小城镇建设与发展问题研究[合集5篇]

第一篇：小城镇建设与发展问题研究

小城镇建设与发展问题研究

一、我国小城镇发展的现状与问题

小城镇是社会生产力发展的产物，它的形成和发展的历史过程，是沿着社会生产力发展的轨迹进行的。在旧中国，由于农村的商品生产尤其是手工业商品生产有了一定的发展，使一些村庄发展成集镇，一些集镇发展成为小城镇。但是，旧中国的农村商品生产，与其说是国内资本主义工业的发展所促成，不如说是帝国主义经济侵略造成的怪胎。当时的大多数农民虽然已经变成资本支配下的小商品生产者，农民的血汗虽然有一部分变成商业资本和帝国主义者的超额利润，但这种生产决不是典型的资本主义商品生产。因此农村经济和小城镇不可能得到应有的发展。特别是由于帝国主义、封建主义和官僚资本主义的压榨和掠夺，再加之战争的破坏和自然灾害的袭击，致使农村经济日益凋蔽，集镇和小城镇经济也萎缩不振。

小城镇建设与发展，是推进我国城镇化的重要途径，也是有关部门、专家学者关注的热点问题之一。近年来，随着对小城镇问题的研究和认识的不断深入，国家陆续出台了一系列有利于小城镇发展的政策措施。党的十五届三中全会提出“发展小城镇是带动农村经济和社会发展的一个大战略”。“十五”计划纲要也明确提出要“有重点地发展小城镇”。目前，国内学者对小城镇问题的研究主要集中在以下方面。

一、小城镇发展的意义和地位

(一)关于发展小城镇的意义。

20世纪80年代以来，国内学者对小城镇发展意义做了大量研究，大多数学者都高度评价小城镇在中国城市化道路中的意义，甚至认为“发展小城镇是中国城市化发展的必由之路”。其中，代表性的观点有：

1996年国家计委规划司课题组在一份研究报告中从战略高度上论述了发展小城镇在我国具有的重要历史意义。第一，发展小城镇是中国城市化发展的必由之路，是具有中国特色的城市化道路的战略性选择；第二，小城镇发展对20世纪中国经济的影响，不仅是一个城市化问题，而且还有更深远的意义，它在实现我国的两个根本转变中，将起到至关重要的影响作用；第三，发展小城镇的最深远的意义在于，它触及了农村最深层次的、最困难的问题，对解决我国农业、农村、农民这一中国现代化建设的根本问题，从根本上加强了农业基础地位，促进农村经济发展，不断增加农民收入有着不可估量的重要意义。

农业部农村经济研究中心温铁军认为发展小城镇的目的是解决“三农问题”。他认为城市化固然重要，但城市化并不是目的。就中国农村经济可持续发展面临的资源的、制度的环境制约而言，农村以小城镇建设为主的城市化是手段。考虑到其他发展中国家城市化进程导致农业农村衰败和农民破产的教训，中国提出“小城镇，大战略”，在人口压力大而资源严重短缺的基本国情矛盾制约之下，主要目的是逐步调整产业结构、就业结构和城乡关系，力争合理地解决农业、农村、农民这“三农问题”。

武汉大学辜胜阻等认为农村城镇化不仅有利于我们解决“三农”问题，也有利于缓解城市的内需不足与市场制约，减轻农村人口向城市高速流动的压力。更为重要的是，在经济处于全面过剩的情况下，农村城镇化有利于创造经济的最大增长空间，避免“农村病”和“城市病”，保障社会经济的可持续发展。

对小城镇发展意义的认识，还表现在对城镇化的理解上。城镇化的特征除了表现在农业人口迅速转化为城镇人口外，还表现在城镇数目增加，城市群和城市系统形成，城市区域规模扩大，城市质量逐步提高，城市经济运行高效化、社会文明化、环境优质化和管理科学化，区域经济快速发展等方面(陈少波，2000)。

20世纪90年代以来，随着各地小城镇发展实践的推进，对于小城镇战略意义的认识也逐渐深入，少数学者在肯定其基本方向的同时，也出现了对片面强调小城镇的质疑。

张正河认为乡镇企业和小城镇对中国工业化和城市化进程的促进作用是显而易见的，所有的正向作用我们都给予充分的认同，但比较起来，小城镇在中国城市化进程中的弊端要大于益处，特别是从长远和全局来看更是如此。虽然小城镇在中国农村脱贫和致富路上出尽了风头，但却不能把大力发展小城镇确定为中国城市化惟一正确的道路。

史育龙认为对农村经济而言，小城镇是大战略，但在全国城镇体系发展的大系统中，小城镇只是我国城市化战略中的一个方面，如果不提高小城镇在集聚人口、经济发展方面的质量，继续依靠大量“乡改镇”，造成小城镇数量扩张，将可能导致对我国资源、环境生态系统的巨大破坏。

韩明清等认为“小城镇大战略”思想的提出并非把发展小城镇当做最终的战略目标，而是实现我国城乡协调发展目标的手段。发展小城镇是提高城市化水平，解决城市和乡村经济、社会、资源环境等一系列问题和城乡关系失调的重要手段。

(二)小城镇在我国城市化中的地位。

对小城镇在我国城市化中地位的认识，出现了明显的分歧，主要表现在认为大中城市在我国城市化中具有主导地位，还是中小城市或小城镇在城市化中占据主导地位，还是应该协调发展等等，其中“大城市论”和“小城镇论”是两种比较突出的对立观点。

1．“大城市论”认为中国的城市化应走大中城市扩容为主的道路。支持这一观点的专家主要从以下几个方面进行了论证：第一，大城市确实外部成本较高，但规模合理的大城市有良好的聚集效应，由此带来的规模收益明显超过外部成本，经济效益远远高于中小城市和小城镇。第二，大城市比小城镇更能节省土地。小城镇在建成区以外还占用大量的非耕地，其中包含相当大的土地资源浪费。今后如果大城市发展步伐快一些，吸收更多的乡村和小城镇人口，将会为国家节省大量的土地资源。第三，由于大城市具有良好的经济效益，只要建立和完善合理的资金回流机制，用于大城市建设的巨额投资就会得到充分的回报，不会给政府财政带来沉重的负担。第四，大中城市的规模效益最好，吸纳农村剩余劳动力的潜力还很大。因选择的工作不同，农民进城并不与下岗职工争饭碗，而且城市经济繁荣发展、充分就业的时期正是“民工潮”的高峰期，农民工大量进城既转移了农村剩余劳动力，又促进了城市的经济发展。而小城镇则是特殊历史条件下的产物，是在城乡分割体制下产生的。就像分散的乡镇企业一样，小城镇建设也是分散的，难以担当转移几亿农民的重任。发展小城镇不能从根本上解决农村改革与发展的问题，而且过度发展小城镇会得“农村病”，比“城市病”的问题更严重。

而反对发展大城市的原因是：第一，随着国有企业改革力度的加大，城市的失业问题正变得日益突出。大量的人口涌入，势必会加剧就业压力，并可能产生严重的社会矛盾；第二，中国现有的城市在城市管理体制和管理方式、基础设施的建设、社会保障和公用事业的供给等方面还存在着许多缺陷，在这种条件下扩张现有的城市，将造成城市生存环境的恶化；第三，发展中国家大城市的盲目扩张，形成了贫民窟和“棚户区”，导致黑社会犯罪等严重的社会问题。中国应从中吸取经验教训，避免犯同样的错误；第四，我国一大批大城市的人口已达到相当规模，大城市的人口密度是世界上最高的，它们接纳新增人口的设施和能力已严重短缺，难以在短期内消化大量的农村人口。

2．“小城镇论”认为发展小城镇是走中国特色的城市化道路的必然选择。支持这一观点的专家认为：第一，改革开放以来，尽管中国城市化进程滞后，但近年来小城镇数量扩张明显，在小城镇的建设方面积累了许多经验和教训，因势利导发展小城镇有一定的基础；第二，由于地缘关系紧密，农民进入小城镇比进入大中城市付出的心理成本要低一些；第三，小城镇的发展可以把城乡两个市场较好、较快地连接起来，迅速地促进农村二、三产业的发展，由此大量吸纳农村剩余劳动力，缓解农村人多地少的矛盾，进而促进农业规模效益的提高和农民收入的增长，同时又可以缓解大中城市人口膨胀的压力；第四，农村城镇化曾是世界各国城市化起步阶段的共同选择；第五，以农村小城镇为主加快城市化适合中国的国情，它可以使大量的农民迅速非农化，较快地进入低水平的城市化阶段，而后再逐步提高城市化水平；第六，发展小城镇符合我国建设资金短缺的国情，乡镇企业对小城镇的人力、物力、财力的投入，使小城镇的发展无需过多依赖国家的财政投入。

反对“小城镇论”的人认为，将我国城市化的主要途径定为发展小城镇有许多困难难以克服。季建林认为，我国的小城镇，绝大多数仍然处在交通不便、信息不畅、文化落后、技术水平低、投资分散且效益低下的状态，片面强调发展小城镇，必然造成乱占乱用土地、重复建设严重、浪费资源、污染环境等问题。在小城镇，农民的生产生活方式难以得到根本改变，小农经济的社会结构仍然难以打破，对外来人口仍有排斥力，不能把中国城市化、农业现代化的希望和重任寄托在小城镇的发展上。

3．“多元增长理论”认为要根据区域差别选择不同的城市化发展方向。在西部地区，大城市还发展不足，就要率先发展大城市；而在中部地区，经济水平有明显提高，有可能需要发展的是小城市、中心镇、县级城关镇；东部地区发挥大都市圈的带动作用则更好。这派理论强调多元发展模式，不必单纯强调发展哪一种，而应该因地制宜，适宜发展哪一种就发展哪一种。

4．“协调发展论”认为大中小城市要协调发展。目前，越来越多的人认识到，探讨中国的城市化发展道路，没有必要局限于“大小”之争，大中小城市、4、城镇协调发展是中国正确的城市化道路，符合中国城市化的客观要求。刘福垣认为，城市宜大则大，宜小则小，不能笼统用一个标准来判断，更不宜抑大祟小，或崇大抑小。朱铁臻认为，单纯强调发展“大”或“小”都不太切合实际。中国巨大的农村人口，实现城市化的目标，需要大中小城市和小城镇共同分流，那种人为地控制某一类城市的发展是不可取的。蔡宇平认为，在社会主义市场经济条件下，我国的大中小城市都应放开，政府没有必要也没有理由人为地限制某一类城市的发展，而鼓励另一类城市的发展。我国的城市化应是大中小城市共同发展，共同前进的过程。

二、小城镇发展中存在的主要问题

小城镇发展中存在的问题，许多学者和专家都进行了详细的论证，而且取得了许多比较一致的认识，可以归纳为以下几个方面。

(一)城镇布局不合理，规划缺乏科学性。

1．小城镇的数量太多、规模太小。从总量看，目前小城镇的平均规模，建制镇只有6000多人，非农人口只有3300多人。集镇1700人，非农人口不到400人。规模过小的直接影响是城市功能不完善、不健全，社会事业、基础设施和公用设施投资成本高，且严重不足，创造就业的门路狭窄，对人口的吸引力不强，反过来又影响了城市规模的扩大，陷入低水平的恶性循环。

2．一些地区，特别是发达地区，由于缺乏统筹规划，致使小城镇发展各自为政，遍地开花。分布密集的许多小城镇都大办工业小区，商贸区，如果任其下去，可能造成无农田，无绿地；烟囱林立；工厂、住宅混杂的不堪局面，甚至也可能重现发达国家曾出现的无道路用地的状况。

3．规划的整体协调性差。虽然全国绝大多数小城镇都编制了总体规划，从局部角度看，按规划建设是对“自发无序”建设的改进。但从全局的高度审视，现行的按规划建设仍然没有走出无序发展的巢臼。基础设施共享率低，低水平重复建设严重。

4．不同的规划之间相互脱节。一些地方建设规划、土地利用规划、社会经济发展规划之间互不衔接，导致规划的指导和规范作用无法发挥；有些地方对社会经济发展的速度预计不足，规划缺乏超前性，功能分区不明显，出现大量“马路城镇”，给后续建设带来很大难度；有的规划脱离实际，不考虑小城镇实际的财力，导致摊子铺得很大，土地资源大量浪费。

5.有的小城镇建设，没有一个权威的科学的规划方案，规划是“纸上画画，换一个领导一个做法”，因而在建设上缺乏连续性和稳定性，起点低，标准低，水平低，小城镇内的工业、商业、住宅等功能混杂，增加了基础设施建设的成本，降低了基础设施的使用效益，不能适应现代经济与社会发展的需要。四是有的地方政府打着发展小城镇、推进城镇化的旗号，大量圈地，动辄十几平方公里甚至几十平方公里，通过土地低价征占，高价出让，最大限度获取土地资本的增值收益，侵犯农民利益。一方面引发了政府与农民和农村基层组织的一系列矛盾，影响了农村社会的稳定，另一方面由于地价过高，提高了农民和企业进入小城镇的门槛，妨碍了农民和乡镇企业向小城镇的集聚和集中，影响了小城镇的发展。五是有的地方领导人在追求政绩的驱使下，肓目追求高起点、高标准，大兴土木，建什么大广场、大公园、大草坪，什么喷水池，什么标志性建筑，什么商业一条街等，结果是脱离实际，劳民伤财。有的还造成债台高筑，无力偿还，纠纷、诉讼不断。六是有的地方在小城镇扩镇过程中，只建地面房屋，上水、下水、排污和污水处理及垃圾处理等则没有或无力统筹考虑，造成新的环境污染和生态恶化。因此，发展小城镇必须进行制度创新，消除不利于小城镇发展的政策和体制，在政府引导下主要发挥市场机制作用，走出一条符合社会主义市场体制要求的，真正有利于农民增收、农业发展、农村繁荣的新路子。

(二)土地制度、政策和利用等方面的问题。

1．现行土地制度对小城镇发展的制约。表现在：第一，现行制度是公平有余，效率不足，严重削弱了农业劳动力向小城镇转移的“推力”；第二，土地产权制度既不完整又很模糊，既不利于农业的稳定发展，又造成了乡镇企业和小城镇的规模效益和聚集效益难以形成，它们共同制约着小城镇的健康发展；土地使用制度与流转制度市场化程度很低，市场对土地资源的配置还未能起到基础性作用，大大减弱了市场化力量对小城镇发展的推动作用；土地制度缺乏规范化的法律保障，在法律制度上制约了小城镇的健康发展。

2．在小城镇土地利用方面，片面强调以地生财，建设用地盲目扩张现象严重，占用耕地过多；与此同时，小城镇建设用地粗放利用，土地利用空间结构不合理，集约化程度很低。

3．土地规划与其他规划的衔接差。小城镇发展规划是一个综合规划，它包括城镇总体规划、土地利用总体规划、环境保护规划等，这些规划必须相互协调、相互衔接。然而，在实际操作中，这些规划之间不但协调性差，而且也没有衔接好。

4．小城镇加速发展与建设用地指标不足的矛盾。新的土地管理法实施后获取新增建设用地难度加大，成本增加。

5．宅基地使用政策。一是一户两基问题；二是拆旧建新问题；三是限制城镇居民宅基地的使用面积不近情理；四是城镇居民购买城郊农户住房问题棘手；五是建房用地成本太高。

6．承包地去留政策，即农民进镇后，如何处理承包地的问题。

7．土地置换政策。表现在一是置换的范围不明确，哪些单位和个人用地可以置换，哪些土地不可以置换，目前的政策规定相当含糊，各地做法也极不统一；二是置换的内涵不明确；三是置换的程序问题不清楚；四是土地置换后的产权界定问题；五是指标置换的有偿使用标准不规范。

8．土地收益分配政策。一是新增建设用地的土地有偿使用费留成比例不合理；二是土地出让金等有偿使用收益只可用于城市的基础设施建设，没有留给镇级财政；三是耕地开垦费、闲置土地费等收益分配也存在不少问题。

(三)小城镇建设资金匮乏。

小城镇建设投资巨大，资金不足是小城镇发展的瓶颈。全国小城镇每年700亿—1000亿元的建设资金主要来自于土地收益和社会投资。目前，除中国农业银行对小城镇建设每年发放8个月至1年的短期房地产项目贷款10多亿元外，能够支持公用基础设施建设的中长期信贷资金几乎得不到银行的支持。不仅如此，由于小城镇财政金融体制不健全，一方面小城镇的税收不能用于城镇基础设施建设，另一方面资金要素通过现行的金融体制大量流出，严重制约了小城镇的建设和发展。这也是导致小城镇排水系统、污水及垃圾处理系统等公用基础设施匮乏的重要原因。

(四)行政管理体制落后。

1．政权建设不完善。一方面，机构臃肿，普遍超编；另一方面，由于条块分割，镇政府与上级政府权力交叉，上级政府部门在镇的大量派出机构切割了镇的权利，妨碍了小城镇的统一管理。

2．部分小城镇行政建制与其规模不相适应，不利于小城镇功能的发挥。有的小城镇人口已达10来万人，国内生产总值数十亿元，财政收入超亿元，但由于还是镇的建制，给镇区的规划和建设、环境保护、经济管理、社会服务、行政管理、法制建设等各个方面带来很多困难和不便。

3．政府干预经济、直接管理经济比较多，政企不分现象比较严重。

4．小城镇内部区划不合理。一是村级界限不合理，不利于资源的合理开发利用。生产要素难以按市场需求进行有效配置；二是部分村规模过小，阻碍了小城镇的建设及中心村的发展。三是村级经济发展不平衡，在一定程度上影响农村社会的稳定。

(五)小城镇财政体制不完善。

1．财政体制建设不完善。第一，在分税制下，县级对小城镇的财政体制改革有所滞后，小城镇财政体制新老并存，影响着全国小城镇财政的建设与发展；第二，税收划分不合理，留给地方的是数额偏小、征管偏难、潜力有限的税种，通过省、市、县的层层集中调控，最后划分给小城镇财政的收入基本上只剩下农业“四税”(农业税、农业特产税、耕地占用税和契税)的一部分和工商税收中的一些零散税收，缺乏对小城镇财政起支柱作用的主体税种，致使小城镇财政运行在短期内面临着比较大的困境；第三，很多财政关系尚未理顺，小城镇的税收征管机构不协调现象比较突出，小城镇财政、国税、地税、专业银行营业所或农村信用合作社四个方面的机构分别属不同部门领导，各随其主，各行其是，特别是国税、地税实行垂直领导，在收入计划安排上，往往出现县政府、主管部门、小城镇镇政府三个任务，三种管理办法，小城镇为了落实其任务，只得与国税、地税机构讨价还价，工作难以协调。

2．机构建设不健全。第一，机构设置不合理。第二，小城镇国库建设不完善。第三，财政机构性质不明确。

3．小城镇财政干部队伍不稳定，人员素质有待提高，部分小城镇财政所人员配备偏少。随着小城镇经济的逐步发展，摆在小城镇财政人员面前的任务越来越重，新事物、新问题不断涌现，客观上要求小城镇财政人员应具有较高的素质。但现在有相当部分小城镇财政工作人员文化程度很低，非专业人员大量调入，没有经过专业训练，缺乏财政专业知识。一部分小城镇由于人员少，业务量大，不少属于小城镇财政范围内的工作根本无暇顾及，更谈不上根据本镇的实际情况和国家的产业政策去发展小城镇经济，培植财源，引导广大农民脱贫致富了。

(六)户籍制度对小城镇发展的制约。

1997年公安部出台的关于户籍制度改革的政策，只限于少数试点镇。同时，在城镇落户的指标不是根据实际申请人数，而是由上边确定，不能适应城镇人口不断扩张的需要。从全国来看，户籍制度改革基本没有启动。传统的环境制度导致小城镇流动人口进城务工、回村居住、以工为主、亦工亦农的“两栖”生存方式。这些流动人口虽然职业已经转变，但是没有实现空间上的迁移。这就从人口规模、需求动力等方面影响了小城镇基础设施的集聚效应和第三产业的发展。

现行法律要求农民进镇落户必须放弃承包地而且不给予补偿，使得农民进入小城镇不仅要失去他们实际上已经占有并受益的土地产权，而且，由于国家的社会保障制度不涵盖农村，因此失去土地对农民而言还意味着失去生存保障，制约了农民进镇积极性的发挥。

(七)社会保障制度难以适应小城镇的发展需要。

目前小城镇就业、养老、医疗等社会保障制度明显滞后，是造成农民进城后不愿交出承包地的重要原因，因为农民缺乏失去土地后长期稳定的生活保障预期，只能把土地看成是最可靠的基本保障。只有在社区服务和社会保障制度改革取得进展，才能使农民彻底割断对土地的依赖关系。

四、解决小城镇发展中存在问题的对策建议

针对小城镇发展中存在的若干问题，学者们提出了很多相应的对策措施，这些对策包括体制改革、制度创新等方面的内容，但要实施这些对策，还需要更深入、更具体的研究。

10．朱守银认为要正确处理进城农民与承包地和宅基地的关系。保留进城落户农民的土地承包权利，并鼓励转让承包地使用权；集中使用农民住宅用地指标，允许进城农民利用原有宅基用地按一定折算标准置换城镇住宅用地；结合自然村合并和新村建设及小城镇商品房开发，逐步对分散的农村居民点进行搬迁改造，退宅还田。

(二)促进非农产业向小城镇集中的政策措施。

要运用财政、金融、税收、产业政策、土地政策和户籍政策等调控手段，促进乡镇企业与小城镇发展的结合。对在小城镇和工业小区建设的乡镇企业，在资金、税收等方面给予优惠政策，财政上要加大投入，搞好基础设施建设，使小城镇和工业小区有着强大吸引力，拉动乡镇企业相对集中。从宏观看，关键是打破城乡分割的户籍、土地使用、投资融资等体制，促进乡镇企业、农民、资金、技术、人才、信息向小城镇流动和合理配置。从微观看，主要是创造良好的外部环境，形成一个好的机制，吸引乡镇企业向小城镇集中。

通过降低城市土地费用和提高社区土地使用费用的办法，从两个方面创造出城市投资成本低于社区内投资成本的环境，从而降低乡镇企业和农民进城的“门槛”。一方面，可以通过“以地换地”的方式，即在公平合理、自愿的原则基础上，农民和乡镇企业用本社区内拥有的土地使用权，以多换少地和城市周边地区被城市占用土地者进行交换。另一方面，可提高乡镇企业在村以下占用耕地建厂的土地占用税，从而提高在本社区建厂的实际成本。

对已移居到小城镇的和已在乡镇企业就业的农民，要采取土地使用权有偿出让等措施退出耕地，建立小城镇的社会保障制度，免去后顾之忧，使他们彻底弃农从工经商，从而提高人均耕地面积，尽快实现农业机械化、现代化。

(三)筹集小城镇建设资金的对策建议。

要大力推进小城镇基础设施建设的市场化进程，对于小城镇住宅开发项目，供水、供电、通讯、燃气等具备自负盈亏条件的基础设施建设项目以及部分文化，教育及卫生事业，根据“谁投资，谁所有，谁受益”的原则，鼓励国内企业、个人及外商以多种方式参与建设、经营和管理，使其产业化。通过建立市政设施有偿使用和合理的收费制度，解决投资者投资回报问题。建立集房地产、基础设施建设和管理为一身的股份制投资公司，通过房地产开发，解决小城镇基础设施建设资金来源问题。

从政策上鼓励企业、事业单位、个人和外商投资兴办城镇市政公共事业；鼓励农民带资兴办各种企业，参与城镇建设。如出让城镇基础设施的冠名权和供水经营等方式。允许建立小城镇发展基金，用于小城镇基础设施建设。

地方财政拨款。地方政府可以通过土地开发，出卖土地等办法增加政府预算外资金的收入，用于小城镇的基础设施建设。按规定征收的城市维护建设税，公用事业性附加原则上要留给本镇用于城镇建设；按规定收取的基础设施建设配套费，应全额返回乡镇用于基础设施建设。要提高小城镇建设维护税的税率，由目前的5％提高到与城市相同的7％，并全部留给镇财政。

增加银行中、短期贷款。中期信贷可支持小城镇给排水系统、供电设施、通讯设施、环境治理和道路铺装建设；短期信贷可支持小城镇的住宅建设、商业区和工业小区的建设。设立银行的分支或办事机构。改革金融制度，发放农民进城抵押贷款。

加大国家级各级财政对小城镇的引导性投入，以政府投资带动社会投资。通过中央财政发行专项债券募集小城镇基础设施建设资金，转借给省级人民政府，给具备经济发展条件和资金偿还能力的小城镇的基础设施项目予以支持。国家从每年发行的长期国债中拿出一部分作为贴息，鼓励银行积极参与小城镇建设。

(四)完善小城镇的政府管理体制。

俞燕山认为应结合地方政府机构改革，建立职能明确、结构合理、精干高效的镇级政府。允许小城镇政府在机构编制限额内，根据城镇管理工作的实际需要进行机构设置和人员配备，加强其协调小城镇经济和社会发展的能力。

李炳坤等认为，要建立有利于小城镇全面发展的职能管理制度，它包括一是政府机构必须做到精兵简政。小城镇政府是国家最基层的一级政府，政府机构工作人员配备必须压缩到最低限度，而且不能再设置编外人员，这既有利于提高工作效率，也有利于减轻财政负担；二是政府管理工作必须转变职能。对于个体私营企业和新办的公有制企业以及股份制企业，政府要依法行政，规范管理，改善企业经营环境。对于原有的镇办集体企业，同样要按照实行政企分开的原则，尽可能利用市场机制，从直接管理和经营企业转变为资产管理；三是集中力量进行公共行政管理。政府重点抓好城镇规划编制及监督实施、公益性基础设施建设、环境保护、计划生育、社会治安和精神文明建设等项政府职能管理工作，其中对公益性基础设施建设和环境保护等也要尽量利用市场机制，为小城镇的可持续发展创造有利条件。

温铁军认为要改革管理体制，理顺建制镇与村自治的关系。城镇化发展应该与村民自治协调，不得违反村民自治的有关法律。建制镇可以与上级分权，但无论怎样设立机构，其管辖范围应该限制在建成区内，不能干涉有自治权的村，不能靠剥夺农村和农民筹集城镇建设经费。

浦善新认为小城镇行政体制改革的思路是：第一，加强小城镇政权建设。根据实际发展水平的需要赋予小城镇必要的经济和行政管理权利，明确划分镇政府与上级政府的事权，按照分税制原则建立新型的财政分配关系，从制度上保证小城镇发展所需要的资金。坚持和完善镇人民代表大会代表的直接选举制度，转变镇政府职能，精简机构，裁减人员，切实减轻农民负担，把有限的资金投入小城镇建设，提高镇政府的管理权威和管理能力。第二，对具有一定规模的小城镇及时设市。一方面，在现行体制下，选择非县城、区位条件好、规模大、有发展潜力的区域性中心小城镇，及时切块设市。在设市时可根据城市发展的需要适当调整行政区域，处理好新设市与所在县的关系。另一方面，积极试行县下设市模式。第三，适度调整小城镇管理范围。选择区位条件好，规模大，有发展潜力的镇，适当扩大行政区域，使其总人口达8万人以上，其中镇区非农业人口5万人以上，逐步培育区域性中心小城镇，一方面发挥小城镇的规模优势，推动区域经济社会的全面发展，另一方面，为切块设市和县下设市创造条件。第四，及时调整小城镇内部区划。

(五)完善小城镇财政体制的建议。

要保证小城镇的正常发展和基础设施的投入，这在客观上要求必须建立起与分税制相协调的、规范高效的小城镇公共财政管理体制，按照“一级政府，一级财政”的原则，建立功能完整，体现事权与财权相统一的镇级独立财政管理体制。

1．出台多种不同类型的公共财政体制，授权各地可结合实际进行选择。对于经济发展快、农村城镇化程度高、财政收支规模大的镇(小城镇)，应允许其管理上先行一步，设立镇财政局，并赋予县一级的财政管理权限，建立一套与小城镇政府所行使事权相一致的市(县)镇财政分配体制；对一些经济发展滞后、农村城镇化、工业化水平较低、财政收入规模小的农村乡镇，可继续保留财政所建制，逐步实施城镇分配关系，赋予小城镇财政自身增长的活力，使小城镇财政更加完善和健全。在尚未实现分税制的小城镇，应改革传统的县级财政统收统支的办法，合理确定小城镇财政的上缴基数，超收部分的全部或大部分留于镇级财政。要建立地方收入体系，设立小城镇财政的主体税种，使其拥有稳定的收入来源。应比照中央对地方财政收入划分办法合理划分小城镇收入范围。

2．按照公共财政要求，合理划分小城镇财政的收支范围。逐步提高财政对小城镇基础设施、社会保障、教育科技、文化卫生事业发展等公共需要的保障能力。转变财政支持经济发展的方式，减少财政对一般竞争性领域的投资。通过完善小城镇基础设施，减轻企业负担等，创造有利于企业生存和发展的良好环境，吸引企业向小城镇工业区集中，鼓励和吸引农民进镇务工经商，从事第三产业。

3．健全小城镇财政金库机构建设，充分调动小城镇组织收入的积极性。必须健全小城镇金库建设，使小城镇成为独立的一级财政实体落到实处，逐步实行规范的分税制财政体制，保证体制的稳定性，充分调动小城镇组织收入的积极性。促进小城镇财力的统一，调度和资金使用效益的提高。

4．小城镇财政实施综合财政预算管理。对小城镇的各项行政、事业性收费的罚没收入可直接纳入预算，实行收支两条线管理，有利于加强小城镇预算外资金管理，统一管理公共收入，增强小城镇综合财政功能，解决小城镇财政负债较多的问题，防范和化解财政运行风险。

5．中央政府对小城镇建设应综合给予必要的财力支持和政策扶持，第一，建立上级政府对小城镇财政规范的转移支付制度。乡镇财政如果按照分税制的要求建立，也就要建立起相应的转移支付制度，以平衡地区间的财政收支，保证小城镇政府实现职能的基本需要，特别是对税收不能满足支出的地方政府提供补助，以保证这些地方政府实现职能的基本需要。第二，中央给予一定的财税政策照顾，增加对小城镇的税收返还，把城建税、土地出让金、基础设施配套费等全部留给小城镇等，加大中央对小城镇资金的投入。

(六)小城镇户籍制度改革的方向。

国家计委规划司课题组、陆学艺等认为户籍制度改革的目标是，凡在小城镇有合法固定的住所，有稳定的生活来源的人员，均允许其申请在小城镇落户。实行城乡户籍制度一体化管理，对县和县级市以下地区的农业户口、非农业户口、自理口粮户口和其他类型的户口，应统一登记为居住地常住户口。逐步实现以居住地划分城镇人口和农村人口，以职业划分农业人口和非农业人口，使户籍登记能够如实反映公民的居住和身份状况。对在小城镇落户的农民，一方面要依法保障其公民的合法权利，与当地原有的居民享有同等的权利，履行同等的义务。另一方面，要淡化户籍制度的“福利化”色彩。同时，要进行劳动就业制度和社会保障制度等方面的配套改革，提高劳动就业市场化的程度，建立社会化的社会保障体系，为户籍制度改革奠定基础。

查金样等提出了户籍改革的具体方案，即按照“先易后难、局部突破”的循序渐进原则和“因地制宜，因时审势”的实事求是原则，按以下对策思路进行：(1)从整体上为分阶段、分区域的户籍改革营造良好的外部条件。首先，彻底整顿社会治安，摸清人口底数，稳定社会秩序，建立健全和有力的基层网络。其次，利用电脑信息设备，实现人口管理的科学化和现代化，建立劳动力就业信息网络和一支能够进行科学人口管理的队伍。再次，户籍制度的改革就要求其他相关制度的配套改革，如劳动力市场和用工制度的配套改革；包括养老、失业和医疗在内的社会保障制度配套改革；包括就业、就学、保险、储蓄、住房改革、身份证明等在内的社会、经济制度配套改革；各种相关法律、法规配套改革，如《劳动法》的贯彻执行。(2)在东部沿海较发达地区实行新的一元户籍制度。(3)在中西部地区，按全新的城市化机制建设小城镇。

俞燕山、胡必亮、朱守银则认为要放开农民进入县级市、县城及县以下的小城镇落户的限制，并给农民尽可能地创造住得下、稳得住的条件。经过多年的试点和探索，取消对农民进镇落户行政限制的时机和条件已经成熟，应适时将小城镇户籍改革的试点政策全面推开，实行按居住地划分城乡人口，按职业确定身份的户籍登记制度。赋予进城农民在就业、入学、身份等方面与原城镇居民以同等待遇。办理落户手续时，取消城镇增容费等歧视性收费。允许进镇的农民保留其农村集体承包地的使用权或将使用权进行有偿转让，以解决农民离土的后顾之忧。

(七)建立小城镇社会保障制度。

国家计委规划司课题组提出小城镇社会保障制度改革要在全国社会保障制度改革的统一政策、目标和原则指导下，结合当地的实际情况，积极进行改革探索。小城镇社会保障的改革与发展必须遵循以下原则：一是保障水平要与社会生产力发展水平及各方面的承受能力相适应。国家举办的社会保障，只能保障职工的基本生活。小城镇举办的社会保障可根据当地的经济实力，确定合适的保障范围、项目和水平。二是权利与义务相统一。单位和个人都有依法缴纳社会保险费的义务。劳动者在履行规定义务的前提下，有享受社会保障待遇的权利。三是公平与效率相结合。职工养老、医疗等社会保险既要保障职工的基本生活，又要和个人对社会的贡献挂钩，以激励职工的劳动积极性。四是政策要统一。社会保障的基本政策和制度要统一，管理要法制化。五是服务社会化。要将目前各部门、各单位的分散管理逐步转为统一的社会化管理，将目前企业承担的养老、医疗等事务性工作逐步转为社会化服务。六是城乡有别。广大农村在近期尚不具备建立国家统一立法、强制实行某些保障项目的条件。小城镇应根据当地的具体情况，采取农民自愿和政府组织引导相结合的办法，积极稳妥地探索发展农村社会保障。

俞燕山提出现阶段可以考虑根据不同的条件设定不同的保障方式：一是对长期在城镇就业、收入和生活已经相对稳定，但尚无条件加入城市社会保障体系的乡镇企业职工及其他居民，鼓励商业保险机构开展养老、医疗等保险项目；二是对已经脱离土地、丧失工作机会又无其他生活来源的小城镇常住居民，在收入调查的基础上，建立小城镇生活救济制度；三是对于有条件的小城镇，可逐步建立规范的养老和医疗保障制度，待条件成熟时，纳入当地统一的社会保障体系。

李炳坤等认为根据小城镇发展的进程，在适当的时候应当考虑和酝酿建立小城镇的社会保障制度。对已经在小城镇落户、有稳定住所和工作岗位的农民，根据国家的统一要求和各地的实际情况，在养老、医疗、失业等方面逐步建立必要的社会保障制度，以增强小城镇的凝聚力，保证小城镇居民的基本生活质量。但是，对这个问题切不可操之过急、期望过高，一般说来社会保障水平取决于国家的整体经济实力，还要取决于采用什么样的社会保障机制，中国在相当长时期都将处于社会主义初级阶段，不可能像某些发达国家一样实行高水平的社会保障制度，只能实行较低水平的社会保障制度，以保证基本生活需要。至于小城镇的社会保障制度，由于起步晚于大中城市，更要避免超出经济承受能力的现象发生，以财政支撑的社会保障只能控制在政府财力所能承受的限度之内，应当大力提倡自我保障和商业保险。

在我国农村人口庞大和农村劳动力超量剩余的条件下，以发展小城镇为重要途径，走中国特色的城镇化道路，其中一个首要任务是加速农村剩余劳动力的顺利和平稳转移。要力争到2020年，将县城和一部分基础较好的建制镇建设成为规模适度、规划科学、功能健全、环境整洁、具有较强辐射力的农村区域性经济文化中心，其中少数具备条件的小城镇可发展成为带动能力更强的小城市，在大中小城市和小城镇协调发展的情况下，使全国城镇化水平达到60%左右，是有可能实现的。在这个基础上，再经过20—30年的努力，到本世纪中叶，使全国的城镇化水平达到70%左右。到那时，我国庞大的农业人口和超量存在的农业剩余劳动力问题就得到根本性解决，农村城镇化和城乡一体化就得以实现。

第二篇：关于小城镇建设与发展

关于小城镇建设与发展

摘要：本文主要分析了唐山的发展现状，指出当前小城镇发展存在的不足，及制约小城镇建设的主要因素。在此基础上，提出了关于如何加快小城镇建设的一些建议，以供同行参考。关键词：小城镇；发展；和谐社会

前言：

唐山八届六次全会报告指出：围绕构建以大中城市为主导、大中小城市和小城镇协调发展的城镇化体系，同步推进“大城市”、“大县城”和“中心镇”建设。作为一个地级城市，唐山把建设小城镇作为城镇化的主要抓手，这符合唐山的发展趋势。目前，全市各县区、乡镇的小城镇建设日渐升温，其成果也日益明显。但小城镇建设是一个复杂的、系统的、长远的社会性大工程。近年来，小城镇建设在不少地区取得了一定的成效，对推动农村的现代化建设发挥了重要的作用。同时，我们也应看到当前我国的小城镇建设还而临一此问题与困难，直接影响到小城镇建设的进程。

1、目前小城镇建设现状

随着城镇化建设的推进，各个城镇都在进行工业区、住宅区、商贸区规划，都在进行交通、电力、文化教育、供水排污、医疗保健等基础设施建设。既然将来大部分小城镇不能发展成为人口居住集中的大中城市，那么，如果所有小城镇都按城市规划铺开摊子搞建设，就会造成巨大的人力、物力和财力的浪费在这种情况下，当前促进城镇化健康发展的工作就是要有选择性地建设小城镇，处理好积极推进与重点发展的关系。要明确小城镇建设的长远目标和阶段性目标的关系。是搞好小城镇建设的首要问题，如果在这个问题上不明确，促进小城镇健康发展就缺少最基本的保证。所谓阶段性目标，是指在不同的条件下、不同的时期、不同的小城镇建设各有不同的建设和发展目标。例如，有的是完成旧镇改造任务，有的是建设安居工程，还有的是抓好基础建设、解决绿化环卫问题等，这些都是小城镇建设阶段个性和差异性，是促进小城镇健康发展不可缺少的内容，也是比较容易明确和做到的事情。目前，最重要的是明确小城镇建设的长远目标。所谓小城镇建设长远目标就是通过小城镇建设，把农村人口吸引到城镇中来，实现城镇的人口集中。衡量一个国家、一个地区是否实现了城镇化，主要是看这个国家或地区城镇人口占总人口的比重。如果居住在城镇（即大中城市和小城镇）的人口达到总人口的70%，就算基本实现了城镇化。所以，小城镇建设的长远目标，或者说根本目的是集中人口、最大限度地吸引农民到小城镇安家落户。从唐山许多地方的实际情况看，目前存在着三个问题：一是重引进工商企业，轻吸纳居民。二是重工业区开发，轻生活区建设。三是重经济效益，轻小城镇居民生活质量。特别是推进小城镇建设的领导，要明确小城镇建设的根本目的。在制定相关政策、部署各项工作、落实各项措施时，都要围绕人口向城镇集中这个根本目标。

2、加快小城镇建设

2.1提高认识，转变观念。各县区党委和政府在抓小城镇建设工作中，必须把小城镇建设这个战略摆到与改革开放同等重要的位置，并根据国家出台的《关于促进小城镇健康发展的若干意见》。通过组织协调调动社会各方面的积极性来参与唐山小城镇建设。只有领导干部扫除思想障碍、解放思想、实事求是，才能积极主动有效地引导和教育乡村干部及广大农民克服“小富即安”的小农经济意识、有吃有穿就是小康的自满思想及“离土不离乡’的思

维模式，从而动员农民群众及其它社会成员积极投入到小城镇的建设中去，实现城市繁荣带动农村发展，城乡共同富裕的目标。

2.2科学规划，合理布局，促进小城镇科学化、规范化、生态化建设。科学规划是小城镇建设的基础性和关键性工作。小城镇规划要做到有利于生产、方便生活、繁荣经济、保护环境，使小城镇可持续发展。首先，科学地对唐山小城镇发展进行总体规划和布局，重点发展挖掘潜力人的城镇，重点城镇发展起来后带动其它城镇的发展。其次，合理制定、全盘把握小城镇的发展规模。各地要根据各自的社会经济条件、人口密度确定一个合理的城镇规模。在研究确定人口和用地规模时，应从实际出发，既要看到发展的需要，又要考虑可能，避兔盲目建设和建设过程中因忽略环境因素而造成灾难性的后果；同时也可以保证环境建设及规划与城镇规划、环境与城镇建设、环境管理与城镇管理同步进行。

2.3不断拓宽筹资渠道，确保小城镇基础设施建设。基础设施建设是小城镇发展的一项重要内容，只有良好的基础设施才能吸引企业和人口向小城镇集中。目前人多数小城镇由于基础设施建设主要靠当地镇级财政投入，但镇级财政财力极有限，且有的政府投入方向不明确，对小城镇各种基础设施人包人揽，分散有限的财力，使一些最基本的公用设施没有建好，结果导致小城镇因资金缺乏，基础设施建设落后。因此，在小城镇建设中应建立国家、企业、个人、外资等多元投资机制，按照“谁投资、谁受益”的原则，进一步深化城镇基础设施领域的改革，打破政府对公益事业的平断，人力发展招商引资，鼓励集体、个人及社会各方面的人士参与小城镇住在开发或基础设施建设，投资小城镇文化、教育、卫生等事业，最大限度地为小城镇开辟资金渠道。

2.4健全法制，不断完善小城镇政府经济和行政管理职能。一是要在确定事权的基础上，完善小城镇政府的功能。将县级有关管理权限向小城镇政府下放，逐步实现事权、财权、人权配套，责、权、利统一；二是按照“小城镇、人服务”和“精简、高效”的原则，不突破所核定政府人员编制的基础上，根据城镇化工作的实际需要，进行机构设置和人员配备，提高办事效率，节省财政开支。三是建立小城镇社区管理组织。作为小城镇政府依托的社区，管理服务组织，一般可采取建立混合型居委会的形式，综合负责镇区住宅、道路交通、环境卫生、社会治安、计划生育等多项管理和服务工作，促进小城镇的规范化管理和全方位服务。

2.5小城镇建设要以经济发展为基础，突出城镇的产业特色。产业是城市发展的支撑，没有经济基础和产业支撑的城镇化是脆弱的，也是不可持续的。这些年，唐山市城镇化快速发展，主要得益于工业化的加速推进。因此，一方面，小城镇建设要注意打造产业特色，这是小城镇发展的基础。良好的产业不仅有利于吸纳聚集农村人口，形成小城镇发展的雄厚财力基础，而且使小城镇的发展更有生命力和持续性。另一方面，产业特色不突出的小城镇，要发挥自己的优势，寻求适合自己发展的其他路径。经济的繁荣发展有许多路径可选择，并不是只有工业这一个领域。可以通过发展旅游，、发展生态农业，甚至通过建一个大市场，就可以富一方百姓。如滦南县姚王庄镇就是以精细化利用土地，发展蔬菜大棚，发展成为生态农业主导型小城镇；遵化的东陵是以旅游、文化资源为凭借，发展成为旅游开发主导型小城镇。还有以地理集散为依托，发展成为交通枢纽型小城镇的，这样的例子也很多。总之，唐山有200多个小城镇，特点各异，应实行区域化、多样化的小城镇发展模式，推动唐山城镇化的健康、快速发展。

3、结语

总之，小城镇建设对于加快我国农村经济的发展起着关键的作用，因此，我们应本着构建社会主义和谐社会的原则，认真研究政策，结合唐山实际，加快步伐，推动小城镇的建设和发展。

参考文献:

[1]杨延娜•小城镇建设难题待破―――关于小城镇居民区现状的调查[J]•人民论坛,2006,(12)•

[2]吴恒跃•浅议小城镇建设资金运行模式[J]•小城镇建设,2006,(5)•

[3]张光复•抓住发展机遇期加快建设小城镇[J]•农场经济管理,2006,(3)•

第三篇：湖南省小城镇建设与发展对策研究

湖南省小城镇建设与发展对策研究

《湖南省小城镇综合改革与社会发展》课题组

摘要 在评价小城镇发展现状的基础上，分析了发展动因，提出了建设与发展的目标构想及其对策，建议确立“小城镇带动战略”，选择符合本地实际的发展模式，以深化改革来推动小城镇上规模、上档次、上水平。进而带动整个农村经济快速、稳定发展。

关键词 湖南省 小城镇 发展模式 战略选择

中图分类号 F290(264)转变观念，确立“小城镇带动”战略

随着市场经济的发展，城市工业结构的调整，企业经营机制的转换，城市本身有很多新问题需要小城镇来缓解。“乡村城市化”不单纯是解决农村人口过剩和农村现代化的问题，相对城市本身的可持续发展具有举足轻重的作用。同时，随着农村第一步的“家庭联产承包责任制”改革和第二步的“放开农产品价格”的改革，全省农村生产力水平不断提高，农民生活不断改善，农村的经济实力不断增强。但是，随之而来也面临着许多亟待解决的新的矛盾和问题，如家庭承包制的经营方式问题，剩余农产品的销售问题，剩余劳力去向问题等。这些矛盾和问题，仅仅通过农村自身来解决已经不够了，需要突破农村自身和微观层次，通过城乡协调改革以及进一步完善宏观调控体系，在更大范围内进行资源重新配置来解决。制定规划，高起点构筑小城镇发展格局

2.1 规划的原则

小城镇发展规划的原则是制订小城镇发展规划的根本指导思想，要按照城市化发展的客观规律和建立社会主义市场经济体制的要求，从省情、市情、县情、镇情出发，因势利导，促进小城镇经济、社会、生态的协调可持续发展。具体讲要遵循以下6条原则：

第一，总体性原则。科学的小城镇规划，应当同本地区的县、镇的经济社会发展战略及长期规划相衔接，成为发展战略及长期规划的一个重要组成部分。同时，局部的小城镇规划应当同上一层次的更大范围的城镇体系规划相衔接。也就是说湖南小城镇规划应当根据国家中长期发展规划来制定。同时，随着市场经济发展，金融、劳力、技术、房地产和信息等新的市场体系的逐步形成，我们的规划必须考虑到人口、经济、社会、科技文化、环境的现状和特点，在综合考虑的基础上作出规划。

第二，协调性原则。所谓协调性就是全面协调发展。其中包括经济、社会环境的协调，一、二、三产业的协调，各个产业与基础设施的协调，物质文明与精神文明的协调，也包括区域间协调，如该小城镇与周边小城镇、区域内的小城镇的协调。同时，一个地区城镇的规划，还要与国家上一层次有关专项规划如国土

规划、交通网络规划、环境规划相衔接和协调。另外，还应注重生态承载力，即考虑人、建筑及环境之间的协调与有机统一，寻求一种动态的平衡，以构成一种人工和生态的良性循环。

第三，超前性原则。小城镇建设是关系到千秋万代和现代化建设的百年大计，其规划必须超越传统观念束缚和小生产意识的影响，必须有科学的超前性，立足“大流通、大市场、大格局”和“面向市场、面向未来、面向现代化”的高度来编制规划。避免刚刚建设，又感到落后，再花更大的代价重新改建。当然超前性不等于超越客观条件的蛮干，而是要眼光放远，结合当地实际，循序渐进，分步到位。

第四，合理性原则。一方面是布局要合理，既包括大中小城市要分布合理，相互衔接，又包括空间分布要合理。城市太密集的地区应采取分散为主的思路，将重点放在大城市的扩散发展上。以中心城市为核心，引导大城市的传统产业向小城市和小城镇转移。促进大城市产业结构调整和升级，形成大、中、小城市协调发展的城市体系。一些城市较分散的地区则应当采取适度集聚的思路，湖南省城市相对较少的西部地区的城镇布局则需重点突破。另一方面是规模要适度。“农业规模化、人口集中化、工业园区化”将成为大多数小城镇发展的必由之路。小城镇究竟确定多大规模为宜，首先应进行区位分析，并据以确定小城镇在县域(市域)或更大范围内所处的地位及作用，确定该镇与周围乡镇的关系，深入了解并分析其经济社会发展现状及优劣势，然后确定其发展性质和发展模式，进而正确地确定其发展规模。通过全省多个小城镇规模效益分析表明，小城镇人口一般应在3～5万人比较适宜，人平建设用地一般在100～120m2为宜。当然，特殊地区情况会有不同。

第五，特色性原则。不同地区的自然环境、地理位置、交通条件、人文历史、经济结构、增长水平、发展后劲、生活习惯等等都不同，不能照搬别人的发展模式，而必须从实际出发，分类指导，因地制宜，走体现自己“籍贯”的小城镇发展路子。一是地方特色。就是要利用山林绿地、河流水面、文物古迹、民俗风情和有浓厚地方特色的城市标志来突出地方特色。同时，在规划中应顺应本地环境，如山区城镇建设应当依山就势，顺理成章地组织空间，使之曲直结合，高低起伏，错落有致，形成互相因借、相互衬托的整体环境。如水乡城镇，要通过规划去合理组织水系，使之形成水系纵横、源远流长的空间环境，特别是重视临水的岸际线处理，沿江岸的建筑布置要讲究建筑体量、建筑造型及建筑群体协调，搞好江岸绿化，创造出独具特征、景色宜人的临江景观；二是要有产业特色，就是要根据当地资源和支柱产业发展情况来确定城镇建设的特色。如竹木城、矿业城、旅游城等等；三是建筑特色。要利用城市的道路，区域标志及造型、质感和色彩来构成城镇的个性特色。比如建筑色彩既要与地区气候和环境协调，又要与本地的产业特征相一致。南方比较炎热，色调应采用苍翠浓郁的绿色调，给人以凉爽的感觉。北方气候寒冷，建筑色调应用中等明度的暖色和中性色，给人以温暖之感。当然具体到每个地区都应有所不同，如山区色调、水乡色调、少数民族地区的民族风格等等。

第六，可行性原则。小城镇建设是一个长期渐进的历史进程，不可能一蹴而就，应当是全面规划，分步实施，量力而行的可操作性的规划。决不可不切实际，盲目攀比，更不能一哄而起。

2.2 小城镇建设与发展的目标构想

以乡村城市化为目标，以市场为导向，以科学规划为前提，以进城农民为主

体，以深化改革为动力，以经济发展为中心，按照总体、合理、协调、特色和可操作性原则，重点发展建制镇，逐步建立起政府精干高效、企业制度规范、市场竞争有序、保障机制完善的适应经济发展的新体制，逐步形成布局合理、规模适度、规范科学、设施配套、交通方便、环境优美、经济繁荣、各具特色的小城镇体系。通过小城镇的优先发展，带动全省农村工业主导产业群和支柱产业的形成，农业产业化的深入发展，城镇化水平的提高，资源资本向产业资本的迅速转化，从而实现工业化、城市化的质的飞跃。按照这一思路，结合湖南经济发展的综合水平，到2010年，小城镇建设发展应达到以下目标。

总体目标构想：全省通过新建和改造小城镇，使建制镇达到1300～1500个；集镇达到4500～5000个；平均每个城镇区用地达2km2以上；城镇人口规模达5万人以上，其中城域人口达2～3万人；人均居住面积达12～15m2；自来水普及率达90％，人均日生活供水量达到20m3；生活用燃气普及率达60％；电视、电力、通讯入户率达100％；镇内等级公路密度达到每平方公里1.5km，人均铺装道路面积12m2；工业废水处理率达85％；废气处理率达90％；固体废物综合利用率达50％；镇生活污水集中处理率达30％；垃圾无害化处理率达50％；人均园林绿地面积达10m2，绿化覆盖率达30％；全省城市化水平提高到40％；农村剩余劳力向小城镇有序转移，使全省从事非农产业的劳力占农村劳力总数的比重上升到50％以上；全省小城镇工农业总产值和人均纯收入在1996年的基础上再翻一番。

2.3 小城镇建设与发展的模式选择

在小城镇建设中，要结合本地实际，因地制宜地选择各具特色的模式。笔者通过对不同地区的小城镇发展轨迹分析，认为有以下四种模式可供小城镇建设时选择：

2.3.1“乡镇工业主导型”模式

这类模式又分为两类：一是“资源开发型”。就是利用本地的农业、渔业、矿产等资源优势进行开发，建立起以加工为主的工业及其他相关产业，由小到大最终形成小城镇。二是“传统技术开发型”。这类模式的镇没有资源优势，但有传统技术优势。是依托本地农民的传统技术和加工基础条件，以市场为导向，兴办乡镇企业，发展市场对路的产品逐步发展起来的。如举世公认的“温州模式”就属这一类。

2.3.2“贸易主导型”模式

这类模式的镇是凭借本地资源、交通等优势，发展商业、服务业和加工业，以贸易带动而得到发展。这类模式又可分为两类：一是“专业市场带动型”。发挥传统产品生产和集散地的优势，通过改善市场基础设施，扩展市场交易范围，增大市场容量，发展以商品流通为主的专业批发市场和小商城。地处湘中腹地的安化县梅城镇利用“六县通衢、八方集镇”的优势，发展壮大农产品贸易市场，以贸易促城建，以市场求发展，通过引资、集资和转让经营使用权的办法，投资

1.2亿元，完成总建筑面积16万m2，建成了一个占地2.5万m2的农贸市场，开辟了8条专业街，使市场面积达5万m2。1996年市场交易总额达1.5亿元，实现利税200多万元；二是“交通枢纽型”。这类模式的镇一般地处水陆交通要道和省、市、县交界边境，是各地物流、人流的必经之地。利用交通发达、流动人口多、接触信息广和运输成本低的优势，大力发展本地工业和二三产业，带动小城镇发展。临湘羊楼司镇地处湘、鄂、赣边界，京广铁路、107国道穿行其中，交通十分发达，历来是商贾云集之地，也是湘、鄂、赣三省农产品集散中心。该

镇以改革为契机，凭借交通优势，建起了3个大型农贸批发市场，办起了1300多家竹木加工企业。同时，服务于物资流通的通讯、电力、供排水、旅馆、建筑、运输等产业得到迅速发展。1996年，竹木加工销售和第三产业的收入达2亿多元，成为湘北第一边贸强镇。

2.3.3“城郊型”模式

这类镇处于大中城市郊区，它自己没有资源优势，而是利用城市的扩散效应，面向城市，主动接受城市的经济、技术、信息和人才等方面的辐射，服务于城市，围绕城市需要发展各具特色的支柱产业。苏州农村小城镇的快速发展，就是利用上海、苏州等城市发展极的扩散效应而实现的。具体扩散为：原材料由城市向小城镇扩散；产品通过城市销售或城市出口；资金、技术和管理通过与城市联营或协作向小城镇扩散；城市劳动密集型产业向苏州小城镇直接转移；市场信息和人才向小城镇扩散。1996年苏州共有乡镇企业集团400多家，总资产达349.98亿元，占全市乡镇企业总资产的40.7％，利税占一半以上。发展外向型企业1968家，外贸供货额583亿元，“三资”企业5750家，合同利用外资100.86亿美元，在境外办企业177家，总投资4607万美元。长沙市黄花镇地处长沙市东郊，该镇接受长沙各方面的辐射，又服务于长沙。利用长沙的技术、资金、信息辐射，发展汽车、建筑、建材、机械工业，使之形成产业优势。全镇产值达亿元以上的企业4家，千万元以上的企业达21家。1996年乡镇企业总产值达3亿多元，人平纯收入达3000多元。城区面积由改革前的1.5km2扩展到4km2。

2.3.4“风景旅游型”

这类镇是以风景名胜区为依托，通过与整个风景名胜区的整体开发相结合，发展小城镇。这类小城镇既是风景名胜区的有机组成部分，又是风景区的依托点，建有为游客服务的各类商业、文化、交通、通讯、服务等设施。如武陵源风景区、南岳衡山、岳阳楼、桃花源等风景区附近的小城镇的发展都属于此类。3 深化改革，建立小城镇发展的市场机制

小城镇的建设与发展，是农村改革的一项重要内容。特别是新旧体制交替过程中，还存在许多不适应小城镇建设和发展的制约因素，必须通过改革加以解决，尽快实现制度创新。

3.1 建立以居住和职业为依据的户籍制度

以城乡分割为特征的旧的户籍制度，严重障碍着小城镇建设的步伐和农业生产的适度规模经营。因此，要适应小城镇建设与发展需要，首先，要改变目前户籍统计中农业人口和非农人口、人口统计中城镇人口和乡村人口反映不一致状况，制订统一、科学的人口城镇化统计口径和标准，逐步建立以居住地划分城镇人口，以职业划分农业人口和非农人口的户籍管理制度，以准确反映我国城镇化水平、公民居住和身份状态的本来面目。其次，要放宽农民常住人口迁移政策，准许农民在具备一定条件(在小城镇有自己的住房，有稳定的职业和收入来源，参加失业保险和合作医疗保险等)后迁移到小城镇落户，并在子女入学、入托等方面享受城镇居民的同等待遇。

3.2 建立农村承包土地流转制度

农民从土地中摆脱出来，进入小城镇，如何处置原有的承包地，是一个亟待解决的问题。因此，要建立流转的新土地制度，使用权可以有偿转让，并允许作

为生产要素进入市场，那些不愿意经营或无力经营土地的劳力，可以把承包期内的土地使用权作为合作的资本与别人合作，开展新的合作化生产。只有土地使用权在市场交换的流动，才能逐步向种田能手集中，实现规模经营和获取规模效益，也可以避免农村土地的“弃耕撂荒”和“应付田”所造成的土地浪费，解决进入小城镇农民因土地问题而产生的后顾之忧。

3.3 建立多元投资体制

我们要改变过去普遍存在的小城镇建设单靠国家和集体出资的局面，拓宽投资渠道，建立多元投资体制。①利用政策筹资。一方面就是按照国家有关政策规定收取的城市增容费、城市维护费等税费。另一方面是制订一些有利于小城镇发展的优惠政策，招商引资；②利用土地开发筹资。政府要充分利用土地级差地租原理，按照规划，一次性征成片土地，由政府和国土部门与农民办好征用手续，再由政府分期进行开发，以地生财建镇；③利用房地产公司开发商品房筹资；④放开经营筹资。就是坚持“谁投资，谁受益”的原则，把小城镇公共设施建设经营放开；⑤推行市政公用设施有偿使用，以路养路，以基础设施养基础设施；⑥争取专项银行贷款筹资。主要是争取银行对小城镇基础建设的贷款；⑦鼓励农民带资进镇、开店办厂、兴办实业、以劳代资、以资参股；⑧发行股票、债券，采取股份制形式开发建设城镇。

3.4 建立新的建设方式

改过去分散建设为规划指导下的集中建设；改小农方式的各自建设为按城市化要求、社会化大生产方式建设小城镇。做到“三个结合”，达到“五个统一”。一是发展乡镇企业与小城镇建设相结合，引导农村工业向小城镇的工业小区集中、连片发展。二是发展第三产业与小城镇建设结合，把发展第三产业集中到小城镇，建立商贸小区和居民住宅区。三是小城镇建设与旧城改造相结合，根据可能和需要，节约投资和建设用地。达到统一规划、统一征用(拆迁)、统一设计、统一建设和统一基础设施配套。

3.5 建立和健全新的城镇管理体系

主要是建立“三大体系”。首先，要按照“精干、高效”的原则，改革现有的小城镇管理体制。精简党政机构，转换工作职能，加强城镇建设。同时下放有利于城镇经济发展的相应经济管理权限，给发展小城镇以活力。其次，建立科学合理的城镇体系。要把城镇发展的区域大规划和单个城镇建设的小规划协调统一起来，增强科学性，提高可操作性。再次，建立新的投资体系。建立符合社会主义市场经济发展要求的管理制度和管理体制，使筹资、融资、用资规范化、制度化、科学化。

3.6 建立社会保障制度

改变过去的福利型的社会保障制度，实行福利社会化。建立以养老保险为核心内容的社会保障体系，使农村剩余劳动力稳定地转向非农业，转移到小城镇。①建立统一的养老、失业和大病医疗保险制度。失业、退休或大病时，可以按规定领取保金；②建立生活补贴金制度。进入小城镇的居民交纳生活保障基金；③对进入小城镇的居民，在子女入托、上学等各方面享受与原有居民同等待遇，为进城农民减少后顾之忧。

3.7 建立和健全科技体制

科学技术是第一生产力。从某种意义上讲，乡村城市化的过程也就是科学技术转化为生产力的过程。城镇城市化水平的高低，从本质上讲取决于科技投入水平的高低。乡村城市化不是简单地把农村变为城市，更不是把城市建到农村，它

应当有丰富的内涵。乡村城市化的重要任务，就是把物质文明和精神文明的主要部分推广到农村。要借鉴和学习国内外先进技术，下大力气推广应用城镇适用的科学技术，增加科技含量，提高建设水平。使城镇在农村经济发展中保持科技领先的地位。

3.8 建立新的财政管理体制

建立镇“分税包干”(“划定收入范围，核定收支基础，上解比例递增，补贴定额递减，一定五年不变”)的财政新体制，建立金库。统一财税管理，凡镇区范围内所有单位、企业产生的财政收入，各种收费、罚款、税收统一纳入镇财政管理。镇属各部门所需经费统一纳入镇财政预算。

3.9 建立新的乡镇企业制度

根据企业的不同情况，采用不同的改革措施，主要采取股份制、股份合作制、联营、租赁、出卖、转体等五种形式。通过改革，要达到产权明晰、结构优化、职责明确、管理科学的目的，逐步向现代企业制度过渡。

＊本文系湖南省软科学研究课题《湖南省小城镇综合改革与社会发展》课题报告的第三部分。执笔：沈道义、孙齐飞

(责任编辑李焱张春强)

收稿日期：1999－05－31

第四篇：小城镇发展研究

中央广播电视大学

课 程 论 文

题目：姓名：班级：学号： 小城镇建设发展研究 朱娟 经济管理

2013年6月9日

小城镇发展研究

电大经济管理班

朱娟

摘要：城镇化是一个国家和地区实现现代化的必由之路。进入21世纪，在我国全面建设小康社会的进程中，我国的大中小城市和小城镇建设速度都处在快速发展时间，中国将驶入城镇化的“快车道”，预计到2030年左右全国城镇化水平将提到到50%以上，基本完成由传统的农业社会向现代城市社会转型的社会结构变迁过程。制定科学合理的发展战略与对策是促进小城镇健康发展，强化镇域经济社会协调发展的重要方法和手段，小城镇在国民经济发展中具有极其重要的作用。目前，我国小城镇类型多样，发展水平差距较大，发展战略和对策也各具特色。

关键词：小城镇 建设 管理

一、我国小城镇建设的概念和意义

（一）小城镇的概念

我国的《国史通鉴》中指出：小城镇是指县城和县城以下比较发达的集镇或乡所在地，以及大城市周围农村建设的卫星城。它包括两个层次：一是城市型小城镇即县城和县属镇，二是乡镇和村镇，统称为农村集镇。小城镇是一种介于城市和乡村之间的雏形城市，或称为初级城市。它是城市经济向农村渗透和农村生产力在一定区域内聚集的结果。

（二）小城镇建设的意义

针对我国的现实国情，有重点地发展小城镇仍然是现阶段推进城镇化、带动农村经济社会协调发燕尾服的一个“大战略”。从宏观方面讲，小城镇建设具有以下三方面的意义。

1、小城镇建设是解决“三农”问题的重要途径。

“三农”问题已经引起全社会的重视，成为中国现代化发展的重要内容，因为农村、农业和农民问题不解决，中国的现代化就不可能实现，这是被理论和实践反复证明了的一个基本事实。社会发展到今天，“三农”问题已经不可能在农村和农业内部得到解决农业问题必须靠发展工业来解决（即我们现在所说的工业反哺农业），农民问题要靠农动力的非农就业来解决，而农村问题则要靠城镇化来解决。这三者中，城镇化是解决其他两个问题的基础和载体。只有实现城镇化，乡村工业的发展才能产生聚集效应，实现可持续和高效率；只有城镇化，农民的就业转移才能实现。

2、发展小城镇有利于城乡的协调发展。

我国农村需要转移到城镇的人口数量之庞大，客观上要求大中小城市和小城镇必须协同分流。我国需要一批具有国际竞争力的大城市、特大城市和大城市圈，同时也需要建设一批富有特色的、专业性强的小小城市和小城镇。不同类型的城市具有不同的功能和吸引力。大城市具有中小城市不可替代的作用，中小城市具有大城市所没有的特色。这就要求建立合理的城镇体系，即在一定地域范围内，形成若干规模不等、性质不同而又互相依赖、互相补充的城镇体系结构。要以特大城市、大城市为龙头和中心，小城市、小城镇为基础，中等城市为纽带，它们之间相互依托，相互协调，形成一个具有内在联系的有机整体。

3、发展小城镇是我国现阶段城市化道路的一种必然选择。

城市化道路的选择不仅要考虑最优，更重要的是考虑可能和可行。人们过去的抉择和决定了他们现在可能的选择。我国经济发展格局的变化已民彻底改变了以往城市化模式的经济基础，小城镇长人口增长已经在城市化进程中扮演了重要角色。只有在原有乡村集镇的基础上发展小成镇是具有中国特色的城市化道路，这是由中国的经济体制转轨、工业化道路、农村人口流动和文化背景等综合因素决定的但是发展小城镇的策略，并不是鼓励小城镇遍地开花，那样会导致国家建设基础分散，大量耗费农业用地，也不利于聚集效益的发挥。

二、小城镇发展的现状

改革开放以来，中国小城镇建设取得了丰硕的成果，国际经验表明，城镇化水平超过了30%后就进入了快速增长期。中国城镇化水平到2003年已经达到40.53%，表明中国的城镇化速度已经进入快速发展阶段。

（一）小城镇数量与规模 据建设部公布的《2001年城市建设统计公报》显示，至2001年末，我国有设市城市664个，建制镇20374个，建制镇较改革开放之初增长近10倍，而乡的数量则下降了近3倍，为19341个，建制镇数量首次超过乡的数量，这标志着我国城镇化进入崭新阶段。小城镇除了在数量上的增长外，其规模也不断地扩大。

（二）小城镇建设的空间分布

从分布情况来看，小城镇的发展是不平衡的。这反映在两个方面：区域分布不平衡和不同地区小城镇类型的差异。

三、小城镇发展中存在的主要问题

由于发展时间短，总体上讲，我国小城镇建设尚处于起步阶段，需要从数量扩张向质量提高和规模成长转变。我国小城镇数量虽多，但平均规模小，不足9000人，按非农人口统计则规模更小，聚集效益不明显。许多小城镇的建设还有很多需要完善之处，如基础设施简陋，城市景观差；人均占地多，用地制度需要健全完善；非农产业基础薄弱，就业机会少，对农村劳动力吸纳力小；社会保障不完善等问题存在，农民“扎根”还有后顾之忧。分而言之：

（一）乡镇企业发展遇到的困难直接阻碍了小城镇建设的待续稳定发展。从20世纪90年代中期开始，乡镇企业发展的社会背景和外部环境发生了变化，整个国民经济进入了新的发展阶段，产业结构调整，市场经济不断完善，工业获得长足发展，告别了短缺经济，工农业产品普遍过剩，由卖方市场转入买方市场，乡镇企业的发展也遇到了结构性困难，使乡镇企业吸纳农村劳动力就业的能力明显减弱，也使小城镇的发展失去了资金及人流、物流的支持。

（二）“二元化”的户籍结构影响人流向小城镇聚集。城乡分割的户籍管理制度是1958年以后逐步建立和发展起来的，是计划经济的产物，更是短缺经济的结果。附加在原有户籍制度上的就业、上学、医疗、住房等各种权利和福利因素等都是计划经济条件下的特殊产物，赋予了户口不应有的福利功能。本质上正是这些不合理的功能把城乡居民区分成了两个发展机会与社会地位不同的阶层。随着改革开放的不断深入、社会主义市场经济体制的初步建立，二元户籍管理结构对现代化和城市化进程的制约和阻碍越来越明显。社会经济的发展呼唤建立现代户籍管理新体制。最近几年，在国务院和公安部等有关部门的推动下，户籍制度改革步伐明显加快，各地结合本地实际，对改革户籍管理制度进行了一些有益地实践和探索。但户籍制度的阴影还在，户籍制度的限制还在，还需要国家制定和配套相关政策、制度和法规。

（三）小城镇经济结构趋同，产业层次偏低。我国80％以上的小城镇均由农村型居民点发展而来，使这些小城镇均具有较为典型的农产品集散和初加工型城镇的特点。这种建立在农业开发之上的城镇类型在发展中无疑缺乏足够的竟争力，趋同的产业结构和发展模式使各级小城镇难以形成有效的竞争力。

（四）基础设施不完善。现有的许多小城镇的城市建设沿袭了农村型居民点的发展模式，造成了城市用地集约性差，城市基础设施建设不配套、城市景观风貌缺乏特色等许多问题，使小城市镇的舒适度、安全性等不尽人意，进而减小了小城镇的吸引力，影响到小城镇的进一步发展。

（五）城镇功能不健全，对区域经济社会发展的拉动力、整合力不强。正是由于城镇建设水平低、管理薄弱，使城镇功能普遍较弱，对区域经济发展的的拉动性不强。由于城镇规模小，金融、信息、技术等方面的服务水平低，生产要素市场发育不足，使小城镇在人才和资金的引进、产品技术的更新、产业升级等方面都受到很大的限制，影响了小城镇功能的提高

四、加快小城镇建设步伐的对策

（一）提高对农村城镇化的认识，把发展小城镇作为农村经济和社会发展的一个大战略来抓。各级政府要从实现跨世纪战略目标和两个根本性转变的高度。充分认识发展小城镇对形成农村新的经济增长点，实现农村现代化和扩大内需、推动国民经济持续稳定增长的重要作用。加强对农村城镇化问题的研究，把握小城镇发展规律，协调和处理好有关农村城镇化研究、规划、建设和政策等问题，把农村城镇化作为其中的一个重要方面来抓。

（二）要高起点规划，分阶段实施，确保小城镇建设健康有序地发展。一定要牢固树立规划是龙头的观念，用规划去统领小城镇的建设，做到规划和设计先行。要深化传统建设方式的改革，实行统一规划、统一设计、统一施工、分片开发、配套建设。

（三）要构造支柱产业，增强小城镇的经济实力。要把小城镇建设与发展乡镇企业、农业产业化和市场体系建设相结合。根据我国的国情，乡镇企业要大力发展农业产业化经营，培植以农产品加工、包装、营销为主的龙头企业。同时还要办好市场，激活经济，带动相关产业。一定要引导乡镇企业到镇区进行集中建设，只有这样才能形成企业规模经营和聚集效应，才能真正解决污染问题，才能共事能源、交通、信息和市场。

（四）要研究和制定有利于农村人口向小城镇流动的政策，实行进城人口的市场化安臵。通过各种途径，千方百计为进城农民就业创造条件。要改革现有的户籍管理制度，促进农村人口向城镇流动。为了鼓励农民进城,一定要在政策上予以倾斜，让农民进得来，住得下。

（五）充分调动社会各方面建设小城镇的积极性。小城镇建设不仅是政府行为，更应是市场行为。应按市场经济规律，建立起以个人投资为主，政府和企业共同参与的投资机制，走地方财政投入启动，基础设施有偿使用，公用事业收费和引进外资等多元化、产业化、市场化的路子。

（六）尽快建立符合小城镇经济社会特点的行政管理体制。我国许多建制镇的行政区划偏小，总体实力偏弱，资源配臵不合理，农业的产业化、规模化、现代化受到行政区划的限制和制约，影响了小城镇辐射和带动作用的正常发挥。因此，有必要结合机构改革，对规模较小的建制镇进行撤并，同时还应逐步减少镇级机关工作人员。

参考文献：

1、胡顺延 中国城镇化发展战略 2002

2、朱启臻叶齐茂 小城镇建设 2004

3、俞燕山 中国小城镇发展问题研究2001

4、乔忠 王敬华 我国小城镇发展状况、对策与展望 2003

第五篇：小城镇发展问题浅析

中国小城镇发展问题浅析

【摘要】自改革开放以来，国家一直很重视小城镇的建设与发展，但近年来中国小城镇的发展不容乐观，小城镇人口所占比例不断下降。本文从多方面着手，证明大力发展小城镇很符合当前的国情需要，并借鉴国外小城镇发展的经验与教训，指出推动小城镇发展的改革关键。

【关键词】小城镇；发展矛盾；国外小城镇；改革关键

1小城镇的固有优势

一是有利于发展内需型经济。100个经济较强镇的产业结构调查结果显示，其主要产业为农产品加工、商贸流通、建筑业、工业、旅游等，除少部分镇属于工业型外，大部分镇属于内需型产业。发展小城镇不会加剧中国经济结构越来越向外化。

二是有利于城乡统筹。小城镇是农村的中心，为农民提供公共服务和商业服务，带动农村发展的作用比城市更直接。百镇调查结果显示，这些小城镇解决了将近60%以上本地农民的就地就近由第一产业转为二、三产业。

三是有利于区域协调发展。云南等西部省份，大城市发展程度不如东部省份，但通过发展特色小城镇，推进了城镇化。

四是更加节能。北京市人均汽油消耗量是浙江经济最发达小城镇人均汽油消耗量的7倍，小城镇不用消耗大量能源就能很好地解决出行问题。小城镇建筑能耗也低，小城镇多是低层建筑，大城市多是高层建筑，高层建筑是低层建筑能耗的1.5倍。

五是更加环保。小城镇污染排放小，也容易处理。监测数据显示、北京、上海等特大都市周边小城镇的空气质量、水质、噪声都比市内好得多。

六是建设成本更低。不用建设高架桥、地铁等高投入的基础设施就能满足生产生活需求。房价、物价、交通费等便宜，适宜工薪阶层生活可避免大城市中产生的社会不满和矛盾，利用

社会稳定。

2中国小城镇发展状况

发展小城镇,建设好小城镇是我国改革开放以来,继家庭联产承包责任制和大力发展乡镇企业之后, 为加快农村剩余劳动力转移、缓解城乡矛盾、推动农村工业化、市场化、城市化，以及为缩小城乡差别而采取的一个重大战略步骤，具有重大的理论和实践意义。

1997年党的十五大报告中提出要搞好小城镇规划建设。2000年召开的党的十五届三中全会指出：发展小城镇，是带动农村经济和社会发展的一个大战略，是推进我国城镇化的重要途径。2001年通过的十五规划中10次提到小城镇，要求逐步形成合理的城镇体系，走出一条符合我国国情、大中小城市和小城镇协调发展的城镇化道路。2002年党的十六大报告指出：要全面繁荣农村经济，加快城镇化进程；国家发改委成立了小城镇改革发展中心。2006年通过的十一五规划要求：促进城镇化健康发展，坚持大中小城市和小城镇协调发展，提高城镇综合承载能力，按照循序渐进、节约土地、集约发展、合理布局的原则，积极稳妥地推进城镇化。2012年中央经济工作会议提出了2013年的主要任务：积极稳妥推进城镇化，着力提高城镇化质量。要构建科学合理的城市格局，大中小城市和小城镇、城市群要科学布局，与区域经济发展和产业布局紧密衔接，与资源环境承载能力相适应。

以上种种表明，我国政府在不同时期对小城镇的发展都作出了安排和布署，提出了不同要求，对小城镇的发展始终予以关注。这表明小城镇具有独特的功能，其地位是大中小城市所不能替代的，是符合中国发展需要；但就目前情况看来，发展的并不好，我国的建制镇有17000多个，人口超过10万人的仅有56个，且主要分布在珠三角、长三角重要产业带，经济比较好的地方。大部分的小城镇很小，1/3的小城镇人口不到5000人，发展速度很慢。

3国外小城镇发展状况

3.1英国

大部分欧洲国家都是先实现了城镇化，后实现农业现代化。工业革命之后大城市问题层出不穷，霍华德的“田园城市”影响了英国一代代小城镇的建设。在英国，城市化率极高，城市与乡村也融为一体，很难区分开来。

英国的小城镇开发分为三个阶段：

1、1946~1954年，这时的目的是为了吸引大城市的过剩人口，主要特点是城镇规模较小，密度较低，功能简单、区分清晰，就是居住休闲，较多考虑社会效益而较少考虑经济效益。

2、1955~1966年，这时的主要特点是新城规模扩大，城市功能区分趋向于综合功能分区格局。

3、1967~1976年，这一时期新的小城镇大部分由在老城镇基础上开发新的工业区和居住区形成，对于不适合单独扩展的小镇进行了成片合并。

英国的小城镇规划非常注重住宅问题、就业问题、建设资金来源问题。城市建设目标非常具体、实际。同时，英国公众参与度极高，并且公众的意见能够反映到规划中，最终落实。

3.2美国

美国是在发展工业化、城镇化的同时实现农业现代化的。美国实行了多项举措吸引人们到郊区投资、建厂、居住，城乡之间的小城镇不断得到发展，小城镇和工业区相互交错，形成了大规模的城镇群，减小了城镇和郊区、城镇和乡村的差距。在城镇化、工业化的同时实现了农业现代化，不仅解决了粮食和原料问题，也为工业化和城镇化提供了大量资金积累。

但是，在发展初期，美国城镇建设缺乏统一规划和管理，无节制的向农村扩张，在完成农业现代化的同时也形成了所谓的“过度郊区化”。后来，政府开始注重规划，并重视城镇特色，追求个性，无论走到哪里，都能看到不同面貌和特色的小城镇，那种千城一面、万镇雷同的现象是见不到的。小城镇建好后，仍然重视建设管理，所谓“三分建设，七分管理”。美国的城市建设管理经验主要有两点：一是拥有健全完善的规章制度；二是依法办事，违法必究。

3.3拉美国家

拉美地区平均城镇化率已达75%，部分国家已超过80%。多数拉美国家的城镇化带有殖民经济特点，城镇发展不是以工业化和经济发展、技术进步为前提，而主要是依靠无序的人口膨胀进行扩展。来自宗主国的资本促进了第三产业发展，为城镇化带来了动力，但整体经济发展则相对较慢，工业化明显落后于城镇化，加之政府调控乏力，形成了“过度城镇化”。

在管理模式上，完全套用宗主国的发展模式和调控办法，根本无视这些国家原有的民族文化和基本国情。在农村人口持续不断地流向城市的过程中，其经济却日趋衰落或停滞不前。其后果就是城镇发展质量很低、基础设施严重短缺、城镇贫民大量增加。据统计，目前拉美国家

城市贫民已占到城市人口的1/3。贫民窟居民在物质与生存层面难以与所在城市融合，在文化层面上的融合就更难，各类犯罪活动猖獗，成为法律管不到的角落。为了解决城镇化发展中的种种问题，拉美各国也把注意力转向小城镇的开发建设。目前，巴西许多大城市都非常重视卫星城的建设，并将其作为缓解人口压力、解决经济社会环境问题的重要手段。

4推动小城镇发展的关键

首先，改革基层行政体制、扩权强镇。塔式级别化行政体制制约了小城镇发展，我国省、市、县、镇的塔式级别化行政体制，使优秀资源向上一级行政单元聚集。镇位于最低端，很难留下、积聚资源。例如一个镇上的企业发展到一定程度，往往不愿意留在镇上，而是搬到县里去，再发展，它还要搬到地级市甚至省会城市。优秀人才也是如此。市场经济的缺陷就是强弱分化，而塔式级别化行政体制推波助澜了强弱分化。

其次，改革农房建设体制，培育小城镇内生发展动力。打破宅基地只能在村内分配的机制，建立宅基地跨村入镇分配机制。在镇区规划农房新区，符合条件的农民可以在镇上分到宅基地。农民自愿，农民自建，宅基地可比在村里分配的小，住房保持独家独院。政府负责规划管理和基础设施建设，中央财政对基础设施建设予以支持。通过这种机制，逐步集聚人口和资本，带动小城镇建设，促进第三产业发展。

再次是建立以镇为中心的农民生活圈建设机制。农民的生活活动只有一部分在村里，许多活动是在镇上，如购物、休闲娱乐、会友、教育、医疗等。以小城镇为中心的农民生活圈为对象，综合考虑农民生活整体需求，建立镇村统筹的规划建设机制。将小城镇基础设施和公共服务及商业服务设施建设纳入中央支持新农村建设的范围。

第四，推进房地产税征收的实施。目前中国地方财政主要依赖于工业，但工业强镇只能是少数，不可能1.7万个镇都以发展工业为主，因此目前大部分镇财政收入薄弱。推进房地产税的征收，一定程度可以促进地方财政收入均等化，同时也使地方政府的精力从招商引资向提高人居环境转移。

最后，研究制定国家支持小城镇发展的政策。应建立中央支持小城镇基础设施建设倾斜性资金。提高土地出让金、城市建设维护税、配套费、耕地占用税等征收税费所返还小城镇的比

例，或全部留给小城镇。增加重点镇用地指标。拓宽小城镇融资渠道。

5小结

中国的小城镇建设既具有世界小城镇建设和管理的一般特点，同时又带有浓厚的中国特色，我们应当结合我国的实际，借鉴优秀小城镇建设和管理的经验，如：各级政府大力支持，重视规划的权威性，重视基础设施建设和公共服务设施建设，重视地域文化和人文环境，重视生态环境保护，重视小城镇的个性等，同时要吸取他们的教训，趋利避害、少走弯路。最重要的是深入全面改革，最终实现大中小城市、小城镇、新型农村社区协调发展、互促共进的新型城镇化目标。

[参考文献]

[1] 王卫华，陈家芹．国外小城镇的发展模式[J]．中国农村科技，2007，(7)：54-55．

[2] 仇保兴．中国的新型城镇化之路[J]．广西城镇建设，2011，(2)：36-41．

[3] 人民网．中小城镇是新型城镇化关键[N/OL]．2013-10-18，[2014-02-06]．

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[4] 李 铁．城镇化问题是一次全面深刻的社会变革[EB/OL]．国家发展和改革委员会城市和小城镇改革发展

中心，2010-3，[2014-02-06]．

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