公共管理的发展方向：公共事务治理的合作主义模式（最终版）

第一篇：公共管理的发展方向：公共事务治理的合作主义模式（最终版）

公共管理的发展方向：公共事务治理的合作主义模式

董晓宇

近20年来，随着全球性、持续性公共行政改革实践所带来的政府与社会关系、政府与市场关系、政府内部关系的调整，公共行政科学的研究由公共行政转向了公共管理阶段，极大地拓宽了公共行政科学研究的视野，丰富了公共行政科学的研究方法，也开辟了公共事务治理的多元制度安排。从比较分析的角度看，传统公共行政具有政府单一行为主体、政府管制与执行的效率取向、强调政府内部科层制组织的完善等内在逻辑，导致了公共事务治理“公共性”的缺失与公共行政的整体性合法危机。而公共管理则具有以政府为核心的多元行为主体、治理与服务的结果取向、关注利用网络信息技术进行公共组织的灵活设计、对公共性与管理性共同关注等基本特征，为公共事务的有效治理扩展了广阔的社会资源，重新确立了公共事务治理的合法性基础。本论文从公共事务治理主体的多元合作主义来阐述公共管理未来发展的方向。

一、公共事务的逻辑起源及其治理的传统模式

自近代以来，随着市场经济与公民权利的确立以及社会结构的分化，人们追求利益的合理性与合法性得到了基本的承认，社会利益分化为公共利益与私人利益，社会分化为公与私这两个基本分离的领域，即政府与社会（市场与公民及其组织化的机制），人类事务也呈现了公共事务与私人公共事务的划分及其不同的制度安排。

在这种“二元”分离思维下，人们通常作出这样的假定与制度安排：（1）与个人或周围少数人利益相关的事务属于私人事务，与一定地理区域或社会领域多数成员利益普遍相关的事务属于公共事务。（2）私人事务追求的是私人利益，其收益由私人所得、成本由个人承担，因而应由市场交易和个人自主处理，而公共事务则以实现公共利益为目的，其成本由社会共同承担、收益由社会共同享有，因而应由按照代议制原则组成的政府以“国家”的名义加以处理。（3）政府不得随意干预私人领域的事务，以防止私人利益遭到公共权力的侵害；私人没有义务且不得介入公共领域的事务，以防止私人利益的渗透导致公共利益的异化。在这种政府与社会的分离或对立状态下，人类社会事务便在各得其所的制度安排下呈现公共利益与私人利益的和谐。

在这种公与私、政府与社会的分离乃至对立思维下，出现了两种典型形态的公共事务治理理论，既自由主义者“最小政府”的治理理论与国家主义者的“最大政府”治理理论。自由主义者出于对政府不断追求“公益”的扩张行动可能导致市场与民间社会自由侵害的考虑，主张尽量缩小公共事务的范围以限制政府权限与职能的扩张；同时主张公共事务是政府“份内”的事，公民社会的个人、厂商以及其它社会行为主体没有义务和责任去积极参与公共事务的治理。国家主义者认为政府是社会公共利益的唯一代表者、组织者和推动者，政府的责任应当是不断追求“公益”和“善”，而且政府的理性以及没有“自利性”实体，使政府有足够的能力去实现这个目的；同时，政府认为社会分散的厂商与公民个体是无知的、盲动的，不会主动去关注公共利益和公共事务，有时甚至去破坏公共利益的实现，因此，其它社会行为主体是“局外人”和公共利益的受益者，即使它们有限的参与与合作也是从属性质或工具性质的。

可见，在这种公私“二元”对立观念下，自由主义者和国家主义者都默认政府是公共事务治理的唯一主体，其它社会行为主体不具有合法性的角色，它们处于事实上的被“排斥”状态。只不过两者的差异在于：一个强调公共事务的空间应当尽量缩小以实现社会自由，一个强调公共事务的空间应尽量扩大以最大化地实现公共利益。尽管这两种极端的理论随着时代的变化都在不断完善和修正自身的理论体系，政府在实践中也根据面临的主要问题的性质而采取左右摇摆式的 政策调整，但由于没有摆脱“二元”对立的狭隘思维，都没有从根本上找到平衡公共利益与私人利益的出路，没有找到公共事务有效治理的根本出路。

二、公共事务合作治理的必要与可能

超越公私二元对立思维的种种理论探索

从本质上讲，私人事务在成本与收益方面对个人来说是对称的，应当具有自私人自主的属性，但由于其存在与自主治理的实现还需要社会交往以及必要的外在条件与制度安排、私人活动还具有客观后果的外部性，因而也具有了某种意义的公共属性。私人事务同公共事务与混合性质的事务一样，其有效治理的过程也是一个公共选择的过程。而公共选择模型（个性理性导致的集体非理性的“集体行动的逻辑”、“公地灾难”与“囚徒困境”）的分析，很好地说明了人类公共选择的困难。当人们没有跳出“公私”、“政府与社会”二元分离或对立的思维来回答和解决上述问题时，得到的可能是悲观的不可知论或消极的宿命论，除非对人类事务采取彻底的私有化或建立完全的利维坦式政府的强权暴政统治。而在这种情况下，公共利益要幺彻底消失，要幺变成暴君的盘中餐。

近年来，随着信息化、全球化的快速发展及其带来的社会经济结构的转型，世界各国的政府治理出现了全面的合法性危机：一方面是西方国家个人主义膨胀带来的社会过于原子化、各种利益冲突的加剧、社会公共精神的丧失，另一方面是国家各国政府在财政、管理和信任的全面危机。在这个“自由主义的终结”和“政治的终结”同时并存的时代，人们必须重新反思政府与社会、政府与社会的关系，重新探索整合公共领域与私人领域的治理之道。从公共事务有效治理的角度来看，人们从不同侧面提出了种种跨越“公私”、“政府与社会”二元对立体系的公共事务治理新路径。这方面影响较大的理论探索主要有：

（1）新公共管理运动。新公共管理运动的有关理论认为，作为公共事务外在体现的公共物品在生产与消费方面具有多种属性，相当多的公共物品的提供与具体的方式生产可以分开，生产形式可以多样化；而且，相当多的公共物品的消费也具有可分割性与可选择性。因而，主张通过公共服务的市场化、消费者自主选择，以及公共部门内部引进准市场机制与企业管理技术，来改进公共服务的质量，提高公共部门运作的效率。

（2）治理理论。治理理论认为，政府“垄断”公共事务是不可能的，也是不现实的。应当将公共事务的管理权限和责任，从传统的“政府”垄断中解放出来，形成一种社会各单元（政府、市民社会组织、企业和个人乃至国际社会）共治的局面，并强调根据公共事务的性质来探讨公共事务治理的多样性。

（3）多中心理论。由美国印弟安纳大学政治理论与政策分析研究所的奥斯特罗姆教授夫妇，通过对局部公共事务（如警察服务、池塘资源管理）治理的自组织机制，以及公共经济生产与消费属性的多年实证研究，运用制度理性选择学派的观点提出的多中心理论认为，利维坦或私有化均不是公共事务治理的唯一有效的解决方案，应当在政府与市场之外寻求的新路径。该理论提出，通过社群组织自发秩序形成的多中心自主治理结构、以多中心为基础的新的“多层级政府安排”（具有权力分散和交迭管辖的特征）、多中心公共论坛以及多样化的制度与公共政策安排，可以在最大程度上实现对集体行动中机会主义的遏制以及公共利益的持续发展。

（4）第三部门理论。第三部门理论认为，在政府与市场之外还存在着一个广阔的“第三域”即第三部门，各种非政府公共组织、非营利组织、民间慈善组织、志愿者组织、社区组织、公民自治组织等（其间有相互交叉），在私人事务与公共事务方面都发挥着重要的作用，与市场与政府都有千丝万屡的联系；而且，在某些方面它们还具有政府与市场都不具备的自身优势，因而是政府与市场的有益补充。

（5）社群主义理论。社群主义的观点认为，过于强调分散的个人主义，可能导致社会的“原子化”以及人与人之间的疏离感，客观上也不利于个人利益的真正实现。因而，该理论强调平衡公民权利与责任，培养家庭、居住区、工作场所的道德纽带和作为实现更美好社会基础的公民品行；并从“权利”与“公益”相结合的角度，主张通过社群的力量来整合政府和社会的关系与功能，倡导包括国家在内的任何社群都有责任通过自己的积极作为以及种种美德来关注和提供公共利益，从而最终增进每一个人的个人利益。

（6）法团主义理论。法团主义理论从对公民社会中各种多元利益集团及其冲突的批判出发，主张通过重新的“组织化”，建立各种合作而不是冲突的功能性团体或公民团体，并通过它们与政府合法的、非竞争的、垄断性渠道的联系，将社会中分散的利益按照功能分化原则组织起来，并有序地传递到政府体制与公共政策的形成过程中去；政府也从这种制度化的参与机制中获得了稳定的支持资源和合法性，从而实现各种公民团体之间以及公民团体与政府之间的合作和相互支持。

（7）社会资本理论。社会资本理论认为，社会资本是公民之间信任、互惠和合作的人格网络与社会关系结构，既是公民社会分散化的个人的黏合剂，也是公共事务治理的社会资源。社会资本利用自身的关系结构与组织机制并结合民主国家及其机构的权威，既有利于解决通过个人行为无法解决的问题，也有利于解决由遥远的政府调节或间接的民主程序不容易解决的公共问题。因此，社会资本是公共事务与私人事务治理的重要资源。

上述理论虽然多以西方国家的现实制度与分析话语为背景，而且各自理论分析的侧重点也不完全一致，但它们都对私人事务与公共事务、私人利益与公共利益、政府与市场等“二元”分离或对立的逻辑假定作出了否定，这为我们重新认识它们之间的复杂关系，建立公共事务治理的合作主义模式提供了有益的思路。

（二）公共事务合作治理的必要性与可行性

公共事务的合作主义治理的必要性与可行性，在于公共事务与私人事务的相互渗透性、公共利益与私人利益实现的相互依赖性、公共事务治理的复杂性、以及对政府、厂商、公民、各种社会组织角色的再认识。具体来说，主要体现在如下几个方面：

（1）鉴于现代社会人类事务的多种属性、相互渗透性及其解决方式的复杂性与相互依赖性，公私相互排斥和相互对立的治理方式，决定无论公共事务的政府单一治理，还是私人事务的个人自主与市场自治都不可能有效。

（2）鉴于现代社会利益结构的复杂性以及利益实现的相互依赖性，客观上要求各种利益行为主体在实现利益的过程中既要竞争又要合作，无论私人利益还是公共利益的实现都是如此。

（3）就公共事务而言，一方面是公共问题的日益众多和日趋复杂、社会对公共服务需求的多样化与质量的要求越来越高，政府在客观上越来越难以满足社会的需求；另一方面是政府结构与理性的缺陷及其自身难以克服的性质，政府“唱独角戏”的局面在现代社会已难以为继；更主要的是，人们看到公共事务的公共属性具有不同的空间层次、时间层次、内容层次、物化形式，因而可以采用多元主体、多种制度安排的治理形式。

（4）就私人事务而言，一方面越来越多的私人事务只有依赖公共事务的有效治理才能有效解决，如个人贫困和就业机会的获得、良好的环境治理使个人受益；另一方面，越来越的私人事务日益呈现“公共”性质，个人无力解决此类问题，必须依赖集体行动。因此，公民和厂商有义务和责任参与公共事务的治理，以便更好地处理自己的私人事务。

（5）就公共利益而言，考虑到政府自利性成分的存在及其理性的缺陷，抽象的“公益”如果不同一定具体的共同体（社区、地方政府、中央政府、国际社会等）的普遍成员联系起来就可能出于虚置状态，往往异化为少数统治者的利益。因而，作为隶属一定共同体的各种社会行为主体必须共同行动，建立相对独立的共同体成员利益中心，并积极参与更大范围共同体的利益安排与分配，以确保公共利益的真正实现。

（6）就私人利益的实现而言，首先是公民的权利观和责任意识发生了深刻变化。人们逐渐认识到，传统的代议制和各种间接民主制度的安排，虽有很大合理性但也存在很多缺陷。由于多重代理、信息不对称，很难保证代理人向公民真正负责。公民认识到如果再消极待命，自己的权利就难以真正实现，因而必须积极投身社会公共生活（参加各种组织、社会运动或对公共问题表达意见与看法），通过多种途径直接或间接地参与公共事务的治理，来更积极地实现自己的权益，同时实现人生的多种价值与意义而不仅仅是传统意义上的消极自由。其次是厂商对市场环境和自己角色的认识发生了变化。由于公共经济规模的不断扩大，政府垄断公共经济就等于自己失去了很多商机，因此要千方百计地参与某些公共物品的生产；自己不仅仅只关心在市场上追逐利润，而且作为公共权力本源的社会重要成员、政府公共服务的重要消费者，有权利也有责任取积极参与公共生活。

（7）从社会现实看，一方面是西方国家福利社会的危机、社会主义国家计划经济的破产、世界范围内各国政府治理危机的加剧；另一方面是各种第三部门的崛起、公民社会自治理力量的增强、各种自发的社会运动和志愿者活动的日益增多、厂商在关注利润的同时越来越关注社会公共问题。这种反正两方面的变化，使我们有理由相信站在政府与社会合作的立场上，构建合作主义公共事务治理模式的可行性。

公共事务治理的多元主体及其合作的结构

多元主体以多样化的方式合作

公共事务治理的合作主义模式具有多元化的行为主体，既包括作为核心主体

的政府，也包括由非政府公共组织、非营利组织、民间慈善组织、志愿者组织、社区组织、公民自治组织等组成第三部门，还包括市场中的厂商以及直接参与公共生活的公民。而且，政府作为不同共同体的代表也分为不同的自主层次。这样，这些不同层次的公共管理行为主体，通过分工与协作、互惠性的交换、沟通达成共识以及必要的竞争，结成治理公共事务的共同行动网络。这些网络化的社会行为主体可以开展多种形式的合作，至少包括如下九种：（1）政府与 第三部门之间的合作；（2）不同层次政府的合作的纵向合作；（3）同一层级不同政府部门的合作；（4）不同行政区域政府的横向合作；（4）政府与私营部门的合作；（5）政府与公民的合作；（6）政府、私营部门、第三部门的合作；（7）私营部门与公民的合作；（8）第三部门与公民的合作；（9）第三部门的跨国合作。每一种合作形式都有丰富合作方式与方法，以及相应的制度安排。

合作结构的三个基本安排

从宏观上分析，合作行动结构的安排应当体现在三个方面：第一是私域自治优先，确保厂商的市场自主行为与公民的个人事务的自主行动；第二是公域的多中心，至少应包括自主行动的第三部门、作为地方不同共同体代表的多层级的地方政府、作为国家代表的中央政府，以及国际社会；第三是公域的开放性，表现为私域对公域的参与、公域的自主合作、公私的合作伙伴关系以及进行利益和意见自由的表达不同层级与形式的公共论坛（如听证会）。

自主与秩序的实现

为了确保公共事务治理合作结构的持久维持，各行为主体的自主性与合作的秩序性就至关重要，“自主与秩序”这一对范畴便成为理解公共事务治理的网络合作结构的关键。

自主是合作的前提，没有自主就谈不上合作，也谈不上网络合作结构的构建。只有诸多社会行为主体保持权利的独立性和行动的自主性，才有动机与动力为实现一定的利益而进行竞争和交换。同样，秩序体现了一种互惠、协作与整合，是合作的保障。没有秩序保障的合作，顶多是随机行为而不是结构化的安排；没有秩序的合作，由于利益的冲突，也无法持久地维持。

在传统公共行政模式下，政府是唯一的公共权力的中心并处于社会的统治与绝对的支配地位，其它社会行为主体只是被管理、控制的对象；而合作主义模式的基础和前提是各社会行为主体的“权利分化”和“自主行动”，即社会具有多个自主的公共权力中心，尽管这些公共权力中心的地位并不是均等的；而且，这些公共权力中心存在着相互依存、相互制约、相互监督的关系。

在传统公共行政模式下，公共领域的秩序供给主要来源于政府，即主要体现为政府制定的法律和政策；而且这些秩序的维护主要依靠政府的强制性权威和严格的监督；而在合作主义模式中，无论秩序的供给、秩序的存在形态，还是秩序的维护都具有多样性。（1）在秩序的安排上，主要有三个层次：宪政层次的制度安排，主要是私法与公法；组织层次的制度安排，主要是政府组织与第三部门的组织制度；操作工具层次的制度安排，主要是多样化的合作工具以及多样性的公共论坛。（2）在秩序的存在形态上，既有强制性的法律、协议性的契约、多次搏弈达成的共识或妥协、充分的沟通交流与个体意见集中所达成的共识，也有通过各社会行为主体对自己自角色与责任的理解和承诺、对合作与冲突可能后果达成的理解等。（3）在秩序的维护上，合作主义模式也具有多种层次的秩序维护，既包括社会传统和特定文化所传承的主观性的观念层次（通过感觉、观察、理解而起调节作用），也包括人们规律性、程序性的惯例行为层次（往往在无意中间起维护秩序的作用），还包括集团的和政治的制度层次（即确立具有控制或统治导向的组织制度和国家法律制度，确保基于观念和行为层次基础上的政策得以执行）。

政府的地位与角色

需要说明的是，合作主义模式下各行为主体的自主性以及基于总体论而不是整体论的秩序协调，并没有否定政府应有的地位与作用。多元合作主体的地位并不是完全平等的，政府依然占据着优势；而且，其它社会行为主体在作为公共事务治理的参与者的同时，还保留着作为普通社会行为主体的角色，仍要接受政府的管理；更重要的是，无论自主权利的形成，还是合作秩序的供给和维护，政府都起到难以替代的作用。（1）其它社会行为主体的自主权利，在某种程度上最终还需要政府作出界定；（2）政府对其它社会行为主体无法自主调节的秩序冲突，仍具有最终调节的权威；（3）国家或政府的秩序供给与维护，仍是合作秩序的基石，如果没有国家或政府的宪政体制与其它政治安排，其它行为主体的多种合作秩序也无法自发形成；（4）一些核心公共物品的生产仍由政府主导，即使一些公共物品可以由其它社会行为主体具体提供，但政府对社会仍负有最终的责任。

不过，在合作主义的公共事务治理模式下，政府的角色将要发生变化。（1）政府不再是公共事务的唯一治理者，公共事务的治理将更多依赖社会与市场力量的参与与合作；（2）政府对其它社会行为主体的管制和控制色彩将减少，规划、引导、协调、交换、服务以及必要的扶持功能将增强；（3）政府对其它社会行为主体存在着相互制约关系，而不是传统模式下单方面的管制与被管制、服务与被服务；（4）政府为实现更大范围的公共利益而对其它社会行为主体的协调，其哲学依据也不再是片面强调单方面意志的整体论，而是充分尊重双方乃至多方利益与意见基础上的总体论。政府的“元治理”理论很好地说明了多元自主合作模式下各种行为主体之间的合作结构关系。

需要说明的是，公共事务治理的合作主义模式形成、演进与发展，受到公

民社会的质量、市场质量、政府质量以及宪政制度、特定社会的传统与文化等多种因素的影响与制约，因而合作行动结构的安排具有动态性。就中国而言，公共事务治理的合作主义模式只是发展的方向和目标，其过程具有艰巨性和长期性。其中，经济改革的市场化、公民权利的自主化、社会组织的自主化、政府权力配置的合理化，是构建公共事务治理的合作主义模式非常重要的条件；只有在此条件下，通过公共管理的社会化与公共生活的民主化，上述公共事务治理的合作主义结构模式才能最终形成。（作者单位：北京行政学院公共管理教研部

第二篇：公共事务的治理之道

解决公共事物的方法这是一本有关公共资源分配与使用的书

2009年10月埃莉诺.奥斯特罗姆获得了诺贝尔经济学奖,其原因是对公共事物的治理之道做出了杰出的学术贡献。一般来说对社会资源的治理模式分为两种, 一种是政府管着，另一种是政府不管交给市场自由配置。通常，市场作为看不见的手，在资源配置中发挥着主要作用。但往往由于信息不对称、垄断和公共物品的外部性等，导致市场失灵，从而需要政府的宏观调控。照此逻辑，市场经济的体系就由市场与政府按一定的比例组建。不同的时间点，需要调整的只是市场与政府的边界。当我们谴责政府效率低下时，政府就开始民营化改革；当市场机制运行失灵时，就会有新一轮的政府宏观调控和国有化。

联系理论，对于公共事物的治理，“囚徒困境”、哈丁的“公地悲剧”和奥尔森的“集体行动的逻辑”，清晰地表明：除非彻底的私有化（市场）或者通过强权（政府）的控制，人类几乎无法摆脱这些悲剧的梦魇。于是，理论家们似乎陷入了市场——政府的无止境的循环中，找不到出路。而埃莉诺·奥斯特罗姆却跳脱了这些模型的限制，摆脱了市场——政府的二元划分，提出了自主组织治理公共事物的制度理论。这也就是本书的目的：“本项研究的中心问题是一群相互依赖的委托人如何才能把自己组织起来，进行自主治理，从而能够在所有人都面对搭便车、规避责任或其他机会主义行为诱惑的情况下，取得持久的共同收益。”

本书的独到之处在于提出了第三种办法,在政府与市场之间，还可以有一条通过集体协商自治的道路，即自主治理。

她首次系统地总结人们用以分析公共事物解决之道的理论模型，并从博弈的角度探索了政府与市场之外的自主治理公共资源的可能性。

她用制度分析的研究方法,对三类案例进行了分析,在此基础上总结出治理之道。她的理论结论是,集体行动的逻辑是正确的,但在很多情况下,尤其是对小规模的公池资源管理来说,有很多自主治理成功的实践经验,也有失败的教训。她总结了成功的八条经验,分析了失败的制度原因,在此基础上总结出了公共事物的自主治理之道。

结合理论和经验，提出第三种替代方案：

资源占用者利用自己所了解的信息设计合约，通过合约中的相互利益，引导占用者们互相监督，促使合约的达成。寻求在政府和市场之外的自主组织和自主管理公共池塘资源的可能性：通过自筹资金来制定并实施合约，有效合理的利用公共池塘资源。

实证研究法也是本书的一个亮点。

实证主义所推崇的基本原则是科学结论的客观性和普遍性，强调知识必须建立在观察和实验的经验事实上，通过经验观察的数据和实验研究的手段来揭示一般结论，并且要求这种结论在同一条件下具有可证性。实证研究方法可以概括为通过对研究对象大量的观察、实验和调查，获取客观材料，从个别到一般，归纳出事物的本质属性和发展规律的一般的研究方法[。本书结构清晰，大致逻辑线路为 “理论——假设——案例——验证”的实证研究路径。在集体选择的过程中，人的不确定因素太多导致很难进行客观的分析。但作者通过大量的案例研究和科学的实证研究框架，使得研究更为客观严谨。所谓，授人以鱼不如授人以渔，《公共事物的治理之道》中的集体选择框架可能有不适合我国国情之处，但其实证主义的研究框架对国内公共行政的研究大有裨益。言及实证研究，特别要提出的是书中的案例研究方法。作者在理论假设提出后，需要进行理论的检验，实际上我们有三种一般性的基本检验方法：实验法、使用大样本分析的观察法和使用案例分析的观察法。作者通过案例研究来进行理论假设的检验，从而创造出新的理论。为我们提供了案例研究的典范。

第三篇：《公共事务的治理之道》读后感

读《公共事物的治理之道》的一点感想

李旭菲 03120229 公管院2班

摘要：《公共事物的治理之道》着眼于小规模公共池塘资源问题的研究，在大量的实证案例研究的基础上，开发了自主组织和治理公共事物的制度理论，从而在企业理论和国家理论的基础上进一步发展了集体行动的理论，为面临公共选择悲剧的人们开辟了新的路径，为避免公共事物的退化、保护公共事物、可持续地利用公共事物从而增进人类的福利提供了自主治理的制度基础。书中对公共池塘资源的研究对于当代中国的社区治理，也有很大的启发。关键词：公共资源，自主治理，社区治理

一、对公地治理的反思

在《公共事物的治理之道》一书中，作者埃莉诺•奥斯特罗姆首次系统地总结了人们用之以分析公共事物解决之道的三个理论模型，分别是哈丁的“公地悲剧”、博弈论的“囚犯困境”和奥尔森的“集体行动的逻辑”，这些理论模型都说明个人的理性行动最终导致集体的非理性，正如亚里士多德所说“凡是属于最多数人的公共事物常常是最少受人照顾的事物，人们关怀着自己的所有，而忽视公共的事物；对于公共的一切，他至多只留心到其中对他个人多少有些相关的事物。”作者又分析了当前处理公共资源难题的两种政策方案：一是以“利维坦”为唯一方案，即政府对公共池塘资源实行外部强制性管制，实行公共控制，但这必须建立在信息准确、监督能力强、制裁可靠有效的以及行政费用为零这些假定的基础上，很显然，这些条件在现实中并不能完全满足；二是以私有化为唯一方案，通过创立一种私有财产制度来终止公共财产制度，但是这种排除公有化的方案成本较高，而且对于一些无法划分的流动性的资源如海洋、渔场，则无法建立私有产权制度。作者运用博弈论分析了这些理论模型所隐含的博弈结构，并从博弈的角度探索了在理论上可能的政府与市场之外的自主治理公共池塘资源的可能性。她认为纯公有或是纯私有的制度都较为肤浅，没有彻底的私有化，也没有完全的政府权力的控制，于是提出了一个公私混合，存在与政府和市场之外的的新的模型：自筹资金的合约执行博弈——通过局中人的相互订立协议并设立一个外在的仲裁机构运行，这个模型的提出也是本书写作内容的创新之处。自筹资金的模型主

要有以下三个特点：

(1)协议的主体是局中人，因此他们对局中各种策略有详实而准确的信息

(2)仲裁者的工作仅仅是帮助各方找出解决在执行工作范围内产生的问题的方法，而这些工作规则是各方自己已经同意了的；

(3)因为局中人本身的利益诉求，同时他们拥有准确的信息，因此他们关注其他局中人的行为，有监督的动机。

作者通过分析自己提出的新模型，否定了“公共资源将不可避免地陷入公地悲剧”的隐喻，同时反对基于这种隐喻来制定政策的做法。

二、制度分析的方法

作者为了更好地明确说明她的理论，将公共池塘资源的类型做了限定：

(1)是可再生而非不可再生的资源；

(2)资源是相当稀缺的，而不是充足的；

(3)资源使用者可以相互伤害，但参与者不可能从外部来伤害其他人。在第二章中，作者提出了制度分析的框架，即要解决公共池塘资源的集体行动问题，需要解决三个问题：(1)新制度的供给问题，(2)可信承诺问题，(3)相互监督问题。在第三章中，作者分析了承诺和监督问题和两者之间的关系，承诺和监督在策略上是相连接的，监督不仅对监督者产生了私人利益，也为其他人带来的共同利益。在第四章中，作者研究了制度供给问题，以美国大洛杉矶地区南部一系列地下水流域的管理制度为例，此案例中的制度变迁是在一个促进型政治体制中渐进、连续和自主转化的制度变迁，在这里，每个流域都建立了一个民间协会，为面对面地讨论共同问题和未来可能采取的共同策略提供了论坛，论坛使得决策结构从互不沟通的独立决策结构转变为在相互交流各自选择基础上的决策。除了民间协会提供了一套机制外，还有一项个人拥有诉讼权利的法庭制度，以解决关于资源的争端。这对于我国公共资源的治理很有借鉴意义。

本书写作的特别之处还在于书中用了大量的案例，有瑞士、日本、菲律宾等地长期续存的自主组织和自主治理分析，也有对土耳其渔场、加利福尼亚地下水等失败和脆弱的制度的分析。作者选取这些案例有三个主要的依据：(1)治理长期存续的公共池塘资源；(2)变更现存的制度安排；(3)未能解决持续存在的公共池塘资源问题等。作者通过理论与实际的结合，来论证自己的观点，使得内容更

具体，更有说服力。通过对这些案例的分析，作者总结出了一套长期存续的公共池塘资源制度中所阐述的设计原则：

(1)清晰界定边界。公共池塘资源本身的边界必须予以明确规定，有权从公共池塘资源中提取一定资源单位的个人或家庭也必须予以明确规定。

(2)占用和供应规则与当地条件相一致。

(3)集体选择的安排。绝大多数手操作规则影响的个人应该能够参与对操作规则的修改。

(4)监督。积极检查公共池塘资源状况和占用者行为的监督者。

(5)分级制裁。违反操作规则的占用着很有可能受到其他占用者、有关官员或他们两者的分级制裁。

(6)冲突解决机制。占用者和他们的官员能够迅速通过低成本的地方公共论坛，来解决占用者和官员之间的冲突。

(7)对组织权最低限度的认可。占用者设计自己制度的权利不受外部政府权威的挑战。

(8)嵌套式企业。将占用、供应、监督、强制执行、冲突解决和治理活动在一个多层次的嵌套式企业中加以组织。

作者认为，这些原则是在案例分析的基础上总结出来的，它们是长期有效的公共池塘资源自主组织、自主治理制度的基本构件，“这些设计原则对公共池塘资源及其相关制度的存续性提供了一种可信的解释。……这些设计原则能影响激励，使占用者能够自愿遵守在这些系统中设计的操作规则，监督各自对规则的遵守情况，并把公共池塘资源的制度安排一代一代地维持下去。”

三、对社区治理的启发

在书的第一章，作者即提出了本书的三个目标：

(1)对已经运用于许多自然资源治理政策分析的基础进行评判；

(2)列举治理和管理这些资源的成功以及不成功的实例；

(3)着手开发更好的认识工具，以明晰为管制许多不同类型的资源而设计的自主治理制度安排的效能和局限性。

从书中内容可见，《公共事物的治理之道》这本书对当前我国社区治理也有着借鉴意义。首先分析以下当前我国的社区治理存在的问题：

(1)无相关政策法规，缺乏监督制约。目前，我国还没有出台统一的社区法规，适应社区治理和社区组织职能调整的法律法规还十分缺乏，这制约了社区改革和社区建设的顺利进展。

(2)居民参与社区活动和治理的积极性不高，社区意识淡薄，而且社区居民在社区治理中只是被动地参与管理，而没有成为社区治理的主体。

(3)社区职能行政色彩太浓，社区居委会负担过重，社区自治制度又不健全，行政权力对社区干预多，造成社区居委会责任大、权利小、事情多、经费少、待遇低、力量弱，造成社区居委会的超负荷劳动。

(4)社区公共资源的管理存在漏洞，对公共资源的分配的合理性经常产生争议和矛盾，如对社区中的卫生，公共设施而产生的纠纷不断，不利于社区治理。针对现阶段我国社区治理存在的问题，结合书中所分析的制度，可以看出，社区治理最重要的是要实现多中心治理，社区，居民，企业共同治理。书中作者总结出的长期续存的公共池塘资源的八项设计原则对社区治理有很大的启发。

对于社区来说，首先社区的私人空间和公共空间要有一个明确的界定，对于社区公共资源的的使用如哪些是公共产品，哪些是准公共产品，哪些是俱乐部产品也要有明确的说明。社区治理还要根据每个社区不同的实际情况来制定公共资源供应的规则，不同的地方有不同的历史风俗，习惯，就像社区治理中出现沈阳模式与上海模式两种各有千秋的社区治理方式。特别是对于农村自治来说，这种地域性的，风俗性的差异就更加明显，实现自治也就显得更加复杂。其次，社区的决策要符合集体选择的安排，社区参与是民主决策、监督、管理的统一，要提高社区参与程度，做到协商民主与契约民主的统一，例如麻柳乡的麻柳模式，执政党和政府只是扮演价值导向，整合民意和构建合作治理机制的角色，而不是直接参与决策。

社区治理中解决冲突的机制也很重要，实行多中心治理意味着有许多不同的利益主体参与到社区治理中，冲突与矛盾是不可避免的，所以要发挥居民区议事协商委员会的作用，同时制定相应的法律规章来规定各主体的权利与义务。

此外，多中心治理也要制定必要的监督机制和奖惩机制，防止一方利用公共权力为所欲为，但是这种监督和制裁不是由外部权威实行的，而是由治理参与者自行实施的。书中作者还提到了一点”制度细节“让我有很深的感触，对我国来

说也很现实，我国虽然法律法规比较完善，但是法规中具体的惩治细节却很缺乏，这也导致法律法规缺乏公信力。

四、总结 埃莉诺•奥斯特罗姆的理论为现今的社会治理提供了一个很好的参考，她理论不落窠臼，从微观公共池塘资源入手，对于社区治理和农村自治有着很大的借鉴意义。

第四篇：公共事务的治理之道读书笔记

奥斯特罗姆—《公共事务的治理之道》 《公共事务的治理之道》从研究公共池塘资源问题入手，通过对许多案例进 行系统的实证研究分析，包括公共池塘资源问题不断的土耳其近海渔场、公共池 塘资源问题不断的加利福尼亚地下水流域、斯里兰卡渔场、斯里兰卡水利开发工 程、新斯科舍近海渔场的脆弱性等案例，提出了自主组织与治理公共事务的制度 理论，在企业理论与国家理论的基础上，为公共资源的开发、利用和保护，促成 公共事务的集体行动提供了理论指导与制度建议。全书一共有六章。第一章总结了公共事务治理的理论模型，包括三种有影响 力的模型：公地悲剧、囚犯困境博弈、集体行动的逻辑。第二章研究公共池塘资 源情境中自主组织和自主治理的制度方法。作者提出了运用制度分析的框架，即 要解决公共池塘资源的集体行动问题，需要解决三个问题：一是新制度的供给问 题，二是可信承诺问题，三是相互监督问题。第三章进一步对长期存续的自主组 织和自主治理的公共池塘资源分析，并对瑞士和日本的山地牧场及森林的公共池 塘资源，以及西班牙和菲律宾群岛的灌溉系统的组织情况进行了案例分析。最后 提出了制度设计的八大原则： 清晰界定边界、占用和供应规则则与当地条件相一 致，集体选择的安排、监督、分级制裁、冲突解决机制、对组织权的最低限度的 认可，嵌套式企业。第四章对制度变迁进行了分析。主要分析了关于制度供给的 问题。第五章是制度失败及其脆弱性的分析。作者通过详细分析土耳其近海渔场、加利福尼亚的部分地下水流域、斯里兰卡渔场等制度失败的具体情况，并与成功 案例进行对比分析，得出了公共池塘资源治理失败的制度原因。第六章自主组织 和自主治理公共池塘资源的分析框架则是提出了一套制度分析选择的框架。阅读后的感悟： 在人文社科领域的研究中，越来越呈现出一种多学科交叉的 情况，奥斯特罗姆教授综合政治学和经济学的同时又超越了政治学和经济学，以 交叉学科的姿态去研究公共事务的治理问题，这也给我们提供了一个思路与启 发，要想在某一问题研究领域内的取得成绩，了解与运用一些重要的分析视角与 强大的分析工具是十分重要的。奥斯特罗姆对三个理论模型的修正为在现实生活 中解决集体行动困境提供了良好的政策基础，使得政策分析更具可操作性。在解决公共事务的问题上，奥斯特罗姆提出的自主组织与自主治理的建议实 际上是在强调一种多中心治理与协同治理的一种理念。在广大的农村地区有大量 的公共池塘资源，比如林地、

草地、集体土地、河流湖泊等，我国也在推行包括 土地流转、集体林权体制改革、退耕还林还草等在内的多项政策，旨在保护自然 资源，实现资源的可持续开发与利用，广大的农民是直接面对与使用这些自然资 源的，充分调动他们的参与积极性，给予他们足够的治理权，对于制度的实施与 推进具有极大的促进作用。

现在在农村发展与农业生产中存在着一个很大的问题，那就是农田水利基础 设施仍然十分薄弱，抗旱排涝能力不强。目前农业生产中许多灌溉设施都是上世 纪五六十年代修建，有许多农民称之为“毛渠”，当时的设计标准本来就很低，只能应对气候正常年份的农业生产用水。而且自农村实行承包责任制后，公共的 水利设施多数无人管理，年久失修，损毁严重，功能无法正常发挥，抽、排、蓄 都不能满足实际需要。“有库无水，有水无泵，有泵无渠，有渠不通”。旱不能灌，涝不能排。随着农村集体劳动制度的解体，许多农村基础设施的建设十分落后，农民之间的集体行动与协作的精神也在不断流逝。而奥斯特罗姆提出的在国家和 市场之外提出的第三种治理公共池塘资源的方法在发展农村公益事业，促进基础 设施建设，重塑集体合作精神，改进乡村治理具有重大的现实参考意义。其实多中心与协同治理在城市治理中的应用，许多学者都论述过了，我认为 可用一句话来概括之：那就是政府、公众、第三部门充分发挥各自所长，实现集 体行动。实践是检验真理的唯一标准，探索公共事务治理之道的本土化应用还需要我 们大胆地进行实践。

第五篇：公共管理的狮城模式

2011年5月，新加坡“国父”、前总理李光耀宣布正式离任新加坡内阁，引发各国智库对“新加坡模式”的争相讨论。其中与政府关系密切的美国智库“新美国基金会”对此颇为关注，其高级研究员帕拉格·康纳特地为《外交政策》杂志撰文，称在21世纪管理模式竞赛中，“新加坡共识”可能比“北京共识”、“华盛顿共识”更具优势。

上世纪70年代迅速崛起后，新加坡一直以来都受到来自于亚洲、中东以及其他新兴市场“取经者”的追捧，这其中也包括中国。除了经济发展外，这些国家更加关注新加坡的政府管理经验。以新兴城市国家阿布扎比为例，大到长远城市规划，小到电子政务协议，都在一一效仿新加坡。而对于正处于转型关口的中国来说，无论是文化传统的同根同源，还是实际执政体系的相似性，近邻新加坡无疑都是政府管理的良好典范。

9月21日，“2012中新社会管理高层论坛”在新加坡召开，主题为“城市化进程中的社会管理”，此次论坛进一步深化了中新两国在公共治理和社会管理方面的交流与合作。会议前夕，新加坡公共治理研究领军者之一——南洋理工大学公共管理学院院长吴伟先生，在京接受记者专访，向国内读者系统介绍公共管理领域的“新加坡模式”及其对中国政府管理特殊的借鉴意义。

公共管理理论演化

传统的公共管理理论分为“公共行政”与“公共管理”两个时期。前期的“公共行政”理论以韦伯的层级官僚体系为基础，表现出层级制、官僚、缺乏弹性等特点。随着层级官僚体系遭受越来越多的诟病，管理学中的效率观念逐渐得到重视，“公共行政”开始向“公共管理”过渡。这一时期的公共管理理论奉行效率至上原则，强调政府效率，试图通过调整政府与企业、政府与社会之间的关系以及政府内部结构，以此来节约管理成本。

20世纪80年代以来，西方各国为应对财政危机和政府信任赤字、绩效赤字，开始大规模政府改革。政府管理开始要求市场导向和因应而变，由此促使新公共管理理论发展。新公共管理理论要求以市场需求改造政府机构设置，强调政府管理借鉴私营企业管理经验，从单纯追求效率的“一个e”(efficiency,即效率）向“三个e”(efficiency, effectiveness, economy，即效率、效果和经济性）转变。

吴伟总结了新公共管理理论发展的四个方面。首先，从强调政府管理效率最大化向兼顾效率、效果和经济性转变。其次，加强政府服务意识，强调政府管理过程中要提高公众服务的质量和水平。再次，从“大政府”向“小政府”过渡，政府由从前的“大包大揽”开始逐步放权，在可以利用市场完成的领域允许民间力量进入。最后是主体的多元化，允许营利组织和非营利组织参与政府管理。

“新加坡模式”

新加坡见证了新公共管理理论的发展，并在实践中逐渐形成了特殊的“新加坡模式”。新加坡管理国家有如经营公司，有报道称“国父”李光耀曾刻意按照荷兰皇家壳牌公司模式设立政府机关、行政部门以及激励体制。这使得新加坡政府管理可以较好地兼顾“三个e”，其制定的经济策略似乎与商务计划具有某些相似性，其公务员享有全球最高的薪水，并一直被赞许为“世界上最为清廉的国家”。

“新加坡政府管理在很多领域都与营利组织、非营利组织合作。这一方面节省了政府的管理成本，避免政府负担过重；一方面也充分发挥了市场优势，提高管理效率。”吴伟说道。新加坡的“小政府”理念和多元化管理主体、外包公共服务策略，在高等教育领域可见一斑。

新加坡两所国立大学——新加坡国立大学和南洋理工大学均是企业化经营，成为公共服务机构民营化的缩影。虽然二者70%的经费来源于政府拨款，但却均以公司名义注册，运作形式依照现代公司的管理体系。“大学采用专家治校方略，而非行政方式管理学校，给予学者足够的学术自由，我想这是南洋理工大学在短时间内跃居世界领先院校的原因之一。”吴伟说道。

精英战略

以“精英治理”为特色的新加坡公共管理模式有别于西方高福利国家的“保姆式”管理，其既不鼓励希腊人那种“懒散的”行事方式，也不提倡西班牙式的“肆意挥霍”，但也能够提供优质的低成本教育等公共服务。新加坡的方式是通过一系列激励方案培养市民的良好行为，而这些方案又能使人们无论是在顺境中还是在逆境中都保持稳定，专心工作。其失业率一直保持低位；几乎没有人是无所事事的。

吴伟认为，新加坡之所以能够保持长期的人力资本优势，得益于长久以来所坚持实行的“精英战略”。虽然精英战略竞争激烈而残酷，但却颇具实用意义。从小学四年级起，新加坡学生便开始“被区分对待”。他们中成绩最优秀的3%将接受“精英课程”，由专门教师授课。小学六年级会考后，学生开始分流，将按照国立大学、理工学院和公益学院三种高等教育模式来进行定向培养。

国立大学培养国家精英，将来为政府和社会建设服务；理工学院培养传媒、护理等高等职业技术人员；公益学院则作为技工教育机构，培养高技术工人、熟练工人。为保证精英阶层质量，国立大学坚持多年保持30%左右的录取比率，重视教育质量的提高，而不是盲目地扩大规模。理工学院和公益学院则保证了没能进入精英层级的学生也可以在社会上立足。

中新合作交流

中国和新加坡不仅在政府管理理念上都深受儒家文化影响，在政治体系上也较为相近，新加坡的人民行动党领导人民独立后一直执政至今，新加坡经验对于中国更具有现实意义。最早的中新合作始于政府，随后两国政府自上而下推动了企业合作不断发展；当前两国企业间合作很多都已是自发开展，如两江工业区、广州都市城、天津生产城等，政府仅提供支持和服务的职能。

事实上，中国和新加坡在公共治理领域的交流与合作由来已久。2004年时任中组部干教局局长的李培元就曾做过这样的评价：“目前中国政府海外培训主要有两个基地：一个是新加坡的南洋理工大学，另一个是美国的哈佛大学。”新加坡的中国政府官员培训主要集中在南洋理工大学，而具体实施培训的则是公共管理学院。从1992年首批河北省高级干部赴新接受系统培训开始，截至2008年底，南大公共管理学院为中国各级政府培养了765名公共管理硕士，短期培训课程结业人数突破8000人。

新加坡华人约占70%，汉语为官方语言之一，这利于减少中新交流过程中的语言障碍。“曾有官员开玩笑称：‘在海外接受培训，语言障碍要打30%折扣，理论吸收要打10%折扣，从理论到实践又要打10%折扣，所剩可能就不多了。’在新加坡办培训，对中国来说可以把语言这30%给补上！”吴伟说道。

对中国的启示

“中国正在发展服务型政府，从新加坡日渐成熟的公共管理经验中或许可以得到些许启迪。”吴伟说道。

新加坡一直强调公民应该为自己的未来负责任，采用公积金模式运作养老金。新加坡的福利体系跟欧洲如出一辙，包括国民医疗保险和低成本教育，但其并不会像欧洲国家一样，因为福利过多使政府不堪重负，这很大程度是因为精英策略带来的较高人力资本回报以及稳定的社会就业。吴伟表示，“面对中国庞大的人口基数，中国政府完全负担居民养老是不现实的，新加坡经验可能对中国具有借鉴作用”。

早在李光耀时代，新加坡便提出“居者有其屋”，认为人民拥有自己的诸如住房等固定财产，便不会希望社会**，整个社会才能稳定发展。当前新加坡超过90%的居民都拥有自己的住房。据悉9月赴新参加“2012中新社会管理高层论坛”的中方官员将重点拜访新加坡建屋发展局，学习新加坡组屋政策方案的具体细节。

（摘自《财经国家周刊》2012年第21期。