价值观迄今为止仍停留在前工业化阶段。在他们看来，国家给予公民的社会保障是政府的仁慈之举而不是自己应享有的公民权利，“养儿防老”才是最为可靠的选择。因此，从“养儿防老”到“公民权利”的转变仍需要一定的过程。而且我们必须注意到在农民这个亚文化圈内，存在着对国家政策不信任的现象，这就使得农民对于农村社会养老保险的接受缺乏主动性。再加上基层工作人员对该制度认识不足以及工作方法不得当，在某些地方甚至出现了抵制现象，有的农民有经济能力却拒不参加，有的即便参加了绝大多数农民也只投了最低档次的保费，不能满足其养老需求，从而使一项很好的满足农民养老需求的制度在基层得不到很好的实行。

从以上社会学角度的分析不难看出，农村社会养老保险制度价值理念的偏移和制度未能很好地适应和促进中国社会的变迁，这就造成了制度设计自身的缺陷和农民对其接受缺乏主动性，从而导致农村社会养老保险制度的发展陷入困境。

二、扩大农村养老保险的现实意义

1、传统家庭结构的改变

由于生育率的降低和社会制度的变革，我国家庭渐趋核心化，靠家庭成员养

老的保障程度越来越低。按目前的生育政策，将来一对夫妇需负担四个老人和自己的子女，使这些夫妇在“上有老，下有小”的重压下不堪重负。这客观地迫使人们，在年轻的时候就得为自己的年老而投资，养老保险正好能够基本满足这些需求。、农民的收入有所提高

随着我国经济的不断发展，靠各种特色种植以及农民工不断外出打工，使农民的收入不断提高。农民有能力在年轻的时候为以后的养老进行打算。据对全国31个省（区、市）6.8万个农村住户的抽样调查，2005年农村居民人均纯收入为3255元，比上年增加319元，增长10.8%，扣除价格因素的影响，实际增长6.2%。

3、老龄社会的到来

根据最近的人口普查数据，我国农村老年人口为８５５７万人，占老年人口总数的６５．８２％，农村的老龄化水平高于城镇１．２４个百分点。这种城乡倒置的状况将一直持续到２０４０年。到２１世纪后半叶，城镇的老龄化水平才将超过农村，并逐渐拉开差距。报告还表明，我国人口老龄化发展具有明显的由东向西的区域梯次特征，东部沿海经济发达地区明显快于西部经济欠发达地区，最早进入人口老年型行列的上海和最迟进入人口老年型行列的宁夏比较，时间跨度长达３３年

4、特殊农民群体的人身保险需求

比如失地农民的保障需求。城镇化使得大量农民离开相依为命的土地。在农村传统体制下，农民失去了土地也就丧失了最基本的保障，也给社会增添了不稳定因素。因此，失去土地后的农民对养老保险提出了高质量要求：希望既能解决当前人口的养老，又能惠及后代人。也就是要为有限土地补偿费用寻找一个资金经营者，它可保证资金高效运行，能实现本金的保值和增值，由团体不记名地分享经营利益。

5、为努力发展适合农民的商业养老保险提供了政策支持与鼓励

商业保险进入农村有了关阔的天地。我国绝大部分人口生活在农村，与城镇相比，农村的社会养老保障几乎是空白。一个时期以来，我国农村人口老化加快，人口迁移增多，农村家庭规模下降，家庭养老功能进一步弱化，这势必增加自己养老的比重。商业养老保险以其灵活、方便、透明度高、保险金交纳和给付简单等众多优点，非常适应广大农村的养老保障需要，农村的商业养老保险市场潜力巨大。

三、针对我国养老保险制度不足应采取的对策

1、为纯农业人口（以经营土地为生的农民)建立农村养老保障

在已经推行的农村养老保险的基础上进行适当的调整与改革。最重要的是改变“个人缴纳为主、集体缴纳为辅、国家给与政策扶持”的原则，国家应该给与农村社会养老保险一定的财政投入，由国家和个人共同负担。实行社会统筹和个人账户相结合的基本养老保险，国家投入一部分纳入到社会统筹基金，农民个人缴费和部分国家投入全部划入个人账户，国家投入要偏重于经济欠发达地区。同时鼓励建立由集体补助的补充养老保险和个人储蓄式的商业养老保险。

2、为农民工建立社会养老保障

农民工是一个流动不定、庞大而且复杂的群体。有的农民工已在城市生活了较长时间并且有了稳定的工作和住所；而有的农民工则是初到城市或在不同的城市间流动。可见，为农民工建立社会保障制度是有一定的困难的，但鉴于农民工

中的绝大多数客观上已经走上了非农化、城镇化的不归之路，并必然会因各种生活风险的客观存在和平等意识的觉醒而提出相应的社会保障诉求，应该从现在起开始启动建立这项制度，并根据进城务工农民的不同情况纳入有差别的社会养老保险制度。

对于刚刚进入城市的务工农民工，鉴于他们的就业、收入不稳定的状况，最初仍把它们纳入到农村养老保险制度。当他们在城市工作超过一定年限，他们就可转入到为农民工建立的社会养老保险制度。针对农民工流动性较强这一特点，应该使农民工的养老保险个人账户随工作城市的转变而转移。为了做好这方面的工作，全国的社会养老保险网络信息系统应按照统一标准进行建设，使农民工在进入到新的工作地仍能连续缴费，保障其能够在交费达到一定年限后获得养老保险金。

3、建立农村社会养老保障的资金来源

除了学者和专家提出的通过发行国债的部分收益和部分国有资产的部分收益进行融资外，我们还要注意到另外一条新的融资渠道，就是把在城市化进程中的征地补偿转化为社会养老保障资金。但是，农民的土地被征用之后，只能得到政府和用地单位支付的数额不多的土地补偿费和安置费。据有关资料，目前在城市建设征用农用地的过程中，征地收入的分配比例大致是：农民得5-10％，集体得25-30％，政府及其机构得60-70％。《人民日报》披露，一些西部地区的土地补偿和安置补助费最高标准为1．8万元／人(不含青苗和地上附着物补偿)，仅相当于2002年当地城镇居民可支配收入的1．5倍。按目前农村居民人均生活消费支出计算，只能维持7年左右的生活。按目前城镇居民人均消费支出计算，仅能维持2年多的生活。如果把这仅有的补偿转化为养老保障基金是不现实的，对于建立养老保障基金也是杯水车薪。因此，国家在今后应该提高征地补偿，从其中拿出一部分资金作为保障基金。但需要引起注意的是不能仅仅把这笔资金用来为失地农民建立保障基金。如果认为谁的土地被征用谁得益的话，这样又会制造出新的不公平。因此，征用土地的补偿应该为全体农民甚至全体城乡人民分享。

四、结束语

根据民政部的统计，目前，全国60岁及以上的老年人口已经超过1.49亿，其中绝大多数都属于农村人口。作为世界上老得最快、老人最多的国家，养老已经成为我国政府必须面对的难题之一，如果不完善我国的养老保险制度，尤其是针对广大农村人口的养老保险制度，必然会影响到我国的经济发展和社会和谐，但同时我们应该看到建立健全我国农村养老保险制度是一项系统工程，牵涉到诸多方面的问题，不是一朝一夕的事情，可能需要我们一代人甚至几代人的艰苦努力。对此，我们应该有一个清醒的认识。

文献参考： [1]胡传玲。论市场经济条件下农村社会保障制度的改革与完善[J].地方政府管理，1998

[2]孙光德，董克用。社会保障概论[M].北京：中国人民大学出版社，2000.[3]陈丽洁。从公平与效率角度分析社会保障制度 [J].学术研究，1999

[4]郑功成。社会保障学——理念、制度、实践与思辨 [M].北京：商务印书馆，2001.