应急管理职能定位政府应急管理体系创新的逻辑起点

第一篇：应急管理职能定位政府应急管理体系创新的逻辑起点

应急管理职能定位政府应急管理体系创新的逻辑起点

摘要：以“一案三制”为主要内容的应急管理体系促进了我国应急管理能力和水平的提升，但公共安全形势的现状及未来发展趋势表明，我国应急管理体系亟须创新。从结构与功能关系角度看，应急管理职能定位不明确、相关职能分散是我国应急管理体系发展面临困境的主要原因。应急管理职能定位应当以总体国家安全观为视角进行目标整合，以决策情境为视角进行流程和功能整合，以安全文化为视角进行价值整合，最终实现常态管理职能与非常态管理职能的协调。

关键词：应急管理；危机管理；公共安全；政府职能

中图分类号：D63文献标识码：A

文章编号：1008-7168（2016）03-0011-06

一、政府应急管理体系的建设与发展：现状与挑战

自2003年“非典”危机之后，我国逐步建立了以“一案三制”为主要内容的中国特色的应急管理体系[1]。这一体系主要包括以下五个方面：一是以《国家突发公共事件总体应急预案》为核心的全国应急预案框架；二是从中央到地方的应急管理领导机构和应急管理办事机构；三是“统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、条块结合、属地管理为主”的管理原则；四是预测预警机制、信息沟通披露机制、社会动员机制、应急资源配置与征用机制、政府与公众联动机制、国际协调机制等一系列应急管理方法与措施；五是以《突发公共事件应对法》为核心、相关单项法律法规为配套的应急管理法律制度。这一体系的建立与发展标志着我国的应急管理走上了制度化和规范化的轨道。从实践层面看，我国应急管理能力和水平随着应急管理体系建设的推进有了明显的进步。

然而，现有应急管理体系在一定程度上暴露出它的脆弱性[2]。“据国家统计局近五年的数据估算，我国每年因自然灾害、事故灾难、公共卫生和社会安全等突发公共安全事件造成的非正常死亡人数超过20万，伤残人数超过200万；经济损失年均近9000亿元，相当于GDP的3.5%，远高于中等发达国家1%～2%左右的同期水平。”[3]这说明我国应急管理绩效与公共安全需求之间仍然存在比较突出的矛盾。近年来不断发生的安全生产事故，特别是2015年8月12日发生的“天津港大爆炸”事故，实际上集中反映了我国应急体系在风险识别、监控、治理上面临的行动困境：政府的常态管理不能从应急管理的视角审视和规范自己的日常行为；应急管理也无法真正有效地主动约束和引导政府的日常活动。“应急管理发展再超前，获得行政资源再多，也无法减少突发事件的发展频率，应急管理最终能够解决的问题非常有限。” [4]概而言之，政府日常管理与非常态管理在功能上的脱节，使得政府应急管理还不能实现风险治理与应急处理的有效整合，是制约我国应急管理效能的核心问题。

随着工业化、城市化进程的加快以及全球化趋势的加剧、信息技术的飞速发展，各种自然的、社会的风险相互交织，突发事件的复杂性和不确定性程度在不断增加。“按照近年来的公共安全趋势，未来五至十年，我国面临的国内外安全环境将更加严峻，突发事件应急管理将进入事态多样多发、影响更大更广、处置更难更复杂的阶段。”[5]这无疑加大了我国应急管理体系面临的困难与挑战。

在此背景下，我们需要从理念、价值、策略各个层面对应急管理进行反思与创新，唯有如此，才能为应急管理体系的发展提供持续的动力，才能建立适应我国复杂情境的应急管理体系，才能从根本上实现风险治理与应急处置的有效整合。所以，从这个意义上说，如何开展应急管理创新已经成为我国应急管理建设与发展的重要议题。

二、政府应急管理职能定位与政府应急管理体系创新的关系

应急管理是一种复杂的、持续性的管理活动，因其目标、情境及依赖的资源的特殊性，它在很大程度上被看作是一个政治的过程。结构―功能主义认为，政治的过程（政府过程）是一个输入、转换、输出的连续不断的过程。在这一过程中，政府各种实际功能与履行这些功能的相应结构相关。“在结构功能关系上，结构是基础，特定的结构必然具有特定的功能，而特定的功能也必然需要特定的结构。”[6]（p.296）按照这样一种思路，应急管理职能需要特定的应急管理组织体系作为载体，没有一个科学、合理的组织体系就谈不上应急管理职能的有效发挥；同样，应急管理组织体系的建设与完善，也需要应急管理职能的准确定位为前提和基础，应急管理职能定位不当，组织体系的建设也就失去了正确的方向，就不可能发挥应有的作用。

从我国政府应急管理理论与实践的演进看，从组织结构的角度认识和推进我国政府应急管理体系的建设一直处于主流。在借鉴西方发达国家经验的基础上，理论界和实务界普遍认为，建立常设的、综合性的协调机构是现代应急管理的基本特征，是提高我国政府应急管理能力的主要路径。基于这种认识，设置专门的应急管理机构成为2003年“非典”危机之后我国政府加强应急管理建设的一项重要举措，其结果是从中央到地方都建立了应急管理办公室，并在此基础上形成了我国的应急管理体制。应当说，专门应急管理机构的建立，对于提升我国应急管理综合协调能力特别是应急管理的现代化和专业化水平发挥了十分重要的作用。不可否认的是，这一体制自建立至今，“重救轻防”、风险管理意识和能力不强的问题始终没有得到解决，相反，在日趋复杂的社会风险形势面前，其弊端越发突出。从某种程度上讲，这已经成为我国应急管理体系建设的瓶颈。

上述问题在很大程度上是由于应急管理职能定位不明确导致的。应急管理职能定位就其本意而言，是指应急管理组织体系职责和功能的界定，它至少涉及三个方面的问题：第一，从理论上厘清应急管理的内涵和外延；第二，明确应急管理在整个政府公共管理活动中的角色以及与其他管理活动的关系；第三，划分具体应急管理机构的职责和权限。其中，前两个问题是前提和基础，如果这两个问题弄不清楚，应急管理组织的职能界定和划分就会出现失当甚至错位，从而影响应急管理体系功能的发挥。一方面，从我国应急管理体系建设的实际看，虽然在“非典”危机之后，全面整合的公共危机管理模式的提出[7]得到了学术界的广泛认同，但是应急管理这一概念并不清晰，特别是它与救灾、防灾减灾、灾害管理、公共安全管理、风险管理等相关概念的关系没有进行严格的区分，以至于在实践中经常被有意无意地等同于对突发事件的“应急响应”。另一方面，虽然我们试图在突发（公共）事件的语境下建立综合应急管理的体系，但由于实行分类管理的原则，所以事实上并没有改变我国包括减灾救灾、安监、疾控、治安等在内的区分灾种管理体制，应急管理职能分散、交叉、不协调的问题仍然没有得到解决。虽然应急管理机构的职能配置在法律意义上得到了确认，但其实际作用仍然被主要限定在对突发事件的被动响应上。无论多么完善的应急管理组织体系，其功能的发挥最终取决于整个政府体系的架构与运作，突发公共事件的预防、准备和减缓等日常工作的开展尤其如此。对于以“条块”关系为主要特征的我国政府组织体系而言，“条块关系虽然直接反映的是条块之间和上下级政府之间的权限问题，但能否处理好条块关系的更深层的因素，却在于政府如何行使自己的管理职能”[8]。以此逻辑视之，将应急管理职能与政府日常管理割裂，把应急管理视如“救火”的政府公共管理，很自然地会把应急管理建设的重心放在机构设置、预案编制和先进技术设备的引进上。政府职能得不到转变，政府应急管理的具体运作也就会继续遵循过去的模式。在这个意义上看，政府应急管理建设过程实际上与政府公共管理和公共服务方式的改革进程是紧密联系在一起的。

就当前我国应急管理的建设而言，科学、合理界定应急管理职能，实现应急管理职能与常态管理职能的整合，是克服现有应急管理体系的弊端、走出应急管理体系建设困境的必由之路。在这个意义上，可以说应急管理职能的定位是应急管理创新的逻辑起点。

三、应急管理职能定位的视角与整合策略

政府应急管理体系创新，应当从逻辑上理顺应急管理结构与功能的关系，解决政府应急管理职能定位模糊及相关职能分散的问题，从而突破政府应急管理建设与发展的“瓶颈”，赋予其新的活力。这需要加强顶层设计，并经过一个复杂的、系统化的制度创新过程。因此，首要任务是超越政府专业化分工，分散治理的传统思维，转换视角，从理论上重新审视应急管理的内涵、边界与功能。

（一）总体国家安全观视角下的目标整合

无论原始社会的群居生活，还是现代意义上的国家组织，满足安全的需要是其主要功能之一。随着人类社会的变迁，安全环境的变化，以及人类应对各种风险的知识、能力的进步，人类对安全的理解和需求不断发展变化，国家组织的安全职能及安全体系的结构也因之不断发生变革。

从传统安全到非传统安全，安全的内涵和外延的不断扩大就充分反映了这一点。传统安全的概念是政治、军事意义上的。冷战结束后，这种安全观念越来越受到挑战。随着环境、资源、饥荒等全球性问题的凸显，以及各种非国家行为引发的安全问题对人类威胁的增大，非传统安全的概念开始流行。1994年联合国秘书长在《安全议程》一文中提出了“人的安全”的概念。非传统安全概念的引入将传统安全领域之外的安全问题纳入国家安全的视野中。最具代表性的是，“9?11”事件之后，美国成立了“国土安全部”，并将联邦紧急事务管理局（FEMA）划归其管辖。这说明美国已经将国内的安全问题上升至国家安全的战略高度，或者说，已经从国内经济、社会以及公民保护的角度规划和管理国家安全问题。党的十八届三中全会提出设立国家安全委员会，并随之提出论证了总体国家安全观。这就意味着，“在总体国家安全观的框架之下，国家安全、国土安全、公共安全以及社会安全等各类安全之间的关系亟须理顺，新阶段应急管理的内涵和外延也需进一步明确”[5]。

传统安全与非传统安全以及主权安全、网络安全、社会安全等具体安全概念，主要是从安全问题所属的领域，或者从引发安全问题的因素来源的角度进行区分的。对非传统安全的重视不仅反映了国家对安全环境变化的响应，同时也反映了国家安全价值观的变化：一是强调以人为核心的安全，“对人的安全的突出，是非传统安全与传统安全的本质区别”[9]；二是突出安全问题的“公共性”。“尽管学术界对非传统安全的定义还有不同见解，但是，认为非传统安全是包括能源安全、环境安全、生态安全、金融安全、网络安全、信息安全、卫生安全、文化安全等涉及社会生活一切领域，与公共利益有关，却是没有分歧的。”[10] 这说明国家安全观已经从区分人的安全与物的安全、内部安全与外部安全、局部安全与全局安全的分散的安全观，转向以“公共安全”为目标的整体安全观。它代表人类社会的一种新的发展理念。

各种突发公共事件，无论是自然的还是人为的，其危害从根本上讲就是对公共安全的威胁和破坏。在这个意义上，应急管理的目标和基本功能就是保障、维护公共安全，使公众的生命、健康及财产免于或减少来自各种自然的、人为的事件的侵害。这实际上已经超越了传统意义上的公共安全的内涵。我国传统意义上的公共安全通常是法律意义上的，即刑法对危害公共安全罪界定中的公共安全。根据我国刑法的规定，公共安全是指民众的生命、健康安全和公私财产安全。显然，在法律意义上，公共安全是政府为社会提供的人身权与财产权的保护，并且它只是特定情境下的概念。或者说，只有当不特定的多数人受到其他行为主体的故意侵犯时才有实际意义。而在总体国家安全观的视角下，公共安全已经变成一个整合的概念。它几乎涉及所有现实的、潜在的威胁和破坏。迄今为止，这些威胁和破坏因素主要被人们描述为风险、灾害、危机、突发公共事件，这些概念代表了人们维护公共安全的不同视角和思维逻辑

[11]。

在总体国家安全体系中，公共安全已经成为国家治理的重要目标。因此，在这个意义上，作为实现这一目标重要途径和工具的政府应急管理，也必然要求对防灾减灾、安全生产、治安维稳、应急救援等分散的安全职能进行梳理和整合，以增强应急管理追求公共安全目标的效能。

（二）决策情境视角下的管理流程与功能整合 根据现代应急管理理论，任何影响公共安全的事件都有其特定的生命周期。斯蒂文?芬克（Steven Fink）将危机事件的周期分为潜伏期、突发期、蔓延期和解决期[12]（p.5）；有学者直接用危机前、危机中和危机后来分析危机的生命周期，并据此提出危机管理的框架与机制[13]（p.47）；还有学者提出包括疏缓、准备、回应、恢复四个环节在内的全过程的危机管理[7]。无论哪种分类方法，都着眼于事件的发生、发展和消亡的客观过程，并在此基础上选择具体的管理方式和方法。从事件本身的角度看，上述思路有其合理性，但政府是按照专业化分工实现其常态管理职能的，非常态管理职能通过常设的或临时的协调机构嵌入其中，并不与公共安全事件的生命周期保持逻辑上的一致性，因而不同政府部门在应急管理中的地位和作用特别是应急管理流程中的功能往往模糊，基于此，确定公共安全事件不同发展阶段的政府职能非常困难。因此，应急管理的预防、准备和恢复功能往往被弱化。

从国外的经验看，西方发达国家的应急管理都经历了一个从事后应急处置转向全过程管理的发展历程。比如，美国许多城市的应急规划，都是针对不同的阶段制定相应的计划和措施，使应急管理处于一个有序的状态；日本把预防和应对危机看得同等重要，每年都要举行全国性的防灾演习，往往在危机出现之前就能采取有力的预防措施；英国政府提出，灾难真正来临时的应急手段只是应急管理的一部分，预防灾难发生才是关键所在，应当把应急管理纳入日常工作体系，做好充分准备，以防万一 [14]（p.47）。近年来，国内学术界也开始在反思应急管理建设经验的基础上，提出未来我国应急管理应当建立“风险―应急一体化”治理体系[5]，实现风险管理的职能化[15]，关口前移，从源头上解决深层次问题[16]。这说明应急管理的准确定位需要对其流程和分散的功能进行整合。

要实现功能的整合就需要新的视角。对于管理者而言，公共安全事件的不同发展阶段意味着不同的决策情境。换句话说，我们在公共安全事件面前采取何种行动，很大程度上取决于我们对事件本身的认知。因此，我们可以从管理者的角度，将事件的演变过程划分为风险、突发事件、危机三个不同的决策情境。风险即表示事件处于潜伏期时管理者面临的第一种情境，这个阶段管理的重点在于风险识别、风险评估与风险控制，以期将风险消灭于萌芽当中。当然不是所有的风险都能够通过控制的途径加以消解，当风险转变为对公共安全的现实冲击时，它总以某种突发事件的形式表现出来，这就是事件的第二种情境，即突发事件。这个阶段管理的重点在于紧急处置、控制事态发展，以使其尽快恢复到常态。当因控制不力或者其他原因使突发公共事件所造成的影响进一步恶化时，它就会使管理者面临极端状态――危机，它只是一个特定的极端状态，也就是当某事件发作而管理者应对不力时将出现的第三种情境。这个阶段的管理重点在于，做好公关工作，取得公众的理解和支持，通过良好的沟通重建政府形象并迅速控制危机。

从决策情境视角去认识公共安全事件及管理的意义在于以下两个方面。一是可以厘清政府应急管理过程的三个阶段及其相互关系，“突发事件根源于社会风险，社会风险导致公共危机，突发事件使得社会风险与公共危机之间潜在的因果关系显性化”[17]。也就是说，为了保障公共安全，管理者随时可能处理上述三种情境。在这个意义上，政府应急管理应当包括风险管理、应急处置和危机管理三个高度关联的阶段。二是可以为界定应急管理的边界、整合应急管理的相关功能提供现实的途径。迄今为止，以应急管理、社会风险治理、公共危机管理为主题的研究，尽管从不同学科角度分别提出了较为系统的理论，但对于风险管理、应急管理、危机管理功能的区分与整合是模糊的。有学者提出：“从现实路径来看，应以突发事件应急管理切入，并延伸至公共危机治理，进而推动社会风险治理。”[18]这可以看作是一个整合的思路，但对政府职能的界定特别是功能的整合来说，仍旧缺乏可操作性。如果从决策情境的角度出发，则有利于从整体上把握公共安全事件的性质与特征，从而有助于应急管理的界定和相关功能的划分与配置。

（三）安全文化视角下的价值整合

从管理的角度，政府职能可以分为常态职能和非常态职能两种类型。从根本上讲，应急管理职能准确定位的核心问题是实现上述两种职能的协调，或者说实现这种职能的协调是衡量应急管理体系功能完备、适应维护公共安全现实需要的一个重要标准。因为，公共安全事件从风险到突发事件，再到危机的演化往往与管理者自身的行动密切相关；风险管理、应急处置和危机管理无论流程还是功能的转换，都取决于这两种职能预先设定的关系。

从本质上讲，正确处理常态职能与非常态职能的关系，实际上是要正确处理安全与发展的关系。尽管各种突发公共事件的诱因不尽相同，归根结底都与社会矛盾、社会管理息息相关，都是特定制度、政策、技术条件下人的活动直接或间接体现的结果。“社会出现的许多危机是人类社会不理智的发展方式、不理智和不适当的行为方式和生活方式的结果。”[7]1986年4月25日，苏联切尔诺贝利核电站爆炸事件使八万多人口的普里皮亚特成为一座“死城”，而且放射性物质在高空气流的作用下，飘向瑞典、芬兰、丹麦和挪威等北欧国家，引起这些国家政府和人民的极大恐慌。近年来频繁发生的各种化学污染、环境污染事故表明：如果不正确处理安全与发展的关系，人类将不断将自己置于灾难的边缘。社会学家贝克、吉登斯等人所倡导的风险社会概念就是建立在对这一问题的反思基础之上的。

从另一个角度说，安全与发展关系的不和谐，反映在政府职能问题上，就是常态管理职能与非常态管理职能即应急管理职能的断裂。再进一步讲，就是将应急管理职能仅仅局限于对突发事件的被动响应，没有从突发事件发生、发展的过程上去认识和定位应急管理职能。这个问题在政府公共管理活动中主要表现为政府日常管理中危机意识和风险观念的不足甚至缺失。片面追求GDP增长指标，忽视社会全面、协调发展，致使安全生产形势严峻、各类安全生产事故频繁发生，是当前我国政府公共管理面临的一个突出问题。比如，许多地方政府把发展经济作为公共管理的首要目标，在谋求经济发展的过程中，忽视了经济社会的协调发展与安全之间的关系，没有从安全的角度制定和评估发展计划，也忽视了安全对发展计划的影响，结果使多年的发展成果在一次突发事件中就毁于一旦。从某种程度上讲，这正是导致当前灾害、事故频发的一个重要原因。

在实践中，危机意识和风险观念的不足甚至缺失，从根本上说就是一种安全文化的缺失。所谓安全文化实际上就是“安全第一、生命至上”的一种价值观，体现为一个单位或单位中的每个成员共有的意识、共有的态度或共有的行为特征。只有建设发达的安全文化，政府、社会、个人才能从安全的角度，随时评估他们的决策和行动，最大限度地规避发展过程中的风险，减少各种损失。因此，培育、发展安全文化，是整合常态政府职能与应急管理职能、正确处理安全与发展的关系、提高公共安全服务水平的一个具有战略意义的途径。

综上所述，以整合的视角实现应急管理职能的准确定位，对我国应急管理体系的创新具有十分重要的意义。通过职能整合，政府一方面能够通过政策和制度的变革遏制因发展而造成的不安全因素，另一方面也能够依据公共安全形势的发展变化不断提高维护公共安全的能力和水平。

参考文献：

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第二篇：政府应急管理宣传工作方案

按照市政府统一安排，我县决定于20*年10月27日—31日在全县范围内开展应急管理宣传周活动（以下简称宣传周活动）。现制定实施方案如下：

一、指导思想

切实履行政府应急管理职能，坚持以人为本、预防为主、依法管理、正面引导，通过各种有效形式，广泛宣传和普及应急管理法律法规和相关常识，提高全社会对应急管理工作的参与意识和责任意识，促进《突发事件应对法》深入落实，为构建和谐新*创造安全稳定的社会环境。

二、组织领导

县政府成立宣传周活动领导小组，由县委常委、常务副县长孙洪军任组长，县政府办公室主任、县政府应急管理办公室主任姜文任副组长，政府办、应急办、农经、经贸、教育、公安、城建、民政、国土、交通、水利、海洋与渔业、卫生、环保、广电、体育、安监、旅游、动监、地震、气象、消防、食品药品监督管理、供电等部门和单位负责人为成员的领导小组，领导小组办公室设在县政府应急办，负责具体组织协调工作。各乡镇也要成立相应的组织领导机构。

三、活动安排

（一）组织形式。由县政府应急管理办公室牵头，各乡镇、县直各部门配合，新闻媒体参加，企事业单位及社会团体共同参与。

（二）宣传内容。以《突发事件应对法》为主线，按照自然灾害、事故灾害、公共卫生、社会安全等四大类别，分别开展领导论谈、预案解读、案例剖析、经验交流、专家讲座、科普宣传、设立宣传板等活动，并在县政府网站设置专栏进行宣传。

1、领导论谈。领导小组成员单位负责人要接受县新闻媒体采访，结合部门和单位职能，介绍本部门、本单位抓好应急管理工作的经验及进一步贯彻实施《突发事件应对法》、《*县突发事件应急预案文件汇编》下步工作安排。

2、预案解读。领导小组成员单位要结合《突发事件应对法》、《*县突发事件应急预案文件汇编》，对本系统、本行业突发事件应急预案进行解读，并印成宣传单进行发放宣传。

3、案例剖析。领导小组成员单位要结合案例，深入剖析引发原因、处置办法等，并在宣传活动周期间向群众进行宣传教育，加强群众自救意识和本领。

4、经验交流。领导小组成员单位要形成工作经验材料，进行交流，促进工作。

5、专家讲座。邀请有关专家，举办《突发事件应对法》讲座，组织各乡镇、相关部门和单位进行集中学习。

6、科普宣传。县新闻媒体要设立专题、专栏，播发、刊载《突发事件应对法》以及有关应急管理法律法规和相关常识。

7、设立宣传板。10月27日，在兴隆三百门前设立集中展区，领导小组成员单位要分别制作宣传板，规格为长3米、高1.5米，要附带图片和文字说明，每个单位要指派两名以上工作人员负责发放宣传单和接受群众咨询等。10月28日—31日，展板由各单位在本单位门前等合适位置摆放。县政府要在重点道路和显著位置悬挂标语横幅，各乡镇也要设立展板、悬挂标语横幅。

8、网站宣传。要在县政府网站上宣传《突发事件应对法》、《*县突发事件应急预案文件汇编》以及宣传周活动开展情况。

四、活动要求

各乡镇、领导小组成员单位要高度重视此项活动，制定好活动方案，高质量制作展板、宣传单等，创新宣传形式和手段，在领导小组办公室统一组织下，加强配合，形成合力，认真开展宣传活动。县领导小组将组织有关人员对各乡镇和成员单位宣传周活动进行检查。

第三篇：政府应急管理办公室情况汇报

政府应急管理办公室情况汇报

一、基本情况

政府应急管理办公室于2010年5月17日成立，事业性质、科级建制、财政全额拨款，事业编制7名，核定领导职数2名，隶属区政府办公室管理。目前办公室在职工作人员3名，其他4名同志分别在秘书办公室及信息中心工作。

二、工作开展情况

2011年，我办紧紧围绕区委、区政府的工作部署和政府办的各项工作要求，在政府办正确领导和关怀下，认真履行值守应急、信息汇总和综合协调职能，认真抓好办公室廉政作风建设，全力推进全区应急管理各项工作的开展。

（一）认真做好值守应急工作

坚持24小时值班制度和领导在岗带班制度，及时掌握和报告区内相关重大情况和动态，保证好区政府与市政府、各乡镇街道、区直各部门联络畅通，并对值班工作制度进行了修订和完善，确保了值守应急工作万无一失。同时针对9月汛期和10月国庆等重大节日，制定下发了《关于做好强降雨天气防范工作的通知》和《关于做好2011年中秋国庆期间值守工作的通知》，在加强应急办自身值班工作的同时，还督促各乡镇街道，区直各部门严格履行值守应急职能，切实做到第一时间发现、第一时间上报、第一时间处置。

（二）及时准确上报突发事件信息

按照政府办公室对突发事件信息上报的新要求，我办针对突发事件信息报送特别是上报工作中可能出现的情况和问题，多次召开专题会议研究部署，在办内自查自纠，重申信息报送纪律，健全信息报送制度，规范信息上报流程，切实提高信息报送的准确性和时效性。全年报送“4.8” 兰临高速公路新七道梁隧道两油罐车追尾发生爆炸事件、“11.2”新义务商贸城商户阻断西津路事记等重特大突发事件信息60余条、《应急专报》15条，全部按规定及时、准确上报，实现信息报告零差错率。

（三）积极协助领导处置突发事件

加强信息筛选审核，加强对苗头性、倾向性、预警性信息的收集、汇总和分析研判工作，提高信息报告的质量和水平，更加积极、主动地协助领导处置突发事件，全年共协助领导处置重特大突发事件5起。强化领导批示跟踪落实制度，落实领导批示督办责任，确保区领导批示及时传达到有关地区和单位，指导突发事件应对工作，共办理领导有关批示8份。同时针对领导会议活动多，在办公室时间少的特点，不断改进突发事件信息报送方法，采用《应急快报》、电话报告、手机短信等多种报告方式相结合，在保证报告质量的同时，提高了信息报告的时效性。全年共编报《应急快报》12期，发送重大气象预报、突发事件手机短信230多条次。

（四）加强应急预案编制管理工作

2010年9月，结合全区实际，修订完善了新的《兰州市七里河区突发公共事件总体应急预案》，并按照“分、合、纵、横”的要求，加大了对全区专项预案修订编制工作推动力度，建立完善了4大类（自然灾害、事故灾难、公共卫生和社会安全突发公共事件）26小类专项预案，初步形成了多层次、全覆盖、衔接配套、具有较强针对性和可操作性的应急预案体系，基本涵盖了全区范围内可能发生的各类突发公共事件，有效提高了基层应对和处置突发公共事件的能力。

（五）积极做好日常管理工作

按照应急办工作职责，我们制定出台了《区政府应急管理办公室工作职责》、《区政府应急管理办公室应急值守制度》、《区政府应急管理办公室信息编报制度》和《区政府应急管理办公室内务管理制度》等9项制度，基本形成了以制度管人、以制度管事的良好局面。

三、下一步工作打算

下一阶段，我们将重点抓紧做好以下四个方面的工作。

（一）健全应急责任体系。加强乡镇街道及有关部门应急管理机构建设，不断完善相关制度，强化应急管理职能。努力推动农村、社区、企业、学校等应急组织机构建设，明确基层负责人和信息报告员，不断提高基层应急能力。

（二）完善应急预案体系。今后一段时间，将重点推动应急预案的修订与演练工作，不断完善各专项分预案，建立健全部门

子预案，加快应急管理工作向农村、社区、企业、学校延伸，不断增强预案体系的完整性、科学性和可操作性。同时，安排演练工作计划，对各乡镇街道、部门下一步的应急预案演练提出具体要求，重点推动常见易发突发公共事件的演练。

（三）做好信息预警工作。充分利用环保、农业、卫生等职能部门的监测系统，建立重点领域监测预警平台，加快构建突发公共事件综合预警体系，及时向社会发布预警信息，努力做好各类突发事件的预防工作。

（四）抓好软件建设工作。积极搞好应急管理相关资料的收集、整理、上报和归档工作，全面了解掌握我区应急管理从政府到部门、从城市到农村的实际状况，为区委、区政府制定应急安全管理措施拿出科学的依据，从根本上解决我区应急管理工作中存在的问题，力争把突发公共事件消灭在萌芽状态。

第四篇：政府应急管理标准化的培训策略

政府应急管理标准化的培训策略

今年7月21日，北京突如其来的暴雨造成37人死亡、190万人受灾、近百亿元的经济损失，媒体的视线都集中到政府的应急管理能力建设上。其实，早在SARS事件之后，突发事件的应急管理就成为了中国各级政府特别关注的话题，应急管理体系建设也逐步完善。而将标准化理念引入应急管理却是我国近几年才开展的尝试，旨在让应急管理更加有序、高效，究竟如何推进这项工作尚处于探索当中。在众多的宣传教育方式中，培训效果往往较好，笔者将从培训开始探究把标准化理念引入到应急管理的策略方法。

标准化在应急管理领域的应用 ：

简而言之，标准化是为了在一定范围内获得最佳秩序，对现实问题或潜在问题制定共同使用和重复使用的条款的活动，这种共同使用和重复使用的条款就是标准。标准化的目的在于获得最佳秩序和最好效果。

最初的标准化由18世纪60年代开始的机器大生产推动。产业革命在技术上的突破，使成规模的机器生产代替了以体力为主的手工业生产，由此产生了对产品质量、规格和检验方法等的技术规定。可见，标准化的初衷是为了技术的统一，以达到提高质量、节约原料和降低成本的目的，主要集中在工业生产领域，对象是工业产品。

管理作为人类最重要的一项活动，广泛地存在于现实的社会生活之中，也产生了对标准化的需求。1911年美国人泰勒发表《科学管理原理》标志着标准化迈入科学管理领域。标准化的引入使协调各方

利益关系、调动个体积极性，从而实现组织目标的效率不断提高。质量管理、环境管理、职工安全健康管理等一系列管理标准相继出现，推动了标准化涉足范围的进一步扩大。

政府管理的目标、范围和对象都比较复杂，但随着标准化领域的不断拓展，政府管理的标准化也成为目前标准化的重要发展方向。标准化的推广，必然选择需求最强烈的分支领域作为突破口，而应急管理就具备这样的特征。应急管理是指在应对自然灾害、突发性生产事故、公共卫生事件和社会安全事件等的过程中，为了降低其危害，通过有效集成社会各方面的相关资源，所进行的相关控制和处理等活动。顾名思义，应急管理所要应对的突发事件发生突然，短时间内可能引起“多米诺骨牌”式的连锁效应，且事件本身的规律难寻。因此，应急管理的目标也与一般政府管理目标宽泛、抽象不同，明确强调目标是为了消除公共突发事件带来的危机，并将危害和损失尽可能控制在最小范围，还必须克服各应急相关方从部门利益出发各行其是的行为。这就需要一种行之有效的科学方法来规范，使应急管理急而不乱、危却可控。标准化的理念正迎合了这样的需求，应急管理成了标准化进军政府管理的排头兵。

应急管理标准化的总体思路是上级管理部门制定应急法律法规、出台应急预案，下级部门按照上级部门的规定，制定出台结合自身情况的应急预案、实施细则等标准文本，将应急指挥、应急流程、应急力量、装备和信息等要素规范化，并严格按照上述标准执行，实现对应急管理全过程的有效管理。其中，落实权责分工合作，实现有效管

理是根本目的;管理的对象是应急管理过程中发挥作用的一系列要素;管理的方式则是通过应急预案等标准文本对过程和结果进行控制，按照标准文本进行操作，并将标准文本作为检验效果的指标。如在应对台风的应急管理中，各级政府根据上级要求和实际情况制定防台风专项应急预案，规定应急指挥部的分工和工作程序，根据蓝黄橙红四级台风预警等级启动相应级别的应急响应、配备相应的人力物力，规定信息收集的种类、数量和发布方式、时限等。相关责任单位按照预案要求操作执行，确保预警、处置和善后各个环节有规可循、有章可依。应急管理标准化培训的开展

在探讨应急管理标准化的培训策略前，首先应当分析清楚应急管理标准化培训不同于一般公共管理类培训的特点。应急管理要求人们在很短时间内作出正确的处置，这就要求决策和处置过程必须熟练，清楚知道每个环节应当做的工作。相对应培训的要求也很明确：就是教会学员在应急管理各环节中应该怎么做。而标准本身就是作为共同遵守的准则和依据来指导实践的，有了标准，操作就更加有的放矢，应急管理各环节的工作更有依据。因此，应急管理和标准化是内在契合的，对培训的要求也是指向统一的：让学习者学会用标准进行应急管理的方法技巧。这也是应急管理标准化培训不同于以知识授受为核心的一般公共管理类培训的突出特点，应急管理标准化的培训策略都围绕着实践性、操作性的特点展开。

首先，培训目标是应急处置能力的建设。应急管理标准化培训的假设是“学以致用”，期望培训的成果直接运用到工作当中，在这方

面能力培养比知识学习更具优势。一般而言，知识的学习需要经历从学习环境向工作环境的迁移，迁移效果取决于两种环境的联系程度。而能力本身就是在真实环境或者模拟真实环境中培养和运用的，不需要迁移的中介环节，因此更为高效。应急管理标准化培训要立足于国家经济社会发展和人民群众生命财产安全大局，重在培养学员应对突发事件和驾驭复杂局面的能力。应根据应急管理的环节充分展开，教会学员如何准备、如何处置应急事件、如何善后处理或灾后重建等，将能力建设贯穿到培训的各个方面。

其次，培训应充分调研受训者的需求。成人培训与学校教育最大的不同在于并不强调知识学习的系统性，而是以学员的实际需求作为课程开发的出发点和评价培训质量的落脚点。应急管理标准化培训对象是所在部门要应对自然灾害、突发性生产事故、公共卫生事件和社会安全事件的领导干部，要保证培训质量必须要做好针对其需求的调研。从标准化的角度而言，标准化自身是一个不断完善和不断拓展领域的过程，政府部门对标准化的理解和认识也会日趋深入，需求也随之不断变化。因此，以标准化为内容的培训也不是一劳永逸，要紧跟标准化发展前沿，满足标准化应用和推广的需要。从应急管理的角度而言，不同层级、不同部门在应对突发事件当中承担的职责不同，相应的能力需求也会有所不同，不能一概而论。如应急办发挥联络枢纽职能，应满足沟通协调能力需求;公安、环保、地震等部门负责相关类别突发公共事件的应急管理工作，则应满足应急处置能力需求。再次，根据应急预案开发的课程是培训的主要内容。解决了为什

么培训、培训谁的问题之后，接下来就要解决培训什么的问题。应急管理标准化培训是要从事应急管理的领导干部学会运用标准处置突发事件，标准本身自然处于核心位置，培训的内容正是依据标准展开的。简而言之，应急预案就是处置突发事件的标准，根据有关的应急预案开发有针对性的课程内容。课程既要突出应急预案对实践的指导价值，也要照顾教学研究的需要;既要体现针对性，也要具备案例价值，保证学习的最佳效果。

最后，模拟演练是有效的教学方法。模拟演练更为直观，能极大调动学员的参与、锻炼应急响应能力，被证实是比传统单纯讲授更为有效的办法，能将处于文件层面的预案标准落实到实践当中。如在抗震救灾模拟演练中，首先设置某地发生破坏性地震的模拟场景，让学员马上进入危机状态，然后给定地震的灾情、处置任务及完成任务的时限，分配给每个学员具体的行政指挥中心人员角色，承担指挥、通信、救援和善后等应急职责。这样，整个培训班次的学员就组成了一个应急管理指挥中心，面对灾情，要在一定情景中运用标准文本进行危机决策与协调。演练的过程与最后的决策成果由教师来评判并讨论。模拟演练的培训方法对学员以往的知识与经验构成了很大的挑战，既要求学员全员主动参与，更要求学员将标准文本运用于实际的能力，把各种专业知识与技能融会贯通，快速应对危机。

总体而言，应急管理标准化的培训充分满足了应急管理和标准化本身的特征、要求，将标准化和操作性紧密结合起来，落实到培训需求调研、课程设计、教学方法等每个环节中。作为政府公共管理的重

要内容之一，对应急管理标准化培训的探索将对标准化理念在公共管理中的实践运用产生积极效果，有利于政府管理标准化的持续推进。

第五篇：应急管理对政府公信力的影响

应急管理对政府公信力的影响

从2003年的非典到2020年的新冠肺炎，在不到2个政府治理周期内，中国的应急管理体系取得了长足的进步，逐渐从一案三制的第二代应急管理体系向着制度化，规范化，程序化，社会化的第三代发展。得益于此，此次新冠疫情与非典相比，政府采取的应急响应更加快速有序，中央到县乡村反应迅速，采取的措施更加有效，社会资源迅速在武汉集中，这一系列举措在最短的时间内减少了国家的损失。在这次疫情大考中，我国的高效防治体现了政府卓越的治理水平，总体来说政府的公信力在应对新冠疫情过程中取得了很大的增长，然而在疫情爆发初期，也出现了一些消极的舆论，对政府公信力产生了一定的影响，这在侧面反映出了我国目前应急管理体系还存在一定的发展空间。为了得到在应急管理过程中稳定提高政府公信力的办法，本文了阐述应急管理具体影响公信力的方面，并基于此给出改进的措施。

一、应急管理对政府公信力的影响

在具体分析之前有必要解释一下公信力的概念。政府公信力，既体现在公，又体现在信上。公是指社会公众，可以认为是公信力的受众;信则指诚信，是指政策主体的处事准则，诚实为事而获信。公信结合，指政府履行对公众的承诺，则为公信力。从公信力的概念上也可以得知，分析公信力需要从两方面入手，即主体—政府，客体—社会，具体来说是主体的政策，客体的反应。应急管理作为政府管理的一种，是政府采取的措施，是主体采取的政策则必然会引起客体一定的反应，会对公信力产生影响。之所以说应急管理对政府公信力的影响巨大，这是由于紧急时刻矛盾会被激化，此时任何政策上的失误都会造成政府公信力的大幅度下降。应急管理主要从三个方面来影响政府公信力，分别是准则，政策，和效率。这三者分别在总体规划，过程，和结果上影响政府的公信力。类似于政府管理的理论，其中准则是三者的根基，指导应急政策的产生;政策是三者的核心，是产生应对结果的直接因素;效率则是衡量政策的一个标准，是应急反应是否成功的一个尺度，三者共同影响着政府公信力。

（一）应急管理准则对政府公信力的影响

准则是一切政策的基石，合法的准则会提高政府的公信力，反之亦然。所谓合法即指合法理，法理即指符合人民的授权，这也就是说应急管理准则要着重于满足人民的需求，符合社会主流的价值观。当一个准则能够顺应人民的心声，自然会得到人民的拥护，这也是所谓有了政治的合法性，行政的资格性，显然此时公信力也会得到一定的提升。同理不顺应民众呼声则会损害政府的公信力。准则是指导政策产生的，如果说一开始的应急的准则就背离人民，自然采取的应急的政策就会产生错误，则自然会造成政府公信力下降的结果。

应急管理准则的贯彻程度也会对政府公信力产生影响。作为一个强政府国家，应急准则能否从中央到地方得到全面一致的贯彻是一个关键问题，灾难发于地方，若地方的官本位思想大于应急管理准则则会产生消极后果，导致政府公信力的下降。例如非典发生时期，2003年4月20日前，某些官员存在迟报漏报的现象，导致了嚴重的后果，实际上在这次新冠肺炎疫情初期某些地方也是存在类似问题的，这也导致了在这段时间内政府的公信力都受到了一定的损失。

（二）应急管理政策对政府公信力的影响

应急管理的政策受应急准则的指导，能在较短的时间内实施的恰当的政策则能体现国家高超的治理水平，从而提高政府的公信力。从这个方面来说，应急管理政策对政府公信力的影响主要体现在两个维度上，即时间的多少，政策的恰当与否。从时间这个维度来说，当灾难发生时，在越短的时间内作出反应，那么社会的损失也会越小，政府的公信力也能得到增长;政策的恰当与否则是指政府是否能够在科学判断的基础上作出正确的判断，或者可以在法理的角度上进行判断，即是否符合法理，是否代表广大人民群众的利益。只有符合人民根本的利益政策才是受民众拥护的，才是合法的，才是恰当的。显然恰当的政策能够提高政府的公信力，反之亦然。例如，相对与非典而言，可以看出在这次新冠肺炎疫情的处理上中央政府采取的政策迅速果断，因此能够在较短的时间内控制疫情，受到国内外的一致赞扬，提高了政府的公信力。而能否快速推行恰当的政策的关键是能否迅速得到科学判断的支持，简言之就是相关专业机构得到消息作出反应的时间，以及政府将其作为参考行使权力的时间，能够减少这一时间作出快速判断，则能够减少损失，否则则会引发政府公信力的下降。

（三）应急管理效率对政府公信力的影响

对于应急突发情况而言，政策实施只是一个过程，而真正决定成败的则是应急管理的效率。这个效率并不仅指权力运转作出行政命令的时间，更确切的是指在有效的时间内为特定的群体提供社会资源的能力。这个效率不止体现在中央政府，重点更是体现在地方政府，并且关键在于地方能否确保政策“上行下效”，令行禁止，是关乎能否成功的重要问题。这次新冠肺炎疫情治理过程中，疫情初期，武汉医院面临医疗资源短缺的窘况，但在以人民为本的应急准则下，政府高效的采取了一系列支援武汉的措施，给世界展现了火神山速度，这不仅提高了病人的救治速度，赢得了人民的赞誉，也提高了政府的公信力。但如果推出政令而下级执行得并不严格，例如西方某些国家颁布的禁足令，实际上每个地区执行得并不好，这样就会造成应急能力下降因而降低政府的公信力。

二、改善措施

诚然中国政府在这次疫情大考中交出了一份不错的答卷，但关注到疫情初期地方政府公信力下降的情况，应当说在整个应急处理的过程中还有一些可以提升的地方。疫情初期，舆论多关注地方政府采取的政策，也出现了一些消极的声音认为地方政府反应不及时。从表面上看貌似是这种情况，但实际上可以认为是地方应急管理还有提升的空间。由上文我们可以得出应急管理的准则，政策与效率都会影响政府的公信力，因此分析解决措施时也将着重从以上几点来进行切入。

（一）针对应急准则的改善措施

提升应急准则的贯彻情况。应急准则是指导应急行动的重要指导思想，应急处置准则能否从上到下完全贯彻是重中之重。这个准则不仅指导应急后采取的政策，也应该决定事故发生后的决策，应让应急管理准则大于官本位的利益。只有做到这样，在灾害发生的时候，应急措施才能准确快速的响应。针对此，政策上需要继续落实重大事故责任制度，政府应当做到敢追责，能追责，确实追责，采取措施以责任来压实责任。

（二）针对应急政策的改善措施

增加采取应急行为的主体，扩大应急政策的受众。例如这次新冠肺炎，是众多危险因素交杂引发的大风险，单靠国家的力量不足以做到面面俱到，因此采取应急行为的主体不应该只是国家。中国的应急管理体系中应当加入民间组织的力量，并完善使用这一部分资源，积极的动员民间力量，共同承担处理风险。积极的激发民间团体的生产力，更有利于社会资源地集中和调度。在社会发展中，私人部门作为涌现的群体也是无法忽视的突生现象，从这个方面讲也应该在应急政策上适配私人部门与社会组织。采取如上措施，能够提高应急管理政策与当前社会的契合度，有利于提高政府的公信力。

（三）针对应急效率的改善措施

适当放权，提升应急效率。中国的应急管理体系中应当适当增加相关专业机构的权力，这样有利于减少权力运转带来的时间成本。从当前的政策来看，相关专业机构一般只有提供建议的功能，而真正根据咨询意见作出反应的主体是政府相关行政机构。若相关专业机构能够在紧急事态发生时拥有一定的行政权力，则能够提高应急响应的效率，从而提升政府的公信力。