完善媒体公益普法制度研究(论文)

第一篇：完善媒体公益普法制度研究(论文)

完善媒体公益普法制度研究

莆田市司法局 余永华

近年来，以互联网为代表的各种媒体已经成为重要的普法阵地和平台，在开展法治宣传教育中发挥了重要作用。然而就目前的研究现状来说，媒体公益普法传播研究仍然是滞后的。对于非常态时期的公益传播研究以及新媒体公益传播方面的研究，更多是从公益广告层面来关注，远不能满足现实社会的法律需求。作为普法人之一，希望社会、尤其是理论界，建立起符合现实需要实际的媒体公益普法理论框架，推动社会营造学法尊法守法用法的良好法治氛围。

一、释意及特点

公益普法传播媒介主要形式包括新闻媒介：报纸、期刊、广播电台、电视台等。互联网站：各级政府门户网站、新闻网站和商业网站。新媒体：手机短信、彩信、手机报、微博、微信及APP应用等。户外广告媒介：立柱、墙体、路杆道旗、候车亭、交通护栏、电子显示屏、灯箱、招贴、条幅、橱窗、建筑工地围挡（围墙）和城市广场等。其他广告媒介：交通工具、固定形式印刷品、投影、楼宇电视、车（船）载电视、候船（车、机）室、影剧院等。1947年，美国新闻自由委员会（又名哈钦斯委员会）所作的《一个自由而负责的新闻界》报告中指出：“我们的社会今天需要的是：第一，一种就当日事件在赋予其意义的情境中的真实、全面和智慧的报道；第二，一个交流评论和批评的论坛；第三，一种供社会各群体互相传递意见和态度的工具；第四，一种呈现与阐述社会目标与价值的方法；第五，一个将新闻提供的信息流、思想流和感情流送达每一个社会成员的途径。”以上几条实际上对我们的新闻媒体提出了具体的责任要求，概括地说，即信息传播与舆论监督功能。随着法治文明的不断推进，对于“自由而负责”的新闻界来说，面对各类突发事件和公众普遍关注的热点话题，其承担的社会责任与功能还应加上普及法律常识、保证法律公平正义、推动法治文明进程等。当前，媒体在热点事件报道中尤应承担好普法责任。

二、优势

普法尊宪，不妨从媒体公益普法教育基础做起。现在传媒根据受众需求不同，搞分众传播，实际上就是按照读者的不同需求分类供应。不同的传媒，就是要在公众需求与传播功能中分别找自己的定位。

(一)发挥互联网公益普法的优势。微而有“力”。传统媒体无论是电视、报刊、广播还是灯箱海报，都不能高时效、跨越地区传播，而只能对某一特定区域在特定时间产生影响。但任何信息一旦进入网络，不仅可以不受时间、地点的限制，扩大普法覆盖面，而且费用低廉，可以有效减轻公众因处理法律问题或者法治宣传教育工作者传递信息而节省大量的人力、物力、财力。新媒体虽微而不“薄”，微而有“力”。微而有“情”。网络传播突破了传统的媒体你登我读，你讲我1 听，你播我看的被动地位这一模式。在网络传播中，个人可以自由选择传播的内容，有更大的主动性，能满足人们对特定信息的需求。同时还提供了自由发表意见的空间和保障，并能得到迅速、及时的反馈，加强了对一些法律问题的讨论。让人们在愉快的气氛中接受微“情”，体查“法”情。微而有“样”。与传统传播媒体相比，新媒体具有其独特的优势，可以利用文字、图片、音视频、动漫、微信、QQ等多种形式开展法治宣传教育。这样利用新媒体进行法制宣传教育，可以不断增强法制宣传教育的感染力、吸引力、参入力，提高法制宣传教育效果。平时是无形无声，关键时微而有“样” ①。

（二）发挥电视公益普法的优势。电视法治栏目的形式不断创新，社会影响力持续增强，其普法的示范效应达到了空前的高度。做好法治类的新闻节目无疑是增强法治宣传效果的一个正确方向。社会新闻法治化、法治新闻社会化成了许多法治类节目提升传播效果的手段。生活中的许多小事、家常事都可以在法律上找到落脚点，放眼生活小事、阐述法理法规成了电视法治类节目常用的方法。在内容上，赡养与抚养、家庭暴力、婚姻纠纷、青少年犯罪、邻里矛盾、心理疾病等题材具有现实参照性，容易让受众与现实生活相对照，从而起到解惑或者警示的作用。在叙述方式上，电视法治类节目从权威叙事向人文叙事转变，努力去探寻和剖析犯罪嫌疑人的作案动机、心路历程、性格成因、成长环境、情感世界、人生际遇、行为方式和生活态度②。

（三）发挥法治类报纸公益普法的优势。法治类报纸主要表现的以下四个方面：普法效能。它在法律宣传教育方面的龙头作用是其他任何媒介都无法替代的，它让广大读者在轻松的阅读中学法、知法、懂法，从而增强法制观念，更好地维护自身的合法权益。监督效能。通过对违法乱纪、消极腐败等现象进行批评、揭露，发挥新闻舆论监督作用，使不法现象得到遏制，这就是法治类报纸的批评监督效能。应该说，具有这种效能的法制类报纸当仁不让地担当起了辅助国家法律强制手段实施、维护社会正常秩序、保障社会健康发展的重任。服务效能。在提供法治信息为公众服务方面产生的社会效益。法治类报纸通常以最新消息、案例通讯、知识问答、法制评论等多种形式来满足广大读者对现实生活中有关法制信息的需求。警示效能。法治类报纸具有的警示效能是通过舆论宣传，在引导社会树立正气，打击邪恶，伸张正义，动员人民群众同违法犯罪作斗争，以及在建立良好的社会秩序等方面所产生的正面效应③。

二、趋势

目前，发展媒体普法已经成为社会发展的时代要求和普法宣传的必然趋势。原因有三点：

（一）时代必然。当今，因为有了新媒体的发展，人们生活的方方面面都在发生着变化。法治宣传与新媒体的结合这是必然趋势。看看身边人，我们的父母和孩子都可以熟练使用智能手机和平板电脑，日常的沟通不只是一通电话，也许是个视频或是一条微信。甚至在世界的各个角落，我们都可以随时用互联网传递信息。报纸杂志等传统媒体都受到影响，不断发展报刊电子版，否则阅读量将逐年递减④。

（二）成本因素。传统上，我们进行普法宣传是面对面的宣传，不论是师资还是场地都需要一定经费投入。更何况需要普法人一场场的筹备，耗费了许多的人员、时间和精力。如果我们推进新媒体普法，更多的是前期对宣传作品的创造成本，后期将节约很多的宣传经费和人员的投入。或许由于企业、组织或群众的下载量比较大，还可以平衡前期的投入费用。这样良性循环，将使普法宣传的路越走越宽。

（三）效果因素。试问信息最快最广的传播渠道是什么，那答案必然是互联网、微信、微博等新媒体。如果我们创作的宣传作品的确能打动人的话，那也许几分钟之类，普法人群可以过千万。同时，随着国际化交流的加强，很多外国人在中国也需要遵守中国法律，也可以通过创作简单易懂的英语版普法短片，对此类特定人群进行普法。总而言之，新媒体的运用，其普法效果必将事半功倍。

三、现实问题

针对当前普法工作面临的形势和要求，媒体公益普法宣传遇到的一些现实问题需要重视，亟需破解。

（一）新媒体普法专门人才缺乏。现有的新媒体法制宣传教育人才比较缺乏，知识结构、能力结构上都难以胜任新媒体法制宣传教育。队伍专业化的不足将在一定程度上困扰新媒体法治宣传教育的发展。新闻报道中屡屡出现与法律规范相抵触，与司法行为相冲突的情况。有的节目展现犯罪过程，难免有教唆的负效应。法律用语也出现了许多不科学、不规范的现象，严重地干扰了人们对法律知识的认识和理解，影响了人们对案情及其性质的准确把握。现在一些媒体的报道往往是在司法机关定论之前，先给犯罪嫌疑人“定性”，“灭绝人性”、“罪不容诛”、“严惩不贷”等语句随处可见，嫌疑人家属如何表态、群众如何气愤、网民如何要求严惩凶手等报道比比皆是。司法机关还没有判案，媒介已经确定嫌疑人有罪，而且连量刑也拟了。媒介的责任在于报道新闻事件，至于如何审理应该由司法机关解决，媒体的越俎代庖虽然经常出于好心和正义，但是难免有失媒介的客观与公正性⑤。

（二）新媒体宣传精品很少。新闻媒体过分注重表现和扩张法治新闻中的猎奇和戏剧化因素，有意或无意地减少法治新闻中的法律知识教育和法治观念传导因素；有了新的形式还需要好的内容，光有皮囊没有骨架是不行的。多数媒体仅重视法治资讯的传播和展示，专题报道和深度报道不够；对法治题材的处理还有待进一步改进；法治媒体的自身特色不够鲜明，有些内容有雷同重复的情况；目前的官方微博等宣传形式，普遍只是一种信息发布平台，让人记忆犹新的宣传作品3 非常之少。另外，近年来一些新闻媒体的法治栏目极受欢迎，拥有较高市场占有率，但其中不少法治新闻对普法因素和娱乐因素的搭配比例设计稍显失调，真正起普法作用的报道时间或报道版面过少，多数时间或版面被用于烘托气氛、展现“剧情”。现在的法制宣传的载体非常丰富，但载体所承载的能撞击人们心灵的宣传作品太少。静心思考，我们往往宣传只是法条式宣传，空洞枯燥，效果甚微。但如果可以用专业的拍摄手法，或者新颖的表演形式，将法条融入故事、采访、精彩的旁白„„让观看者增强法律的意识，认识到漠视法律的后果，这样比罗列法条可能更能达到普法的效果。

（三）案件报道有待平衡。按照法律案件的性质，我们可以将其分为行政纠纷案件、民事纠纷案件和刑事案件等。就目前媒体中报道的案件比例而言，各种法律案例很不平衡，刑事案件所占比例较多。事实上，在《宪法》这个根本大法下，与《刑法》处于同一平台的还有《民法》、《经济法》、《行政法》等等，这些法律都与人们的生产生活关系极大。近十多年来，全国人大通过的法律，其中刑事法律的比例不到 10％，我们的案例报道在宏观上也应该有个比例⑥。一讲普法，就想到打击犯罪。似乎除了犯罪，其他都不违法。日常生活处处关系到人们的权利，处处需要法来调整。所以，应当根据现实社会发展的需求选择好报道的着力点，传媒的法治报道才能从根本上提高受众的社会责任感和国民素质，而不是哗众取宠，只求轰动效应，像鲁迅讲的那样“耸动低级趣味者的眼泪”。

（四）社会资源急需整合。互动性功能开发不够，与受众的互动交流很少，媒体的优势未能充分显示；优势整合上仍有欠缺，媒体之间的合作，网站与其他大众传媒的合作不够，影响了各种媒体间在信息资源、人力资源、技术资源、经费资源等方面的整合，缺乏信息共享和优势互补，没有完全形成媒体互通互联所具有的效果；政府网站还没有充分利用网络为公益普法服务，运用网络在实现提高公民法律素质方面的功能还不够。没有真正有效整合资源，还存在各自为阵、单兵作战，媒体公益普法的内容和形式重复和空挡现象，工作难以形成“一盘棋”。“各吹各的号，各弹各的调”是困扰在媒体公益普法中的难题，（五）保障力度有待加强。过分看重法治新闻给媒体带来的市场利益，相对忽略受众对普法教育的客观需求。目前，对于普法公益宣传收费，电台、报刊、网络、户外电子显示屏等媒体和广告公司的普法公益宣传收费混乱且费用昂贵，有些近乎等同于商业宣传收费。2003年开始，市司法局在莆田电视台开辟了《公民与法》节目，坚持10年了，市直有关单位曾经与莆田电视台合办过部门电视法治栏目，但由于投放力度不足等原因，有些电视法治栏目如昙花一现，不能持久。新媒体是高科技和财政经费在做支撑，要想在法制宣传教育中做出成绩，必须要较大资金的支持。我市的普法公益宣传投放一般应占总公益广告投放量的很少。中宣部、国家新闻出版总署等部门 2012年制定的《关于进一步做好公益广告宣传的通知》中要求广播、电视媒介每套节目用于发布公益广告的时间应不少于全年发布商业广告时间的3％。平均每天在19∶00-21∶00时段每套节目发布公益广告的时间应不少于该时段发布商业广告时间的3％。报纸、期刊媒介每年刊出公益广告的版面应不少于发布商业广告版面的3％。发布商业广告的互联网站也要按照商业广告3％的比例发布公益广告。现实中，我市无论是投放时长还是投放比率量远未达到这一要求。普法公益广告在报刊、网络、各类电子屏幕、市中心路段户外广告设施等媒体上所占版面也非常有限，尚未形成常态化和制度化的法治宣传态势。

四、对策

新媒体广泛地运用于法制宣传的方方面面是趋势，媒体应主动承担起普法责任，媒体人应成为当代法治进程的模范践行者，用自己的这种践行推进社会的公正、公平和公道，让独立的法治精神能够传播、发扬光大。但我们要推进新媒体普法还有渐进的过程，需要在以下几个方面的不断提升。

（一）只有整合社会各界的资源，才能破解公益媒体普法之局。管理学上还有一句名言：加强管理不如增强互补，增强互补不如增进参与。新闻媒介是一个柱子，新媒体是一个柱子，户外广告媒介也是一个柱子，各宣传职能部门也是一个柱子。各种地方传媒要增强互补、增进参与，构建普法格局，实现资源共享，节约各方面的的资源，取得良好的成效。地方自己的媒体，往往最能确切和实地反映当地的政治、经济、文化。当地民众对它的接受也很多，它对当地情况真实的反映，让群众感到亲近。要植根于当地城乡，从细节上开展普法工作，以大众的需求为己任，认真弥补主流媒体所缺失的问题，促进普法工作的开展和完善。要注重不同种类的网站之间密切合作，做到综合网站与专业性法治网站相连，地方性法治网站与全国性法治网站相连，门户网站与政府网站相连，形成网网相连共同开展法制宣传教育的积极态势和良好局面。

（二）只有契合公众学法的需求，才能体现媒体公益普法的实际作为。社会学家指出，人的现代化就是从“消极公民”转变为理性参与公共事务的“积极公民”。对公众而言，只有理性参与公共事务，才能涵养“无穷的远方、无数的人们，都与我有关”的公共精神，这本身就是最好的民主演练；对政府而言，以制度渠道海纳公众的“参与百川”，能够促进自身的制度创新，尊重民意也是公权力最好的民主素养⑦。各媒体公益普法的工作如何让公众喜欢，从“消极公民”转变为理性参与公益普法的“积极公民”，在思想引导体系建设方面提出了一个理论，叫交集理论：在两个群体没有交集的时候，单靠魅力其实引导力是有限的；如果有了小小交集，那么它的引导力就变大了⑧；当媒体公益普法与公众越有交集，引导力、吸引力也是越大的。除了要把握好正确的舆论导向，牢牢占领网上法制宣传教育主阵地外，还要准确把握好受众需要，处理好严谨性5 和可读性的关系。法制宣传教育成效如何，要看内容是否与人们的日常生活、工作、学习密切相关，是否符合人们需要，人们是否愿意接受。对法治内容表现形式的需求应当是通俗易懂，可读性强，而不仅仅是简单的条文罗列，或者刻板的说教，内容应当是对法治内容深入浅出地介绍和讲解。

（三）只有占领新媒体的制高点，才能更好地服务公众学法需求。新媒体就是当下以互联网为载体的新媒介，相信形式还将层出不穷。要想运用这些新载体宣传法律，司法人、普法人必须吸收人才、加强学习、勇于尝试。要在法治新闻人才培养与使用方面下功夫，尽量培育和使用兼具法学和新闻知识的复合型人才。简而言之，就是专业知识地培养和专业人才的吸收。要想将新媒体普法做得有声有色，那我们的司法人、普法人不能只自己懂法，能够讲法，还要逐步学会用新媒体宣传法。一方面对目前人员的分层次多渠道、进行新媒体宣传的培训，另一方面今后引进人才方面除法律人才以外，同时注重新媒体制作专业人才的招录。现在新的技术比较多，它非常需要市场的检验。我们所要做得就是，努力研究和研判，占领下一个新媒体的制高点，用新媒体优势和我们的热情更好地服务公众学法需求。要研究创作适合传精品，达到新媒体宣普法的效果。

（四）只有建立合理的普法公益宣传机制，才能保障普法的生命力。在建立吸引社会力量参与媒体公益普法机制，逐步尝试采取政府购买社会服务的方式，推进普法教育市场化。媒体要切实执行落实国家的有关公益广告的投放规定，确保普法公益广告投放应不少于公益广告投放总数量规定。城市监督综合管理部门、工商部门要负责制定我市公益广告管理办法，明确我市公益宣传在广播电视、报刊、网站、各类电子屏幕、户外广告设施等各类广告媒介上所占的时长、时段、版面以及免费范围，规范我市公益宣传投放、收费及管理。各新闻媒体对普法公益宣传按照对市直行政事业单位的公益宣传的收费标准以“保本”、“保本微利”的原则收费。广告公司、网络、报纸等公益宣传收费价格主管部门也应当进行规范，制定合理的公益宣传市场指导价。进一步完善细化相关法律法规,对自媒体平台形成刚性可供追究的监管责任，保证自媒体发展走上法治化、规范化道路。“没有无权利的义务,也没有无义务的权利”。如，侵权责任法第36条“网络服务提供者的责任”，微信平台在明知和应知的情况下，如及时撤销存在侵权的内容则没有责任；若接到举报依然不及时撤销，则会附有连带责任„„⑨。参考文献

①宜昌市司法局网站，2014-12-05 13:02:55。作者：枝江市司法局宣教科《浅谈基层如何搞新媒体时代法制宣传教育》。

②人民网，2015年03月25日13:06。作者：唐龙《践行“依法治国”理念

做好电视法治节目——以广西电视台综艺频道法治节目为例》。

③豆丁网，2014年5月7日。作者：胡爱华《法制类报纸的特性 效能与发展》，首都保安报编 辑部。

④南京市栖霞区司法局网站，2013年08月12日。作者：金萍《新媒体时代开展法制宣传教育的几点思考》。

⑤青年记者，2013-11-14 10:06:00。作者:徐博《媒体在热点事件中的普法责任》。

⑥人民网-人民日报新闻研究网，2014年07月08日 11:10。作者：梁 衡《传媒法制报道的三个理论问题》

⑦人民日报，2012-11-17 04:19:00。公民主体意识和参与意识日益增强

⑧《 中国青年报 》（中青在线），2014年01月09日08 版。作者：福建师范大学团委《构筑思想引领新高地》。

⑨法制日报（法制网），2015-05-08 10:06:36。作者：杜晓《分解责任让自媒体良性发展》。

第二篇：浅析环境公益诉讼制度及完善

浅析环境公益诉讼制度及完善

00级2班法本

张敏 学号: 11 / 1321154666 摘要：

改革开放三十五年来，随着我国的经济快速增长，工业化、城市化的步伐越来越快，社会进步的同时也给环境带来了巨大压力和破坏，给人体健康和自然资源带来了严重危害。美国为此最早出现了一种新型的诉讼制度，允许与环境侵害案件无直接利害关系的公民和社会团体为了公共环境权益向法院提起的诉讼，就是本文所指的环境公益诉讼。本文针对我国目前环境污染，结合典型环境案例，提出了公益诉讼、环境公益诉讼的概念、特征和分类，研究当前实施环境公益诉讼的必要性和可行性，针对我国现阶段环境公益诉讼的立法不足之处，提出了相应改进措施，弥补环境公益诉讼的空白区域。

关键词：

公益诉讼

公益诉讼

特征

必要性

可行性

立法不足 制度完善

引言：

随着经济的发展、社会的进步，我们生活的自然环境逐渐受到破坏，人们的生活质量受到严重的影响，在此大背景下《环境保护法》应运而生。一大批心怀社会群众的公民为了保护大众的利益希望那些为个人或小团体利益的人对自己的行为承担一定的代价，但是，由于《民事诉讼法》的限制，这些并没有直接受到环境污染的公民的诉权没有得到充分的实现，我们将这些公民的而主张的诉讼成为环境公益诉讼。环境公益诉讼是一种新出现的诉讼类型，对于解决环境污染和破坏问题有着重要作用。当前现有的环境公益诉讼还并未很完善，亟需在不断的理论探讨和实践中发展壮大。

一、当前中国的环境污染概况

三十五年来的经济飞速发展，导致了一些列环境问题，这些环境问题的背后反映出当前中国主要面临几大环境污染。

首先是水资源的污染，据国家环保局2008年统计，全国废水排放总量571.7亿吨，比上年增加2.7％，水体污染形势严峻；国家环境监测网七大水系的411个地表水监测断面中，I一Ⅲ类、Ⅳ～V类和劣V类水质的断面比例分别为41％、32％和27％，地表水体污染现状也不容乐观；在对我国118个城市地下水监测资料的评价，污染较重的城市有76个，占64%，污染较轻的城市39个，占33%，基本未受污染的城市只有3个，不足3％，地下水体严重污染。

其次是大气污染，我国目前还处于第一代环境污染和生态破坏阶段，其趋势是农村好于城市，小城市好于大城市，轻工业城市好于重工业城市。

再次是酸雨，据84个国控网络城市监测降水平均pH值<5．6的城市有43个，pH值最低达到3．54。降水平均pH值<4．5的城市有4个。形成了华中酸雨区、西南酸雨区、华南酸雨区、华东沿海酸雨区等几大酸雨区。

除了以上三大污染之外，噪声污染、固体废弃物污染的影响也越来越大。

二、环境诉讼的相关案例

1、美国联邦最高法院于2000年审结的“地球之友”诉莱德洛公司案，起诉莱德洛公司违反排污许可，排放了过量的汞和其他污染物，要求法院进行禁令救济并对莱德洛公司进行民事罚款。联邦最高法院最后作出判决，原告所受的损害具有救济可能性。2、2003年11月，四川省首例环境污染公益诉讼案在阆中市“尘埃落定”，阆中市人民法院依法判决该市群发骨粉厂停止对环境的侵害，并在1个月内改进设备，直至排出的烟尘、噪声、总悬浮颗粒物不超过法定浓度限值标准为止。3、2005年6月17日，北京市华清嘉园小区绿地行政诉讼案，最终以和解结束。北京市园林局于2005年7月10日对华清嘉园小区的绿化工程实地测绘并出具此绿化工程竣工验收单，与广告宣传作对比。

与此相似的环境案件还有许多。其中第一例号称美国环境公民诉讼原告资格的第一案，对于我国扩宽环境公益案件主体资格具有重要借鉴意义；最后一例案件被称为成功的中国环境公益诉讼第一案，标志着中国环境公益诉讼突破固有传统法律模式的羁绊，创造了民间与政府良性互动合作，合力对抗和规管企业的环境侵权行为的成功范例。

三、公益诉讼与环境公益诉讼

（一）公益诉讼

公益诉讼，在国外被称为“public interest litigation”，就是当国家利益或社会公共利益遭到侵犯时，法律允许的组织或个人代表国家或整个社会向审判机关提起诉讼，以维护国家和社会公共利益的一种制度。①

（二）环境公益诉讼

环境公益诉讼最早出现在美国1970年的《清洁空气法》（The Clean Air Act）中，是指由于行政机关或其它公共权力机构、公司、企业或其它组织及个人的违法行为或不作为，使环境公共利益遭到侵害或有侵害可能时，法律允许公民、社会团体、有关组织或国家机关为维护社会公共利益，而向法院提起诉讼，追究环境违法者法律责任的诉讼制度。②换言之也可以理解为，允许案件无直接利害关系的公民或者非政府组织出于公益的目的和维护社会大众的利益，在环境可能受到破坏、正在受到破坏或者已经受到破坏的情况下，向法院提起的，要求法院通过审判对相关的民事主体和行政机关的不法行为予与阻止或者制裁的一种新型诉讼制度。

环境公益诉讼顺应了时代的发展，立足于解决普遍民事主体享受大自然优美环境的权利和国家环境行政机关的不法行为造成的环境损害之间的矛盾。这一制度为世界各国所接受，通过其特征可以得到反映。

第一、当事人的广泛性，并非环境侵害的直接受害者。环境公益诉讼中只要有导致公共环境权益和生态平衡发生危险或损害的行为，任何人都可以提起诉讼。它突破了传统“诉的利益”的观念，原告不仅仅局限于直接的受害人，也赋予某些希望保护环境权益的公民和非政府组织以诉讼资格，包括国家、公民、法人以及其他社会团体。

第二、诉讼目的的特殊性，对公共权进行保护。环境公益诉讼保护的是公共环境利益，并非私益诉讼上的私权。

第三、诉讼功能的预防性与补救性。环境公益诉讼的请求事项不仅针对过去已发生的事件采取救济措施，还具有指向未来，防止或减轻对环境公益损害结果发生的意义。它和传统诉讼的事后被动性有很大不同，这种未雨绸缪的防范功能能使环境和社会大众的利益得到最大化的保护，这也是根据环境一旦破坏便难以恢复的特征所作出的制度设计。补救功能相比之下发挥的作用小一些，环境公益诉讼的重点还是在环境受到破坏之前加以防范。

第四、环境公益诉讼附属性。环境诉讼包括民事、行政、刑事三大方面，当为被告为行政机关时，法院应当在审理环境公益诉讼案件时适用行政诉讼的有关规定；同理，被告为企业时，法院应当在审理环境公益诉讼案件时适用民事诉讼的有关规定。

第五、诉讼裁判效力范围的扩张性。在环境公益诉讼中，对立的利害关系具有公共性，其涉及的利益范围更广，原告体现的是民众和社会对环境的整体性和普遍利益，因此其涉及的范围呈现广域化和规模化的特点。其裁判效力不仅直接拘束本案的当事人，而且对未参加诉讼的一般民众也产生拘束力和引导力，通过环境公益诉讼能够起到形成或促进环境保护公共政策的作用。③

（三）环境公益诉讼基本分类

第一、根据性质分，环境公益诉讼应该包括民事环境公益诉讼、行政环境公益诉讼、刑事环境公益诉讼三种类型，无论三种类型中的任何一种环境公益受到侵害，都应得到救济。

第二、根据起诉的主体分，环境公益诉讼可分为公民之诉、国家公诉、后代人之诉和自然物种之诉。④

还有的学者根据起诉主体把环境公益诉讼分为公民个人、社会团体、检察机关和政府机关提起环境公益诉讼。⑤

第三、根据诉讼功能分，环境公益诉讼可分为事前预防的环境诉讼和事后补救的环境诉讼。

四、施行环境公益诉讼的必要性和可行性

马克思曾经说过；“资本从一出生就是沾满鲜血的，当利润达到10%的时候，他们将蠢蠢欲动；当利润达到50%的时候，他们将铤而走险；当利润达到100%的时候，他们敢于践踏人间的一切法律；当利润达到300%的时候，他们敢于冒绞刑的危险。”在利益的驱动下，众多企业都选择了以牺牲环境为代价去换取高额的经济利益，其结果可见一斑。出现了前文所述的众多环境污染以及环境问题，环境不断恶化，人民的生活水平、生活质量急剧下降。在此大背景下应运而生的《环境保护法》给我们带来了环境公益诉讼的可能性，环境公益诉讼不仅可以最大程度地保护我国自然资源和环境，而且还可以惩罚环境违法者、预防环境污染和环境破坏的产生、增强公民的环保意识、提高公民的环保责任感。同时，公司人类社会的一大发明——公司更是迅猛发展，其骄傲的代表跨国公司越来越多，将带来更多的环境污染问题，因此建立环境公益诉讼在国际安全保障问题上也具有重要意义。

2005年12月3日，国务院通过的《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》第（二十七）项中指出“健全社会监督机制„„发挥社会团体的作用，鼓励检举和揭发各种环境违法行为，推动环境公益诉讼。”这是国务院首次在文件中明确提出推动环境公益诉讼，可见由于社会的需求，政府开始注重这方面的发展。同时，广大学者们纷纷尽自己的最大力量去呼吁立法部门加快立法步伐，尽快建立我国的环境公益诉讼制度。随着人民生活水平的不断提高，人们对环境质量的要求也越来越高。我们有理由相信环境公益诉讼立法、完善的环境公益诉讼制度实施与中国社会主义法律体系之下指日可待。

五、当前环境公益诉讼的立法不足

1、中华人民共和国宪法对于环境公益诉讼的规定较少，并没有对环境公益诉讼作出直接性的规定，只是简单表现在个别法条中。作为根本大法的宪法，应当把握现实情况之所需，对符合时代发展大趋势的内容列入其中，为环境保护基本法律的制定提高指导，促进环境公益诉讼立法进程。

2、环境公益诉讼的诉讼难度过大，民事诉讼法、行政诉讼法对于公益诉讼的原告主体资格要求太高。我国《民事诉讼法》第108条规定：起诉必须符合下列条件：（1）原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织；（2）有明确的被告；（3）有具体的诉讼请求和事实、理由；（4）属于人民法院受理民事诉讼的范围和受诉人民法院管辖。我国的《行政诉讼法》第四十一条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：(1)原告是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织；(2)有明确的被告；(3)有具体的诉讼请求和事实根据；(4)属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”可见，在我国现行的《民事诉讼法》《行政诉讼法》中，都对原告的诉讼资格做了严格的限制。《环境保护法》第6条规定：“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告”。法律也没有赋予一切单位和个人有对污染和破坏环境的行为具有提起诉讼的权利。因此，在司法实践中，环境公益诉讼几乎是处在无法可依的状况，我国应该尽快完善环境公益诉讼制度，使公民的合法权利和环境得到保护。

3、没有环境公益诉讼的管辖、审级规定。我国关于环境公益诉讼的法律并不完备，法院受理的多起环境污染和破坏的环境公益诉讼案件，都以没有管辖权、审级无法确定被裁定不予受理，使很多污染者逃避了法律的制裁。

4、环境公益诉讼缺乏独立地位，受到诉讼时效的限制。环境公益诉讼没有取得独立的地位，只能附属于民事、行政、刑事三大方面，成为民事环境公益诉讼、行政环境公益诉讼、刑事环境公益诉讼三种类型的诉讼。当为被告为行政机关时，法院应当在审理环境公益诉讼案件时适用行政诉讼的有关规定；同理，被告为企业时，法院应当在审理环境公益诉讼案件时适用民事诉讼的有关规定。

5、公益诉讼费用的交纳没有具体规定、举证责任没有合理配置。我国因为环境公益诉讼立法不完善的缘故，对于为了公益诉讼费用的交纳也没有具体规定、举证责任也没有合理配置。使得众多想提起公益诉讼的个体因为经济原因无力提起诉讼，无法承担举证责任，出现被迫的举证不能，极易导致法律不平等的状况。在此方面，美国走在了前面，《清洁空气法》、《清洁水法》、《固体废物处理法》等均规定，法院如认为合适，可以将依惯例由原告承担的那一部分律师费和专家作证费等诉讼费用可能由被告分担合理部分。我国也应当把减轻公众因提起公民诉讼而承担的费用作为立法的一大重点，对环境公益诉讼费用的交纳作出具体规定、合理分配举证责任。

六、环境公益诉讼制度架构的完善

第一、适当的时候完善宪法，对环境公益诉讼明文规定。中华人民共和国宪法已经30年未再做修改，当前时代发展速度迅猛，社会日新月异，应当在合适的时候完善宪法，作出相应的增删。

第二、放宽环境公益诉讼中的诉讼资格。环境公益诉讼将公益引入到诉讼中，突破了以往诉讼中要求原告须是与案件有利害关系的当事人。环境公益诉讼最关键的问题就是诉讼资格的确立。只有放宽了诉讼资格，才能使环境公益诉讼发生。扩大原告的范围是因为环境是一种公共物品，任何公民都是环境的享有者和保护者。按照我国目前的法律，如果被告人无力提起诉讼，就很容易使侵权人逃避法律的制裁，这不利于社会的稳定。环境一旦破坏就很难恢复如初，如果赋予一切单位和个人以诉权，相信会很好地保护环境，也能使环境的损失降低到最小值。根据以上分析可知，要构建环境公益诉讼首先就要放宽公益诉讼中的诉讼资格。

第三、环境公益诉讼不应受诉讼时效的限制。为了使权利受到侵害的自然人、法人和其他组织尽快向法院寻求救济和节省司法资源，我国现行三大诉讼法均规定了诉讼时效，要求当事人必须在一定的期限内提起诉讼，否则将丧失法院救济的权利。环境公益诉讼不同于传统的诉讼模式，它目的是保护国家利益和社会公共利益。最高人民法院在《关于贯彻执行〈中华人民共和国民法通则〉若干问题的意见（试行）》第170 条规定:“未授权给公民、法人经营、管理的国家财产受到侵害的,不受诉讼时效期间的限制。”⑥这是出于保护国家利益而规定，而环境公益诉讼也具有这样的目的性。因此，我认为环境公益诉讼只有不受诉讼时效的限制，其才能发挥很好的作用。

第四、诉讼费用的承担。环境诉讼费用相对一般案件费用高昂，再加上因果关系的证明较为困难，需运用高科技知识和方法，其所需费用之巨，非经济能力微薄的被害者所能支付，然逾期不交，法院将按自动放弃诉讼处理，这使得被害人的权利得不到法律的有效保护，在未来修订的有关公益诉讼立法中务必要将该内容规定进去。

第五、确立环境公益诉讼独立地位，规定案件管辖规则，保障判决执行力——由法院直接执行。通过环境公益诉讼立法，确立环境公益诉讼的独立地位，不再局限于民事、行政、刑事诉讼法的限制，更好的保障被害人权利。同时明确规定管辖规则，使人民起诉有门、起诉有方，法律能够得到贯彻落实。我们可以注意到，在一般的民事诉讼案件中，只有义务人拒不履行义务，权利人才会申请人民法院强制执行。由于环境公益诉讼涉及的受害人数众多，即使裁判生效后被告自愿履行，也往往难以操作。为了能有效地保护对国家环境利益和社会公共环境利益，保护受害人利益，可以由法院直接执行生效的裁判文书，以达到环境公益诉讼的目的。

七、环境公益诉讼制度建设期望

由于环境被不合理开发和利用，我们面临着严重的环境破坏与污染，我们的生存与发展受到了严重的挑战。在解决环境污染与破坏方面问题，环境公益诉讼显得愈发重要。由此而产生的环境公益诉讼在西方已有较为成熟的理论和实务基础，在我国目前还处于较为薄弱的起步阶段，需要构建完善的理论基础和较长时期的实践摸索，相信通过我国理论界和实务界的共同努力，通过法律的修改、制定，一定能够确立有中国特色的环境公益诉讼制度。

参考文献：

① 董开军, 张卫平, 俞灵雨.民事诉讼法修改问题研究—中国法学会民事诉讼法学研究年会论文集2011年卷[D].厦门:厦门大学出版社, 2011年6月.519页

② 徐安住, 甘德怀.司法创新—从个案到法理的展开[M].北京:中国检察出版社, 2004年4月.172页

③ 别涛.中国的环境公益诉讼及其立法设想[M].北京:法律出版社, 2007.第1版23-25页

④ 别涛.中国的环境公益诉讼及其立法设想[M].北京:法律出版社, 2007.第1版26页

⑤ 邓一峰.环境诉讼制度研究[M].中国法制出版社,2008.第1版第第79页,113页

⑥ 唐力.新旧合同法比较释义例解[M].北京:中国检察出版社, 1999.1934页

第三篇：完善党政领导任职回避制度研究

完善党政领导任职回避制度研究

青岛市委组织部课题组

作者：来源：组织人事报2005-12-9时间：2005-12-16

[字体：大 中 小][双击自动滚屏]

任职回避制度是我国历史上一项行之有效的官吏管理制度。建国以来，任职回避制度成为党政机关加强对领导干部廉政建设的重要管理措施。特别是80年代以来，随着干部人事制度改革的不断深化，中央陆续出台一些党政领导干部任职回避的规定，逐步使党政领导干部任职回避制度走向制度化、规范化。党的十六届四中全会《决定》提出了“加大干部交流力度，进一步落实和完善干部任职回避制度”的要求，为完善这项制度指明了方向。我们在调查研究的基础上，结合青岛的实际，认真总结了我国实行任职回避制度的历史，特别是在总结《干部任用条例》实施以来的成功经验的基础上，重点围绕任职回避制度的主要内容和实行任职回避制度的配套措施进行了初步的探讨。

明确党政领导干部任职回避制度的主要内容

研究任职回避的主要内容是建立完善党政领导干部回避制度的基础。

亲属回避和地域回避

——亲属回避。按照《干部任用条例》规定，在需要回避的亲属关系中，第一类是夫妻关系，如果他们在一起工作，对于那些与他们有利害关系或与他们的亲属有利害关系的人或事的处理，就很难做到秉公执法，即使严格按国家规定作出了处理，也难以逃脱涉嫌。第二类是直系血亲关系，指具有直接血缘关系的亲属，如生育自己和自己所生育的上下各代亲属。第三类是三代以内的旁系血亲，他们虽然没有直接的血缘关系，却是出于一个祖先的亲属。第四类是近姻亲关系，即以婚姻关系为中介而产生的亲属关系。在任职回避的对象中，上述四个方面包括了应回避的主要亲属关系。从目前我国的国情看，将亲属关系扩大到三代以上没有实际意义，而将亲属关系缩小为二代以下，则会使一大批本应回避的领导干部逃脱回避。在调研过程中，有观点认为可扩大回避的面，将可能影响领导干部的同学、战友、同乡、老同事也纳入回避范围。但是，多数人不同意这一建议，主要理由：一是同学、战友、同乡、老同事的外延难以界定；二是扩大回避对象后，需要回避的人数将大幅度增加，管理的难度加大，管理的成本提高，而回避取得的效果却不一定明显；三是对因同学、战友、同乡、老同事等关系，可能影响公正执行公务的，可以用公务回避的方式取代，对因公务回避影响工作正常开展的特殊情况，用人机关可以进行回避，但这只是特殊的情况，不应当作一般性的规定。

当然，在实践中，不管是《公务员法》还是《干部任用条例》规定的亲属回避的标准，对大多数单位和领导干部来讲都是可行的，亲属回避的实施效果也是好的。但对于一些基层单位或工作性质特殊的行业，由于工作条件的限制，有亲属关系而在同一单位的情形大量存在，若严格按照亲属回避的要求，势必影响工作的开展。如监狱等工作性质特殊的机关，由于远离城镇，周围几乎没有其他单位，有亲属关系在同一单位工作的情况较为普遍，实行任职回避又没有单位可去。考虑到这一实际情况，对执行任职回避确有困难的一些特殊行业，应给予政策上的放宽。因此，《公务员法》规定，“因地域或者工作性质特殊，需要变通执行任职回避的，由省级以上公务员主管部门规定”。这样规定，既照顾了实际工作中的特殊情况，增强了干部管理的灵活性；同时为避免这种政策放宽可能带来的随意性，明确规定必须经过省级以上公务员主管部门规定，即需要变通执行任职回避的情形，不能一事一议，必须事先作出明文规定。

——地域回避。所谓地域回避，是指党政领导干部，为了公正履行职务，不得在亲属比较集中的地域任职。

地域回避是回避制度中管理成本较高的一项措施。如何科学合理地确定回避对象，是地域回避制度中的核心问题。在规定地域回避对象方面，《干部任用条例》规定：“担任县（市）委书记、县（市）长职务以及县（市）纪检机关、组织部门、人民法院、人民检察院和公安部门主要领导职务的，一般不得在本人成长地任职。”从有利于廉政建设的角度，地域回避对象的范围应适当扩大。但从降低管理成本，提高工作效率的角度，地域回避对象的范围应适当缩小。尽管我们实施了公务员制度，但在实施地域回避方面都是由各级党委统一对包括公务员在内的党政干部实行地域回避，县以下的党委、纪检机关、人民法院、人民检察院的主要领导职务实际上也列入了回避对象。

在实践中发现，确定县级及县级以下的地区进行地域回避是符合实际的。因为在县级及县级以下的地区，亲属相对集中，在执行公务过程中遇到亲属关系较多。若不进行地域回避，只实行公务回避，则会影响正常的工作。而在地市及地市以上的地区，则没有必要实行地域回避。因为地市及地市以上的层次相对较高，尽管亲属相对集中，但在执行公务过程中遇到涉及亲属关系的公务比例很低，完全可以通过公务回避代替。因此，在地域回避范围方面，可以确定为县级及县级以下的地区。关于县级及县级以下领导干部进行地域回避应确定的具体对象，也存在不同的意见。第一种观点，凡是担任县级及内设部门领导职务的领导干部都要进行地域回避，因为这些领导干部都具有很大的权力，都可以利用自己手中的权力为亲属谋利益；第二种观点，凡是担任县、乡级领导职务的领导干部都要进行地域回避，担任内设部门领导职务的领导干部没有必要进行回避，因为县级部门的权力主要集中在县级领导的手中，没有必要扩大回避的范围；第三种观点是，凡是担任县、乡级主要领导职务及其负责人、财、物等重要权力的内设部门主要领导职务的领导干部，都要实行地域回避，因为他们掌握的权力最集中，影响公正执行公务的可能性最大，因此进行回避的针对性更强，达到的管理效益也最高。经过综合分析，我们认为第三种方案比较适应，它全面考虑了地域回避的效果和管理成本两方面的因素，是切实可行的方案。因此，《公务员法》明确规定：公务员担任乡级机关、县级机关及其有关部门主要领导职务的，应当实行地域回避。考虑到民族区域的特殊情况，所以，又补充了一点：“法律另有规定的除外”。

任职回避的实施

从一定意义上讲，任职回避程序是否科学合理，直接决定领导干部任职回避的成败。尽管《干部任用条例》没有涉及领导干部任职回避的程序，但是在《国家公务员任职回避和公务回避暂行办法》和《公务员法》中，对公务员的任职回避程序做了详细的规定。《国家公务员任职回避和公务回避暂行办法》对公务员任职回避规定的程序是：“

（一）本人提出回避申请或者任免机关提出回避要求；

（二）按管理权限进行审核，需要回避的，予以调整。职务不同的，一般由职务较低一方回避；职务相同的，由任免机关根据工作需要和公务员的实际情况决定其中一方回避。”《公务员法》对公务员任职回避规定的程序是：“一是本人应当回避申请；二是利害关系人有权申请公务员回避；三是其他人员可以向机关提供公务员需要回避的情况；四是机关根据公务员本人或者利害关系人的申请，经审查后作出是否回避的决定，也可以不经申请直接作出回避决定。”我们认为领导干部作为公务员队伍的一个特殊群体，理应遵循这些基本程序。具体来说：一是领导干部本人提出回避申请；二是利害关系人有权申请领导干部回避；三是其他人员可以向机关提供领导干部需要回避的情况；四是根据领导干部本人或者利害关系人的申请，经审查后作出是否回避的决定，也可以不经申请直接作出回避决定。这里需要指出的是，利害关系人一般是指党委所作出决定的相对人，或者受决定影响的相对人。不是利害关系人的其他人员，发现领导干部有法律规定的应当回避情形的，虽然不能直接提起要求领导干部回避的申请，但是可以向上一级党委提供领导干部需要

回避的情形，由上一级党委决定领导干部是否需要回避。还要强调一点就是在实际工作中，对是否应当进行回避最清楚的是领导干部本人。除了加强对领导干部的教育外，还应当加强对执行回避制度的纪律要求，不断提高领导干部自觉申请回避的意识。对领导干部本人，若有应当回避的情形个人隐瞒不报的，要及时批评教育，其中，对因未回避给工作造成损失或者恶劣影响的，应根据情节轻重给予相应处理。

实行党政领导干部任职回避制度的配套措施

领导干部任职回避制度作为干部管理的单项制度，同时又是干部人事制度改革的一个重要方面。任职回避制度能否顺利实施，还有赖于与其他干部管理制度的配套衔接。惟有如此，才能整体推进，增强工作的整体效果。

建立健全监督体系

任职回避作为一种具体的干部管理规定，为防止或减少领导干部运用手中权力徇私舞弊的机会和可能，为党政机关的廉政建设提供了保障机制。但任职回避制度只是一种限制性人事管理制度，它是基于亲属聚集在某一机关，影响工作的正常开展这一现实而产生的。这一制度自身存在一定的局限性，再加上与其他一些制度的矛盾，在实施中必然会遇到一些困难，除了对领导干部进行廉政教育之外，还要配之以健全的监督体系，这是领导干部任职回避得以执行的根本。但是，目前这样的监督体系还很不健全，领导干部在任职中履行回避义务很大程度上要取决于领导干部的自觉，但由于觉悟的高低不同或者利害关系重大，并不是所有领导干部都能有这样的自觉性。要想使任职回避制度能够真正落到实处，必须从制度上确立一种监督体系，使每位领导干部均处于这样一个监督体系中，使领导干部在需要回避时不仅自觉地回避，而且不敢不回避。要建立有效的监督检查制度，特别是各级组织人事部门要定期对任职回避制度实施情况进行监督检查，对违反规定的要给予相应的处分。同时，要充分发挥民主党派、人民群众、新闻舆论以及法律监督等形式，逐步形成任职回避制度的监督体系。

与相关法律的衔接

在这方面，需要做好三个衔接：一是与包涵回避内容的有关法律的衔接。由于工作性质的不同，法官、检察官和人民警察等公务员，法律对他们的回避有专门的规定。如《法官法》、《检察官法》、《人民警察法》、《刑事诉讼法》、《民事诉讼法》和《行政诉讼法》等，分别对法官、检察官和人民警察的任职回避作了规定。上述公务员不但要按照《干部任用条例》进行回避，而且必须按照上述法律的要求进行回避。为保证《干部任用条例》与这些法律的衔接，在实行任职回避时，就应当考虑这些特殊的情形，凡是有关法律对这些人员的任职回避有特别规定的，应适用特殊规定。二是与包涵选举内容的有关法律的衔接。《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》对包括县级人民代表大会的选举做出了明确规定，但没有要求县级领导干部在被选举时要进行籍贯或者生长地回避。按照这一规定，包括在籍贯、出生地或者成长地任职的领导干部，有被选举的权利；而按照地域回避的要求，则应当回避。因此，在对回避进行立法时，应充分考虑领导干部参加选举的合法权利，保证《干部任用条例》与《选举法》的衔接。三是与有关民族区域自治法的衔接。实行民族区域自治地区，按照民族区域自治的有关法律，实行本民族的自治管理。地域回避不一定适应民族区域自治地区。为保证《干部任用条例》与民族区域自治法的衔接，对地域回避的规定，实行民族区域自治的地区可以根据自己的情况另行规定。可见，只有使任职回避制度与其他相关法律相互衔接，才能构建领导干部任职回避制度的完整体系，保证任职回避制度运行规范，切实可行。

保障回避人员的生活

实行任职回避制度，一部分领导干部需要调整工作岗位或部门。因此，要妥善解决好他们的生活保障问题。只有如此，才能保证调整人员在新的工作岗位安心工作，履行好自己的职责。一是要实行工资福利统一化。对领导干部来说，尽管由于地区的差异，所折射出来的经济社会发展水平不同，但对整个社会的贡献是相同的。因此，在工资福利待遇上要一视同仁。目前，在部分城市实行的阳光工资和补贴，不失为一个解决地区工资差异的好办法。对于一些没有能力实现阳光工资和补贴的地区，建议由中央进行统筹协调，保证各地区在工资福利上的一致性。二是住房过渡化。住房是领导干部比较关注的问题。由于地区的差异，房屋的价值也有所不同。对于一些从欠发达地区工作到发达地区的领导干部很难自己解决住房问题。针对这个问题，一些城市正在进行周转房的试点。就是对新来的领导干部先安排一个住房，然后根据有关的政策，进行经济适用房的配置。这个办法对解决领导干部的住房问题有一定的推广意义。但是必须注意一点就是要充分考虑经济适用房的价值，不能过高，否则对领导干部就又可望不可及了。三是配偶、子女就业上学等问题。在这方面，应当坚持不低于原来条件的原则。特别是对一些从发达地区到贫困地区工作的领导干部的配偶子女的就业上学，由于地区的差异，在安排方面可能会不如原先的条件，但应尽量给予一些政策上的倾斜，把一些负面影响降到最小程度。当然，还应该注意，不能利用回避交流之机，对其配偶子女实行特殊化待遇。

第四篇：关于完善民事抗诉制度的研究

龙源期刊网 http://.cn

关于完善民事抗诉制度的研究

作者：陈逸

来源：《法制博览》2013年第08期

【摘要】随着2013年1月1日正式颁布施行的《中华人民共和国民事诉讼法修正案》的出台，对于这项法案中新增或者修改的内容备受关注，其中关于民事抗诉制度的内容，修改幅度也较大，由此可见我国对该制度的重视程度，本文将结合该制度存在的法律意义、社会意义以及新增的内容对制度完善的积极作用，以及该制度在今后还有哪些地方可以加以完善这几个方面，对该制度进行一个阐述。

【关键词】司法公正；抗诉期限；抗诉级别；公共利益

所谓民事抗诉权，也即民事公诉权，它是指检察机关对于法定案件，发起民事诉讼程序，主动追究违法者的民事责任的权利。

我国在1997年实行的《中华人民共和国民事诉讼法》以及2013年1月1日正式颁布实行的最新《中华人民共和国民事诉讼法修正案》中都明确规定：“最高人民检察院对各级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，上级人民检察院对下级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现有本法第二百条规定情形之一的，或者发现调解书损害国家利益、社会公共利益的，应当提出抗诉。”①

民事抗诉权，虽然在法律中加以规定，但是这项制度还有许多地方有待进一步完善，在阐述完善措施之前，我们很有必要先来讨论下，这项制度的存在具有怎样的现实意义：

第一，有利于保障当事人的合法利益。显而易见，民事抗诉权的主体是国家机关——检察院，相比公民作为当事人而言，检察院的国家地位，使得它在为受害者维护权益的时候，能够更有力的加以保护。

总结民事诉讼法中法第二百条规定的可以提起抗诉的事由，大致包括以下几种分类：有足以推翻原判决、裁定的新证据，原证据是伪造的；关系到当事人输赢的重要证据，当事人必须向法院申请才可调取而法院置之不理；审判人员违反法定程序剥夺当事人权利以及审判人员贪污受贿等违法行为等。归根结底，抗诉事由的根源大部分还是源于法院工作人员的不作为或者违法的作为行为。

有数据统计，2005年——2007年之间，人民法院对检察机关提起抗诉的民事案件进行再审的过程中，改判、发回重审以及调解的案件比例达到全部提起抗诉案件的69。6℅、68.9℅以及67.3℅。其中改判率达到49℅、44.9℅以及41.7℅。改判率高这一现象表明，被提起抗诉的原生效判决、裁定的确存在较高比例的错误，民事抗诉权存在是非常具有必要的。

第二，有利于维护司法公正、提高办案质量。人民检察院与人民法院同属司法机关，他们的任务都是为了履行自己的职责，维护司法的公正，表面上看，检察机关代表着当事人的利益与法院抗衡，实际上，两者的关系应该是相互配合、相互合作。虽然法院在进行审判工作过程中，应当做到司法独立，但是如果没有其他机关予以监督，就会滋生不法审判、法官贪污受贿，腐败之风盛行，导致的后果就是枉法裁判、任意擅断的现象加剧，大大降低了司法的公信力，不利于司法工作的展开，而我国法律赋予了检察机关的法律监督权，在民事领域赋予它以“民事抗诉权”无疑是遏制这些不正之风的有效手段。

第三，有利于与刑法上的抗诉权平行运作。众所周知，我国刑事诉讼法同样赋予了检察机关以抗诉权，而这项权利的产生，目的是保护国家利益、社会利益以及犯罪嫌疑人的人权利益，基于如此的权利设立基础，如果不在民事领域赋予其以同样的权利，会造成法律偏颇公利益而不积极的保护公民的个人利益的误区，因此，为了实现在利益保护上，公利益与私利益的同等重视，也需设立民事抗诉权。

既然民事抗诉权存在具有这些积极的意义，那么这项制度的完善，对于我国司法工作的有序良好展开具有十分积极的作用，但是就先行法律对该制度的规定来看，还有很多内容没有明确，有许多内容需要进一步加以完善：

首先，随着最新的《中华人民共和国民事诉讼法修正案》的出台，针对之前很多民事抗诉相关内容的问题都得到了积极的解决。

在该法案的第二百零八条中，针对之前民事抗诉过程中出现的对于人民法院调解的案件可否加以抗诉的问题，做了明确的规定，即检察机关发现调解书损害国家利益、社会公共利益的，可以向同级人民法院提出检察建议，并报上级人民检察院备案；也可以提请上级人民检察院向同级人民法院提出抗诉。

同时，第二百零九条新增了当事人可以向人民检察院申请检察建议或者抗诉的权利，并明确列举了申请的前提条件等。

这一系列关于民事抗诉内容的增加与完善，可以看出我国对该项制度的肯定和重视程度，但是，与以上这两个问题并存的一些其他问题，在新的修正案中仍然没有得到体现与解决：首先，对民事抗诉案件的审理级别作出调整。新出台的民事诉讼法修正案在民事抗诉案件的审理级别，与以往相比作出一些调整，即同级检察院可以向同级法院提起检察建议，并报上级检察院备案。

但是笔者认为民事抗诉案件的审理级别一直存在“上抗下审”的现象，尽管修正案规定，同级检察院发现应当提起抗诉的事由时，可以向同级法院提起检察建议，但是毕竟仍然不是法定的权利，而上级检察院向其下一级法院提起抗诉，笔者始终认为级别分配不平等，抗诉主体与

审理主体的级别不对应，在现实操作中，就可能造成由于忌惮向对方的级别地位，而不能够公平公正的进行裁判。

其次，检察机关提起抗诉的期限应当加以明确。新的民事诉讼法修正案第二百零五条规定：当事人应当在判决、裁定发生法律效力后六个月内提出，但是对于检察机关应当在多长时期内提起抗诉，却没有加以法律上的规定。

虽然检察机关作为国家公权力机关，但是也不应当对其权利过于放宽，应当使其与一般当事人受到同等或大致的权利限制，因为，一方面，检察机关的主要职责还是体现在刑事诉讼领域，工作量也是十分巨大的，如果对其民事抗诉权的行使期限不加以限制，会造成检察机关不积极行使该权利，而成为了在“权利上睡觉的主体”，会造成检察机关先去处理刑事案件，等到空闲下来，再去提起民事抗诉，如此一来，一方面对于生效时间已经很久的民事判决、裁定，法院再去对当时的不符合民事诉讼程序的事由加以调查，会很难取到有价值的证据，因为同样，法院每天处理的各类案件数量也是十分庞大的；而且生效这么久的判决、裁定，检察机关仍然可以提起抗诉，也非常不利于维护生效裁判的稳定性和权威性。

另一方面，如果是由于当事人向检察机关申请提起抗诉的案件，检察机关迟迟不予答复，或者符合抗诉条件，而不向法院提起抗诉，就会使得当事人对检察机关的公信力产生质疑，认为检察机关的抗诉权形同虚设，并不能真正及时的保障当事人的利益，从而降低司法的公信力，也不利用维护社会秩序的稳定性。

因此，笔者认为，对于检察机关提起抗诉的期限应当在法律规定中加以体现，可以参考当事人申请再审的期限六个月加以规定，也可以对检察机关的日常工作量，取证期限等进行实证考察后，对其期限专门进行一个规定。

再次，检察机关提起抗诉的次数应当加以限制。虽然在民事抗诉的过程中，检察机关与法院的角色分配是监督者与被监督者的划分，但是如前所述，监督者的权利不能被无限放大，如果对检察机关的上诉次数没有限制，检察机关就可以一次又一次的上诉，直到达到其希望达到的裁判结果，如此一来，一方面非常不利于检察机关与法院之间的关系维系，会进一步加剧两者之间的摩擦，不利于达到当事人对法院裁判的信服，危及到里司法的公正性，另一方面，检察机关不限次数的抗诉，会造成司法资源的极大浪费，也许有些裁判已经达到了实体和程序公正，但是不符合检察机关期望的裁判结果，检察机关一次次的提出抗诉，实际上是对无可争议的裁判进行进一步的审判，可想而知，在这一过程中会浪费多少人力，物力和精力。

第五篇：浅谈完善公务员制度的必要性论文

北京航空航天大学毕业设计(论文)

第1 页

一、绪论

制度建设本身具有根本性、全局性、稳定性和长期性的特点，所以我国公务员制度在不断发展中势必遇到诸多困难、出现很多新问题。我们得妥善的面对和处理这些制度发展中的障碍。在我国社会主义市场经济体制逐步确立的过程中，行政体制改革和国家公务员制度建设作为体制转换的重要方面正在全面推开。如何健全和完善我国公务员制度，进一步提高“依法治国”的执政水平，已成为当代中国行政体制改革中亟须解决的课题。通过公务员制度的不断完善，可以不断加强公务员队伍的建设，从而不断提高我们每一个公务员的素质水平，因为公务员素质的优劣直接影响着一个国家的政务水平，纵观中外历史发展的轨迹，我们可以发现一个没有文化底蕴的政府是没有希望的政府，而一个仅有文化而不能使之化为力量的政府同样是没有前途的政府。对致力于公务员制度建设且有良好开端的中国政府来说，与时俱进、加大努力使公务员制度化是顺应历史发展趋势的必要举措。

北京航空航天大学毕业设计(论文)

第2 页

二、我国公务员制度的建立与发展

公务员制度，又称为“文官制度”，是指对各级事务官员或文职人员进行管理的制度，包括公务员的考试、录用、考核、晋升、退休等。现代公务员制度起始于西方，是在西方政治体制之下产生的文官管理制度。它基本原则包括：职位分类、竞争性的考试录用、职位终身制、政治中立、法制管理等等，其中竞争性的考试录用、职位终身制和政治中立原则是西方公务员制度的核心原则。它涵盖了公务员的选拔、管理、待遇、考核、退休各个方面，也涉及到了公务员的基本价值信念问题。

（一）我国公务员制度建立的四个阶段

1、调研准备阶段(1984一1989年)主要以研究、草拟法规为工作重点。为落实小平同志指示，1984年下半年，中央决定加强干部人事立法，将干部的升迁、选拔、考核、奖惩等环节用法律规定下来。1984年11月，中央组织部和劳动人事部开始组织力量进行相关法规的研讨起草工作。1987年10月召开的党的十三大做出了建立国家公务员制度的决策。1988年3月召开的七届全国人大一次会议，进一步提出要“抓紧建立和逐步实施国家公务员制度”。

2、试点运行阶段(1989一1993年)根据边实践、边探索、边修改条例的精神，从1989年初开始，首先在国务院六个部门即审计署、海关总署、国家统计局、国家环保局、国家税务局、国家建材局进行国家公务员制度试点。1990年，又在哈尔滨市和深圳市进行试点。试点工作的实践进一步完善了条例的内容。

3、推行实施阶段(1993一1999年)1993年8月14日，国务院总理李鹏签署中华人民共和国国务院令第125号发布《国家公务员暂行条例》，规定自1993年10月1日起施行。之后，国务院召开会议，对公务员制度的推行工作做了部署，提出“争取用三年或更多一些时间在全国基本建立起公务员制度，然后再逐步加以完善”。同年，国务院又制定了《国家公务员制度实施方案》(国发〔2003〕78号)作为制度推进的依据。各地各部门按照党中央、国务院的部署，自上而下积极做好推行工作。推行工作在维护社会稳定的前提下，采取了“整体推进，突出重点，分步到位”的方法，根据各项改革的难易程度和基础条件，针对人民群众关心

北京航空航天大学毕业设计(论文)

第3 页 的重点难点问题，一年一个突破口，逐步达到目标。到1998年底，国家公务员制度入轨工作基本到位，有中国特色的国家公务员制度在中央和省、地(市)、县、乡(镇)五级政府机关基本建立，公务员制度显示了蓬勃的生命力。

4、健全完善阶段(1999一至今)1998年的政府机构改革，进一步转变了政府职能，为逐步建立办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体制，建设高素质、专业化的公务员队伍，莫定了良好的基础。2002年党的十六大提出，要改革和完善干部人事制度，健全公务员制度，为新世纪公务员队伍建设和制度建设指明了方向。2003年5月23日召开的中央政治局人才工作会议，提出要大力实施人才强国战略，着力建设党政人才、企业经营管理人才和专业技术人才三支队伍，为全面建设小康社会提供坚强的人才保证等。这些要求进一步明确了公务员队伍建设和制度建设的方向。

（二）我国公务员制度的特点

现如今我国新建的公务员制度吸收借鉴了古今中外人事管理的经验和方法，体现了现阶段国情，保持了中国特色并具有鲜明的时代特征。

中国的行政管理制度经历了由传统的干部制度向现代公务员制度过渡的过程，受古代长期的官僚制度的影响，中国的公务员制度呈现出一种既有古代官僚制度的沉淀，也有苏联式的干部管理风格，并且也包含着现代化的西方文官制度的因素的兼容性模式。

建国以来，中国经济上是苏联式的计划经济，因此在政治上也借鉴了苏联的干部管理模式。将国家机关工作人员、党组织和社会团体的专职工作人员、企业事业单位的管理人员和专业技术人员，统称为干部。由国家对干部进行统一管理、统一分配，每个干部都要服从上级的统一调动和安排任用。

采取单一层级结构，按级别对干部进行管理。在中共中央和各级党委统一领导下，在党的组织部门统一管理下实行分级分部管理体制。将全国各行各业的干部融入单一层级式构架之中。根据职务高低，将干部职务从上到下分为国务院总理、国务院副总理（国务委员）、部（省）级正职、部（省）级副职、司（厅）级正职、司（厅）级副职、处（县）级正职、处（县）级副职、科（乡）级正职、科（乡）级副职、科员和办事员12个层级。干部之间最大是差异是级别的不同，而不是职业的不同。所有称为“干部”的国家工作人员，不分工作性质、职业的不同，都是按照国家行政机关的管理模式。干部

北京航空航天大学毕业设计(论文)

第4 页

统一选拔，集中调配，责权分离，不分党政，不分政企。干部选拔主要采取领导推荐的方式。国家机关、国有企业和事业单位的各层次干部职位出现空缺，由干部管理机关按照一定的标准和条件，采取直接或间接推荐的方式进行选拔，然后按规定程序决定任命。因此造成了干部管理机制的僵化，管理权限过分集中，缺少法制和公平竞争，缺乏活力，对于社会发展的应激反应能力比较差。改革开放以前，干部管理权限虽然经历过多次调整，但这种体制构架基本未变。

我国传统的干部管理模式是与高度集中的计划经济体制和政治体制相适应的，在计划经济时代有着自己独特作用，对我国的经济恢复和发展，以及社会管理起过巨大的作用。但是伴随着社会主义市场经济的发展，传统的干部管理模式越来越不适应社会、经济的发展。

我国公务员制度是在借鉴西方公务员制度的优点和继承我国传统的干部制度基础上产生的，与西方的公务员制度相比较，在范围、特征、管理等方面存在许多不同点。中国公务员是指在政府部门中行使国家权力,执行公务的人员。它的涵盖范围要远远大于西方公务员所涵盖的范围，甚至超越政府雇员（Government Employee）,接近于公职人员（Civilian）的范围。

我国公务员制度坚持和体现了党的基本路线，在《国家公务员暂行条例》的总则中，明确规定“国家公务员制度贯彻以经济建设为中心，坚持四项基本原则，坚持改革开放的基本路线。”

我国公务员制度坚持党管干部的原则，我国公务员制度根据党的组织人事路线、方针、政策制定，坚持党对人事工作的领导。各级政府组成人员的国家公务员是由各级常委及其组织部门负责考察，依法由各级人民代表大会及其常务委员会选举或决定任免。

我国公务员制度强调德才兼备，国家公务员在录用中采用公开考试、严格考核、对思想政治方面要求严格。在晋升中注重思想政治表现和工作实绩。因此坚持德才兼备标准是国家公务员制度的重要特色。

我国公务员制度强调全心全意为人民服务的宗旨，国家公务员不是一个独立利益集团，全心全意为人民服务是我们党的根本宗旨，我国公务员的考核、奖惩、晋升等都要考察其为人民服务的精神。

北京航空航天大学毕业设计(论文)

第5 页

三、西方公务员制度的概述及对我国公务员制度的影响

（一）西方公务员制度的概述

英国是世界上最早爆发资产阶级革命的国家，也是公务员制度产生最早的国家。西方国家的公务员制度是建立在资本主义经济发展的基础上，并切实为维护资本主义经济制度服务的。西方国家在各国陆续完成资产阶级产业革命以后，社会经济发展迅速，要从根本上提高整个资产阶级统治的水平，就需要建立完善、科学的官吏选拔制度，运用科学的方式有效地吸收各类专门人才参与行政管理。同时，政府职能也日益扩大，西方国家原有的管理体制和人事管理制度不再适应当时的经济、政治和社会的发展趋势，因此他们不得不建立一套新的能够更加适应政府和社会的需求的行政管理制度，即现代公务员制度。随着社会发展和科技进步、经济的全球化发展，公务员制度陷于缺乏活力及效率、无法回应环境及管理诉求、越来越僵化的困境之中，进而影响了政府公共管理、公共服务功能的有效发挥。西方国家政府纷纷对公务员制度进行大刀阔斧的重塑性改革，形成了一种既以功绩制和公正为基础又能够适应目前的管理需要和面向未来的公务员制度。

在西方国家，“公务员”一般是指通过非选举程序被任命担任行政机关职务的工作人员。法律规定公务员在国家政治活动中要保持“中立”，公务员参加政党或其他政治组织的活动受到禁止或限制。西方国家实行两党制或多党制。为了避免执政党的更替而造成政府工作人员更替的混乱，强调公务员是一个独立的管理系统，与党派脱钩，党派不直接管理公务员，而是由独立的机构进行管理。西方国家公务员的基本类型的划分可能不完全相同，但适用于《公务员法》的公务员主要是实行职务常任、不与内阁共进退的职业文官，而不适用于《公务员法》的公务员基本上是经选举产生或政治任命的官员。因此，公务员大致可以分为政务官和事务官两大类型，各有各的管理办法。

（二）西方公务员制度对我国的影响

我国的公务员制度与西方文官制度存在着某些共同点,又具有某些差异,必须采取正确的态度对待它。同时,应该指出的是,文官制度的产生时期,正是机器大工业全面战胜和取代手工业的时期,它是社会化大生产的必然产物。从这一点上讲,文官制度必然反映人类社会管理的共同规律,它是人类社会的共同财富,我们应大胆地借鉴和吸收。但文

北京航空航天大学毕业设计(论文)

第6 页

官制度又是资产阶级国家政治制度的一个重要组成部分,其阶级性十分明显,因此必须批判地借鉴吸收,对文官制度的借鉴吸收主要是它的精神原则,概括地说,主要有以下几点:

1、公开考试,择优录取原则。

考选制不仅是科举制的核心,也是西方文官制度真正从科举制中所借鉴的内容,他也应当成为我国公务员制度所必须坚持和强调的内容。它不仅摒弃了“以人选人”的做法,采取了“以试选人”的新办法,把铨选媒体由“人”变成了“考试”,更重要的是它还实行了根据考试面前人人平等的民主精神,而且也真正地将竞争机制引入进了官员铨选制度,有效防止了“高下任意,荣辱在手”人为因素对人才选拔过程的不良影响。从长远观点来看,公开考试,择优录用公务员,是一个必然的趋势,它可以把社会上大量有真才实学的人选拔到行政岗位上来,这对于搞好国家行政管理具有重要意义。

2、职位分类,科学管理原则。

分类是管理的基础,没有科学的公务员分类就没有科学的公务员管理。正如美国行政学家怀特所说:“现今人事管理建立在两大柱石之上,一为选贤任能,一为职位分类,两者缺一不可。”韦洛贝则进一步强调:“职位分类是人事行政工作的起点,也是人事行政工作的基础。” 但仅有职位分类制度还不够,职位分类制度的科学性、合理性如何,如何规范地实施等问题,都会对公务员管理这一基础的作用发挥产生重大影响。要实现公务员管理的科学化,有赖于职位分类制度的完善,有赖于这一基础的夯实。从我国公务员职位分类制度本身(《国家公务员暂行条例》、《国家公务员职位分类工作实施办法》)和全国各地实施职位分类的具体操作情况来看,现行的职位分类制度的设计并不科学、合理,实施也不很规范,因此,职位分类作为公务员管理的基础并不稳固,其作用也没有得到很好的发挥,从而引起公务员管理上的诸多问题。如:分类过简,范围过窄;非领导职务的“虚职化”现象严重;一般行政管理类公务员和专业技术类公务员没有区分;机构改革与实行职位分类相脱节;制订和填写职位说明书的规范性还有待提高等等。我们应当借鉴西方文官制度分类管理的具体方法,如职位调查、划分职位系列、进行职位评价、编制职位评价、职位归档等。

3、严格考核,奖惩分明原则。

“政治生活中最大的弊端是腐败,而腐败中最大的腐败是用人的腐败。” 克服这一

北京航空航天大学毕业设计(论文)

第7 页

现象,除了上述两点外,严格考核,奖惩分明的原则是解决这一问题的又一件有力武器。那么,首先,应如何保证考核的严格性呢? 笔者认为有以下几点值得参考:(1)合理确立考核标准,使考核工作具有可视性和可操作性。(2)提高考核者的素质,减少人为情感因素,使考核工作建立在被考核者的能力和实绩上。同时实行责任连带制度,对在考核中徇私舞弊、出现重大失误,致使优秀人员遭受不公正待遇的人或组织,视情节轻重,给予处罚。(3)建立健全各项工作制度和监督机制,使考核工作步入正规化和程序化的同时,也自觉的接受法律和人民的监督。其次,应予以重视的是奖罚分明,这是激发公务员廉政行为的重要因素。国家作为全部公务活动的主体,对每个公务员行为结果的评价和奖罚,直接关系到政府是否能保持廉洁的问题。不言而喻,奖励廉洁行为,就可以强化这种行为以及产生这种行为的动机与需要,惩罚腐败行为就可以有利于减弱乃至克服这种行为以及产生这种行为的动机与需要,从而使廉洁之风逐步克服腐败之风,保证整个政府的廉洁。因此,加强国家对公务员行为结果的评价和奖罚,是激发公务员廉政行为的一个重要的不可忽视的因素。

4、注重立法、依法管理原则。

行政管理必须法制化,首先干部人事制度就必须法制化。这样才能够摈弃“人治”的传统,真正做到有法可依,也才能使我国的公务员制度具有民主、效率的功能。离开了法制,民主和效率将会是一句空话。为此应在实践的基础上汲取经验教训,尽早颁布实施相关法律。目前我国与公务员制度有关的法规是1993 年8月颁布的《国家公务员暂行条例》,这个条例与西方国家颁布的有关法规相比,不仅在数量上不够,而且在内容上也有待于进一步细化和完善。唯有如此,才符合党和国家所提出的“依法治国”的基本国策的精神,也才顺应了当代人事行政改革和发展的历史潮流。

5、注重行政道德建设。

公务员队伍的行政道德是一种特殊的社会道德,属于职业道德的范畴。它是人们以行政管理为职业,在履行行政管理职责活动中形成并应当遵守的道德原则和规范的总和。虽然文官制度的阶级本质和“人性弱点”决定了其所有的文官都不一定能为政清廉,恪尽职守,但事实证明,西方的行政腐败现象要比发展中国家的情形好的多。其重要原因之一就在于西方很注重行政道德建设。这值得我们充分重视与借鉴。我国正处在计划经济与市场经济的转轨时期,应当看到,“法制的不健全,市场经济利润化所异化出来的金

北京航空航天大学毕业设计(论文)

第8 页

钱主义和物质利益至上观念,在没有受到社会主义行政道德和共产主义政治理想的内在限制的情况下,会似的腐败愈演愈烈”。因此加强行政道德建设是摆在我们面前一个刻不容缓的任务。

北京航空航天大学毕业设计(论文)

第 页

四、目前我国公务员制度还存在的问题

(一)公务员系统的“多入口”

根据《公务员法》规定，我国公务员系统有多个入口。一是选任和委任，适用于各级政府组成人员；二是考任，适用于主任科员以下的非领导职务；三是调任，即党、政、立法、司法、群团、国有企事业单位的国家工作人员可以通过一定的程序和办法相互交流，适用于领导职务中的非政府组成人员以及主任科员以上的非领导职务。这与世界各国通行的做法不同。一般说来，世界各国公务员的录用一般只有两个入口：政务官是选任或委任，事务官是考任。我认为，我国公务员目前存在的问题主要是表现在调任上。选任和委任主要通过组织法、国家权力机关来保证其素质要求，实现其身份的合法性；考试录用通过公开平等竞争性的考试来保证人员的素质和合法性。那么调任呢？如何保障调任者的素质？目前对于所谓“一定的程序和办法”并没有明确的规定，没有引入竞争机制。当然，近年来，很多地区都尝试进行了“副局级干部公开招聘”，但是，这些都是局部的试点，而不是普遍的制度化的做法。

(二)国家公务员的报名资格规定不统一，给录用舞弊以很大空间。

平等原则是国家公务员考试录用制度中的一项基本原则，所谓平等，就是指应考者不论其政治派别、种族、肤色、宗教、信仰、年龄、性别、婚姻状况如何，在“分数”面前人人平等。公民在担任公职方面具有平等的权利与机会。所以有的国家也把平等原则称之为机会均等原则。可是我国目前在对国家各级公务员的考试录用中，对某一职位的报考条件往往是由用人单位来随意规定。这就为考试录用过程中的不正之风开了方便之门。如果用人单位事先想录用某个关系人，这个人是二十七岁，那就把年龄限制为二十八岁以下，专业是经济管理，那就把专业限定在经济管理，如果是还没有结婚的话，那再把未婚规定为一个限制条件。这样一来，就把大多数本来有资格报考这个职位的考生给限制到门外。竞争性大大削弱，考上后再利用面试阶段的弊端，使关系人顺利通过。从而让国家公务员考试变成了失去“公平”灵魂的骗人作秀。(三)考试科目和内容设置不科学，缺乏考试信度。

在国家公务员考试科目与内容的设置中，应该综合考虑两种因素：第一，职位分类的需要。不同职位有不同的工作要求，在考试中对科目的设置也应与之相对应。第二，与教育制度相衔接。要从职位的专业构成寻找学校专业的“对口”资格条件。从职等的

北京航空航天大学毕业设计(论文)

第10 页

结构中认定对应的学历要求。而当前在我国公务员考试中，职位分类工作在公务员考试中没有科学体现，在考试内容的设置中，专业科目的考试题目都是由用人单位自己安排，这样极不科学，这是因为用人单位是一种实际工作部门，而不是一种考试机构，他们对考试的科学命题所知甚少，无论是在笔试命题还是在面试中，用人单位一般不宜参与其中。可是在目前的国家公务员考试中，用人单位却在这两种考试中的作用出奇地大，用人单位自己选人的现实，让我国公务员考试的信度大打折扣。(四)考录环节不合理，考试缺少效度。

在我国的公务员考试录用环节中有以下问题很不科学，也不符合公平原则。一是考试轮制不科学，我国从中央到地方，公务员招考都是实行的二轮考试制度，即第一轮考公共科目，进行统考，较为公平。第二轮面试，包括专业考试，由用人单位进行考试，因为用人单位并不太懂考试科学，这样一来就难以客观公正地选拔真正的人才。二是考试不分层次和级别。如报考一般办事员与报考主任科员使用同一试卷进行考试，很明显，把两种不同职位要求的人同用一试卷进行测试是不科学也是不公正的。而且不与教育实际相衔接，不管什么级别的职位，一般都是对文化程度划一个线，如中专以上或大专以上，那学士、硕士、博士还要它何用?实事求是地说，他们到底还是有差距的，不过一两次的考试与面试看不出来效果，因为考试的效度是有限的。三是面试的入围比率不科学。在目前的国家公务员考试录取中，一般都在第一轮考试后采取每一职位以三比一的比例从高分到低分来安排入围人数，而不划分最低分数线。我们必须承认此时此刻考试成绩是与能力素质成正比关系的，否则我们的考试就应该被否定。不划最低分数线的后果就是让一些素质不高的人通过入围，打通关系，利用面试的缺陷，达到被录取的目的。四是面试问题多，难以保证科学录取。目前在国家公务员考试中面试成绩在总分中所占的比例很大，而按规定面试所负担的任务也很重，要测试应试者的综合分析能力、语言表达能力、组织协调能力、情绪控制能力、应变能力、人际关系能力等。要在短时间内全面测试出如此多的能力，首先，测试方法和测试内容要科学、准确、全面。其次，面试考官要有严格的专业训练、精通面试方法、具备现代面试技术和经验，并且尤其要具备客观公正的素质。这两方面可以说在我国的公务员面试工作中都没有完全具备，其公平、公正性难以保障。

(五)考试监督体系不完善，徇私舞弊作为难以避免。

北京航空航天大学毕业设计(论文)

第11 页

在我国的公务员考试录用管理中监督环节相当薄弱，主要存在以下两方面的问题：第一是立法方面的工作滞后。至今还没有一部真正意义上的法律来专门对我国公务员考试监督工作进行科学的规范。已经有的《国家公务员暂行条例》和《国家公务员录用暂行规定》也是行政法规，法律地位相对较低，不具有应有的权威性。况且，也还不是对国家公务员考试录用过程进行监督管理的专门法规。第二，监督管理机构尚未独立。我国《国家公务员暂行条例》第八十五条规定：国务院人事部门负责国家公务员的综合管理工作。县级以上地方人民政府人事部门，负责本行政辖区内国家公务员的综合管理工作。第八十六条规定了对不按编制限额、所需职位要求及规定资格条件进行国家公务员的录用、晋升、调入和转任的；对违反国家规定，变更国家公务员工资、养老保险金及其他保险、福利待遇标准的；不按规定程序录用、任免、考核、奖惩及辞退国家公务员的，都由县级以上人民政府或者人事部门进行处理。由此可见，国家公务员的考试录用与对此种活动的监督管理是一个部门。运动员与裁判员的职能集于一个部门，监督也就往往流于形式，空费人力和物力。

北京航空航天大学毕业设计(论文)

第12 页

五、完善我国公务员制度的浅析

首先，在我国传统社会之中，“家长制”、“家长制作风”存在的基础在于：名义上各级官员都是由皇帝任命的（各级官员都是朝庭的“命官”，其命运只能由皇帝的好恶而决定、都只能依附于皇帝本人）；但是，在上级官员面前，下级官员的种种权利同样地得不到任何的保障，上下级官员之间在事实上更多地形成了人身依附关系。犹如上文中所剖析的那样，“家长制”、“家长制作风”的恶习在目前国家机关中仍然有着一定的影响，它也是导致目前不能依法行政的主要根源之一。因此，尽快建立起一支具有独立人格的公务员队伍系建设法治政府、实现依法行政的当务之急。我们说，《公务员法》对公务员权利义务作出了明确的规范；但是，在传统的家长制、家长制作风仍然存在着深刻的影响、并且成为不能依法行政的主要根源的时期，应当首先保障公务员的各项合法权利在实践中确实落到实处、尤其是不因领导的打击报复而受到影响，才能够打破上下级公务员的人身依附关系、使得下级公务员敢于拒绝上级的违法命令和决定。

其次，公务员独立的人格不仅仅表现为其合法的、合理的权利应当得到保障；同时还应当表现为其必须对自己行为承担的相应责任。因此，一是在强调保障公务员的合法权利、打破公务员与上级领导的人身依附的同时，还应当加强对公务员是否履行了其法定的义务进行监督、惩戒，以防止因公务员自身在执行公务的过程中徇情、徇私等违法、违纪而不能依法行政现象的发生。《公务员法》对于公务员违反相关义务之后的惩戒措施及惩戒的程序都作出了明确的规定；在社会实践之中，还应当加强对公务员执行公务行为的监督，对于其违背《公务员法》中规定的义务的行为及时发现、并且予以严厉地惩戒，使得法律和纪律确实成为公务员的“高压线”，使得公务员不敢“越雷池一步”，从而保障公务员不因自身的徇情、徇私等违法、违纪现象影响到依法行政。二是，根据《公务员法》第四十五条的规定，“„„公务员执行明显违法的决定或者命令的，应当依法承担相应的责任”，依此规定，公务员拒绝执行“明显违法”的决定或者命令系其法定义务之一。

强化国家公务员制度的管理基础中央制定的《规划纲要》明确提出了建设中国特色社会主义干部、人事制度的改革目标。在公务员制度建设中要按照《纲要》确定的目标和方向，坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，贯彻党的干部路线和方针。全面贯彻干部人事 制度改革的指导思想，坚持党管干部原

北京航空航天大学毕业设计(论文)

第13 页

则，坚持德才兼备，以德为先用人标准，坚持民主、公开、竞争、择优的改革方针，坚持科学化、民主化、制度化的方向，从观念、体制机制、方式方法上全面推进改革。准确把握公务员制度改革的核心，把建立 “广纳群贤、人尽其才、能上能下、公平公正、充满活力”的中国特色社会主义干部人事制度 作为改革的根本要求。全面实施《公务员法》和《规划纲要》，以改革创新的精神和求真务实的态度，加快健全完善公务员制度和机制，提高公务员管理工作科学化水平，全面推进公务员队伍思想政治建设、能力建设、作风建设和廉政建设，努力建设一支政治坚定、业务 精湛、作风过硬、人民满意的公务员队伍。

完善国家公务员制度的运行机制继续坚持“公开、平等、竞争、择优”和“凡进必考”的原则，努力提高公务员考录工作的科学化水平。把科学考录作为主攻方向，不断创新考试内容和方法，进一步提高考录工作的质量。一是加强考录基础建设，完善面试考官库建设，建立健全考试测评机构，加强对考务机构的指导与监督。二是推进考录信息化工作，优化报名服务平台，充分发挥网络资源优势，为考生提供更加方便、快捷的服务。三是继续推行“阳光面试”，让纪检监察、媒体、公众更多地参与面试 和监督过程，并形成制度，增进社会对考录工作的了解和支持。四是扩大选人用人视野，探索从优秀工人、农民等生产一线人员中考录公务员的办法，加大从基层一线选拔公务员力度，提高录用比例，积极推广和完善从优秀村干部、社区干部中考录乡镇、街道公务员的办法，把更多的优秀人才聚集到各级党政机关中来，充分发挥考录政策的导向作用。五是严格公务员录用考试工作纪律，严密工作程序，严肃处理违纪违规行为，让公务员考录干干净净，公平公正。

健全国家公务员制度的法规体系按照国家将要出台的公务员转任规定、公务员回避规定、新录用人员试用期管理办法、公务员录用特殊体检标准、专业技术类公务员管理规定、行政执法类公务员管理规定、聘任制公务员管理规定、违反公务员法责任追究办法等配套法规，紧密结合甘肃实际，研究论证并制定出台贯彻各项相关规定的实施细则。对正在试行的有关规章，在实践的基础上进行总结，针对存在的问题和发展的需求及时修订完善，构建比较完善的公务员管理政策法规体系。在推进立法的同时，要加大对政策法规落实情况的监督检查，确保各项制度落到实处。

北京航空航天大学毕业设计(论文)

第14 页

结 论

在我国社会主义市场经济体制逐步确立的过程中，行政体制改革和国家公务员制度建设作为体制转换的重要方面正在全面推开。如何健全和完善我国公务员制度，进一步提高“依法治国”的执政水平。通过公务员考核制度的不断完善，可以不断加强公务员队伍的建设，从而不断提高我们每一个公务员的素质水平，因为公务员素质的优劣直接影响着一个国家的政务水平。对致力于公务员制度建设且有良好开端的中国政府来说，与时俱进、加大努力使公务员考核制度化是顺应历史发展趋势的必要举措。任何一种变革的发生和推进都不是孤立的，它需要组织内外环境的协调互动，共同促进。因此，我国公务员制度的完善不仅需要上述各因素的综合作用，而且依赖社会文化、观念的发展，从而使它在制度设计和实际运作中都取得最佳效果。另外，制度的改革应该考虑到组织成员的心理承受能力和适应能力，有步骤地进行。不但如此还应考虑到我国的国情和文化背景的影响，不能照搬照抄。我们相信，随着我国社会经济、政治改革的推进和深化，公务员考核制度一定会更加完善，充分发挥其应有的作用。因此,我们必顺重视对制度的研究,不断改进和完善我国公务员考核制度。

北京航空航天大学毕业设计(论文)

第15 页

致谢

本论文是在我的指导老师的亲切关怀和悉心指导下完成的。她严肃的科学态度，严谨的治学精神，精益求精的工作作风，深深地感染和激励着我。从课题的选择到项目的最终完成，宋老师都始终给予我细心的指导和不懈的支持。在此谨向宋老师致以诚挚的谢意和崇高的敬意。

在此，我还要感谢与我一起学习行政管理专业的同学们，正是由于她们的帮助和支持，我才能克服一个一个的困难和疑惑，直至本文的顺利完成。

在论文即将完成之际，我的心情无法平静，从开始进入课题到论文的顺利完成，有多少可敬的师长、同学、朋友给了我无言的帮助，在这里请接受我诚挚的谢意。最后我还要感谢培养我长大含辛茹苦的父母，谢谢你们。

最后对老师，同学再次致以我最衷心的感谢！

北京航空航天大学毕业设计(论文)

第 页

参考文献

[1]李和中.中国公务员制度概论[M].武汉:武汉大学出版社,2005.[2]徐颂陶.国家公务员制度教程[M].北京:中国人事出版社,2006年.[3]林金奕,徐晓丹.中国公务员考核制度现存问题分析[J].海峡科学,2007，(10).[4]周志忍.当代政府管理的新理念[J].北京大学学报(哲学社会科学版),2005，(03).[5]祝建兵,王春光.论公务员考核制度改革[J].江西行政学院学报,2003，(01).[6]毛寿龙,李梅,陈幽泓.西方政府的治道变革[M].北京:中国人民大学出版社,2004.[7]胡冰.国外行政绩效评估制度给我们的启示[J].江西行政学院学报,2004，(6).[8]皇娟.试论中国公务员考核制度的缺陷及改进[J].理论与改革,1998，(4).[9] 陈 岭.比较与启示———从西方文官制度和科举制谈起[J ].行政与法,2003 ,7.[10] 卫清.公务员制度备览[M].北京:书目文献出版社,1994.41.[11] 任 爽,石庆环.科举制度与公务员制度—中西官僚政治比较研究[M].北京:商务印书馆,2001.12.[12] 刘 然.市场经济与行政道德建设[J ].公务员学刊,1996 ,(6)