浅谈公务员法立法意义和制度创新

第一篇：浅谈公务员法立法意义和制度创新

浅谈《公务员法》立法意义和制度创新

经2005年4月27日十届全国人大常委会第十五次会议审议通过，由国家主席胡锦涛签署、以中华人民共和国第35号令颁发的《中华人民共和国公务员法》（以下简称《公务员法》），将自2006年1月1日起施行。该法是新中国成立来我国首部干部人事管理的综合性法律，标志着我国干部人事制度建设纳入了高层次的法制化轨道。《公务员法》既凝结了我国近12年来公务员制度建设的经验，也借鉴了国外公务员管理的科学做法，对规范公务员管理，保障公务员合法权益，加强对公务员的监督，建设高素质的公务员队伍，促进勤政廉政，提高工作效能等无不具有十分重大的意义。本文拟就《公务员法》的立法意义及其在制度、机制方面的创新和发展发表一些肤浅的看法，以飨读者。

一、《公务员法》立法的重大意义

《公务员法》的立法意义，至少可从四个方面来理解和认识：

（一）制定《公务员法》顺应深化政治体制改革、坚持依法治吏、实现干部人事依法管理的客观需要。中共十六大以后，我国政治体制改革步伐加快，而干部人事制度改革是当前与今后一段时间政治体制改革的着力点，是必须加快改革的重大课题。因此，将公务员管理纳入国家层次的立法高度，并在政治体制改革的总体布局中率先启动，将对政治体制改革提供强有力的法制支持和保障，有利于从严治吏，从严治党和从严治政。

同时，新中国成立50多年来，我国干部人事管理方面出台了一系列政策文件，但法律法规极少，特别是没有一部人事管理总章程性的法律。治国能否成功须先治吏，缺乏干部人事管理法律，就不利于依法治吏、依法治国。而惩治“吏治腐败”，是关涉反腐倡廉能否深入持久的重要问题，出台《公务员法》把干部人事制度改革的重要制度成果以法律的形式固定下来，它既从一个不可或缺的重要方面填补了我国法律体系的空白，也是依法治理“吏治腐败”的釜底抽薪之举，这无疑在党政干部队伍建设上具有里程碑式的重大意义。

（二）制定《公务员法》体现了不断推进、创新公务员制度的时代要求。1993年8月，国务院颁布《国家公务员暂行条例》，在国家行政机关建立和推行公务员制度。经过近12年的实施，促进了干部人事管理尤其是机关人事管理的科学化、民主化和法制化进程，对于提高公务员素质，维护公务员的权益，调动广大公务员的积极性，促进行政能力建设，都发挥了重要作用，证明这是一套行之有效的制度。但随着中国社会经济发展和干部人事制度改革的不断深化，亟须调整补充完善。尤其是近10年来，中国经济社会进入快速发展时期，新情况新问题层出不穷，对公务员制度和公务员队伍建设提出了新的更高的要求。同时，伴随改革的不断深化，中国干部人事制度改革取得的一系列新成果、创造和积累的一些新鲜经验，也应及时补充到公务员制度体系中去，需要吸收上升为法律。因此，出台《公务员法》既是时代的呼唤，也是加强公务员管理实践的迫切需要。

（三）制定《公务员法》是完成全面建设小康社会宏伟目标的重要保障。邓小平同志曾经指出：中国的事情能不能办好，经济能不能快一点发展起来，国家能不能长治久安，从某种意义来讲，关键在于人。这个关键在于人，即可以理解为国家的治理迫切需要各方面的优秀人才，其中最重要、最关键和最核心的就是高素质的善于治党、治国的党政机关人才。他们在改革开放、在我国现代化建设中发挥着不可替代的作用，他们既是我国社会经济发展的决策者，也是经济社会活动的执行者和参与者。正如毛泽东同志曾经指出的：政治路线确定之后，干部就是决定的因素。用国家法律形式规范管理党政干部，就能确保各级党政干部的管理能够依照法定的权限、条件、标准和程序进行。这对于充分发挥他们的积极性、创造性，规范他们的行为，并施以法律上的监督，维护他们的合法权益，都是至关重要的。党政干部建设有了法律的规范，就能确保党政干部队伍建设适应我国现代化建设对党政人才建设的要求。这支队伍建设加强了，就能为全面建设小康社会提供强有力的干部人事保障。

（四）制定《公务员法》有利于人才强国战略的全面实施。21世纪被称为人才的世纪，人才资源已成为最具战略意义的“第一资源”。党中央站在推进改革开放和现代化建设的高度，作出了实施人才强国战略的重大决策，提出了把优秀人才集聚到党和国家的各项事业中来的战略任务。中共中央、国务院在《进一步加强人才工作的决定》中明确指出，党政人才是我国人才队伍建设的三大主体之一。要求我们树立科学的发展观和正确的政绩观，坚持群众公认、注重实际的原则，在实施人才战略中结合完善国家公务员制度，逐步建立综合体现工作职责、能力、业绩、年功等因素，职务与职级相结合的公务员工资制度。《公务员法》的出台，顺应了新世纪人才工作的根本任务是实施人才强国的时代要求，为大力加强党政人才队伍建设提供了重要法律保障。不难预料，随着这部法律的实施，对党政人才资源的开发和利用将起到积极的推进作用，一个充满活力的党政人才选拔与使用机制就会呈现在我们面前，人事相宜、劳酬相应、评价公正、激励到位、管理规范的党政干部管理制度的建立也就指日可待，把各类优秀人才集聚到党和国家各项事业中来的战略任务将得以全面实现。

二、《公务员法》在制度和机制层面上的创新

这次颁布的《公务员法》，共有18章、107条。在公务员的实施范围，公务员队伍的进、管、出等各环节，以及职务职级、奖励惩戒、劳酬福利、权利义务、监督约束、法律责任等方面都作了明确规定。一方面，以“暂行条例”为基础，保证了制度的连续性和稳定性；一方面，又有较大的发展，集中反映在吸收了以往干部人事制度改革当中包括竞争上岗、公开选拔、任职的试用期、领导干部引咎辞职等一些新鲜经验，在制度和机制层面都有所发展、创新和完善。

一是调整了公务员的范围，实现了党政机关干部的统一管理。“暂行条例”中的公务员范围，是指国家行政机关中除工勤人员以外的工作人员，其他党政机关参照试行。“暂行条例”实施近12年来，由于这一界定不够清晰，因此在制度推行中出现了随意扩大范围等不规范的现象。参照国际上的一些通行做法，《公务员法》在第二条中明确规定：“公务员是指依法履行公职、纳入国家行政编制，由国家财政负担工资福利的工作人员”。意味着，今后公务员不再局限于政府机关工作人员。这样规定有利于保持各类机关干部的整体一致性，可以有效防止政出多门，有利于统一管理和党政机关之间干部的交流，较好地实现了公务员管理体制与现行干部管理体制的衔接。

二是建立了公务员分类制度，拓展了公务员的职业发展渠道。“暂行条例”没有对公务员进行分类管理的规定，仅简单地将公务员职务分为领导职务和非领导职务两大类，领导职务共10级，非领导职务共8级，实际上是一种没有职位类别区分的职务分类。导致公务员职业发展渠道过于单一，基层公务员晋升、晋级空间很小，不利于专业人才的成长和队伍稳定。在《公务员法》第三章中，特别规定了公务员职位分类制度，按照其性质区别划分为综合管理类、专业技术类、行政执法类等类别。还规定：“国务院根据本法，对于具有职位特殊性，需要单独管理的，可以增设其他职位类别。各职位类别的适用范围由国家另行规定”。同时，“综合管理类以外其他职位类别公务员的职务序列，根据本法由国家另行规定”。实际是在划分职位类别基础上，重新设置公务员的职务，构建公务员分类管理的体系框架。

同时，《公务员法》明确了职务与职级的对应原则，目的是构建公务员“职务晋升”与“职级晋升”的“双梯制”。按照现行体制，工资、住房、医疗、交通等待遇都与职务、职级挂钩，广大公务员职务、级别上不去，其合理的经济利益难以保证，而职务职数的设置又是十分有限的，这就在一定程度上影响了一般公务员积极性的发挥。在职务晋升外，将级别晋升作为公务员另外一条职业发展阶梯和重要平台，这就进一步完善了公务员激励保障机制，有助于弱化“官本位”，有利于促进中国政府改革从管制型到服务型的职能转变，更好地塑造公务员的“公共精神”。

三是进一步明确并规范了职位“聘任制”，丰富了公务员的任用形式。“暂行条例”也规定了部分职务实行聘任制，但十几年来一直没有推行。《公务员法》第十六章专门设置了“职位聘任”一章，规定“经省级以上公务员主管部门批准，可以对专业性较强的职位和辅助性职位实行聘任制。”“机关聘任公务员需签订书面聘任合同，聘任合同期限为1至5年。”这是“暂行条例”所没有的。把职位聘任制作为公务员任用的补充形式，对一些专业性强和辅助性的职位实行聘任制，体现了不拘一格用人才的原则，适应了满足机关对较高层次专业技术人才的客观需要，同时也可降低机关用人成本，为机关吸引优秀人才特别是专业人才开辟了一条合法渠道，拓宽了选人、用人渠道，有利于增强公务员队伍的开放性、改善公务员队伍结构、增强公务员制度的生机和活力。

四是设立了领导职务“任期制”，健全了职务退出的正常机制。长期以来，在干部任用问题上存在着“不到年龄不退出领导岗位，不犯错误不下台”的传统观念，“官本位”的陈旧意识也占据着许多人的心理范围。《公务员法》明确规定“领导成员职务实行任期制”，把领导职务变为工作职务，打破了原来党政机关领导只能上不能下的管理格局，这对长期以来形成的领导职务“终身制”在法律的形态上予以了否认，将对“铁交椅”产生根本性的治理，也就从制度上突破了领导干部退出机制的瓶颈，对形成正常的能进能出、新陈代谢的机制是十分有利的。这样做，一方面，可以破除领导干部的惰性，增强在职领导干部的竞争意识、忧患意识和自律意识，也为年轻干部脱颖而出创造条件；另一方面，有利于打破一个位置上长期共事形成的各种关系网、小团体和地方主义，有效防止、克服干部队伍中的消极腐败现象。这不啻是公务员更新机制的一个重大变革。

五是将“公开选拔”与“竞争上岗”法定为职务晋升的方式之一，突破了传统委任制的任用模式。《公务员法》规定：“机关内设机构厅局级正职以下领导职务出现空缺时，可以在本机关或者本系统内通过竞争上岗的方式，产生任职人选。”“厅局级正职以下领导职务或者副调研员以上及其他相当职务层次的非领导职务出现空缺，可以面向社会公开选拔，产生任职人选。” 确认“公选、竞岗”作为晋升方式的法律地位，一是实现了坚持党管干部原则与走群众路线的有机统一，保证了群众的知情权、参与权、选择权、监督权；二是实现了坚持德才兼备用人标准与科学全面客观评价方法的有机统一，能有效地避免个人主观因素的影响，公正公平地选拔人才。有利于防止少数人在少数人中选人用人的现象，有助于“不劝天公重抖擞，也可不拘一降人才”的生动局面的形成。三是实现了坚持任人唯贤的原则与社会化选拔机制的有机统一，拓宽了选人视野，广开了进贤之路。这是对传统委任制的重要改革，是一种从制度上、习惯上、风气上实现选贤任能、能上能下的有力措施，是公务员职务晋升制度的最大突破之处。

六是首次以法律形式将“引咎辞职”、“责令辞职”引入公务员管理，强化了对公务员的监督约束。《公务员法》规定：“领导成员因工作严重失误、失职造成重大损失或者恶劣社会影响的，或者对重大事故负有领导责任的，应当引咎辞去领导职务。领导成员应当引咎辞职或者因其他原因不再适合担任现任领导职务，本人不提出辞职的，应当责令其辞去领导职务。” 这是公务员监督约束机制的重大突破。由此，责任追究制度上升为公务员管理的一项基本法律制度，充分体现了立党为公、执政为民的本质要求，有利于加强对领导干部的监督，引导领导干部树立科学发展观和正确的政绩观，更好地履行职责，始终做到权为民所用，情为民所系，利为民所谋。否则，“当官不为民做主，只能去掉乌纱卖红薯”。也势必有助于培育领导干部良好的从政道德，对于防止公务员“不作为”和“乱作为”，推进社会主义民主政治建设都具有积极意义。

七是首次明确上级违法、犯错下级可说“不”，凸显了公务员执行公务的自主裁量权。《公务员法》规定：“公务员执行公务时，认为上级的决定或者命令有错误的，可以向上级提出改正或者撤销该决定或者命令的意见；上级不改变该决定或者命令，或者要求立即执行的，公务员应当执行该决定或者命令，执行的后果由上级负责，公务员不承担责任；但是，公务员执行明显违法的决定或者命令的，应当依法承担相应的责任。” 既严明了公务员的权责、纪律，也明确了组织体系中公务员作为执行主体的相对独立性及其行为责任。从法律层面，凸显了公务员作为执行主体的相对独立性和执行公务的自主裁量权，有利于增强公务员的责任感、自律感，克服长官意志，防止公权滥用，提高公务员独立思考和依法行政的自觉、自律、自警能力。

八是首次把“廉”的要求法定为公务员的考核内容，统一规范了公务员的评价标准。《公务员法》规定：“全面考核公务员的德、能、勤、绩、廉，重点考核工作实绩。”“对非领导成员公务员的定期考核采取年度考核的方式，对领导成员的定期考核，由主管机关按照有关规定办理。”“考核的结果分为优秀、称职、基本称职和不称职四个等次。”在“暂行条例”规定的“德、能、勤、绩”考核标准的基础上，《公务员法》中增加了“廉”的内容，把对公务员“廉”的要求，从以前的政策、制度要求上升为法律的规范。也就是说，公务员遵纪守法、依法行政、廉洁自律等情况是重点考核的内容。不廉洁不仅是违反党纪、政纪问题，而且是违法行为。这对于从源头防治吏治腐败，保持公务员队伍的公仆本色，充分发挥考核促“廉”的功能作用，都具有积极促进意义。

九是调整了工资构成，明确了调资原则，实现了公务员工资透明化。现行公务员工资构成包括职务工资、基本工资、工龄工资、级别工资。而《公务员法》规定公务员工资只包括级别工资和基本工资两部分，同时对公务员工资水平作了严格规定。即：“国家实行工资调查制度，定期进行公务员和企业相当人员工资水平的调查比较，并将比较结果作为调整公务员工资水平的重要依据。公务员工资水平，与国民经济发展相协调、与社会进步相适应。” 唯有按这样的程序所确定的公务员薪俸标准，才具有程序上的合法性，有效防止和消除行业垄断、政策权力带来的不合理收入，民众也更容易接受。同时，这也为保障公务员工资的稳定性，科学设定公务员增资幅度和水平，提供了明确的法律保障和依据，有益于建设责任政府，有利于保障公务员的薪酬权益。

十是明确了公务员的权益保障，体现了“以人为本”的理念。《公务员法》中，公务员除8项基本权利外，还拥有陈述和申辩、申诉、控告的权利等，并作了明确和细化，突出了对个体权益的保护和尊重。同时，还建立了人事争议仲裁制度，明确了人事争议仲裁的原则和程序。其中，聘任制公务员与机关之间因履行聘任合同而产生争议时，先由一个中立的人事争议仲裁机构来调解和裁决，当事人对裁决不服的，可以向人民法院提起诉讼，实现了聘任制公务员的人事争议仲裁与司法程序的贯通和衔接。人事争议仲裁制度的建立及其原则规定，对于促进人事争议仲裁的准确、公正，对于保障聘任制公务员与所在机关双方的合法权益都具有重要意义。

十一是明确了与有关法律的对位原则。如关于“公务员法”与“法官法”、“检察官法”、“人民警察法”的关系，根据“立法法”中关于同位阶法律中的特别法优于一般法的规定，对法官、检察官、人民警察履行职责的特殊要求，明确除适用公务员法的有关规定外，仍可适用有关法律规定。

总之，《公务员法》是一部框架法、章程法，它的出台和实施对于进一步规范公务员的管理，更好地保障公务员的权益，加强对公务员的监督，具有积极促进作用。但一部《公务员法》不可能解决我国公务员制度的所有问题，该法出台后，还需要制定大量的下位配套法规。为未来发展留有余地，为地方和部门的探索和创新预留空间，是《公务员法》立法的重要指导思想。(黄寿德 陆德清)

第二篇：公务员法意义来源

公务员法意义来源

《公务员法》是建国以来第一部干部人事管理的综合法律，是贯彻依法治国方针的重要举措：

一是填补了我国法律体系的一个空白，对健全机关干部人事管理法律法规体系，实现干部人事的依法管理具有里程碑意义；

二是为建设高素质的公务员队伍提供了基本法律依据，对促进廉政勤政、提高工作效率将产生深远的影响；

三是继承了我国干部人事管理的优良传统，借鉴吸收了国外人事管理的有益办法，有利于形成广纳其贤，人尽其才，能上能下，能进能出，充满活力的用人机制；

四是通过对包括各级党政领导干部在内的广大公务员的严格管理，有利于树立和落实科学发展观和正确政绩观，有利于加强党的执政能力建设和政府的行政能力建设。

2005年4月27日第十届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议通过的《中华人民共和国公务员法》，是在总结我国五十六年（特别是近二十余年）干部人事管理实践经验的基础上，制定的首部较为全面的党政机关干部人事法律。公务员法的施行，对于建设高素质的公务员队伍，将具有十分重要的意义。

意义来源之一 严把入门关，规范“门槛”标准，多途径选用高素质人才。公务员的选用是建设高素质公务员队伍的第一关，倘若选用“门槛”失范或者把关不严，就很难选拔到高质量人才，这样，公务员队伍就会先天不足。公务员法在总结十二年施行《国家公务员暂行条例》和十年施行《党政领导干部选拔任用条例》经验的基础上，首次以法律的形式规定了担任公务员的条件和录用、聘任、调任等三种公务员选用方式，不仅规范了“门槛”标准，而且通过规范三种选用制度严把入门关。这对于建设高素质公务员队伍意义重大。

意义来源之二 建立多职业管道，拓宽晋升渠道，引入竞争机制，激励公务员努力提高自身素质。晋升制度是公务员法中最具激励意义的一环，也是建设高素质公务员队伍的重要一环，倘若晋升管道单一，晋升程序仍是暗箱操作，那么该项制度就缺乏公平竞争的精神，就不具有激励作用，即使经过第一关严格选拔到高质量人才，久而久之，也会使公务员队伍整体素质降低；反之，若建立起具有竞争机制的晋升制度，则会激发公务员努力提高自身素质，从而建设高素质的公务员队伍。公务员法在总结二十余年干部人事制度改革取得经验的基础上，不仅首次规范了公务员晋升制度，更重要的是建立了多职业管道，拓宽了公务员晋升渠道，并且引入了适当的竞争机制。这种多职业管道的制度设计为公务员职业生涯的发展提供多种选择，它试图改变“官本位”的组织结构，试图改变千军万马走“独木桥”（领导职务）的现象，公务员可以根据自己的特长或通过改变自己的知识或能力结构从而选择适合于自己的职业管道。

意义来源之三 加强纪律观念，建立高官问责制度和公务员辞退制度，强化公务员的责任意识。公务员是维护公共利益的，应该成为公共精神的化身，而纪律观念和责任意识是公共精神的具体化，是建立高素质公务员队伍必不可少的要素，但它不是与生俱来的，在某种程度上讲，它是制度约束的产物，也就是说，如果缺少了制度规范，公务员就很难有强烈的纪律观念和责任意识。公务员法首次以法律的形式规定了公务员义务和纪律、规定了不同的责任追究形式，目的在于通过强化公务员的纪律观念和责任意识，培育公务员的公共精神，从而建立高素质的公务员队伍。公务员法通过建立有关惩戒、高官问责和辞退等项制度，建立优胜劣汰机制，以强化公务员的纪律观念和责任意识，培育公共精神，促进高素质公务员队伍的建立。

意义来源之四 自我修炼和组织培养相结合，充分开发人力资源，提高公务员队伍的整体素质。自1950年代始，各国充分认识到人力资源开发的重要性，认为人力是唯一开发不尽的资源宝库，各国政府通过各种途径采取多种办法，加强对公共部门人力资源开发，使公务员的知识不断得到更新，能力不断获得提升。公务员法在总结我国干部人力资源开发经验的基础上，规范了不同人力资源开发制度。公务员法将公务员考核制度法定化，在全面考核公务员的德、能、勤、绩、廉的基础上，重点考核工作实绩，以强化公务员的绩效意识；公务员法还规范了奖励制度，试图通过对工作表现突出的或工作之外有突出事迹的公务员个体和公务员群体给予嘉奖、记功、授予荣誉称号等不同等级的奖励,指明了公务员努力的方向，激发公务员个体或群体的潜能；公务员法规范的培训制度，将公务员培训分为初任培训、任职培训、专业等方面的培训。培训是对人力资源全方位开发的有效手段。另外，公务员法确立的交流制度，对培养公务员的全局视野和多样化的才能具有至关重要的作用，是其他制度无法取代的一种特殊的人力资源开发途径。

可见，公务员法设计了多元人力资源开发制度，以制度引导公务员自我修炼和组织安排的有计划培养相结合，充分开发党政机关的人力资源，建设高素质的公务员队伍。

涉及近500万名公务员的国家公务员法草案，一周前提请全国人大常委会会议审议。草案对公务员职级划分做出较大调整———在“当官”之外，公务员即使没有职务的升迁，也可以通过职级晋升获得待遇的提高。

草案仍在修改中，但在湖北枝江，一场让“升官”无望的公务员提高待遇的改革已经落幕。

参与起草公务员法草案的专家宋世明评价：“枝江的试点改革意义非凡，拓宽了公务员的职业发展空间，也冲击了‘官本位’思想。”

29年，还没干上“副股级”

47岁的朱高荣，是宜昌所辖县级市———枝江市国税局的职工，他在这

里工作了29年。

“可是，到现在我连个副股级都没干上。”朱高荣说。股级是科级下面的一个级别。

朱高荣在局里是个体户管理员，平均每月收入1400元左右，在枝江这样一个县级市，收入水平并不低。不过，妻子下岗、儿子上初三，这让朱高荣还是明显感觉到经济方面的压力。

29年没有升职，并非朱高荣工作不努力。据枝江市国税局办公室主任金前进介绍，朱高荣先后有10年被评为

市级先进工作者，两次获得市级“十佳”税务工作者称号。

“没办法，领导岗位只有这么几个，大多数职工干一辈子也只能干个基层的科员、办事员，连个副科都够不上，相应的工资、福利待遇也一直比较低。”该局一位副局长说。

国家行政学院教授宋世明一直参与国家公务员法草案的起草，他在昨天接受电话采访时介绍，目前中国有公务员500万人，县乡两级公务员人数超过300万人。500万公务员中只有8%的是副处级职务以上，92%的公务员职务

层次都在科级以下，长期得不到晋升。

大多数公务员得不到晋升的情况，在枝江市国税局表现得比较突出：1994年刚成立的该局下设有10个副科级分局，但随着基层税收征管机构改革，机构不断压缩，到目前只暂时保留了4个；副科级以上领导职数从原来的16个减少到10个。目前，共198名职工的枝江国税局，局长梁本元是职务最高的领导，也是该局惟一一个正科级

干部。

“现有公务员制度框架下晋升渠道越来越窄，没有职数也就没有晋升希望，全局近两百号人都只能盯着那么几个科级职位，在一定程度上影响和制约了大家的上进心。”枝江市委一位干部说。

改革，他与局长“同级”了

去年4月，省国税局能级管理改革在枝江市国税局开始试点。这给朱高荣这样的基层公务员带来了好消息。

此次改革，将国税工作职位分为行政执法、专业技术和行政管理三类，三类职位从高至低设置能级一至七级。改革方案适用全省，以枝江这样的县级市，最高的能级级别为三级。按照改革方案，达到能级三级须具备的条件是：“取得能级四级满4年、工作年限满27年、大学专科及以上学历，或任正科级职务，且具有良好的专业理论知识和实际工作经验，熟练掌握本职岗位专业知识、政策法规和制度规定，工作成绩突出。”

除此，“任副科级领导职务满5年、任副科级非领导职务满7年的，具有博士研究生学历工作年限满10年的，可以破格评定为能级三级。”方案特别强调，首次评级不受逐级评定条件的限制。

2004年10月，经过严格的考核和7天的公示，朱高荣因工龄29年、大专学历、在岗位上表现突出，与局长梁本元和几个副局长一样，被评为能级三级，成为枝江国税系统能级级别最高的职工之一。

“想都不敢想，我现在居然能和局长一个能级级别，甚至比个别副局长的级别还高。”朱高荣在受访时，反复这样感叹。此次改革中，有一位副局长的能级最终评定结果是四级，比朱高荣要低。

2004年12月24日，这场改革尘埃落定。除有4人在能级考试中未及格而没有获得能级级别外，该局另194人分别获得三至七级能级，其中朱高荣等20名职工与局长梁本元的级别一样：能级三级。

此外，朱高荣他们还有这样的待遇———在行政级别一样的情况下，执行公务活动中能级级别低的人员要接受能级级别高的人员的指导，“这是‘政治待遇’啊！”该局办公室一负责人笑称。新法亮点多

一、领导失误引咎辞职。《公务员法》规定，领导成员因工作严重失误、失职造成重大损失或者恶劣社会影响的，或者对重大事故负有领导责任的，应当引咎辞去领导职务。按照法律规定，领导成员应引咎辞职或者因其它原因不再适合担任现任领导职务，本人不提出辞职，应当责令其辞去领导职务。

二、不得兼职赚“外快”。《公务员法》明确规定，公务员因工作需要在机关外兼职，应当经有关机关批准，并不得领取兼职报酬。公务员辞去公职或者退休的，原系领导成员的公务员在离职3年内，其他公务员在离职2年内，不得到与原工作业务直接相关的企业或者其它营利性组织任职，不得从事与原工作业务直接相关的营利性活动。

三、不得违反16项纪律。《公务员法》规定16项纪律：散布有损国家声誉的言论，组织或者参加旨在反对国家的集会、游行、示威等活动；组织或者参加非法组织，组织或者参加罢工；玩忽职守，贻误工作；拒绝执行上级依法做出的决定和命令；压制批评，打击报复；弄虚作假，误导、欺骗领导和公众；贪污、行贿、受贿，利用职务之便为自己或者他人牟取私利；违反财经纪律，浪费国家资财；滥用职权，侵犯公民、法人或者其它组织的合法权益；泄露国家秘密或者工作秘密；在对外交往中损害国家荣誉和利益；参与或者支持色情、吸毒、赌博、迷信等活动；违反职业道德、社会公德；从事或者参与营利性活动，在企业或者其它营利性组织中兼任职务；旷工或者因公外出、请假期满无正当理由逾期不归；违反纪律的其它行为。

四、聘任制公务员将上岗。《公务员法》首次明确了机关设立聘任制公务员职位，意在满足机关对较高层次专业技术人才的需要，同时也可降低机关用人成本，对一些社会通用性较强的事务性、辅助性工作，随时从社会上直接招聘人员来做。

五、公务员进行分类。《公务员法》将公务员的职位划分为综合管理类、专业技术类和行政执法类，并规定根据不同的职位类别设置其职务序列，从而对公务员的职务与级别进行了重新设计。这一规定从实际管理需要出发，改变了单一化的职务设置，为公务员提供了多样化的职业发展阶梯，强化了激励机制。

我省公务员解读新法身为公务员队伍中的我省各级机关工作人员，又是如何看待《公务员法》中的各条款与未写进这部法律中的财产申报制度？

长春市公安局的一位同志对记者说，《公务员法》的出台是件好事，作为公务员队伍中的一员，我对这部法律是绝对欢迎的。我注意到《公务员法》中有不少亮点，比如公务员竞聘上岗、对于诸如不服处分可以申诉等，由于都是和公务员切身利益相关，所以我都认真地研读过了。

关于竞聘上岗的规定，一位在政府部门工作多年的老同志对记者说，即将实施的《公务员法》是个原则性的法律条文，它的一些条款在实际的操作过程中应结合实施细则。以竞聘上岗为例，一般机关里某个工作岗位上的公务员都是有长期工作经验的，他们有很强的工作能力。但是，往往在竞岗时会吃亏，因为竞聘的时候更多地考虑竞聘人的理论素养以及文字和表达能力，而往往忽视竞聘人的实际工作经验，这一点很多在机关工作的人都有体会。将来我国的行政管理应该体现“小政府大社会”的模式，一个优秀的公务员应该具备全面的素质。在竞岗的时候，应该考虑将竞聘人的实际工作经验和他的理论水平、文字和语言表达能力，特别是公务员的心理承受能力结合起来。

在某人大常委会机关工作多年的一位处长在接受采访时说，《公务员法》对聘任公务员单列一章，具有深远的意义。对于某些专业性较强、对岗位技能要求比较高的公务员岗位来说，采取聘任制是促进公务员队伍年轻化、专业化的一个有效手段，为公务员队伍吸收“外援”智慧提供了法律上的保障，同时也体现了政府“科学发展观”的理念。这些具有高智商、高技能的聘任公务员将为政府的民主行政、科学行政助“一臂之力”。

对于公务员财产申报没有写进刚刚颁布的《公务员法》中，大多数被采访的公务员认为，公务员财产申报是为了防止腐败，但是公务员拿的是国家发给的死工资，属于“工薪阶层”，从这个角度而言，对公务员进行财产申报的实际操作意义不大，况且申报实际操作也有难度。

新法的责任追究制也引起了公务员的广泛注意。“看了《公务员法》，第一个反应就是公务员不能混饭吃了，今后国家对公务员的管理将更加规范、更加科学，也更具操作性了。公务员尤其是领导成员对待手上的权力将更加慎重，追究个人工作责任、引咎辞职等压力将迫使领导成员用好手中的权力。”

《公务员法》：入仕未必求升官？

《公务员法》被寄望于能打破官本位，为公务员们设计多个上升通道，从而重塑中国公务员的价值体系

本刊记者/刘英丽

如果顺利的话，《中华人民共和国公务员法》可能在2005年上半年获得通过，中国人事科学院院长王通讯对本刊表示。

2004年12月25日，《中华人民共和国公务员法(草案)》在十届全国人大常委会第十三次会议上首次提交审议。据王介绍，一般情况下，法律草案进入程序后需要经过一读、二读，综合各方意见，每轮讨论间隔至少2个月。

该草案早在2000年8月开始酝酿，多次修改，此次送交全国人大常委会讨论的是第13稿。如获通过，《公务员法》将取代1993年8月由国务院制定的《国家公务员暂行条例》。

当年参与《暂行条例》起草的北京大学法学教授姜明安对本刊表示，在暂行条例颁布的1993年，市场经济刚刚初有框架。如今市场经济的快速发展极其需要一个廉政、高效的政府与之匹配，而这必须建设一支好的公务员队伍。将条例上升为法律，有利于公务员队伍的管理，有利于建设法治国家。

据报道，2003年的公务员总数达到500多万。而《草案》中将公务员的范围扩大，除了各级行政机关，还将中国共产党中央和地方以及乡、镇、街道组织的机关、各级人民代表大会及其常务委员会机关、中国人民政治协商会议各级委员会机关、各级审判机关以及各级检察机关的工作人员都划为公务员范围。以此初步估算，公务员人数将达到1000万左右。

如此庞大的公职人员群体，急需一部法律明确他们的权责和利益。中国政法大学公共管理学院教授刘俊生对本刊表示，公务员法是仅次于宪法的重要法律之一，尽管90年代已经出台了《法官法》和《检察官法》，但多年来的干部管理主要还是依靠红头文件进行。

当官不是唯一理想

《公务员法(草案)》中引人关注的变化是对职务职级的规定。

在西方的文官法中，分类制度是最基础的部分。有了这个基础，录用、考试、培训、工资待遇和考试考核等规定才能施行。严格科学的分类是保障公务员制度高效运行的基础。

《草案》中对职务职级的横向规定有了突破，除了沿袭暂行条例中将公务员职务分为领导职务和非领导职务外，同时规定，可以在非领导职务中设置专业技术职务和行政执法职务。

公务员队伍中专业人才的流失近年有上升势头。人事部对1998至2002年21个部委抽查的结果表明，流失本科以上公务员1039人，占同等学历公务员总数的8.8%，经济、法律、技术等部门流失的尤其多。

国家行政学院公共管理教授刘旭涛接受采访时指出，新规定主要是为了起到激励的作用，以期留住一部分专业人才。另一方面，职位职级的设计，有利于淡化官本位，改变现在基本只有职位这一单一途径的格局，使得公务员勿需单凭当领导一途来实现自己的价值。比如，翻译、财务、计算机等专业人才，就可以在质检、商检等机关找到发挥自己专长的合适岗位，并获取合理报酬。

专家们表示，虽然有了原则性规定，但这个分类应该更丰富、更专业化。目前，专业技术类和行政执法类的适用范围、职务层次和职务名称在《草案》中还未划分，而是交给中央一级公务员综合管理部门规定。而且，公务员职级与职务的对应关系，这次也没列出，而是交由国务院作进一步规定。

参看《暂行条例》的规定，公务员的级别分为15级，这是“按照所任职务及所在职位的责任大小、工作难易程度以及国家公务员的德才表现、工作实绩和工作经历确定”。据刘俊生介绍，在条例施行的11年中，办事员的级别上升一般是3～5年一级，按照工作20年计算，到退休时能提升4～7级。但如果从科长提至处长，一下子会提高2～3级。这样的规则，自然会刺激公务员去争取担任领导职务。

《草案》中指出，“职务与职级是确定公务员工资及其他待遇的依据”。北京市2004年进行了被称为“3581”的工资薪酬改革。改革后，科级、处级、局级的月薪约能达到3000、5000和8000元。其间可见，公务员的工资待遇和领导职务的关系更加密切，而职级之间的工资差别很小，一个级别之间最多相差几十元。

因此，如何确立待遇与职务、职级间的关联，是一个关键的设计。这次将非领导职务更加细化为专业技术职务和行政执法职务是一个好的趋向，是分类专业化的体现。刘旭涛提醒说，在细化的设计中应该为公务员设计多个上升通道，而不只是当官一途，如果不能将非领导职务的分工专业化，不能在对各类公务员的薪酬合理设计，公务员们还是只对领导职务趋之若鹜。

因此，在某种意义上，以职务职级的设置为出发点，人们期望《公务员法》能打破官本位，重塑中国公务员的价值体系。

做领导还是做业务？

当领导还是干业务？对于中国的公务员来说，这似乎是不言自明的选择。但这正是中国公务员制度的误区。

在一些国家，为了保持公务员队伍的稳定性，逐渐形成了政务类和业务类两种公务员。政务类代表执政者的意志，业务类则忠于专业。政务类的公务员尽管其地位高、薪酬高，但任期短，而且政务类公务员的入口是开放的，各界人士都能参与到政府管理中来。美国前总统里根是演员出身，而现在就任加州州长的施瓦辛格更是著名的动作影星。

相比之下，业务类公务员则不随政局而变化，非常稳定，一般都是终身制，其进入通常需要更为严格的录用程序。这有助于保持公务员队伍的专业水准和稳定性。

“尽管我们和西方国家政治制度不同，但施行政务和业务的分类仍然是好的改革方向。”刘旭涛说。

目前，进入政务管理的渠道主要是先进入公务员序列，然后依序提升做领导，几乎没有其他途径。比如，虽然民营企业家可以通过选举等多种方式，担任各级人大代表或政协委员，但仍然难以在行政机关进入管理高层。这使得公务员队伍趋于封闭，难以从社会各界吸引各类人才。

专家指出，在业务类公务员内部的分类也应该更为细化。国外一般分有普通公务员和高级公务员。例如，一个有着专业知识背景的博士可以直接申请做高级公务员。而在中国，博士也要从低层公务员做起，尽管可以在待遇等方面做一些补偿，但对高级人才仍然缺乏吸引力。

相对而言，中国的分类还处于最初的简单划分阶段。据刘俊生介绍，划分界限不明显，各机关之间的职位分工不清，权责不清，经常导致扯皮推诿，而这就需要将来出台《职位说明书》这类的细则。

刘旭涛也认为，这次送交的《草案》中关于职务职级的5条规定只是一个大致框架，出现了大专业化划分的趋势，但距离更为根本的变革还较远。

第三篇：《公务员法》立法目的的实现

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《公务员法》立法目的的实现

佚名

《公务员法》(草案)第一条确立了《公务员法》的公务员目的：“规范公务员的管理，保障公务员的合法权益，加强对公务员的监督，建设高素质的公务员队伍，促进勤政廉政，提高工作效能”。

这一公务员目的可分为三个相对独立，但又相互联系的层次：第一个层次是“规范公务员的管理”;第二个层次是“保障公务员的合法权益”;第三个层次是 “促进(公务员队伍)勤政廉政，提高工作效能”。至于“加强对公务员的监督”和“建设高素质的公务员队伍”，此二者与“促进勤政廉政，提高工作效能”是同一层次的目的，而并非是另外的独立层次的目的。因为“加强对公务员的监督”和“建设高素质的公务员队伍”，都是为了“促进勤政廉政，提高工作效能”。

《公务员法》(草案)确立的这三个层次的公务员目的应该说是比较全面、比较适当的。问题在于我们如何去实现这些公务员目的，我们应设计什么样的具体法律制度和法律规范去实现这些公务员目的。考察现行《公务员法》(草案)的整个内容，应该说，上述公务员目的大多是有一定具体法律制度和法律规范加以保障，从而是能在一定程度上得以实现的。但是无庸讳言，现行《公务员法》(草案)设计的具体法律制度和法律规范也有某些欠缺和某些不科学处，并不能充分保障上述公务员目的的实现，甚至有些具体法律制度和规范与相应公务员目的还存在不一致之处，即这些具体法律制度和规范不仅不能保障相应公务员目的的实现，反而可能妨碍相应公务员目的的实现。下面我们分别对之加以分析。

第一，关于“规范公务员的管理”

根据世界各国公务员管理的经验，特别是法治发达国家的经验，规范公务员管理的最重要途径就是对公务员实行分类管理。没有分类就不可能有规范管理，不可能有科学管理。因为不同类别公务员行使着不同性质的国家职能，而不同性质的国家职能的运作方式是很不相同的，从而要求不同的公务员管理制度与之相适应。

在国外，公务员通常分为特别职公务员和一般职公务员、政务类公务员和事务类公务员。特别职公务员包括议员、法官、政府内阁组成人员等，一般职公务员包括所有国家机关和国有企事业单位中的常任文职人员。政务类公务员指通过选举或任命产生，与执政党共进退，行使决策职能的公职人员，如内阁总理、部长、政务次长等，事务类公务员指通过考试或聘任产生，不与执政党共进退，主要从事执行性事务职能的公职人员，包括在国家机关中工作的副部长(除政务副部长外)以下的公职人员和在国有企事业单位中的公职人员。

根据分类管理的原则，各国公务员法通常只调整一般职公务员，即事务类公务员。有的国家的公务员法虽然将特别职公务员和政务类公务员也列为公务员的范围，但明确规定法律的具体规范只适用于一般职公务员，即事务类公务员(如日本).有的国家的公务员法则一开始即将特别职公务员和政务类公务员排除出公务员法的调整范围(如法国)。但是我们现在的《公务员法》(草案)却将所有的“依照法律规定管理国家事务和履行社会公共事务管理职能、使用国家行政编制、由国家财政负担工资福利的机关中除工勤人员以外的工作人员”均纳入公务员的范围，由一个法律统一调整。即对完全不同性质的公职人员，无论是考任、委任、聘任职人员，还是通过人大选举产生或任命的政府组成人员、法官、检察官;无论是国家机关工作人员，还是政党、社会团体的工作人员，均适用同样的法律、同样的制度。显然，这不符合规范管理、科学管理的原则，而是将计划经济时代的“大一统”干部管理模式法制化。

首先，政党和社会团体不是由人大产生，向人大负责，接受人大监督的机关，也不是法律法规授权的组织，其工作人员不能直接行使国家公职，自然而然地成为公务员。否则，就与我国宪法确立的政治制度相矛盾。党的机关的工作人员与国家机关工作人员的要求是很不相同的，例如，党的机关的工作人员的录用能向所有公民平等开放吗?对党的机关的工作人员的考核能适用与国家机关工作人员考核同样的条件吗?显然不能。因此，将政党和社会团体的工作人员纳入公务员法调整是不科学的。

其次，法官与政府工作人员的工作性质完全不同，法官审理案件，只服从法律，而政府工作人员执行公务，必须遵循下级服从上级的原则。为了保证法官的公正，其任用、考核、奖惩、职务任免、乃至工资、福利等，都不应该实行与政府工作人员相同的制度。将法官与政府工作人员同样对待，同样管理，这种计划经济时代的“大一统”干部管理模式是与建设法治国家的要求不相适应的，而且在实践中已经暴露出种种弊端。正因为如此，我们在上世纪末即已开始改革，单独制定《法官法》，对法官进行分类管理。现在我们自然没有理由倒退回去，走回头路。

系而言，下级服从上级，公务员必须服从和执行上级的决定和命令，这是行政法律关系的基本要求。没有这一条，政令就不可能畅通，行政管理的秩序就不可能保障。但是，根据现代法治原则，“下级服从上级，公务员必须服从和执行上级的决定和命令”这一要求已经不再是绝对的，在上级的决定和命令有明显或重大违法的情形下，公务员可以不服从上级的决定和命令。行政法治原则之所以有这一发展，是人们通过无数血的教训而认识到绝对的“下级服从上级”的极大危害性。例如，在某种突发事件(如洪水、火灾、地震等)出现时，上级由于不了解情况而发布了错误的决定、命令，下级如果无条件执行，可能造成千千万万人民生命和财产的损失;又如，在某种地方、部门利益的驱使下，上级因追求“政绩”而作出可能造成自然、生态环境严重破坏的某种决定、命令(如修建或拆毁某一工程)，下级如果无条件执行，很可能给人们的生存环境造成灾难性的后果。因此，《公务员法》应赋予公务员抵制上级明显、重大违法的决定、命令的权利。这一权利不仅对于社会公益的维护是必要的，对于公务员个人权益的保障同样具有重要意义。例如，上级命令公务员刑讯逼供，公务员如果不抵制，将会与上级一道构成违法或犯罪;上级命令公务员捕杀国家保护的野生动物，公务员如果不抵制，也将会与上级一道构成违法或犯罪，受到法律追究。

首先，就公务员职位保障而言，仅有“非因法定事由，非经法定程序，不被免职、降职、辞退、处分”的规定是远远不够的，更重要的在于程序保障。现在的法律草案对于免职、辞退，乃至开除这些涉及公务员“饭碗”的重要权

益的行政行为，设定了哪些救济程序呢?除了对于处分(开除是最严重的处分)设定的告知、陈述、申辩程序和对于免职、辞退、处分设定的申诉、控告程序外，几乎再没有提供其他程序保障，既没有为当事人提供事前听证程序，也没有为其提供事后复议、诉讼程序。对于被免职、辞退的公务员，甚至没有提供陈述、申辩这种起码的最低限度的正当程序。为公务员提供陈述、申辩、听证程序本不应该存在任何理论或实践的障碍，就是复议、诉讼程序，其理论上的障碍——所谓“特别权利关系”理论(行政机关对内部人员实施的行政行为不受司法审查)—— 实际上也早已过时，连最先创立这一理论的德国人都已在上世纪放弃了这一理论，我们为什么还要坚持呢?从实践上讲，免职、辞退、开除的案件并不会太多，从而也不会存在复议机关和法院承受不了的问题。因此，不为受到免职、辞退、开除处分的公务员提供复议、诉讼权利是很不合理的：一个公民罚款几元钱都可以复议、诉讼，一个公务员被砸掉“饭碗”却不能复议、诉讼，这很不公平。

《公务员法》(草案)为了实现“保障公务员的合法权益”的公务员目的，设计了一系列的制度和规范，如职位保障制度、培训制度、辞职制度、工资、福利、保险制度、申诉、控告制度以及其他权利规范。但是，这些制度和规范对于公务员合法权益的保障仍是不够的。要实现“保障公务员的合法权益”的公务员目的，还必须增加另外一些保障制度或保障措施。

职人员。在任职期间，他们主要应是向人大负责，接受人大监督，从而对一般公职人员的考核、奖惩、晋升、任免、辞退等制度不应适应于他们。因此，将此类人员纳入《公务员法》调整也是有违规范管理、科学管理原则的。再次，通过人大选举产生或任命的政府组成人员与通过考试、聘任产生的一般政府工作人员在职位和工作性质上也有重大区别，对之适应统一的法律调整也是不适当的。通过人大选举产生或任命的政府组成人员有严格的任期限制，任期结束，其就不再是公

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第二，关于“保障公务员的合法权益”

应该说，《公务员法》(草案)设计的大部分制度和规范都是为这一公务员目的服务的，其中最重要的制度有考试录用制度、考核制度、职务升降制度、纪律处分制度、培训制度、交流制度、回避制度、辞退制度等。这些制度对于加强对公务员的监督，建设高素质的公务员队伍，最终实现促进勤政廉政，提高工作效能的公务员目的无疑是必要的。而且，公务员起草者对这些制度的设计也是比较周密、比较科学的，从而是能够比较有效地保障相应公务员目的的实现的。但是，无庸讳言，其中某些制度的设计也有不够完善之处。

第三，关于“促进勤政廉政，提高工作效能”

例如，法律草案第四章规定的考试录用制度，起草者设计了报考人应具备的三种条件：第一种条件为“基本条件”，由《公务员法》本身规定;第二种条件为“拟任职位的条件”，由用人单位规定;第三种为“其他条件”，由省级以上公务员综合管理部门规定。第一种条件由法律规定，自然不存在问题。但第二种条件和第三种条件分别由用人单位和省级以上公务员综合管理部门规定，法律又未对之设定任何限制，这就可能发生问题。用人单位和省级以上公务员综合管理部门完全可能规定某些歧视性条件，如性别歧视(招男性不招女性)、出身歧视(招城里人不招乡下人)、民族歧视(招汉族不招少数民族)，等等。因此，法律草案在授予用人单位和省级以上公务员综合管理部门规定招考条件时，一定要限制其不得规定歧视性条件。否则，其就完全可能规定歧视性条件(已有多起这样的案例发生)，如果这样，一方面违反宪法平等原则，导致社会不公，另一方面，也不利于选拔和录用优秀人才，建设高素质的公务员队伍，最终实现促进勤政廉政，提高工作效能的公务员目的。

另外，为了促进廉政，《公务员法》(草案)似乎还应规定公务员财产申报制度。在我国，公务员财产申报制度一直没有建立起来。几年前中央曾发文要求实行收入申报制度，申报的主要内容是工资、奖金、礼金等。但这种收入申报没有多大意义：工资、奖金就是不申报，人们也知道;正常人情送礼则没有几个钱，至于非正常送礼的收贿，其收礼人一般不会申报，要申报他当时就不会收，除非他脑袋有问题。而财产申报则不一样，任职前，官员要向相应机关申报其个人和家庭的所有财产，任职中，官员要随时申报个人和家庭增加的财产，离职时，其要接受审计，说明其所有

现有财产的来源。在这样的财产申报制度下，公务员的腐败问题显然比较容易发现;同时，这种制度的存在对意欲腐败的公务员会有一种威慑作用，使之不敢任意腐败。因此，《公务员法》似应确立这一制度，以更有利于实现该法促进廉政的公务员目的。

第四篇：浅析公务员法立法及实施中的不足

浅析公务员法立法及实施中的不足

1993年，国务院发布施行了《国家公务员暂行条例》，公务员管理初步做到有法可依，2005年，全国人大常委会通过了《公务员法》并于2006年1月1日施行，后国务院、中组部、人社部等又出台了多个配套规定，公务员管理逐步进入法治轨道。但是，从十多年来的实践看，公务员法立法方面、施行方面都存在一些不足。

一、公务员职位分类不科学

（一）我国公务员的范围。公务员暂行条例规定，本条例适用于各级国家行政机关中除工勤人员以外的工作人员。公务员法规定，本法所称公务员，是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。《中华人民共和国公务员法》实施方案规定，中国共产党各级机关、各级人民代表大会及其常务委员会机关、各级行政机关、中国人民政治协商会议各级委员会机关、各级审判机关、各级检察机关、各民主党派和工商联的各级机关列入公务员法实施范围。

（二）我国公务员的职位分类。公务员职位类别按照公务员职位的性质、特点和管理需要，划分为综合管理类、专业技术类和行政执法类等类别。

（三）我国公务员职位分类的不足之处。从公务员法实施范围看，我国公务员职位分类明显存在不足。政党机关、人大机关、政协机 关等可视为综合管理类，审判机关、检察机关则明显不属于综合管理类，也不属于专业技术类，应该单独作为司法类分类，即使不考虑审判机关、检察机关，司法行政机关也不完全属于综合管理类、行政执法类、专业技术类中的任何一种。虽然公务员法规定，对于具有职位特殊性，需要单独管理的，可以增设其他职位类别。但为什么明显有司法类却不明确规定，而要留个尾巴呢。而且，公务员法已经实施十一年，审判机关、检察机关改革正在进行，职位类别正在单独设置和规范，司法行政机关的职位类别却至今也没有个独特的规范的设置。稍学过西方民主国家的基本政治制度的人都知道他们的司法、行政、立法三权分立。我们建设社会主义法治国家，司法的地位相当重要，而公务员法未单设司法类职位，可能让人产生司法地位弱的误解。

二、公务员职务序列设置不科学

(一）职务序列设置不科学。公务员法规定，国家根据公务员职位类别设置公务员职务序列。公务员职务分为领导职务和非领导职务。领导职务层次分为：国家级正职、国家级副职、省部级正职、省部级副职、厅局级正职、厅局级副职、县处级正职、县处级副职、乡科级正职、乡科级副职。非领导职务层次在厅局级以下设置。综合管理类的领导职务根据宪法、有关法律、职务层次和机构规格设置确定。综合管理类的非领导职务分为：巡视员、副巡视员、调研员、副调研员、主任科员、副主任科员、科员、办事员。综合 管理类以外其他职位类别公务员的职务序列，根据本法由国家另行规定。

从公务员法的规定看，我国综合管理类公务员职务只有领导职务和非领导职务两种，而非领导职务只在厅局级以下设置。这个规定明显不科学。省部级副职以上没有设置非领导职务，如果有省部级副职以上领导被撤职、免职了，那么他既没有了领导职务，也没有非领导职务，从法律意义上来讲竟然没有职务了。有的同志说，别个免职了，还享受着省部级副职以上领导干部的待遇呢。实践中，这种情况不鲜见。但这里会出现两个问题，一是公务员法没有规定什么级待遇一说，譬如处级县的副县长为县处级副职领导干部，免职了就应该改任副调研员，而不是什么副处级；另一个问题就是享受什么级待遇的如果要重新任同级领导职务，算提拔还是算平调，当然这里还会引出一个公务员职务转换问题，如乡科级正职领导免职后任主任科员，主任科员任乡科级正职领导。现行公务员法没有职级一说，只有职务与级别，公务员的职务对应相应的级别，级别共分为二十七级。

因此，应当对公务员法进行修改，要么在省部级副职以上都设置非领导职务，要么在领导职务与非领导职务之间设置职级。(二）非领导职务设置比例不科学。建立非领导职务序列,是推行国家公务员制度的重要环节之一,是改善机关工作人员结构,稳定和吸引优秀人才在公务员机关工作的一项措施。设立非领导职务的主要 目的,一是减少领导职数,二是为不担任领导职务的人员成长和发挥作用创造条件,更好地调动他们的积极性。国家公务员非领导职务设置办法规定，县直机关主任科员、副主任科员职数不得超过科级领导职务职数的50%，其中主任科员不得超过主任科员、副主任科员总数的50%。由于县直机关科级领导职务本来就少，这个规定使非领导职务职数显得稀缺，难以实现设置非领导职务的初衷和目的。而且，国家公务员非领导职务设置办法还规定，各级非领导职务的设置规格，不得高于所在部门的领导职务；非领导职务的设置职数，上级机关应多于下级机关。实践中，越往上走，领导与非领导人数的比例越大，或者说非领导人员人数越接近领导人数甚至少于领导人数。这就导致机构规格越高的单位非领导职务晋升越容易、越快，能够晋升的职务也越高，这不利于人才往基层走。因此，建议领导职数与非领导职数设置比例从现在的规定进行倒置，即非领导职务职数不超过领导职数的200%，同时规定下级机关职数多于上级机关。

(三）非领导职务职责不明确。明确职责是管理的基础，非领导职务是实职，按照“三定”的要求，应当明确不同非领导职务的职责。公务员法规定，各机关依照确定的职能、规格、编制限额、职数以及结构比例，设置本机关公务员的具体职位，并确定各职位的工作职责和任职资格条件。综合管理类公务员非领导职务设置管理办法只规定了任职要求和任职年限条件等，却没有规定不同非领 导职务的职责，办事员、科员、副主任科员、主任科员等等都不知道自己的职务职责，目前的公务员考核也没有考虑职务职责而是考核工作岗位职责，一些副调研员以上人员基本不上班已成惯例，大量的工作是科员在做，有人戏说巡视员不巡视，调研员不调研，主任科员也没主任，只有科员是常务。建议用法定形式明确不同非领导职务职责，只有明确了职责，公务员法“对非领导成员公务员的定期考核采取考核的方式，先由个人按照职位职责和有关要求进行总结，主管领导在听取群众意见后，提出考核等次建议，由本机关负责人或者授权的考核委员会确定考核等次”的规定才能真正落实。

三、公务员工资福利保险制度不完善

（一）工资范围规定有瑕疵。公务员法第七十三条规定，公务员实行国家统一的职务与级别相结合的工资制度。公务员法第七十四条第一款规定，公务员工资包括基本工资、津贴、补贴和奖金；第三款规定公务员按照国家规定享受住房、医疗等补贴、补助。第一，从语言表述层面看，公务员法的表述没有国家公务员暂行条例准确，既然是职务与级别相结合的工资制度，工资范围完全应直接表述为职务工资、级别工资，表述为基本工资后，还得再明确哪些是基本工资。第二，从第七十四条第三款看，补助也属于工资范畴，但第一款却没有将补助纳入工资范围，如果补助属于福利，应当在福利条文中规定。

（二）未全面贯彻按劳分配制度、同工同酬原则。按劳分配制度是社会主义制度优越于资本主义制度的重要体现，同工同酬是公平公正的重要体现。劳动法第四十六条规定，工资分配应当遵循按劳分配原则，实行同工同酬。国家公务员暂行条例第六十四条规定，国家公务员的工资制度贯彻按劳分配的原则。公务员法第七十三条规定，公务员工资制度贯彻按劳分配的原则，体现工作职责、工作能力、工作实绩、资历等因素，保持不同职务、级别之间的合理工资差距。对比三者可以看出，公务员法虽然在提法上说贯彻按劳分配的宪法规定，实际却是按职务、级别分配，“官本位”味道浓，未体现同工同酬。按照宪法的规定，公民有劳动的权利和义务，公务员也是社会主义劳动者，公务员法应当吸收劳动法立法上的优点和实践成果。在美国，“《联邦公务员可比性工资法案》开宗明义，列出了制定公务员工资标准的4项指导原则：(1)在同一地区，一定要毫不折扣地体现同工同酬（There be equal pay for substantially equal work within each local pay area）；(2)在同一地区，工资等级差别取决于岗位性质和工作表现(Within each local pay area, pay distinctions be maintained in keeping with work and performance distinctions。”（《美国公务员的分类分级》，来源于宁静安详的博客）。公务员法可以借鉴。

（三）工资可比性原则存在缺陷。国家公务员暂行条例规定，国家公务员工资水平与国有企业相当人员的平均工资水平大体持平，国 家根据国民经济的发展和生活费用价格指数的变动，有计划地提高国家公务员的工资标准，使国家公务员的实际工资水平不断提高。公务员法规定，公务员的工资水平应当与国民经济发展相协调、与社会进步相适应；国家实行工资调查制度，定期进行公务员和企业相当人员工资水平的调查比较，并将工资调查比较结果作为调整公务员工资水平的依据。从两者关于可比性原则的规定看，国家公务员暂行条例的规定更加具体，明确规定国家公务员工资水平与国有企业相当人员的平均工资水平大体持平，但公务员法却规定模糊，只说比较，不说是高于、低于还是持平，那么，这种调查与比较到底有什么用呢？怎么作为依据呢？

（四）未规定加班工资。公务员法规定，公务员在法定工作日之外加班的，应当给予相应的补休，却未规定不能补休的是否应当发给加班工资。而劳动法规定，用人单位安排劳动者加班的，应当支付高于劳动者正常工作时间工资的工资报酬。公务员法应当像劳动法那样做出相应规定。

（五）公务员福利的规定太笼统。公务员法规定，公务员按照国家规定享受福利待遇，却未规定哪些福利。法治的前提是有法可依。

四、退休制度已滞后

宪法第四十四条规定，国家依照法律规定实行企业事业组织的职工和国家机关工作人员的退休制度，退休人员的生活受到国家和社会的保障。公务员法规定，公务员退休后，享受国家规定的退休金和 其他待遇，国家为其生活和健康提供必要的服务和帮助，鼓励发挥个人专长，参与社会发展。按照宪法和公务员法的规定，公务员退休工资由国家和社会保障，但现在国家已实行养老保险并轨，由公务员自己交纳养老保险和职业年金，而且国家出台了延时退休政策，现行退休制度已滞后，有必要对公务员法进行修改。

五、执行中的不足

（一）2007年套改工资的办法有违反公务员法之处。公务员法规定，公务员的职务与级别是确定公务员工资及其他待遇的依据，同时规定，公务员的级别根据所任职务及其德才表现、工作实绩和资历确定。但关于印发《公务员工资制度改革实施办法》的通知（国人部发[2006]58号）第二条第（一）项套改工资的办法中规定，公务员的级别和级别工资档次，按现任职务、任职年限和套改年限确定（附表一）。套改办法进按照职务和资历套改级别，唯一的好处就在于简便易行，但因为完全没有考虑德才表现、工作实绩，违反了公务员法的规定，不利于激励先进，鞭挞后进。在套改之前，有连续三年优秀提前晋升级别的规定，这对于激励先进发挥了重要作用，一些优秀公务员提前晋升级别，2007年套改的时候，废除了这个规定，仅规定“被授予省部级以上劳动模范和先进工作者等荣誉称号，且1993年工资制度改革以来按国家规定高定了工资档次的人员，仍保持荣誉的，可在本人套改工资的基础上适当高定工资档次”。公务员考核结果是德才表现、工作实绩等的综合评定 结论，级别的确定理应作为重要依据，享受提前晋升级别待遇了的，理应高定，法律是应当保护合法取得的利益的。套改办法只按现任职务、任职年限和套改年限确定级别，让一些德才表现、工作实绩都不咋样的人仅仅因为工龄长而比同职务的工龄稍短任职年限稍短的优秀公务员高套了级别，让奖优罚劣成为空话，挫伤了曾经优秀人员的积极性，也违反了公务员法确立的“公务员的管理，坚持公开、平等、竞争、择优的原则”和“坚持监督约束与激励保障并重的原则”。

（二）级别与工资等待遇适当挂钩的规定未执行。国务院关于改革公务员工资制度的通知（国发[2006]22号）第二条第一项第3目规定，实行级别与工资等待遇适当挂钩，厅局级副职及以下职务层次的公务员，任职时间和级别达到规定条件后，经考核合格，可以享受上一职务层次非领导职务的工资等待遇。国务院这个规定出台后，有关主管部门却并未制定配套办法，没有规定任职时间和级别达到什么样的条件可以享受上一职务层次非领导职务的工资等待遇，以至于该规定从没有执行过。发布了涉及公务员权利的规定却不执行，严重影响政府的公信力。

（三）住房补贴等未得到彻底的执行。公务员法规定，公务员按照国家规定享受住房、医疗等补贴、补助。目前，很多地方都没有执行住房补贴。当前，有一个现象，法律义务必须从法律生效之日起履行，但权利却可能迟迟得不到保障，有的是主管部门迟迟拿 不出配套办法，有的是地方迟迟拿不出实施办法，有的是地方（单位）财力不足以支撑，导致有的权利有的要等待一二十年才能执行，而执行时间一般是实施办法出台后而不是法律生效之日起，住房补贴就是其中一例。

综上所述，公务员法立法和施行都存在缺陷，已滞后于形势的发展，有必要遵循全面性、科学性、前瞻性等原则迅速启动修改，或者以修正案的形式修改或增加规定。

第五篇：公务员法的立法思想与立法框架

您的得分：93.33！恭喜，您通过了《<公务员法>的立法思想与立法框架》的考试！

一、判断题（10 道）

1.公务员认为机关及其领导人员侵犯其合法权益的，不能向上级机关或者有关的专门机关提出控告。

正确

错误

2.公务员辞去公职，应当向任免机关提出书面申请。任免机关应当自接到申请之日起三十日内予以审批，其中对领导成员辞去公职的申请，应当自接到申请之日起九十日内予以审批。

正确

错误

3.公务员法实施后，全国人民代表大会常务委员会1957年10月23日批准、国务院1957年10月26日公布的《国务院关于国家行政机关工作人员的奖惩暂行规定》、1993年8月14日国务院公布《国家公务员暂行条例》同时废止。

正确

错误

4.《中华人民共和国公务员法》是我国公务员管理的第一部法律，具有里程碑的意义。

正确

错误

5.公务员辞去公职或者退休的，原系领导成员的公务员在离职两年内，其他公务员在离职三年内，不得到与原工作业务直接相关的企业或者其他营利性组织任职，不得从事与原工作业务直接相关的营利性活动。

正确

错误

6.公务员工资包括基本工资、津贴、补贴和奖金。

正确

错误

7.公务员之间有夫妻关系、直系血亲关系、三代以内旁系血亲关系以及近姻亲关系的，不得在同一机关担任双方直接隶属于同一领导人员的职务或者有直接上下级领导关系的职务，也不得在其中一方担任领导职务的机关从事组织、人事、纪检、监察、审计和财务工作。

正确

错误 8.《中华人民共和国公务员法》是在《公务员暂行条例》的基础上制定出来的，从两者的关系上看，这是法制建设本身规律的发展。

正确

错误

9.领导职务层次分为：国家级正职、国家级副职、省部级正职、省部级副职、厅局级正职、厅局级副职、县处级正职、县处级副职、乡科级正职、乡科级副职。

正确

错误

10.本法所称领导成员，是指机关的领导人员，也包括机关内设机构担任领导职务的人员。

正确

错误

二、单选题（10 道）

1.《公务员法》一共有（）章，107条。

A.17 B.18 C.19 D.20 2.根据《公务员法》规定，公务员的处分形式不包括（）。

A.记大过

B.降级

C.降职

D.撤职

3.我国在（）制定行政法规，初步把公务员管理纳入法律管理的轨道。

A.1991年

B.1992年

C.1993年 D.1994年

4.公务员符合下列条件之一的，本人自愿提出申请，经任免机关批准，可以提前退休（）

A.工作年限满二十五年的

B.距国家规定的退休年龄不足五年，且工作年限满二十年的

C.上级批准可以提前退休的

D.患慢性病的

5.民族自治地方录用公务员时，依照法律和有关规定对少数民族报考者予以（）

A.统一对待

B.降分录取

C.适当照顾

D.优先录取

6.第八条规定 国家对公务员实行（），提高管理效能和科学化水平。

A.科学管理

B.统一管理

C.分类管理

D.协调管理

7.下列人员符合公务员条件的是哪个？（）

A.张三，28周岁，研究生学历，患精神分裂症

B.李四，17周岁，身体健康，具有良好品行

C.王五为美籍华人，拥护中华人民共和国宪法

D.赵六，22周岁，身体健康，大专毕业

8.公务员制度最早起源于19世纪40年代的（）

A.英国

B.美国 C.法国

D.中国

9.公务员在定期考核中被确定为优秀、称职的，按照国家规定享受（）

A.升职奖励

B.医疗补助

C.住房补贴

D.年终奖金

10.下列哪些职位不实行聘任制？（）

A.涉及国家秘密的

B.因工作需要的

C.涉及技术性的

D.涉及专业性较强的

三、多选题（10 道）

1.公务员职务分为()

A.领导职务

B.专业技术职务

C.非领导职务

D.科员职务

2.公务员有下列情形之一的，予以辞退（）

A.在考核中，连续两年被确定为不称职的

B.因所在机关调整、撤销、合并或者缩减编制员额需要调整工作，本人拒绝合理安排的

C.不履行公务员义务，不遵守公务员纪律，经教育仍无转变，不适合继续在机关工作，又不宜给予开除处分的

D.旷工或者因公外出、请假期满无正当理由逾期不归连续超过十五天，或者一年内累计超过三十天的

3.《公务员法》第2章到第17章，从内容上看，可以分为分类（）几大部分。A.管理机制

B.更新机制

C.激励机制

D.监督机制

4.下列人员不得录用为公务员（）

A.组织或者参加非法组织，组织或者参加罢工

B.曾被开除公职的

C.有法律规定不得录用为公务员的其他情形的

D.曾因犯罪受过刑事处罚的

5.公务员法新增两章（）

A.培训

B.职位聘任

C.考核

D.法律责任

6.原则二规定，公务员的管理坚持（）的原则，依照法定的权限、条件、标准和程序进行。

A.公平

B.平等

C.竞争

D.择优

7.附则包括（）

A.界定了领导人员的界限

B.参照管理

C.职务与级别 D.公务员法实施时间

8.公务员晋升领导职务，按照下列程序办理（）

A.民主推荐，确定考察对象

B.组织考察，研究提出任职建议方案，并根据需要在一定范围内进行酝酿

C.按照管理权限讨论决定

D.按照规定履行任职手续

9.激励机制包括()

A.考核

B.奖励

C.职务晋升

D.工资，保险，福利

10.公务员执行公务时，有下列情形之一的，应当回避（）

A.涉及本人利害关系的

B.涉及与本人有本法第六十八条第一款所列亲属关系人员的利害关系的

C.其他可能影响公正执行公务的

D.违反财经纪律，浪费国家资财