深化党内选举制度改革问题与对策

第一篇：深化党内选举制度改革问题与对策

深化党内选举制度改革：问题与对策

【内容提要】 当前党内选举实践中在候选人提名、党代表成分、选举程序等三个方面存在着问题。其存在问题的原因，既有对“党管干部”简单化理解、对党内民主理论缺乏系统梳理等理论方面的原因，又有多年来党和国家领导体制中权力过分集中现象仍然存在的体制方面的原因。改革和完善党内选举制度，有八个方面的着力点：制定《中国共产党选举工作条例》，正确认识党管干部和党委意图、竞争性选举、拉票现象等几个认识问题，完善与党内选举改革相配套的制度，提高党内选举的地位，完善党代表选举制度，完善党的代表大会和党的全体委员会选举制度，加强对竞争性选举的监督，加强党内选举文化的建设。

【关键词】党内选举 党内民主 候选人 党代表 选举程序

党内选举制度是党内制度中最重要的内容之一，以科学的制度保障党的建设，必须改革和完善党内选举制度，这是党的制度建设科学化最重要的方面，也是推进党内民主最基本的着力点。2011年全党基层和地方党组织大多进行了换届选举，较之以往的换届选举，这次选举在原有制度和程序方面做得更加规范、更加严密，要求也更加严格，因此，保证和实现党委意图更加有力。但是，在竞争性选举、扩大差额选举方面没有更多的突破。随着党内民主和人民民主的发展，改革和完善党内选举势在必行。

一、当前党内选举实践中存在的主要问题

(一)候选人提名不能充分体现选举人意志

在党内选举实践中，候选人资格条件多以组织提名人选为参照系量身定做，以便于缩小候选人预备人选的范围。通过级别、任职年限、年龄、性别、届别等因素，刻意用设定条件去“套”人选。候选人名额分配到各党组织中时，就已经是“戴帽”的指标，类似于委派的候选人。党员推选，基本上是按上级意图推选，普通党员缺少“推”与“选”的机会和平台，很难体现广大党员的意愿。

党的代表大会上，各种候选人预备人选缺乏自下而上的代表和委员联名推荐候选人、党员自荐的制度和平台。党的代表大会选举、第一次全体委员会上的选举基本上是为实现党委意图的选举，选举人选择空间有限，党内参选热情和积极性不高，个别情况下甚至出现“厌选”情绪。

(二)党代表的结构比例不科学

地方党代会代表的80％以上是各级各类主要领导干部，因为即使是各类专业技术人员或者妇女代表等，也多是领导干部身份。基层、第一线非领导职务的普通党员代表名额太少。某种意义上说，党代表实际上是领导机关的代表，党代会差不多就成为党的领导干部会议了，这样，就使得党的代表大会的选举变成了领导选举领导。

(三)党内选举程序不够规范

根据1990年中央颁布的《中国共产党基层组织选举工作暂行条例》第9条的规定：“代表候选人由选举单位组织全体党员酝酿提名，根据多数人的意见确定，提交党员大会或党员代表大会进行选举。”这里，一是选举单位的“全体党员”提名程序不是十分清楚，二是没有明确规定如何“根据多数人的意见确定”代表候选人，缺乏保证党员意愿顺利表达的严格的程序性制度。实际上，“根据多数人的意见确定”往往是一句空话。

根据中央1994年1月印发的《中国共产党地方组织选举工作条例》规定，经过“初步人选”到“预备人选”，再到“候选人”，最后到选举“代表”，有很多环节，能够到代表大会或代表会议上参选的代表并不是完全经过真正的民主提名，再经过20％的差额选举产生的。这些候选人经过多次组织程序，包括考察、审查、批准，才能够成为代表候选人参加20％的差额选举，这个时候的候选人基本上是体现组织意图的。20％的差额也只是在代表大会或代表会议上坚持的原则，并不是所有“多数”党员的意见的环节都是要选举的。由于过程中没有严格的选举程序，所谓“多数党员的意见”经过繁杂的程序被虚化，最大程度反映的是组织的意图，体现的是组织本位。

地方党的全体委员会选举程序虚化，缺乏竞争平台。选举时，虽然差额比例是能够按规定进行的，但候选人提名大体上只是对上届党委提名经过上级党委批准后名单的确认，再加上选举的“陪选”现象，使一些选举程序被虚化。

二、党内选举缺乏创新的原因分析

(一)理论方面的原因

1.对“党管干部”简单化理解。把“党管干部”等同于或基本等同于党委管干部，甚至把“党委意图”与党代表联名推荐对立起来，这是选举困境出现的理论原因。党内民主尤其是党内选举，不能简单地等同于实现党委意图。如果把实现党委意图作为选举的最高目标，作为最高的价值取向，那么，要在党内选举中真正体现保证党员和党代表的民主权利、真正实现党内民主就有困难。当然，如果党委意图完全是党内民主的产物，那么把保证党委意图作为最高价值是可以的。问题是党委意图也往往被扭曲，甚至成为少数人的意志。如何使保证党委意图与保证党员权利二者紧密结合起来，更能够体现党内民主的发展趋势，是党内选举的难点所在。

2.缺乏对党内民主理论的系统梳理。把党内民主提到党的生命的高度，表明中国共产党对发展党内民主的高度重视。但是，如何适应改革开放和社会主义市场经济的要求发展党内民主，需要有一套完整而周密的理论作支撑，这正是我们所缺乏的。战争年代、计划经济时期的党内民主理论已经不能完全适应新形势党内民主发展的需要，同时又不能照搬西方资产阶级政党的民主形式，这都是明确的。但是，如何借鉴西方民主的某些合理成分，如何准确体现中国特色的民主，还缺乏认真系统地梳理。党内选举实践中，中国共产党并没有完全践行马克思开始所设想的党内民主形式(如共产主义同盟时期党内民主形式)，倒是战争年代、计划经济时期、甚至是前苏联共产党时期的党内民主形式，对中国共产党的党内选举方式影响较大。从某种意义上讲，党内选举实践的矛盾处境，实际上是必须发展党内民主与如何发展党内民主之间的矛盾表现。

(二)体制方面的原因

多年来党和国家领导体制中权力过分集中现象现在仍然存在。长期的权力过分集中对党内选举造成的影响有：一是有的领导干部习惯于在传统体制下进行换届选举，安于现状、墨守成规、不求进取，不愿意下大力气进行改革。二是有的领导干部把权力过分集中作为优越性进行赞美。如效率高、容易集中等，找到了安于现状的借口。三是保护既得地位和利益，削弱了改革的动力。调研中，有的领导干部甚至认为，现行的党内选举制度是非常科学、非常实用、操作性很强的制度，不需要改革。也有的领导干部担心党内民主改革一旦失误，形势失去控制，可能比不改革还要糟糕。

此外，党在选举文化方面的缺失，如党内民主意识不够、程序观念不强、盲目追求高票当选的观念等，也是党内选举缺乏创新的重要原因。

三、深化党内选举制度改革的对策思考

(一)着手制定《中国共产党选举工作条例》

一方面，深化党内选举制度改革的条件已经成熟。一是中央高度重视，把党内民主提升到党的生命的高度；二是地方尤其是基层党组织在党内民主选举方面进行了很好的探索，有许多好的经验。另一方面，现行的《中国共产党基层组织选举工作暂行条例》和《中国共产党地方组织选举工作条例》已不能完全适应党内选举制度改革的需要，建议合并这两个选举条例，因为在党内选举的程序、内容方面，基层组织和地方组织基本上是一样的。鉴于此，应着手制定《中国共产党选举工作条例》，新条例应该包括全国党的代表大会选举工作的内容。同时，要制定相对统一和规范的《中国共产党选举办法》。实际上，十一届三中全会以来，党的中央组织的选举越来越规范，把它制度化的条件已经成熟。修改、制定党内选举制度和选举办法，一定要体现以下原则：一是换届选举工作应以制定科学严密的换届选举程序，并严格执行程序为重点，确立程序至上的理念和原则；二是尊重选举结果；三是人事筹备重点应放在确定条件、原则和程序上，要推荐最有竞争力的领导干部作为建议人选，而不是筹备所有委员名单。

(二)明确和匡正几个认识问题

1.正确认识党管干部和党委意图。党管干部是中国共产党必须坚定不移坚持的原则，但必须正确理解党管干部的科学内涵。党管干部的内涵应包括以下内容：一是发挥党制定干部标准、干部政策的引导作用；二是党竭力推荐最优秀、最有竞争力的人才出任党和国家机关的领导干部；三是加强党组织对党内外选举的控制和引导；四是努力对干部的使用、干部用权的全过程进行控制和监督。这样说来，在党内，党管干部应该最大限度地体现党内民主，而不完全是上级管干部。应该最大限度地让党员、党代表参与干部的任用。党员推荐候选人、党代表联名推荐候选人应该也是党管干部的形式。党代会换届选举时的党委意图应主要包括：严格把握候选人的基本条件、推荐最优秀和最有竞争力的候选人、执行严格的选举程序、强化程序至上的观念、保障党员权利、通过严格程序控制选举过程。在具体候选人的推荐和选举过程中，如果党委意图不符合多数党员的意愿或者党代表的意愿(以严格程序下的票数为准)，那么，就应该服从党员或党代表的意愿。党委意图与党员意愿、代表意愿真实地最大限度地保持一致，是党内选举制度改革追求的目标。

2.科学认识党内竞争性选举。必须直面竞争性选举而不能采取回避的态度。李源潮同志认为：“竞争是古今中外选拔和培养优秀人才行之有效的途径，就是用‘马场赛马’、公平竞争的办法激发干部人事制度的活力。”①既然是古今中外行之有效的途径，我们就不能回避，不能犹豫徘徊、踟蹰不前。竞争是差额选举的常态，没有竞争就不是真正的差额选举。当然，竞争性选举也不是最完美的制度，也不是选拔最优秀人才的灵丹妙药，它本身也有局限性。但历史和实践都证明，竞争性选举是相对公平的选举形式，是进步的、便于纠错的、弊端相对较小的选举制度。为此，必须勇敢面对竞争性选举这一课题，积极推进党内竞争性选举，将优胜劣汰的竞争机制引入党内选举，实行积极健康的党内竞选，为推进国家政治生活更加民主作出示范和表率。

3.冷静分析拉票现象。不容否认，干部选拔任用方面存在拉票现象，其主要原因：一是领导职位的权力和利益诱惑多与领导职位少之间存在着矛盾；二是符合条件的人比较多使竞争不可避免；三是拉票的对象相对固定使拉票便于操作；四是简单地以票取人使拉票成为需要。为此：一要承认拉票现象的存在。只要存在竞争和票决，就不可能完全避免拉票现象的发生，这是客观存在的事实。二要采取“疏”和“堵”相结合的方法规范拉票现象。“疏”就是承认竞争，承认拉票，规范公开拉票的时间和方式，并且让更多的人参与选举和推荐，使拉票更加困难，为公开竞争提供平台和机会；“堵”就是规范拉票，严格禁止不正当竞争，严格、从快惩处违反纪律和违背道德的拉票行为。最终目标是逐步实现公开竞争、公平有序竞争。

(三)完善与党内选举改革相配套的制度，营造改革的氛围

1.完善委员会、常委会成员领导级别的规定。建议委员会、常委会成员领导级别仅仅作为任期内的级别，一旦不担任机构的领导成员，相应的级别应自动取消。现行级别实际上的终身制现象非常不利于发展党内民主，使一些党员不是为了党和人民工作，而只是为追求级别、追求待遇去竞争。如果能取消委员级别的规定，减少职务权力和利益方面的诱惑，干干净净去竞争，就更能营造为党为人民服务的良好氛围。

2.严格实行任期制、罢免制和辞职制。凡选举的职位，如代表、委员、书记、副书记等，都要严格地实行任期制。要谨慎使用委任制。选举产生的干部，在同一领导职位上一般不能超过两届。在任期内一般不随意调动、调整，因故离职的领导干部要及时通过选举进行补充。要有完善的补选程序。与任期制同等重要的是党内的弹劾罢免制度。列宁认为：“只有承认和实现选举人对代表的罢免权，才能被认为是真正民主的。”②党员与党员代表的关系，实质上是委托者与受托者的关系。如果代表不作为，或者乱作为，党员有权、有程序启动对代表的罢免程序。要进一步完善《中国共产党党内监督条例(试行)》中关于党内罢免的相关内容，将弹劾、罢免权下放到党代表、全委会、下级机关或下级纪检部门，对弹劾、罢免的内容、程序以及适用范围和对象等要作出具体规定，做到有法可依。为了加强代表对委员的监督，建议建立党代表联名罢免制度。同级党的代表大会1／3以上代表联名可提出罢免案，1／2以上代表投票赞成即可通过罢免。在党的委员会内，建议有1／3委员可以提出罢免案。完善党内的辞职制。任期内由于工作变动、身体原因、道德失信、违纪违法、工作严重失误等原因，应该有自愿辞职、引咎辞职、责令辞职等方式及时解除职务。尤其是任期内实绩很差、工作上出现重大失误、群众意见很大的领导干部，必须辞去现行岗位职务。

3.放宽党员参选的身份限制。要维护选举的公平性和民主性，需要突破参选的资格“瓶颈”，放宽参选人身份限制，包括任职年限、行政级别、地域、年龄、教育程度等资格限制，尤其是行政级别的资格限制，有的选举甚至可以突破是否是公务员身份的界限。在现行体制下，应该放宽民主推荐对象和参加民主推荐对象的级别限制。如，县(处)级领导干部推荐对象和参加民主推荐对象可以放宽到副科级，厅(局)级领导干部推荐对象和参加民主推荐对象可以放宽到副处级，以此类推。

4.党委和组织部门要转变职能。党委及其组织部门要认真研究党的组织建设的实际问题，研究党内选举的现状和发展走向。在党内选举过程中，要重点宣传党内选举，营造正确的舆论导向；严密组织选举，严格按照党内选举规定的制度和办法进行；对党委推荐的候选人进行认真考察，深入了解其德能勤绩廉情况，宣传党委推荐的候选人，评估其参选时胜选的可能性，努力争取当选；对党内选举的内容、程序进行严格的监督，对所有候选人的参选资格、德能勤绩廉方面的情况进行监督；认真总结党内选举的经验教训，提出党内选举条例和选举办法的修改建议。

(四)提高党内选举的地位，扩大党内选举的范围

1.逐步确立以党内民主选举为主要方式的干部任用制度。党内主要领导干部一般是经过认真选举产生出来的。党内主要领导干部一经选举产生，就必须保持稳定，严格控制选任制领导干部任期内的调动。领导干部成员出现空缺，应确立严格的推荐和选举程序及时进行增补，建立缺额补充制度。委任制目前还不能抛弃，但委任制是党内选举制度的补充，而不是党内选举的主要方式。委任领导干部的数量也要逐渐减少。地方和基层党内主要领导干部选举后，部门的办事机构可以由领导提名、党的委员会批准，实行任期制或聘任制。

2.推广和扩大直接选举基层党组织领导班子成员的方式。近年来，基层党组织领导班子成员直接选举试点成为发展党内民主的亮点之一，引起党内外的广泛关注。自20世纪90年代以来，四川、江苏等地开始了基层党组织领导班子直接选举试点，对保障党员基本权利、发挥基层党组织功能、推进党内民主建设，进行了有益尝试和探索。基层党组织领导班子直接选举主要有“公推直选”、“双推直选”或者“两推一选”以及“无候选人直接选举”等形式。笔者认为，基层党组织领导班子成员直接选举方式推广的条件已经成熟。这是因为，基层党员的党内民主意识大大增强，尤其是在农村，由于村民自治制度的影响，农民党员的参与意识越来越强，有些农村的选举甚至已开始与国际接轨。如严格选举程序，包括在选票上印制候选人的照片、取消流动票箱、委托投票以及所有选民必须进入秘密划票间划票等。基层民主在一定程度上也开始以农村为依托，纵向向乡镇和县级民主发展，横向向城市基层民主发展；基层党组织，尤其是乡镇领导班子成员直接选举的试点工作产生了广泛影响，取得了宝贵经验。为此，要在认真总结经验的基础上推广基层党组织的直接选举方式。可以考虑把直接选举逐步扩大到县、市级党代表大会代表的选举。

(五)完善党代表选举制度

1.合理设置、划分选区，明确代表资格。党的十七届四中全会强调，要“改善党代表大会代表结构，提高基层一线代表比例，增强代表广泛性”③。地方党的代表大会代表的名额，建议仍然按各选举单位的党组织数、党员人数进行分配，增加不担任领导职务的专业人员、先进人物和一般党员代表的数量。这里，一是要放宽代表候选人的资格条件，包括“会议代表”(选举正式代表的会议代表)和党代表候选人预备人选的资格条件，而且用制度规范起来；二是要用制度规范代表名额的分配方式，并且使特邀代表的形式制度化。根据以往经验，向有关选举单位分配代表候选人预备人选非常必要，这也历来是党的传统，但要逐步使之透明化和规范化。地方和全国党的代表大会可以设定特邀代表，特邀代表与正式代表享有同等权利，但要对特邀代表的资格和产生程序作出严格规定。

2.规范代表选举程序，逐步确立党内分层选举的制度。包括上述的“会议代表”和党代表候选人预备人选，从提名到确定，都可以先在选举单位进行竞争性选举。要改进提名方式，通过组织提名、自荐、党员联名推荐等方式，确定“会议代表”和党代表候选人预备人选，尤其要尊重自我提名。在条件成熟的单位，可以在各个层面实行党代表直接选举，引入竞选制度。把优胜劣汰的竞争机制引入党代表选举，必然会大大活跃党内民主生活。

(六)完善党的代表大会和党的全体委员会选举制度

1.改进候选人提名方式。(1)以放宽和规范资格条件作为改进候选人提名方式的起点。现在的候选人资格条件不够公开，而且经常变化，缺乏政策的连续性。资格条件的制定，“多是以组织提名人选为模板，组织想提什么样的人，候选人的提名资格条件也就变成什么样的人。有的时候组织领导‘想要的人’和广大党员群众真正想要的人有一定的差距。同时，资格和条件的不断变动，缺乏政策的连续性，也使党内选举流于形式，党内民主也大打折扣”④。要认真研究并公开地方党的代表大会换届选举候选人的资格条件，并通过制度固定下来。(2)改进现行候选人提名方式。一是扩大提名主体。除了组织推荐即党的常务委员会提名外，党委委员、党员代表还可以在充分酝酿、协商讨论的基础上联名提出候选人，把组织推荐和联名联荐结合起来。“代表联合提名的候选人应包括地方和基层委员会的委员、常委和副书记、书记。”“由党组织推荐的候选人初步人选经代表酝酿后提交大会选举；而由党代表联合提名差额部分的候选人，按党管干部的原则，经同级党委严格把关，经任职资格审查后，确定候选人提交大会选举，对不符合任职资格的人选，同级党委和大会主席团可以否决或另提人选。”“如果代表所联合提名人数少于差额人数的，不足名额由上级党组织提名，多于差额人数的，通过预选产生。”⑤二是尊重个人推荐和自我提名。全委会选举时，对于重要领导职位，如书记和副书记的选举，应该尊重个人推荐和自我提名，建立个人推荐和自我提名的程序性制度。三是扩大全体委员会的职权。全体委员会上确立提名原则，常务委员会提出差额建议名单，全体委员会上无记名投票确定，最后提交大会主席团。

2.实行真正的差额选举，取消实际上的“陪选”现象。(1)不断扩大党内差额选举的范围和比例。各级党代表候选人的差额比例可由现在的20％扩大到30％以上，县级以上地方党委委员候选人的差额比例可由现在的10％扩大到20％以上，常委候选人的差额人数明确规定不少于2—3人，书记和副书记也要有1—2人的差额进行选举。党员人数少的党组织，基层党委委员的选举可以不提候选人进行直接选举；如果进行差额选举，比例可以扩大到30％以上。(2)坚决取消实际上的“陪选”现象。候选人名单应按照姓名笔划顺序排列，不应在排名上出现歧视和诱导现象，也不能把代表联合提名的候选人视为“陪选”对象，不能在筹备人选时就将其议定为实际上的“陪选”对象。(3)用真正的差额选举代替差额预选。除代表联合提名候选人多于联合提名名额实行预选外，一般不进行差额预选，统一进行直接差额选举。

3.搭建平台，实行公平有序竞争。(1)改进候选人介绍办法。主要领导候选人情况介绍要作为全体委员会选举的主要议题之一。要有较为详细的书面介绍，包括候选人的学历、经历、政绩以及施政纲领等。要提供平台让候选人进行自我介绍，陈述自己竞岗的理由和当选后的工作思路，使选举人对候选人有更多、更直观的认识，减少投票的盲目性。也可以充分利用现代丰富的媒体对候选人进行宣传介绍。(2)引进电视辩论、会议辩论、现场问答等交流形式。建立和完善候选人与代表见面交流制度，激活党员对选举的参与热情。选举人有了解候选人各方面情况的权利，应安排候选人与代表见面，由候选人作自我介绍，如实回答选举人询问的有关问题。要进一步增加党内选举的透明度，保障党员的知情权、参与权、选择权和监督权。

4.改进和规范选票设计和划票方式。差额选举选票要设计赞成、不赞成、弃权、另选他人四种符号，等额选举选票不宜把“赞成的，不划任何符号”作为一种划票方式。不宜采取大会场划票的方式，会场应设立秘密划票处。不允许用电子眼监控选举人的具体划票过程。

(七)加强对竞争性选举过程的监督

1.设立党内选举监督委员会。在党的全体委员会上选出选举监督委员会，委员资格条件要坚持高标准，党性强、党纪意识强、执纪严明、不徇私情、有较强的辨别能力，敢于和善于维护公平正义，在任职期间有相应的职权和待遇。明确规定选举监督委员会的组成、地位、职责和时限。在农村乡镇、村一级，可考虑设立有党外人士和普通党员代表参加的选举监督委员会，实行全程监督，及时通报情况，增强选举的透明度。在地方，选举监督委员会可由上级和同级纪检机关、组织部门和部分党代表三方人员共同组成。选举监督委员会的主要职责是监督选举程序、选举纪律，包括选举内容、候选人的条件和资格、选举程序、舞弊情况等，受理有关申诉和举报，并且及时启动惩戒程序。严防不正当竞争，对选举过程、选举结果的合法性、有效性有权监督确认。要完善监督方式，包括舆论监督、网络监督，委任业余监督员进行监督等，引进群众监督、党外监督。

2.严格禁止严重违反党章和选举规则的非组织活动和非法行为。这些非组织活动和非法行为包括：造谣污蔑、伪造文件、欺骗选举人、丑化其他候选人形象、恶意对其他候选人进行人身攻击以骗取选举人的信任等；贿赂选举人，如向选举人或选举人家属送钱送物，变相收买选票等；严重违反党章和选举法规、妨碍选举人自由行使选举权和被选举权、划票严重违规(如冒领和虚报选票)等；暴力、威胁、恐吓行为，对选举人进行打击报复，在竞选中攻击党的方针政策、扰乱选举秩序、撕毁哄抢票箱等。⑥

3.随时启动惩戒和制裁程序。要对操控、干扰、破坏党内选举的各种违规行为的处理方式作出具体规定。凡在选举过程中发现的违规、非法行为且证据确凿的，应立即启动制裁和惩戒程序。制裁和惩戒方式包括：宣布某项行为违规、在媒体作出道歉和检查、取缔破坏选举的违法行为、党内处分等。触犯刑律的，移交司法机关处理。在整个选举过程中，要特别注意防止狭隘的选举心态和不够理性的选举方式，要严厉制止和惩处那些诉诸暴力、制造混乱、扰乱选举秩序等非理性行为。

4.营造强大的、公平竞争的选举舆论。要在破除党内生活中的落后观念和“潜规则”的过程中营造党内良好的民主氛围。要总结党内选举的经验教训，高度重视主观世界的改造，在自我认知中提升自己的境界。在选举时既要倡导公平竞争，又要倡导节制、非暴力、妥协、宽容。各种媒体要加强宣传，营造健康的舆论导向。要以公平竞争争取选票为荣，以不择手段攫取选票为耻；以诚实对待选民为荣，以欺骗选举人为耻；以遵纪守法为荣，以违法乱纪为耻；以选举中的理性和宽容为荣，以极端自利诉诸暴力为耻。

(八)加强党内选举文化建设

党内选举文化建设是在马克思主义基础上的文化层面的建设，这种文化建设是与社会主义核心价值体系密切联系的，是与执政党在共同目标基础上的民主和集中相统一的选举文化建设，是强调制度并且与中国传统文化和世界先进文化密切联系的文化建设。培育先进的党内选举文化观念应主要包括：不断增强维护党的利益的观念，增强党的宗旨意识、执政意识、大局意识、责任意识、纪律意识等；大力培育党员的主体意识、自觉履行义务的意识和尊重党员权利的意识；尊重法制和制度、尊重程序的观念应成为选举过程中的价值追求；强化少数服从多数的观念；增强党内选举中健康的竞争意识，从党和人民的利益出发考虑问题，培育共赢和双赢的意识，培育勇于经受选举胜利和失败考验的文化。

注释：

①李源潮：《坚持民主公开竞争择优 推进干部人事制度改革》，《人民日报》2009年10月19日。

②《列宁全集》第33卷，人民出版社，1985年，第102页。

③《中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》，《人民日报》2009年9月28日。

④季正矩、彭晓：《当前党内选举制度存在的主要问题及对策》，《中国延安干部学院学报》2010年第4期。

⑤《新时期党建工作热点难点问题调查报告(第四卷)——关于党内民主问题研究》，中央编译出版社，2004年，第309—310页。

⑥这里吸收了《新时期党建工作热点难点问题调查报告(第四卷)——关于党内民主问题研究》中的有关研究成果，中央编译出版社，2004年，第316页。

（作者系中共河南省委党校教授，执政党建设学科首席专家）

第二篇：党内选举制度改革：从“确认型”到“竞争性”

党内选举制度改革：从“确认型”到“竞争性”

实行“确认型选举”

党的十三大，首次提出“改革和完善党内选举制度”，并要求重点是“明确规定提名程序和差额选举办法”。之后，各地着重在规范提名过程和确立差额比例上进行了探索。党中央于 1990年印发了《中国共产党基层组织选举工作暂行条例》，1994年又印发了《中国共产党地方组织选举工作条例》，条例明确规定了从基层到地方的党代表、委员会委员、常务委员会委员的提名程序和差额比例。这些规定有以下3个特点：一是规定候选人的初步人选和最终人选，须采用上下结合、充分酝酿、广泛听取意见等做法，但提名权和决定权仍掌握在各级党委手中。二是除书记、副书记等额选举外，其他人均须差额选举。但由于提名主体单一，加之差额比例又较小，出现保证“组织意图”实现而陪选的现象。三是以间接选举为主，即党员大会选党代表，党代表选委员，委员再选常委、副书记、书记。

上述3个特点，尽管与改革之前的“指定型选举”相比，有了差额比例这一较大进展，在提名过程中又要求广泛征求意见，但由于提名主体未变，领导干部选举时差额比例又较小（基层党组织委员差额为应选人数的20%，常委为多1—2人；地方党组织委员差额比例为不少于 10%，常委为多 1—2人），主要领导人（书记、副书记）仍采用等额选举。所以即使不是完全的任命制，但离真正的选举制相差又较远，因此可以称之为“确认型选举”。试点“竞争性选举”

上世纪 90年代末以来，在村民委员会海选的推动下，不少基层党组织（村、乡镇）创造了公推直选领导班子的做法，一些县、市也开展了党代会常任制的试点。公推直选与党代会常任制的试点，都从不同角度突破了“确认型选举”的做法，开创了“竞争性选举”的尝试。

与此同时，对委任制干部选拔任用方式的大量探索，如：民主推荐、公开选拔、竞争上岗、票决制等，也为选举类干部的产生提供了启示。要求我们在规范和推广委任制干部改革措施的同时，加快选举类干部改革的步伐。对此，党的十六届四中全会首次提出“改进候选人提名方式”，“适当扩大差额推荐和差额选举的范围和比例”。十七大到十七届四中全会，又进一步提出“推广基层党组织领导班子成员由党员和群众公开推荐与上级党组织推荐相结合的办法，逐步扩大基层党组织领导班子直接选举范围”，“改进候选人介绍办法”。十七大修改的党章又将第 30条中关于“基层委员会、总支部委员会、支部委员会选出的书记、副书记，应报上级党组织批准”，修改为“基层委员会、总支部委员会、支部委员会的书记、副书记选举产生后，应报上级党组织批准”。上述要求和规定为探索党内“竞争性选举”提供了空间。

从试点和规定中可以看出，“竞争性选举”对“确认型选举”的突破主要有：

一是提名主体由一元变为多元。村、社区、乡镇党组织领导班子成员由全体党员海推或个人自荐、群众推荐和组织推荐；县级党委委员在党代会上由党代表进行推荐（湖北宜都市党代会的做法），或个人自荐、组织推荐、不同层级的干部推荐等。

二是变组织单一介绍候选人的方式为组织介绍加个人竞选。为个人演讲、展示、回答问题提供平台与条件。

三是扩大党员直接选举范围。乡镇公推直选普遍做到由党员或党代会直接选举书记、副书记、委员。县、市党代会常任制，由于浙江台州市椒江区和湖北罗田县取消了常委会，故由党代会直接选举委员会。

四是扩大书记、副书记、委员差额比例。书记、副书记差额不少于1人，委员差额均超过现有条例规定。

我们已经从改革之前的“指定型选举”，进展到“确认型选举”，现在，为什么还要向“竞争性选举”推进呢？主要是由选举的实质，即选举是实现民主的最基本最重要的方式，是当代民主国家的政治基石，以及选举的特征，即保证选举公正性和真实性的基本原则所决定的。

“竞争性选举”需把握的几个问题

由选举的实质及特征决定，无论是“指定型选举”，还是“确认型选举”，都离选举的本意相差甚远，只有“竞争性选举”，才符合选举的本意，才是公正而真实地体现了选举人意愿的选举。那么，向“竞争性选举”推进，又有哪些思想障碍，又需要注意哪些问题呢？

1.必须坚持党对选举的控制和引导。推行“竞争性选举”，实行党员对干部的挑选，是否意味着不需要政党对选举实施领导了？是否会妨碍党管干部原则的贯彻落实？这是人们普遍担心的问题。事实上，如果完全由党员自由选择、自由挑选，会由于信息缺乏、能力素质有限、平常关注度不够、个人偏见等原因，出现不关心、盲目投票等问题。为此，必须对党员进行有效的引导。政党的一项重要功能，便是介绍、推荐治国理政的人才，帮助这些人才赢得民心民意，并代表本党去掌握公共权力。这里的关键不在于要不要引导、要不要实施党管干部原则，而在于怎样引导，怎样管，怎样才能既保持党对选举过程的有效控制，又不使选举的选择权失去意义；既不滥用党的控制权而取代选举的选择权，又不在保证选举选择权的口号下而放任自流。其实质就在于正确认识党管干部的内涵，划定党管干部的科学界限，创新党管干部的有效机制。从以往习惯的党管干部的做法，即由党组织甚至少数人任命具体人头，转向制定干部政策、标准、程序；由依靠行政手段实行“指定型选举”，转向通过政策、标准、程序引导选民实行“竞争性选举”。这就是利益多元化、民主意识增强的时代，政党引导、控制选举的科学有效之路。

2.必须保障选民的提名权、选择权和竞选权。保障选举者的选举权，不仅体现在最终的投票上，而且体现在选举的全过程。当前，需着力解决选举者的提名权、选择权和竞选权。

改进候选人的提名方式，落实选举者的提名权。首先，候选人的条件和资格的制定，须有选民参与。其次，候选人提名方式，实行自下而上与自上而下相结合，可以由党组织提名，也可以由党代表、党员、党外群众提名或党员个人自荐，且效力一致。当然，这种平等的提名权，并非一人一票均等，不同层级、不同关联度的人，提名所占权重将有所区别。但从法理上说，所有选举者都具有不可剥夺的提名权利。

扩大差额选举的范围和比例，落实选举者的选择权。当前，可从村、社区到乡镇，实行正副书记、委员的全部差额选举，随着条件的成熟，向县以上扩展。基层党委委员的差额比例可从目前的20%，逐步扩大到不少于30%；地方党委委员的差额比例从目前的不少于10%，逐步扩大到不少于20%；常委差额不少于2人；书记、副书记差额均不少于1人。

允许合理竞选，落实选举者的知情权。把党组织介绍与个人展示、传统手段与现代方式、一般履历介绍与述廉、公示家庭财产等结合起来，保证选举者对候选人具有全面的知情权。与此同时，制定合理拉票与非法拉票、合理投资与贿选的界限，防止违法行为的出现。

3.必须实行大胆探索、循序渐进的改革路径。党内选举制度改革，是干部人事制度改革的攻坚部位，它牵涉到领导班子、主要领导人的产生及他们手中的用人权。对此，改革有风险，不改革更危险。改革虽有风险，但不改革将会严重损害人民群众对党的干部的公信度、对党的执政行为的信任度。大胆改革、积极探索，才会有出路、有作为、有地位。但是，改革也不是一哄而上，而是有试点、总结、推广、上升的循序渐进和有序推进。具体讲，目前可在乡镇、社区等实施党的领导核心作用的基层党组织中，全面推行竞争性直接选举；在县级党委中试点委员、常委、正副书记竞争性间接选举，待乡镇党委全面实行直接选举后，再结合县、市党代会常任制的普遍推行，向县、市一级全面推开。

第三篇：深化干部制度改革的难点、 思路与对策

深化干部制度改革的难点、思路与对策徐洪波

[摘要] 本文通过对目前我国干部管理制度上存在问题的分析 ,指出深化干部制度改革的重点在于扩大干部工作中的民主导向 ,完善干部考察工作 ,建立法制完备、纪律严明的约束机制。

[关键词]干部制度改革干部考察责任制多年来 ,我国的干部制度改革取得了重大进展。但是 ,由于新的科学的干部制度尚未建立起来 ,干部管理制度还存在着某种程度上的漏洞和不完善的地方 ,存在许多亟待研究和解决的问题。权力过分集中 ,家长制、特别是对某些 “ 一把手”所实际拥有的 “ 绝对用人权”的监督缺乏有效的手段。权力过分集中 ,就会妨碍社会主义民主制度和党的民主集中制的实行 ,造成个人专断 ,破坏集体领导。邓小平曾对造成这种现象的原因作过深刻的分析: “ 在加强党的一元化领导的口号下 ,不适当地、不加分析地把一切权力集中于党委 ,党委的权力又往往集中于几个书记 ,特别是集中于第一书记 ,什么事都要第一书记挂帅、拍板。党的一元化领导 ,往往因此而变成了个人领导。”①现在 ,党内不再有 “ 第一书记” 这一称谓了 ,但在现在的党委班子中 ,相对于副书记、常委 ,书记作为 “ 一把手”的地位和分量与称 “ 第一”时没有大的不同。权力过分集中而且又往往集中在 “ 一把手”手里 ,自然就会形成家长制、“ 一言堂”等现象 ,这与干部工作的民主化、科学化、法制化肯定是格格不入的。党的十一届三中全会后 ,家长制、一言堂的现象有了较大改观 ,但党的领导人权力过分集中、不受制约的现象并未从根本上得到改变。在我们现行的领导体制和制度建设中存在的另一个大问题 ,就是对 “ 一把手”的用人权缺乏有效的监督。前段时间中央先后查处了原贵州省委书记刘方仁和原河北省委书记程维高的腐败案。他们的共同之处是在用人上都拥有绝对的决定权 ,以至程维高的秘书李真竟然也能借其影响操纵和决定很多地市级干部的升迁命运。让人更感无奈和困惑的是 ,这两个高官在行使用人权的过程中 ,并没有直接违反 《条例》 规定的那些程序 ,却能达到他们任用私亲的目的。目前 ,对于包括省委书记在内的主要领导在选人用人方面的制度应该说已经定了不少 ,但真的要使这些制度落到实处恐怕没那么简单。因为在一个整体上对省委书记、市委书记以至县委书记诸如此类的 “ 一把手”没有形成刚性的制度约束的框架下 ,一些个别的、局部的制度是很难发挥大的作用的。我们党的用人路线、用人标准包括用人程序都是非常明确的 ,关键在于我们的领导干部特别是 “ 一把手”是否真正坚持立党为公的思想 ,在用人上带头坚持标准、坚持条件、执行制度、出于公心。否则 ,再好的制度也会变成一堆废纸。近几年 ,党内文件和新闻媒体披露了不少用人上的腐败典型 ,在一些集体领导、民主制度遭受严重践踏的地方和单位 ,选人用人上确实成了时下人们议论的 “ 一把手工程”。

“ 一把手”在用人上拥有这么大的权力 ,可他们在运用权力的过程中却又往往得不到应有的监督和制约。从干部监督的方式上看 ,我们虽然有上级监督、党内监督、群众监督、舆论监督等多种形式 ,但由于 “ 一把手”是一个地方或一个单位的最高决策者 ,一切工作的开展实际上都要靠“ 一把手”来领导和推动 ,特别在一个县这样的区域内 ,主要干部的进退留转 ,在很大程度上由 “ 一把手”来掌握 ,从而造成班子内部监督、纪律监督、群众监督、舆论监督都得不到真正落实 ,形成不好监督、不便监督、不愿监督的局面。从上级监督看 ,县(市)委书记是上一级党委任命的 “ 一方诸侯” ,县(市)的工作得靠他来主持和推动 ,加上一些县市 “ 山高皇帝远” ,很容易形成疏于监督的实际情况。跑官要官之风继续蔓延 ,拉票贿选、民意失真等问题越加严重。随着 “ 票数”对决定干部升降去留的分量和作用的增大 ,一些人为了达到升官的目的 ,开始在票数上下功夫、做文章。个别心术不正的人 ,甚至不择手段地到处拉推荐票、拉选票。每当领导班子换届、班子调整或选拔后备干部需要进行民主推荐时 ,总会有一些人忙得不可开交有人拉票拉到不要人格、不要脸

皮的地步。为了多渠道、多方式地考察了解干部 ,减少拉推荐票对干部考察真实性的干扰 ,近年来 ,组织部门在考察干部时同时采用谈话推荐的方式 ,而且把谈话推荐的分量看得比无记名投票推荐还重 ,这也不失为考察干部的一种必要的方法和手段。不容忽视的是 ,由于受不良社会风气或感情、利益因素的驱动 ,在谈话推荐中 ,一些谈话人往往存在许多复杂心态和失常心理:1.功利取向心理。由于市场经济的负面影响 ,一些党员干部在评价干部、反映情况时 ,对党的事业负责、对组织负责的意识渐渐淡漠了 ,功利取向日益增多。2.保全自己心理。这种谈话人主要怕讲真话走漏出去遭打击报复 ,于是敷衍应付 ,多摘花 ,少摘刺。3.送走瘟神心理 ,也有甩包袱之意。谈话人明知被考察者存在严重缺点或重大问题 ,但怕反映后不起作用 ,采取 “ 送走瘟神”心理 ,唯心地向组织上推荐提拔。这些问题的出现与现行的干部考察方法、手段、程序等不够科学严谨有很大关系。11 考察方法和手段老套单一。现在干部考察普遍实行的是任前考察 ,即领导班子需要换届和补充成员时进行任前考察 ,一般采取历时一个星期至一个月不等的驻地考察。这种方式的弊端:一是不适应市场经济条件下对干部工作圈以外的生活圈、社交圈等 8 小时以外活动的全面考察 ,很难把握住考察对象全部真实的活动和表现 ,难免失真失实。二是采取 “ 驻地式”、“ 程序化”的个别谈话 ,被谈话者往往情绪紧张 ,心态复杂 ,难以全部讲真话。21 确定民主推荐和个别谈话的范围也不尽合理。在组织民主推荐和谈话时 ,往往存在着不分对象、不分系统 ,不管熟悉与否 ,所有具有被推荐资格的干部统一由同样的 “ 群众”给予推荐或测评的现象 ,又往往规定参加推荐和谈话的“ 群众”在某个级别范围 ,如推荐局级干部必须是处级以上 “ 群众”参加 ,这些人只能算作 “ 职务人”而不都是知情人 ,而真正的 “ 知情人”却没有资格参加民主推荐和个别谈话 ,即使参加了由于人数过少也左右不了大的局势。31 任前考察时间不足 ,不能与平时考察有机结合。现在干部考察工作存在着三种定式:不换届不考察、不提拔不考察、不调整不考察 ,往往到了换届、提拔、调整时进行任前考察 , “ 一次考察定终身”。事实上 ,在短短的任前考察时间内 ,不可能了解一个干部的全部情况。解决干部 “ 下”和 “ 上”的问题没有取得实质性进展 ,正常退出机制尚未形成。不论是委任制干部 ,还是选任制干部 ,都没有任职期限的限制 ,领导职务 “ 终身制”问题没有彻底解决。干部 “ 下”的方式主要是到龄退休和改任非领导职务。我们历来较重视 “ 进”的问题 ,通过选举、任命、考核、聘任等方式培养和储备了一大批各级干部 ,但对 “ 出”的问题却重视不够 ,没有形成成熟的做法 ,致使干部出口不畅 ,干部队伍日渐庞大。而且由此也在广大干部中形成了一种思维定式 ,即升职皆大欢喜 ,去职闷闷不乐 ,甚至抬不起头来 ,这种思维方式不转变 ,干部队伍的良性循环就不能建立起来。解决这个问题的关键在于建立一种正常的 “ 下”的制度 ,使领导干部在任职期满后解聘成为一种正常而普遍的事情 ,从而缓解领导干部的心理压力。干部考核评价标准不具体 ,岗位职责不规范、不明确 ,干部的使用和管理缺乏科学依据。这些年 ,各地围绕建立科学的考核评价机制 ,进行了许多有益探索 ,但始终没有取得实质性突破。目前 ,考核内部仍然过于笼统抽象 ,以实绩为核心的考核指标体系尚未建立起来 ,考核结果常常难以准确、全面地反映干部的德才素质和工作实绩。被考察者的政绩往往是根据谈话人说的事例 “ 整理”和从个人述职报告中 “ 摘录”出来的。考察中谈话人对考察对象的敬业精神、决策水平、组织协调能力、自身形象等情况 ,描绘的较多 ,但一往深处细过问 ,如 “ 决策水平高” ,到底怎么证明 ?“ 组织协调能力强” ,怎样体现 ? 有什么特点、风格和优势 ? 一般说不具体 ,造成不少考察材料千篇一律 ,千人一面 ,听后仅仅形成个大致印象。深化干部制度改革的思路与措施。深化干部制度改革 ,建立新的选人用人机制是一个复杂而艰难的过程 ,涉及到人们心理的变化、观念的更新、职业的转换、利益的调整等许多方面 ,会遇到许多来自各方面的困难和阻力。其中 ,利益障碍是深化干部制度改革的主要阻力。干部制度改革从一定意义上讲是权力和利益的再分配。从长远意义上讲 ,改革旨在谋取党和国家的长远发展 ,为人民谋取更大的利益 ,但改革总是要意味着一部分人

权力和利益的丧失或消弱。愿不愿推进干部制度改革 ,愿不愿弱化自己手中那份本应受到有效监督和制约的用人权力 ,是对一个领导干部的胸怀、境界和党性觉悟的严竣考验 ,是评价一个领导干部在用人上是坚持立党为公还是立党为私的分界线。在这个问题上 ,我们的领导干部必须有高度的政治觉悟和高度的历史责任感 ,自觉扫除思想上、心理上的障碍 ,过好名位关、权力关。干部制度改革涉及很多方面 ,就领导干部和组织部门而言 ,应重点思考、研究、探索和推进干部选任方面的改革 ,着力在三个方面取得新的突破。1.以扩大干部工作中的民主为导向 ,落实党员、干部和群众对干部选拔任用的知情权、参与权、选择权和监督权;本着科学、严谨、客观、求实的原则 ,进一步完善民主推荐、民主测评制度。民主推荐、民主测评、民主评议是扩大民主、落实群众公认原则的有效形式 ,是选拔任用干部必经的程序和重要依据 ,对于增加干部工作的透明度 ,加强群众监督 ,突破 “ 由少数人选人和在少数人中选人”等用人上的局限 ,确立正确的用人导向 ,具有十分重要的意义。对于近年来在实施过程中出现的拉推荐票、投 “ 唯心票”等问题 ,既不要绕道走 ,更不能退回去 ,而是要以实事求是的态度 ,认真加以研究和解决 ,使这项制度在改革中得以健全和完善。古人讲 , “ 得人在慎举 ,慎举在核真”。解决民主推荐中的民意失真问题 ,既要加强教育 ,不断强化领导干部和人民群众的责任意识、民主观念 ,又要严肃纪律、加强监督 ,抓一些典型进行严肃处理。最根本的还是要在认真落实干部选拔任用工作条例的基础上 ,改进和完善民主推荐办法。一是采取署名推荐与无记名推荐相结合。二是投票推荐和谈话推荐相结合。三是集中推荐与平时推荐相结合。四是适当扩大推荐人的范围 ,让更多的 “ 知情人”而不仅仅是 “ 职务人”参加推荐。还可以吸收部分人大代表、政协委员、群众代表参加推荐。五是增加民主推荐的轮次 ,实行多轮推荐。推荐轮次视具体情况而定 ,在多轮推荐、多层次推荐的交叉点上选定优胜者作为进一步考察的人选。2.完善干部考察工作 ,客观辩证地识别和评价干部,使干部考察工作步入科学化、规范化的轨道。知人 ,方能善任。做好对领导班子和领导干部的考察工作 ,是选好用好干部的关键环节。解决好这个问题 ,一是尽快研究制定一套科学的考核指标体系和评价标准。二是拓宽考核渠道 ,充实考核内容。要坚持客观辩证的原则 ,对干部的德、能、勤、绩、廉进行全面细致的考察。三是建立健全干部考察责任制。要明确考察者的责任 ,规范考察工作程序 ,严肃考察纪律 ,把考察工作置于干部和群众的监督之下。对在考察工作中不坚持原则、不认真负责、甚至有意隐瞒事实真相 ,造成考核结果严重失真的 ,要追究考察者的责任。3.以加强监督为根本保证 ,建立法制完备、纪律严明的约束机制。监督机制是科学的干部制度的有机组成部分。我国现行干部制度中存在的突出问题之一 ,就是缺乏强有力的监督机制。干部监督制度不健全、不配套 ,存在操作和落实上的 “ 盲区”;制度制约机制不完善、不健全 ,形成监督上的难点;特别是对 “ 一把手”缺乏监督 ,直接构成了腐败现象屡禁不止的制度根源。邓小平同志指出: “ 要有群众监督制度 ,让群众和党员监督干部 ,特别是领导干部。凡是搞特权、特殊化 ,经过批评教育而又不改的 ,人民就有权依法进行检举、控告、弹劾、撤换、罢免。”江泽民同志也指出: “ 要针对已暴露出来的问题 ,完善已有的制度 ,逐步建立新的制度。成熟一个颁布一个 ,逐步配套 ,为实施有效监督提供制度保证。”我们的干部制度必须大力加强监督机制 ,大力加强干部监督工作 ,坚决杜绝干部工作中的循私舞弊等违纪行为。对违法乱纪者 ,不管涉及到谁 ,都要一查到底 ,严加惩治 ,决不手软。为此 ,应着力做好以下几个方面的工作:一是加强对领导干部的监督管理。通过定期谈心、谈话诫勉、函询回复、述职述廉等手段 ,使监督约束经常化 ,并注意把组织部门与纪检监察机关和审计、信访等部门的干部监督结合起来。二是强化对干部选拔任用工作的监督。尤其要加强对《党政领导干部选拔任用工作条例》 贯彻执行情况的检查监督 ,把监督的关口前移 ,变注重事后检查为强化事前、事中监督 ,变被动督查为主动防范 ,变亡羊补牢为未雨绸缪;把普遍检查与重点抽查结合起来 ,把上级检查与自我检查结合起来 ,使对 《条例》 执行情况的检查、监督经常化、规范化。坚持公道正派地选用干部 ,仅靠个人的觉悟和自觉是远远不够的 ,还必须有严格的监督和外在的约束。要内外制约 ,多方监督 ,使歪门邪道走不通 ,公道正派畅其行。三是健全用人失察失误责任追究制度。要明确干部推荐、考察、决策各个环节的责任主体和责任内容 ,切实解决责任不明确和用人失察失误无人负责、无法追究的问题。应实行干部推荐责任制。四是坚决查处用人上的不正之风。目前 ,跑官要官、买官卖官、拉票贿选之风之所以得不到有效遏止 ,一个重要原因就是对用人上的不正之风和腐败现象查处不力、惩处不严。因此 ,对用人失察失误的责任人应实行连带责任追究制度。发现跑官要官买官的 ,一经查实 ,除追究其本人责任外 ,还要追究卖官者和有关领导的责任;对贿选拉票者 ,一经查实 ,除严肃追究其本人责任外 ,还要追究受贿者及组织不力者的相关责任。总之 ,对违反 《条例》 的行为 ,对在用人上搞不正之风的人 ,不管涉及到什么人 ,都要勇于斗争 ,一查到底 ,追究责任。要在选人用人上叫响一个口号:发现问题就是水平,解决问题就是政绩 ,揭露问题就是党性 ,掩盖问题就是失职。(作者单位 :河南省委党校)(责任编辑 :张文镝)

第四篇：深化行政审批制度改革问题研究

摘 要

改革行政审批制度是推进政府职能转变的客观需要，是建立和完善社会主义市场经济体制的客观需要，是从源头上预防和治理腐败的客观需要，是转变政府职能、改进工作作风的客观需要。当前我国行政审批的制度存在一些问题：与现行体制严重脱节；与国际经济严重脱轨；行政审批程序混乱、范围界定缺乏科学性；设置过多过滥，种类繁多；缺乏公开性和公正性。从我国行政审批制度现存问题的原因分析，造成这种现象的原因是，受到经济、行政、法律的制约。因此，必须以毛泽东思想，邓小平理论，“三个代表”重要思想，科学发展观以及党的十八大和十八届三中全会作为行政审批制度改革的指导思想，以坚决取消不符合政企分开以及政事分开、妨碍市场公平竞争和开放等原则以及实际上不易发挥有效作用的行政审批制度作为总体目标要求。以坚持依法行政的合法性、明确审批主体的效能性、规范行政行为的监督性、适应市场经济的合理性、提高便民服务的责任性等作为基本原则，以行政审批制度的体制基础要从根本上转变、行政审批的范围和标准要得到科学的界定、行政审批的方式要得到切实的改进、中央与地方应当同步进行行政审批改革、有效的管理制度应该得到建立等作为基本对策，推动我国行政审批制度的改革。

关键词：行政审批制度；垄断企业；权力制约；制度创新；社会组织

深化行政审批制度改革问题研究

一、改革我国行政审批制度的重大意义

（一）改革行政审批制度是推进政府职能转变的客观需要

各级政府的一项最为广泛的职能就是行政审批，在我国早期高度集中的计划经济体制下，政府就是利用行政审批权广泛干预微观经济活动和社会事务，以致造成 “政事不分”、“政企不分”、“政社不分”。政府职能从总体上有所转变，经过20多年来的经济政治体制的改革，虽然总的发展趋势在逐步缩小，但作为政府的一项最广泛职能的行政审批并未从根本上有所触动，权力因素的作用是其根本原因。

行政审批的滥用和无所不包，实际上是政府权力不断扩张与膨胀和高度集中的结果。行政审批实质上是政府权力的具体运行，改起来很难的原因是，行政审批权的背后潜伏着不同的大大小小的利益。实践已经得到证明，改革行政审批制度如果不从权力配置入手，那么就难以真正地转变政府职能。这次行政审批制度的改革，就是真正按照国际市场经济通行的规则，要从“权力配置”这个源头上斩断某些政府部门“增生”的权力触角。这一改革实际上是在使政府真正从“全能”向“有限”转变，从更大范围和更深层次上转变政府职能，从“运动员”角色向“裁判员”角色转变，从“微观经济管理”向“宏观调控”转变。同时，通过这一改革，将进一步推进政府职能转变，加速实现政事分开、政企分开，为社会主义市场经济更好的发展创造良好的制度前提。

（二）改革行政审批制度是建立和完善社会主义市场经济体制的客观需要 当前市场经济体制的运行和发展下，计划经济时期形成的行政审批制度已经无法适应，强化审批制度改革势在必行。在市场经济的发展背景下，只有政府从企业中退出，实现政府归位，市场经济才能够焕发出更大的活力，才能够实现自由发展。通过市场中资源的合理配置，各种企业或者生产组织充分发挥竞争机制，市场经济的活力进而得到充分体现；通过深化改革行政审批制度，进一步缩小行政审批范围。只有这样，最终才能为社会主义市场经济体制的完善和发展奠定重要的基础。

改革开放以来，各部门、各地区结合各自的实际情况，对行政审批制度进行了不同程度的改革，并且取得了初步的成效。现在科学技术发展迅猛，市场环境瞬息万变，经济联系日益复杂，但是至今仍存在许多行政审批项目不符合社会主义市场经济体制要求。如果仍沿袭过去的行政审批制度，过多采取行政审批的方式管理经济，则会由于政府工作人员不充分了解市场情况，没有全面掌握信息，而不能对一些项目做出科学决策，这些往往会给企业造成难以弥补的损失。因此必须通过改革，建立科学的行政审批制度，才能进一步完善社会主义市场经济体制，推进政府经济管理体制的创新，强化宏观调控。

（三）改革行政审批制度是从源头上预防和治理腐败的客观需要 腐败，是公共职责的一种变异行为，其实质是一种不正式获取政治影响的过程，是指依靠公共权力的存在，为当事人谋取个人利益的一种行为。在传统计划经济向市场经济转变的过程中，腐败现象尤为突出，这在一定程度上和市场有着密不可分的关系。很多“当权者”不愿意退出市场就是为了维持个人的既得利益。在我国实行改革开放和推进社会主义市场经济的过程中，倍受人们关注的社会热点就是惩治腐败。从近年来许多政府干部的违法违纪案件的情况来看，大多数犯罪分子都是利用手中的行政审批项目权力，以权谋私、权钱交易，最终走上了犯罪道路。权力不是部门或个人的特权，是为人民、为社会服务的工具。进行行政审批首先应考虑的不是要得到什么，而是自己应该负什么责任。如果把自己掌握的权力作为可以用于牟取私人利益的手段，则很容易走上腐败堕落的歧途。

因此，依法对权力进行有效的制约，从源头上规范权力的行使，改革行政审批制度，有效简化行政审批程序，既是党对广大干部政治上的关心，也是从源头上预防和治理腐败的一项基本之策。

（四）改革行政审批制度是转变政府职能、改进工作作风的客观需要 政府职能有待于进一步发展和完善，随着我国市场经济的深入发展，传统政府职能必须要向服务型政府转变。为了实现行政审批制度的改革和完善，要做到“政事分开”、“政企分开”，必须要取消妨碍改革开放以及市场公平竞争的行政审批。对政府职能转变的一个重要突破就是实现这一个目标。使政府不断强化在市场洪流中的“掌舵”能力，而不是“划桨”能力，就要通过不断完善行政审批制度，使政府从资源的计划配置者以及社会资源的直接生产经营者逐步转变为强大的服务者和宏观调控者。

当前，政府部门还存在很严重的“精兵不减政”、“文山会海”的问题。现在我们机关的同志工作量很大，都感到很忙。其中有很多事情我们要做好的也是应该做的，但也有很多事情是我们做不好的也不应该做的。例如有一些一些问题，本来是企业自身应解决的问题，就是因为有些是你审批的，它却要找政府解决。政府管的多，很难管好，实际上就等于没管，这样能不影响工作质量以及工作效率吗？要充分发挥市场的作用，让企业成为真正市场的主体，政府部门应该切实转变职能，本来该中介组织，该企业去管的事情，政府就不要大包大揽。政府只管必须管的事情，才能管得好，提高工作效率和工作水平。只有这样，会议、文件自然也就减少了。所以，加快改革行政审批制度，也是进一步推进“一个提高，三个转变”，解决“精兵简政”和“文山会海”问题的突破口。

二、当前我国行政审批的制度存在的问题

（一）现行行政审批制度与现行体制严重脱节

在国家与社会分化的宏观背景下，我国政府的职能发生了一些转变：一是国家与社会分立，增强政府在社会发展和市场经济中的行政能力；二是逐步推进国家权力向社会的转移和回归，由过去的权力型政府向服务型政府转变；三是在政府机构的行政管理方式也在逐渐实现在制度上的创新。而作为根植于原计划经济体制土壤上的现行行政审批制度，已愈来愈同新的经济体制发生尖锐的冲突，诸如现行的行政审批，如果还是沿用原计划经济体制下的审批制度，就会严重障碍有序市场体系的形成，也会阻碍全国统一大市场的建立；特别是权力膨胀的行政机关，这是由过滥的行政审批制度所造成的：对行政腐败而言，不仅助长了其滋生，导致政企不分，也会严重混乱国家职能；对市场主体而言，严重影响其自主经营。现行的行政审批的滥用，不仅影响整个社会的经济效益，还会造成大量社会资源的闲置和浪费。所有这些都说明，我国现行行政审批制度与现行的“自主性”的市场经济格格不入，已经到了非改不可的时候了。

（二）现行行政审批制度与国际经济严重脱轨

我国原来的行政审批制度是仅从国内的情况考虑的。但是现在，我国的经济运行必须全面与国际经济接轨，因为我国已成为WTO的正式成员。它不仅要求政府必须根据国际惯例以及市场经济的运行方式来转变职能，来规范自己的行为，也要求我国的企业必须按照市场经济的规范方式来运作。但是，无论从从制度层面看还是从实践层面看，我国现行的行政审批制度都与国际惯例以及WTO的游戏规则严重脱轨。作为一种非经济手段，现行的行政性审批为关贸总协定原则所不容，在实施中毫无透明度可言，甚至会产生许多弊端，因为有关系、有渠道的单位，总能得到批准，甚至会得到关税的减免等优惠。上述这些说明，不改革我国的行政审批制度，就难以适应加入WTO之后所面临的新形势，就难于使我国的经济融入世界经济大潮。

（三）现行行政审批程序混乱、范围界定缺乏科学性

首先，审批方式落后、程序混乱。对行政审批制度而言，其中不可缺少的重要组成部分就是行政主体实施行政审批的步骤、顺序、时限和方式。从行政审批的性质来看，要求行政审批在程序上必须规范化的原因是，行政主体对相对方申请的批准与否，关系相对方能否从事某种活动以及能否取得相应的权利或资格，审批行为直接影响相对方权益的得失。

其次，审批范围漫无边界，没有科学界定。一方面，一些行政主体将行政审批作为权力的象征，通过扩大行政审批范围，企图膨胀自己的权力，对行政机关来说，严重败坏其威信，从而导致滥用行政权力。另一方面，很多国家机关和地方机关很难遏制相关部门要求出新行政审批项目的势头，导致现行行政审批的范围愈来愈宽，项目愈来愈多；特别是这样大范围的行政审批，影响市场主体积极性的充分发挥，造成政企不分，束缚市场主体的手脚。

（四）现行行政审批设置过多过滥，种类繁多

审批种类繁多，审批权力膨胀，标准不统一。其具体表现是：（1）行政审批主体愈来愈多。由于我国行政审批的范围没有科学合理的边界，造成群团、中介组织甚至各级政府部门都竞相争夺审批权，从中央到地方再到乡镇都拥有大量的审批权，其审批主体多如牛毛，造成行政审批主体数量庞大。（2）行政审批称谓五花八门。比如行政审批的申请主体和主体双方的权利以及义务；行政审批涵义的界定；行政审批的体制模式；行政审批的责任追究；行政审批客体的分类以及无效、有效的约束条件；行政审批的申请、复议与监督等等，给实际操作带来极大困难，都没有统一的法律规定。这种状况的存在，出现重复交叉设置的现象产生，导致了行政审批设置过多过滥。（3）审批项目无所不包，事无巨细。（4）行政机关审批权交叉重叠。由于现阶段普遍存在行政机关职能交叉重叠现象，多个机关对同一事务都有权管理，而管理的方法就是设置审批，同一事务由多个机关管理必然造成一项活动或一项事务有多项审批。这样，对同类事项重复交叉设置行政审批的现象就必然存在。

（五）现行行政审批制度缺乏公开性和公正性

行政主体与相对人之间，在行政审批中的行政地位是不平等的。一些行政主体自认为高人一等，地位特殊，把行政过程看成是应该完全封闭的过程。由于不公开性的行政审批，对行政审批的有效监督就难于保证。一些政府官员，掌握审批权，进而把行政审批的全过程看成毫无监督的全封闭的权力运行过程，由于行政地位上的不平等以及信息占有上的不对称性，行政主体的审批行为根本无法被行政相对人和组织监督。而行政组织内部的监督，一般由于拥有一致性的某些特殊部门利益，所以更加难以到位。在我国全封闭的行政审批面前，即使是比较有穿透力的新闻舆论监督，也是无能为力的，他们因为难以了解情况，也难以发挥新闻的监督作用。因此，我国的行政审批制度，普遍存在监控不到位以及监督体系不完善的问题。

三、造成我国行政审批制度现存问题的原因分析

（一）受到经济体制制约

第一、运行双轨经济。目前在市场经济体制方面，我国的经济体制和东亚地区新兴工业化地区及国家以及欧美并不相同。在我国，因为这种对于市场经济的干预活动并没有完全的消失，所以虽然计划经济已经不存在，但是并没有完全消失。总之，我国的市场经济体制具有半随意行政干预、半市场的性质，中国眼前的经济体制无法有效配置资源，攀附了中国现有的体制，不能充分犒劳劳动人员和经营者的劳动付出，有效融入到人民生活中，妨碍非国有部门的扩张。经济活动具有一定的活跃性，因为无法让这样的经济在市场机制部门产生机理作用。另外，在将来一段很长时间内都会存在这样的双重性质的经济，因为它在承认并且保留了原来的权力结构基础上，为这个结构减少了来自市场经济的发育冲击，注入新的经济血液，新的利益，在双轨制经济运行的条件下，行政审批成为政府试图控制微观经济领域资源配置的工具。

第二、政府的计划偏好。我们可以从改革遇到的阻力着手进行分析。在计划经济体制下，行政审批作为政府实现其计划的重要工具，被政府牢牢地抓在手里。政府通过下达计划，来实现对国民经济的控制。随着建立社会主义市场经济体制的目标日益明确，市场在国民经济中发挥的作用被日益重视，与此同时，就要求政府相应的从对经济的过多的干预中退出，运行市场发挥更多的作用。但政府往往不愿意主动退出，因为作为计划经济体制的受益者，政府是通过行政审批获得了管控经济领域以及支配社会资源的巨大权力，它是计划体制的既得利益者。当然，面对来自中央和市场机制的压力，虽然各级政府也做出了一定程度的退让，但却仍然具有较强烈的计划偏好。

（二）受到行政体制制约

因为行政审批制度的运行以及设计都在行政体制内进行，所以在影响行政审批制度改革的诸因素中，行政体制制约占主导地位，因此我国行政管理体制改革的主要内容一直是政府职能转变。但从确立社会主义市场经济体制的目标到现在，我国政府职能一直存在着许多严重的问题，一些不良行为如政府缺位、政府越权和政府错位时有发生。如果政府职能转变不到位，那么必然会对行政审批制度改革的顺利发展造成重大影响，政府在维护秩序、建设市场、市场监管等诸多方面表现不佳，更导致市场机制经常无法发挥本身的积极作用。

（三）受到法律体制制约

对行政法治而言，一个重要组成部分就是约束行政审批，行政法治不发达，对行政审批而言，行政法治的状态有重要影响，则行政法对行政审批不能形成有力的制约。从微观的层面看，行政审批对具体规定提出了要求；但是我国现有的行政程序规定，却并没有达到其具体规定的程度。目前，我国的行政法体系，规范与法律之间，法律和法律之间，或者规范与规范直接，比例并不是很协调，行政立法多局限在对行政救济的规制以及制裁性行政行为中。虽然已经颁布《行政许可法》，但在实施过程中遭到既得利益集团的规避以及抵制，导致实施效果并不理想。

四、改革我国行政审批制度的思路和策略

（一）改革行政审批试制的指导思想、目标和原则

1、改革行政审批制度的指导思想

改革我国的行政审批制度，是进一步转变政府职能，深化我国行政体制改革，解放和发展社会生产力的重大措施，有利于更快的完善社会主义市场经济体制和适应WTO。这一改革，是要着眼于新的社会情况，而不是对原有审批制度的全盘否定，所以应该通过改革，总结历史的经验教训，不断实现制度创新和理论创新。因此，行政审批制度改革的指导思想是，必须解放思想，实事求是，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，努力突破影响生产力发展的体制性障碍，把制度创新摆在突出位置，促进经济发展，加强和改善宏观调控，推进政府机关的反腐倡廉建设，改变集权型的行政审批制度，提高行政效率，规范行政行为，促进社会主义市场经济的可持续发展。

2、改革行政审批制度的总体目标

第一、审批行为要规范。这是针对我国原有行政审批制度的弊端提出的改革目标，同时也是改革的定性要求。

第二、监督机制要强化。这是改革的根本保证。这次改革，不仅要加强对改革过程的检查和监督，还要从行政审批全过程上完善以及建立全方位的监督机制。特别要对审批制度本身强化监督，对不规范的行政审批行为才能起到约束以及震慑的作用。

第三、减少行政审批，这是改革的发展趋势，也是改革的定量要求。也就是说，定量标准是改革必须有的，改革只能逐步减少行政审批项目，而不能增加。但是关系到人民生存行业如土地、安全、环保等要强化审批。根据这个目标和要求，必须对现有的行政审批项目进行清理，强化急需保留的，逐步退出该淡化的。但是，这个定量要求的根本目的，不是玩数字游戏，而是通过简化，找到最佳的“度”，以促进社会经济的发展。

3、改革行政审批制度的基本原则

随着改革的不断深入，还将会出现意想不到的困难和问题。行政审批制度改革是一项问题敏感，情况十分复杂和涉及面很广的系统工程，因此，为了积极稳妥地搞好这项改革，必须坚持以下几条基本原则：

第一、依法行政的合法性原则。行政法有一个基本原则，那就是依法行政原则。它要求，必须依据法律以及法规获得行政权力的主体地位，对行使权力的行为要承担法律责任并且要行使行政权力。市场经济作为法制经济，它的本质与这个要求是相符合的。法律必须明确授权行政审批，因为公民、法人和其他组织的合法权益与其息息相关，法律规定之外的任何特权不能由行政机关享有。因此，改革行政审批制度，要符合行政审批自身的要求以及规律，一些不合法以及不合理的审批事项必须得到坚决清除，必须符合国际经济全球化的规则以及社会主义国家的法制。如果的确要政府审批有关事项和法定审批事项，一定要依法进行审批。为了在依法行政的基础原则之上建立行政审批，要有法律依据来设定审批，使其规范、公开以及具有普遍法律效力。

第二、明确审批主体的效能性原则。在行政机关被赋予行政审批权时，必须按照“谁审批、谁负责”的原则，要规定其应负的责任。在实施行政审批的过程中，行政机关应当依法对审批对象承担相应责任，并且实施有效的监督。如果行政机关不按照有关规定的审批程序和条件，徇私舞弊、越权审批、滥用职权来实施行政审批，以及不依法对被审批人履行监督责任或者监督不力、不予查处有关违法行为的，则相应的法律责任必须由审批机关直接责任人员以及主管有关工作的领导来承担。

政审批，对行政审批机关行使审批权的时候，要进行有效制约和监督，行使行政审批权要保证公正、合法、合理，以保证相对人的合法权益得到维护。按照法律以及法规的有关规定，行使审批的内容、条件、程序、对象、时限以及审批结果要得到公布。如果相对人对审批有异议，书面答复要作出来，提起行政诉讼以及申请复议的权利必须告知相对人；投诉和举报要得到有关审批机关的及时处理，有关审批机关必须通过适当方式，回复举报人和投拆人处理的最后结果

第四、适应市场经济的合理性原则。过去，在计划经济条件下，政府在资源配置中起主导作用，因此行政审批就成为了一个主要的行政管理手段。随着社会主义市场经济的发展，党的十八届三中全会的召开，市场在资源配置中由原来的基础性作用逐步变为决定性作用，这就说明了必须进一步缩小行政审批的范围，对于市场机制的调节，必须只起到补充作用。因此，必须按经济规律改革行政审批制度，以行政审批为主要手段的政府管理模式必须进一步得到改变，市场机制的作用必须得到充分发挥，为了规范市场行为，以法律和经济手段为主的各种手段必须得到综合利用，以调节国民经济的运行。必须做到，凡是市场机制能正常发挥作用、企业能自主决定的事项和领域，政府不再审批，要坚决放开，在充分发挥市场调节作用的基础上，只有这样行使行政审批，才会有利于发展新时期的市场经济。

第五、提高便民服务的责任性原则。行政审批既是政府机关的形象工程，也是便民服务的“窗口”。因此，行政审批制度的改革，要结合过去的经验以及教训，把密切群众关系和提高政府的行政水平以及工作效率结合起来，要改进工作作风，通过行政审批方式的改革，规范程序、简化环节，提高服务质量和工作效率，要最大限度地方便企业、基层、公民和其他社会组织，使行政审批在改革后，真正地成为群众称赞的政府“形象工程”以及便民服务的“窗口”，（二）改革行政审批制度的基本对策

1、行政审批制度的体制基础要从根本上转变

市场经济的条件下，政府的主要作用已经不再是审批，随着逐渐转轨的经济体制，对行政审批制度而言，其体制基础应该转到市场经济上来。因而对于政府而言，它必须从漫无边际的审批制度下解脱出来。这些规则不应该由政府来亲自制定，政府的主要作用是监督别人执行规则，是维系规则。但是，在对此问题的认识上，我国现在极为模糊，凡是制定规则就马上交给政府来办，其结果是，有些规则必然有利于以及偏向制定规则的政府部门的利益，容易形成国家利益部门化。按照现代法学理论的要求，制定规则属于公众自身的事情，通过自己的代表机关使民众来决定规则，是现代民主社会的最基本内容。当前行政审批制度创新的框架如果从这一理论出发来设计，行政审批中的政府地位应当得到摆正，行政审批制度应当在新的体制基础上得到进一步规范。同时，这一转变的过程，也是进一步转变观念以及统一思想的过程，所以应当结合改革，加强相关的理论进行教育。

2、行政审批的范围和标准要得到科学的界定

应当按照市场经济的要求，行政审批范围要结合科学的界定。充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，要全面清理现行的行政审批事项以及规章。切实减少审批，凡是能由市场调节的就坚决放开，对不属于行政管理职能职责或者不符合市场经济发展要求的，不应当通过行政审批管理。

3、行政审批的方式要得到切实的改进

应该科学界定行政审批范围，在然后在此基础上，应着力对行政审批方式进行改革，对行政审批程序要进行规范，以便通过改革来转变政府职能，简化审批的环节，改进工作的作风，提高服务质量和工作效率，最大限度地方便群众，服务基层，服务社会，对行政审批制度而言，这也是改革的一项重要内容。

第一、避免多头审批、久拖不决、重复审批、互相踢皮球，简化审批环节和审批手续。要坚决理顺那些已经存在的审批程序混乱现象，要坚决砍掉某些冗繁的多余环节，要使审批程序法制化、制度化。

第二、建设好便民服务窗口。

第三、规范行政审批程序应从源头上抓起。

第四、增强行政审批的透明度，贯彻政务公开的原则。

4、中央与地方应当同步进行行政审批改革

以前，相当大的一部分行政审批是由国务院文件、国务院部门文件和法律、行政法规、部门规章规定的，为此在多次改革和清理行政审批制度上出现了不少问题，使中央和地方无法保持同步或者一致进行改革。根据《中华人民共和国行政审批法》，对于所有法律、法规、规章和其他规范性文件中涉及的行政审批项目，各地方政府应该进行一次大规模的清理。为了对《行政审批法》对行政审批的含义、范围、标准、程序、原则、设定权、监督、法律责任等进行具体化，各地方政府应该制定出配套的法规和规章，从而得以贯彻执行《行政审批法》，使地方和中央保持一致。

5、有效的管理制度应该得到建立

第一、要按照WTO公开、透明的原则，建立有效的责任追究和运作的机制。同时，除少数不宜公开的审批外，应该公开其他的行政审批都应对行政审批的内容、程序、对象、条件，不得把未经公开的行政审批作为依据。

第二、有效的监督和补救机制应该得到建立。从实质上说，行政审批管理是以限制公民、法人或者其他组织的自由为代价的，如果滥用这一管理手段，既会损害相对人的合法权益，还会有违行政审批制度的本意，因此必须通过改革，建立完善有效的监督和补救机制。

五、结语

无论运用补救机制还是监督机制，落实措施才是关键。对行政审批主体的监督而言，与一般行使过程的监督不同，前者往往较难。对行政审批而言，非常有必要进行行政补救，因为在强大的行政权力面前，行政相对人一直处于弱势的地位，为了落实和贯彻行政复议制度，切实措施有必要得到采取。对行政复议制度的认识水平，尤其是各级政府部门的主要负责人要得到提高。行政复议要保证不流于形式，不走过场，相应的具体措施要得到制定，行政补救的作用要得到真正的体现。要全面提高行政服务的效率和质量，严格按照规定时限完成审批工作，实行承诺制。对关系国家和人民生命财产安全的重大审批项目，事前广泛听取意见，要加强调查研究，充分论证，依法审批，严格把关，真正做到监督到位，管理到位，服务到位，避免审批工作出现偏差。

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第五篇：深化事业单位分配制度改革的难点及对策

分配制度改革是加快推进事业单位人事制度改革的重要内容，也是事业单位增强内部活力和激发内部潜力的重要手段。近几年来，我县教育、卫生、广播、水电、交通等部门结合本单位的性质和工作特点，着眼于激励和调动单位工作人员的积极性、创造性，增强单位的生机与活力，在发挥工资分配的杠杆作用方面进行了有益尝试，取得了明显的成效。但在实际推进过程中，也

存在一些不容忽视的问题，亟待进一步地去研究和完善。

一、分配制度改革存在的主要问题及难点

㈠思想认识不统一。首先是领导顾虑较多。少数行业主管部门和事业单位的领导对分配制度改革的重要性和紧迫性认识不足，疑虑重重。其表现：一是安于现状，求稳怕乱，不想自找麻烦。二是瞻前顾后，既想搞活分配，又觉得没有现成的模式，担心怕搞砸了，再走回头路，受职工埋怨。其次是职工认识不统一。有的职工认为当前领到这些工资已经不容易了，比上不足，比下有余，担心改革后会降低收入；有的职工认为大部分岗位性质和工作量都相差无几，怕领导说了算，分配不公；还有少数事业单位尤其是财政拨款的事业单位，活工资部分根本没有搞活，工资按人核标，财政按人拨款，单位按人计发，平均主义、大锅饭，使职工普遍认为活工资就是自已应该得到的，不应重新分配。

㈡工作进展不平衡。从2001年起，我县转发〈宜昌市人事局关于深化事业单位分配制度改革的意见〉的通知（远办发200118号文件以来，到目前为止，全县207个事业单位中，已进行了分配制度改革的单位124个，占60，改革人员3065人，占事业单位总人数3664的83.65，其中，实行结构工资制度单位62个，实行绩效工资制度37个，实行岗位工资制度25个。还有83个事业单位没有搞内部分配制度改革，造成改革进展工作不平衡，离改革预期目标还存在一定差距，改革工作任务还相当艰巨。

㈢分配标准难以取舍。主要表现在决定工资构成要素的量化标准难以掌握，行业不同或岗位不同的工资系数不易确定，造成部门与部门、行业与行业之间存在攀比现象；身兼数职的工作人员如何确定报酬不好把握；对年龄较大、过去为国家和单位做出过一定贡献的干部职工，当时并没有享受相应的工资待遇，现在通过竞争上岗，按贡献大小取酬，势必会影响这部分干部职工的收入，触及一部分人的经济利益，造成不稳定和不和谐的因素。这部分职工的工资待遇如何确定是难点。

㈣现行编制和经费管理体制存在诸多弊端。一是人员编制、单位经费来源界定、单位岗位空缺聘用人员编制管理仍然是计划经济管理模式，人员编制管理到人头。二是经费管理仍然实行增加一个人，给一个人的工资，减一个人停一个人的工资的办法，事业单位没有自主权。

二、对策及建议

㈠加大宣传力度，营造改革氛围。事业单位分配制度改革是事业单位综合配套改革的主要内容，人事部门和各事业单位的主管部门要采取多种形式，将分配制度改革的指导思想、目标、原则及通过改革取得成功经验广泛进行宣传，不断提高干部职工对内部分配制度改革的认识，消除思想顾虑，引导单位负责人积极主动地进行改革，群众支持参与改革，形成良好的改革氛围，促进改革平稳开展。

㈡部门联动，提高整体合力。一是编制部门要重新界定单位性质，要对事业单位进行细致的分类，重新审查全额拨款、差额拨款事业单位的收支状况，视其创收能力确定拨款方式。定期核定单位编制数，控制单位总编数不管理到人头。二是财政部门要改革经费管理办法，对全额拨款的事业单位实行经费包干，“增人不增经费，减人不减经费”；对差额拨款的事业单位实行定额补贴，“定死基数、超收全留、欠收自补”；对自收自支的事业单位，实行“资金分配与经济效益挂钩”。三是人事部门要加强工资总额的宏观调控，分类搞好事业单位工资总量控制，对全额拨款和差额拨款的事业单位，实行工资总额包干的办法，让单位享有充分的分配自主权；对自收自支的事业单位，实行工效挂钩的办法。无论是实行工资总额包干还是实行工效挂钩的单位，其包干基数和方案均应报人事、财政部门审批，以便于加强工资宏观调控。

㈢发扬民主，科学制定分配方案。一是各事业单位要结合单位的实际，周密地制定改革办法，建立科学可行的分配机制和配套的优惠政策，使事业单位“工资总额包干”和“工效挂钩”逐步科学化、规范化。二是单位在制定分配方案时，要成立一个分配方案制定专班，以公正的态度、科学的方法、合理的测评，评估每个岗位工作量的大小、责任轻重、难易程度、技术含量高低的工资构成因素比例系数，据此拟定岗位目标和工资报酬等，经职工大会或职工代表大会讨论通过后再实施。坚决摒弃不经职工代表大会通过而强迫推行的简单做法。

㈣建立形式多样，自主灵活的内部分配激励机制。各事业单位可根据本单位的工作性质和特点，自行决定执行一项或多项分配办法，搞活内部分配。

1、推行岗位工