1我国职业病监管及防治中存在的问题与对策

第一篇：1我国职业病监管及防治中存在的问题与对策

我国职业病监管及防治中存在的问题与对策

河南新密市刘寨镇农民工张海超“开胸验肺”事件曾一度引起社会各界的高度关注，该事件充分暴露了我国职业病鉴定防治体制的弊端。随着我国工业经济的快速发展，各种职业病已成为危害劳动者身体健康和生命安全的重要因素，也成为我国经济社会协调可持续性发展的一个严重障碍。我国接触职业危害人数、职业病患者累积数量、职业病人死亡数量和新发现病人的绝对数量均居世界首位，成为职业病危害最严重国家之一，而我国职业病的鉴定与防治工作却与世界先进国家有较大差距。

所谓职业病，是指企业、事业单位和个体经济组织的劳动者在工作中因接触粉尘、放射性物质和其他有毒、有害物质等因素而引起的疾病。2002年4月18日，卫生部、劳动保障部发布《职业病目录》，包括尘肺、职业性放射性疾病、职业中毒、物理因素所致职业病、生物因素所致职业病、职业性皮肤病、职业性眼病、职业性耳鼻喉口腔疾病、职业性肿瘤和其他职业病等十大类115种。

我国的职业卫生监管工作经历了3个阶段：从建国初期到1998年，职业卫生监管主要由劳动部门负责；1998年机构改革后，原劳动部承担的职业卫生监察职能划转至卫生行政部门；2003年，卫生部承担的作业场所职业卫生监督检查、职业危害申报、职业危害事故调查处理等职能划转到原国家安全生产监督管理局，2005年又明确将此项职能划归国家安全监管总局，职业卫生监督管理的职能由卫生部门和安监部门共同承担。

我国职业病的现状及特点

我国职业病的现状。近十年来，我国职业病发病情况呈现明显的凹形反弹倾向。发病人数从20世纪90年代初逐年下降，1997年降至最低后又呈反弹趋势，其中主要是尘肺病检出率显著回升，尘肺病又以煤工尘肺、矽肺最为严重。

据有关部门粗步估算，我国现有1600万家企业存在着有毒有害的作业场所，受不同程度危害的职工总数超过2亿人，每年因职业病危害造成的直接经济损失约达1000亿元，间接经济损失2000亿元；平均每年新发职业病人数高达2万，其中尘肺病发病数占80%，急、慢性中毒约占20%；现存累计患者67万余人，而实际病例远远高于报告数字。因职业危害给我国造成的经济损失要大于因工伤事故造成的经济损失。

我国职业病的特点。一是接触职业病危害人数多(数以亿计)，患病数量大，发病年龄下降，新职业病不断出现，专家估计今后10年至15年我国职业病发病总数还将呈继续上升趋势； 二是职业病危害分布行业广，乡镇企业、外资企业职业危害严重，农民工成为职业危害的主要受害者； 三是职业病危害流动性大、危害转移严重；四是职业病具有隐匿性、迟发性特点，危害往往被忽视；五是职业病危害造成的经济损失巨大，影响长远。

我国职业卫生工作中存在的主要问题

国家法律制度不健全，执法力度不够。2001年，全国人民代表大会常务委员会审议通过的《中华人民共和国职业病防治法》和《中华人民共和国安全生产法》。由但于体制上的原因，我国还没有实现职业安全与职业卫生的统一立法，职业安全和职业卫生的分别管理自然不利于提高行政效率和降低行政成本。

此外，法规标准体系与国外工业化发达国家职业卫生法规标准体系相比存在诸多不足，如我国法定的职业病目录中仅列致癌性因素8种，而美国2005年公布的《致癌物》报告中致癌物质种类达到246种，国际癌症研究所

(IARC)2004年公布的确定的人类致癌物为95种，很可能是人类的致癌物66种，可能的人类的致癌物多达241种。职业卫生监管体系严重缺陷，监管职责不明。我国在进行机构改革时，将职业卫生监管职能从劳动部转归到卫生部，后又将作业场所的职业卫生监督职能划转到安监部门。我国分割了职业安全与职业卫生，由安监和卫生两部门从不同方面履行职责，给实际工作带来严重困难。2003年机构调整后，卫生部门失去了执法权，不能再到企业进行现场执法，而《职业病防治法》中又规定它是执法主体。安监部门由于职能划分不合理，缺少执法主体法律依据，尚未完全承接此项职能。

职业卫生监管和技术服务力量薄弱、职业病监测网络不完善。目前，全国有毒有害企业超过1600万家，而接受职业卫生监督的却不足10万家。国家对职业卫生管理方面的培训少，企业对职业卫生管理人员的培训更是鲜有，导致职业卫生监督和管理人员的断层。实际工作中，从事职业卫生管理的人员常常是兼职工作，特别是企业，常配备一些对工艺和毒物知之甚少的人员从事管理。

我国的社会保障、保险体系不健全。我国虽在《工伤保险条例》中将职业病患者也纳入工伤保险范围内，但工伤保险机制不完善，实际执行情况较差。特别是广大进城农民工，用人单位违法用工情况普遍存在，农民工享受不到“五险一金”等社会保障的待遇，甚至无劳动合同，遇到职业病等工伤需要保险赔付时缺乏法律依据，已经构成了新的社会问题。此外，农民工的大病医疗保障、养老保险也处于欠缺状态。

企业防治观念淡薄，责任意识薄弱。用人单位对职业病防治工作重要性的认识严重不足，不履行职业病防治责任。很多企业的生产过程中存在的职业危害依然严重，卫生防护设备陈旧，职业卫生条件恶劣；用人单位有意无意地忽视职业病危害的存在，不履行职业病告知义务，不组织职业病防治知识培训和劳动者体检；劳动者发生健康损害时，立即辞退或中止与劳动者的劳务合同，严重损害劳动者的健康权益。

职业病诊断鉴定过程复杂。由于劳动合同制度不健全、用工管理混乱，使相当多的用人单位在职业病诊断鉴定中存在不规范行为，劳动关系、职业史、职业健康监护资料和工作场所职业病危害因素检测等资料不全造成职业病诊断机构难以受理劳动者的职业病诊断申请，一些职业病患者不能及时进入法定诊断程序。此外，职业病防治法及其配套法规、规章中对用人单位在职业病诊断鉴定中负举证责任没有明确的规定，引发了很多争议和纠纷。

国外职业病监管的启示

国外发达国家经过200多年的努力，工伤事故已经得到有效遏制，职业安全问题已得到较好解决，而职业卫生工作则成为这一领域工作的重点，越来越走向高度专业化，逐步形成了防止职业健康伤害的三位一体(工程技术、个体防护和精细管理)的综合格局。

美国——1970年，美国颁布了《职业安全与卫生法》, 是世界上最早建立职业安全卫生法的国家，并成立3个永久性机构：职业安全与卫生监察局(OSHA)、职业安全与卫生复审委员会(OSHRC)、职业安全与卫生研究所(NIOSH)。NIOSH是隶属于疾病控制与预防中心(CDC)的一个研究机构，负责编制职业病识别指南、疾病与工作关联指南等指导性文件，但并不作为国家标准发布，而是为了配合有关法规提供的一种技术咨询服务，已受到参与职业病判定有关医生的肯定。OSHA隶属于美国劳工部，负责颁布并实施工作场所安全与卫生法规，制定了一系列的战略方针和对策，并实施强制检查，对违反职业安全卫生的行为进行处罚。OSHRC独立于美国政府部门，对OSHA的工作进行监察和监督。与职业卫生统计有关的工作则由劳工统计局(BLS)负责，采用由下至上(企业雇主记录和报告)和由上至下(OSHA和BLS年度调查)相结合的调查统计方式。

近年来，美国职业安全健康局将最危险的工作场所和伤害率与职业病发生率高的企业的雇主确定为重点监管对象，实施3种不同的执法计划：加强执行计划(EEP)--跟踪具有严重、故意或反复违反美国职业安全健康局相关

规定的历史记录的雇主；特别工地关注计划(SST)--重点关注伤害事故率和职业病发生率最高的工作场所的实施效果；国家重点计划(NEPs)--关注公认的全国性重大健康或安全风险。同时辅以教育、培训和合作计划，使工作场所伤害事故、职业病患者和死亡事故数量下降。

欧洲——将职业病的诊断纳入工伤赔偿或保险系统，其体系与美国基本相似。

英国于1974年颁布了《职业安全与卫生法》，其职业卫生的法规、监管和调查统计体系与美国具有一定的相似性。所不同的是，英国的职业卫生监管机构和统计主管机构为专门的职业安全与卫生执行局(HSE)和地方当局(LAs)，1998年颁布的《安全和卫生(执法机关)规章》规定LAs主要管理批发、零售、办公、休闲和餐饮的职业安全和卫生，HSE和LAs通过执法联络委员会(HELA)进行协同；并成了负责卫生和安全相关规章制度制定的职业安全卫生委员为(HSC)。

德国的劳动医学是在早期的德国企业内医疗保健医师体制的基础上发展起来的。德国的法律规定：雇员超过20人的企业必须建立劳动保护委员会，由一名雇主或雇主委托的代理人、两名企业雇员委员会的代表、企业医生、劳动安全专员和现场安全员组成。企业医生和劳动安全专员的任务分别是：在劳动保护和事故预防涉及到有关健康保护或劳动安全(包括使劳动更加符合劳动者的要求)的所有问题上向雇主提供支持。德国还针对生产事故建立了很多职业协会，法律法规规定了工业企业工伤者由职业协会负责，具体由职业协会劳动保护所执行；职业协会要对职业事故进行登记和调查，对符合条件的人员给予职业事故保险赔偿；雇主参加职业协会是强制性的，是开办企业的前置条件，职业事故保险费由雇主全部支付，其他的公共保险由雇主和雇员各承担一半。

日本——于1947年颁布了《劳动基准法》，规定在厚生劳动省设立劳动基准局作为监督机构；1972年颁布《劳动安全卫生法》也规定了劳动基准监督官的权限和司法警察的职权，并在需要专业知识的劳动安全卫生领域设立了产业安全专员及职业卫生专员，对企业、工人等进行指导。各大型产业集团内部设有劳动科学研究所，除负责本集团内部的劳动卫生和劳动保护工作外，还负责职业病鉴定工作。

解决我国职业病监管中问题的根本方法

（1）尽快完善职业病防治法律法规及职业卫生标准，完善《职业病防治法》实施细则，明确执法主体，使职业病防治工作操作性更强；调整政府机构在职业卫生监管方面的职能分工，将职业安全和职业卫生纳入统一管理，形成职业病防治工作的长效联动机制。

(2)落实《国家职业病防治规划(2009－2015年)》。各级政府和有关部门要重视并切实履行职业病防治职责，将定职业病防治规划纳入国民经济和社会发展计划，并进行考核。同时，要增加职业病防控的经费投入，坚持预防为主原则。

(3)相关部门要加大执法力度，特别是对职业病危害严重企业的整治，提高企业的违法成本。与此同时，切实有效的执行职业病危害预评价和控制效果评价，落实“三同时”审查，从源头上控制和消除职业病危害。

(4)建立完善的职业卫生保障机制。如充分发挥职业病工伤保险体系的作用，强化我国工伤保险行业差别费率和费率浮动机制的作用，并将职业病的诊断和康复同时纳入工伤赔偿(保险)系统。

(5)建立完善的劳动卫生与职业病档案管理，建立健全职业病报告的组织系统，将现有职业病防治信息网络重新整合，整体规划、进一步完善职业病监测体系；统一职业病、工作相关疾病统计口径，并与国际接轨及互认。

(6)积极开展职业卫生健康教育与促进，加强用人单位的职业卫生知识的宣传普及，提高劳动者的自我防护

第二篇：防治职业病存在五个问题

据卫生部网站消息，卫生部部长陈竺日前在保护农民工健康高层论坛上演讲时指出，由于中国目前还处在社会主义初级阶段，随着经济快速发展以及工业化、城镇化和经济全球化不断推进，职业病危害问题也日益突出，当前职业病危害形势十分严峻。

一是严重职业病危害没有得到有效控制。我国正处在职业病高发期和矛盾凸显期，尘肺、急性职业中毒等重点职业病发病居高不下。截至2008年底，各地累计报告职业病70多万例，其中尘肺病累计发病近64万例。近几年，平均每年报告新发尘肺病1万例左右，同时尘肺病发病工龄明显缩短，急、慢性职业中毒呈上升趋势。由于一些劳动者特别是农民工职业健康体检率低，再加上职业病具有迟发性和隐匿性的特点，我国每年实际新发职业病情况要远高于现有报告数字。据专家估计，在今后一段时期，我国职业病发病总数还将继续呈上升趋势。

二是农民工职业病危害问题突出。目前，我国有近2亿5千万农民工。据调查显示，大多数农民工在职业病危害严重的中小企业工作。工资偏低，劳动时间长、职业病和工伤事故多等等。由于劳动关系不固定，流动性大，接触职业病危害的情况十分复杂，其健康影响难以准确估计。近年来，在一些地区，群发性职业病危害事件时有发生。如河北省高碑店市农民工苯中毒事件，福建省仙游县、安徽省无为县、云南省水富县农民工患尘肺病事件等。由于尘肺病和慢性职业中毒的潜伏期较长，往往不受重视，而一旦发病往往难以治愈，病死率高。在一些地方农民工家庭因职业病致贫、返贫问题十分突出，农民工健康问题已经成为影响社会稳定与和谐的公共卫生问题和严重社会问题。

陈竺指出，当前，职业病防治工作存在的主要问题：一是用人单位职业病防治责任落实不到位。一些用人单位片面追求经济利益，忽视对劳动者的健康保护。二是一些地方片面强调经济发展，忽视职业病防治工作，引进建设项目时把关不严，在经济发展的同时出现了严重职业病危害。三是职业病防治监管没有形成合力，存在监管不力甚至缺位的问题。四是职业病防治监管和技术服务网络建设有待进一步加强。另外，职业病防治技术服务机构数量少、分布不均，而且长期以来公共财政投入不足，工作重点没有放在职业病防治工作上，不能适应当前职业病防治工作的需要。五是职业病防治工作还没有引起社会的足够重视。

第三篇：我国粮食安全存在的问题与对策

我国农产品质量安全存在的问题

今年 我们的形势与政策教育学习中，沈一中老师给我们讲了题为‘当前我国农产品质量安全的形势为题’为主题的讲座。在这篇讲座中，沈老师给我们讲到了农产品质量已经越来越危急到了我们的日常生活当中。同时，也给我们讲了农产品质量安全形成的原因、发展等。这次的讲座是我印象深刻，也许是因为在我们的日常生活中，食品是不可或缺的原因吧。下面，我就来谈谈自己对食品问题的见解。

在我的了解里，我们中国一直是一个人口大国，可以想象一下，如果产生农产品质量安全问题，对于我们的国家是具有致命的伤害力的。我们国家本来就有十三亿的人口，现在随着经济的发展，我们的农业土地已经越来越少了，而我们的人口却越来越多。按这个形式下去，我们国家的粮食和产品相对来说也会越来越少了，面对这个严峻的问题，身为大学生的我们，就非常有义务来关注与致力于解决这个问题。第一，我觉得，我们必须要坚持生产与在利益面前要做到自律，生产要效率 也要安全 第二，我觉得我们应该改变农业的生产模式，我们中国现在还是处于粗放型的农业生产模式，这种 模式使得农产品的产量得到增加，如果发展集约型的农业，就可以大大提高单位面积的粮食产量 并且还节约了大量的资源。同时应该大力发展科学农业，增加农业的补贴，是越来越多的人能发展农业事业。第三，我们现在的农产品生产环境堪忧，生产无法从根源上上保证质量和安全，所以我们大学生要从自身做起，保护环境。第五，随着资源的越来越少，我们大学生也应当大力发展可再生能源与生态燃料，还土地一个美好的未来，这样才会产出优质的农产品。

在观念上，我们要从战略高度上重视农业和农产品，事关民族复兴，国家稳定。在政策上，我们要明确农业现代化的目标是；努力实现科技又生态的农业生产，科技与生态并不矛盾。在技术上，我们要努力实现农业标准化，从源头上保证农产品质量安全。

农产品质量安全问题是一个长久的问题，我们大学生的道路也是任重而道远的，希望我们的国家会一直粮食富足，远离粮食危机。

第四篇：当前我国土地管理中存在的问题与对策分析

当前我国土地管理中存在的问题与对策分析

摘要：土地是农业发展的根本，是人类赖以生存的基础。现阶段我国土地管理中存在的主要问题是土地产权模糊、规划管理滞后、执法力度不够、违规占地严重；明确产权关系、强化规划管理、完善保护制度、加大执法力度是加强我国当前土地管理的对策建议。关键词：土地管理,问题,对策

一、现阶段我国土地管理中存在的主要问题分析

1、土地产权模糊。根据《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国土地管理法》的规定，中国现行的土地所有制为社会主义公有制，包括社会主义全民所有制和社会主义集体所有制两种形式，即由社会主义国家或集体经济组织代表劳动人民占有土地，行使占有、使用、收益、处分等权利[1]。但在实际操作中，国家土地所有权得不到实现，造成了事实上的土地地方或部门所有制。土地的集体所有权主体“虚置”，淡化了土地的公有制意识，集体所有权弱化，对土地的利用开发缺少统一的规划和必要的管理，使土地的管理利用存在盲目滥用和掠夺式经营等短期行为。

2、规划管理滞后。城乡土地管理缺乏宏观规划，土地使用存在着严重的情绪化和意志化倾向。农村土地规划及其管理还存在薄弱环节，大多数农村土地没有制定出更加详细的专项的农村土地利用规划，大多数只按照缺乏科学依据的自创规划去执行，从而导致农业用地结构不合理，利用率下降，土地退化严重。如毁林开荒、过度开发等掠夺性经营，导致土地质量下降，水土流失、土地沙漠化、盐渍化等问题的发生。城市则大搞“圈地”运动和形象工程，扩建开发区、建造大学城、盲目上大广场、大马路，功能分区不科学、布局不合理，重复建设现象突出，土地浪费严重。

3、执法力度不够。土地管理有法可依，但执法难以从严，经常出现有法不依的情况。部分单位或者个人执法能力不强，执法处罚不严，甚至在利益驱使下，为了满足局部利益，以各种方式和理由去征用土地，竟然超越土地管理法律法规的范围，对某些所谓重点工程项目“特殊关照”，这样就使土地管理执法工作难上加难，因而导致大量土地资源的流失。同时，土地法律法规不健全导致执法过程中无法可依，现有的法律法规相关规定过于原则化、可操作性差，偏重于保护基本土地的数量，忽视了质量的保护，难以发挥强制性的约束力[2]。总之，依法行政障碍多、难度大，执法水平不高，监管不力，导致非法占用、转让、出租、买卖土地，超标用地、土地闲置撂荒等违法现象严重。

4、违规占地严重。目前，我国正处于城镇化的快速发展期，但是，在城镇化进程不断加速的今天，有些地方政府不顾当地客观实际，贪大求洋，盲目跟风，大搞形象工程和政绩工程，对城镇化建设缺乏科学合理规划，违背城镇发展正常规律，城镇建设用地一再扩大，导致土地资源浪费严重。同时，随着我国经济不断发展，国家出于经济、文化、教育、科技、交通等发展的需要，每年需征用大量的土地。但是，在利益的驱动下，一些地方政府为了自身利益，也“顺水推舟”，大搞开发区再卖地，一些地方政府为了引进外资，政府领导往往不惜一切代价拉拢客商来本地投资，在选址问题上，完全遵从客商意愿，用地先用后征、边用边征问题突出，土地利用随意性大，随意改变土地用途的现象普遍存在，造成大量招商引资项目成为“圈占土地项目”。

二、加强土地管理的对策建议

1、明确产权关系。农村理顺土地产权关系，强化集体统一管理职能，避免土地利用的无政府状态，促进土地合理利用，有条件的地方可适度放开土地使用权流转，试行土地合理流动，适当规模经营，促进土地的集约利用和机械化、专业化程度，减少土地的撂荒闲置现象，提高土地的经济效益。城市加强土地产权制度建设，明确土地所有权代表机构，实行财产法人代表制度，确保国家土地所有权在经济上和法律上得以实现。

2、强化规划管理。规划是土地管理的灵魂，是指导建设与发展的基本依据和行动指南。随着我国经济发展的不断加速，建设与发展已越来越受到人们的关注，规划亦显得愈益重要。因此，管理者应遵循发展规律、集合领导、专家和群众的智慧，认真编制土地利用规划。规划是政府管理的法律和经济手段，涉及广大居民的切身利益，因此，通过规划首先建立和完善建设指标体系和强制性标准，完善基础设施和社会文化服务配套设施。其次，在规划方向上要把握好形态的走向，尽最大可能保留和维护其特色风貌，并使其与周边环境有最佳的过渡、衔接关系，体现中间区带的整体和谐美。最后，在规划建设中，尊重客观的规律，走可持续发展的道路，努力促进人与自然的有机统一。

3、完善保护制度。建立“最严格的耕地保护制度”，为生产发展提供高效土地。所谓“最严格的耕地保护制度”，首先必须是“最严格的财产保护制度”，而这种保护需要法律和政府来提供；其次才是严格规范政府对土地使用的规划和审批管理[3]。完善耕地保护责任制度，层层落实政府耕地保护责任，完善考核办法，奖惩兑现，考核结果向社会公示，作为党委政府领导晋升任用的依据。同时建立动态巡查、卫片检查、有奖举报等制度，聘请乡村邮政员作为违法用地信息员，强化国土资源部门的执法监察职能，力争土地管理预防到位、责任到位[4]。实行最严格的耕地保护制度，要严格土地执法，依据土地管理法，严肃查处各种土地违法行为。完善农村集体土地产权制度，保护农民群众的土地权益，充分调动广大农民保护耕地的积极性。把最严格的耕地保护制度落到实处，各级政府应严格依据土地利用总体现划，按照“供给引导和制约需求”的原则，合理确定各项非农业建设用地的规模和布局，严格建设用地审批程序，对建设用地依法进行审批。

4、加大执法力度。针对目前非法占地或土地隐性市场交易所造成的制度外农民土地大量流失，并且在土地产权制度改革和国家土地管理制度改革不到位的情况下，应该加大打击力度，严厉查处违法占地和整治土地隐性交易，使违法犯罪分子都受到应有的惩罚。同时，要建立土地执法监察巡查制度、联络员制度、批后跟踪监督制度，结合体制改革，还将建立土地执法监察大队，进一步强化执法力度。严格农用地非农化约束机制，把农用地转为非农用地的权利集中统一到中央政府和省级政府，实行两级下达控制指标。要加强基本农田保护。建立基本农田监测体系，实施基本农田保护区的分级监控管理，层层建立责任制，切实保护好已经划定基本农田，积极开发耕地，落实土地整理项目，严格控制乡镇企业占地和农村居民点规模，减少耕地占用；严格执行耕地占用与开发复垦挂钩制度，稳定耕地面积落实“占一补一”要求，确保占补平衡，实现耕地总量动态平衡，保证经济建设和社会发展的需要[5]。严格控制城镇建设规模和建设用地审批制度。城镇规模应实行集中统一的整体控制，合理规划城市的用地规模和增长速度，促进城市土地利用由粗放型向集约型转变；进一步严格建设用地的审批管理，加强闲置土地的再开发利用，盘活土地存量资产，提高土地利用率。

总之，我国目前土地问题十分严峻，人地矛盾日益突出，严重阻碍了经济社会的可持续发展。作为一个人多地少的发展中国家，土地问题将始终是我国现代化进程中一个带有全局性、战略性的重大问题。因此，加强土地资源保护是一个根本性的问题，我们必须严肃对待。

[参考文献] [1]章向东.我国现阶段土地管理存在的问题及对策探讨[J].法制与社会，2007，（9）.P 660-661.[2]朱伟胜.加强土地管理的思考[J].科技资讯，2007，（18）.P218.[3]周丙娟，何维佳，陈美球等.新农村建设与农村土地管理[J].安徽农业科学，2007，（5）.P1462-1463.[4]陈志刚.构建土地管理长效机制和协同联动机制初探[J].国土资源导刊，2008，（2）.P272-273.[5]王怀胤.土地管理中存在的问题及解决对策[J].吉林人大工作，2007，（9）.P28-29

第五篇：我国农村土地制度变革中存在的问题与对策

我国农村土地制度变革中存在的问题与对策

内容摘要：我国农村土地产权制度作为政治、经济制度的重要组成部分，其变革值得深入研究。本文以农村土地产权制度变革为主线，对每个时期农村土地变动的内容、重新分配的原因、制度得失加以探讨，旨在从当前的实际出发，进一步总结经验教训，为当前农村土地制度的改革提供参考性建议。

关键词：农村土地制度 承包责任制

我国农村土地制度的历史沿革

农村土地制度属于社会经济制度。它是约束人们土地经济关系规则的集合，是人们围绕土地所有、使用、收益而发生的生产关系制度，反映人与人之间的经济关系。具体地说，我国农村土地制度的演变分为以下两个阶段：

（一）改革开放前农村土地制度的演变

1.废除封建土地所有制，建立土地的农民私有制。新中国的成立初期的土地改革，中国共产党依靠政权的强制力量，废除了旧中国的土地私有制，建立起土地农民私有制，国家没收封建地主、官僚资本家土地所有权，无偿分给农民，到1952年土地改革结束时，新政府给3亿多无地或少地的农民，按照“当地平均标准”无偿分配了7亿多亩土地，基本实现了“均田式”的农民土地私有制。

2.农业合作化运动，农民土地私有制向土地的集体所有制过渡阶段。从1953年至1957年期间，根据《关于农业生产互助合作的决议（草案）》和《关于发展农业生产合作社的决议》，农村开始进入合作社时代，也就是土地集中经营，通过建立互助组、初级社、高级社把土地的农民私有制过渡到土地的集体所有制。

3.土地的 “三级所有，队为基础”制度的建立。为了巩固和发展农业合作化，从1958年开始在全国掀起了人民公社化运动。人民公社运动主要是通过对农业生产合作社的合并，对土地加以集中，实行公社集体所有。由于这种形式的生产关系脱离了当时的生产力发展水平，结果对农业生产造成了很大的破坏。1960年11月，党中央进一步提出了“三级所有，队为基础”的土地制度，即土地归公社、大队和生产队三级集体所有，土地的使用权归生产队，也就是土地集体所有，共同劳动。这种土地制度一直延续到1978年。

（二）改革开放后农村土地制度的变革

改革开放三十多年来，我国的农村土地政策经历了一个循序渐进的过程，也可分为三个阶段：

1.“公地私营”的农村土地承包责任制。20世纪70年代末，农民为了实现自己的基本生活保障，把目光聚焦在了农地制度的变革上。1977年安徽凤阳县小岗村18位农民冒着生命危险，搞起了“包产到户”。至此，我国农村的人民公社体制被事实撕开，加速了农村土地制度变革。国家逐渐认识到，农村经济体制改革势在必行，确立了农村土地集体所有，把土地经营权赋予农户的农村土地承包责任制。这是一次由农民引导的土地制度创新，不仅带来了农业和农村经济社会的发展和繁荣，而且还引发了我国整个经济体制改革的启动。1978年12月党的十一届三中全会，中共中央作出了《关于加快农业发展若干问题的决定》(草案)，推动了土地的家庭承包责任制在全国范围内的实行。

2.土地集体所有，家庭承包经营和统分结合的双层经营体制。这一阶段农村土地制度的大方向是由原来的集体所有、集体统一经营转变为集体所有、农户承包以后获得经营权和收益权，实行土地所有权和使用权的分离。由于经验不足，出现了诸如土地按人口均分、地块

过小、承包期过短、频繁调整、无承包合同或承包合同不健全等问题。为此，中央在1984年1月出台的《关于1984年农村工作的通知》中提出，土地承包期一般应在15年以上，鼓励土地向种田能手集中，允许土地转包。这使得家庭联产承包制和统分结合的双层经营体制作为农村经济的一项基本制度长期稳定下来。1986年，中央又制定通过了《中华人民共和国土地管理法》，对农村集体土地的所有、使用、管理做出了明确规定，促进了农村集体土地管理的法制化。

3.农村土地家庭承包经营制度的完善。中共中央、国务院在1993年11月《关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》中提出了再一次延长土地承包期30年不变的政策，目的是稳定农业土地承包关系，鼓励农民增加投入，提高土地生产率；提倡在承包期内实行“增人不增地，减人不减地”的办法；在坚持土地集体所有和不改变土地用途的前提下，经发包方同意，允许土地使用权依法有偿转让；1999年1月1日起施行的新土地法，使对土地承包关系的管理逐步过渡到法治轨道，对抑制农村土地的过快非农化、更好地保护耕地起到了积极作用；2008年10月召开的十七届三中全会审议通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，是当前和今后一个时期全党全国推进农村土地制度改革发展的指导性文件。

现阶段我国农村土地政策存在的主要问题

（一）“农村土地集体所有”模糊了土地的产权定位

我国农村的土地归农民集体所有在《宪法》、《民法通则》、《土地管理法》、《农业法》等重要法律中都有明确规定。但对“集体”应如何理解和界定，法律规定较为含糊不清。在《宪法》中，只是笼统规定为土地归集体所有。在《民法通则》中，界定为乡（镇）、村两级所有。在（农业法）和《土地管理法》中，则是乡（镇）、村或村内农业集体经济组织所有。可见，集体土地产权的主体有三种形式：乡（镇）农民集体经济组织、村农民集体经济组织、村内农业集体经济组织，可简称为“乡（镇）、村、组”三级。在这里，“集体”的概念比较模糊，哪一级组织是哪些集体土地的产权主体，很不清晰。都使农民权益无法保障。

（二）农地承包期的不稳定导致农地利用短期化

一般而言，对土地所有者来说，其希望出租土地的期限越短越好；对土地经营者而言，则希望土地承包的期限越长越有利。自农地实行家庭承包制以来，国家先后规定了15年、30年不变的承包期。农民在承包期内，为了追求土地利用效益的最大化，对承包土地进行掠夺性的垦殖，包括化学肥料的滥用，破坏了土壤植被环境，加剧了土地的沙漠化、盐碱化程度，导致农村耕地面积下降。另外表现在随意改变土地的性质和用途。土地产权的模糊和管理上的失控，导致农民对承包土地的随意性开发，突出表现在随意改变耕地用途，将农业用地改为非农业用地。

（三）“征地价格的剪刀差”严重损害农民利益

按照现行的土地政策，征占农村土地的办法是，农村集体向征地用地单位出让土地，不能直接买卖，村民委员会只能把土地卖（出让）给国家土地管理部门，再由土地管理部门出让（卖）给征用部门或企业，而且由政府单方确定征地价格。一般来讲，政府的征地价格低，而其出售给征地单位或企业的市场价格高，即是“征地价格的剪刀差”。而微薄的土地转让费，农民也不能全部获得。在政府和农民处于市场不平等地位的情况下，尽管随着经济的发展，土地价值日益凸显，农民的利益却没能随着城市化的进程而同步增长，严重损害农民利益。

（四）缺乏严格的土地管理和耕地保护制度

在农地转为非农用地方面，土地市场管理的法律法规和各项制度未能有效落实，政府对土地市场的宏观调控还不够有效。一些地方违反规划和用地审批程序，擅自下放土地

审批权，特别是开发商与乡（镇）、村违法私自签订用地协议，圈占土地搞房地产开发，严重影响和干扰了国家对土地供应总量的控制和耕地保护目标。不同区域之间，为创造政绩吸引投资，竞相压低地价，造成土地资源浪费、土地资产流失。如何建立和完善最严格的土地管理和耕地保护制度是一个远没有解决的问题。

改革和完善我国农村土地制度的措施

（一）健全严格规范的农村土地管理制度

土地是国家的宝贵资源，一定要建立与生产力发展相适应的土地制度和法律，才能保护好、发展好。如果这样的制度不建设好，仅靠人治是不行的。农村基层干部是国家和农民之间的桥梁纽带，但是，他们中间有一部分人素质不是很高，在现行体制下，管好用好土地存在问题较多，所以，农村的土地应该收归国家所有，使用权属农民，农民享有独立的土地使用权、收益权、处分权。国家应设立专门的农村土地管理机构，负责对农地的分配、经营和管理。土地的承包、转让、征占都要制定严格的法规、制度。按照产权明晰、用途管制、节约集约、严格管理的原则，进一步健全严格规范的农村土地管理制度。

（二）确立长久的土地承包制度

十七届三中全会审议通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）特别强调要赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，现有的农地承包关系要保持稳定并长久不变，因此，应完善《土地承包法》，在土地承包责任制的基础上，依法保障农民土地的承包权利，制约乡、村集体的权利，制止土地承包向“集体化”回归。为此，要搞好农村土地确权、登记、颁证制度。以确保农地承包的“长久不变”。这种方法可叫“永包制”。实行“永包制”，如果乡、村干部要再调整农民承包地的话，第一要征得承包人的同意，实行自愿原则；第二要谈妥价格，实行等价交换。农民就有了保护自己承包耕地的权利，才能和国家一起保护住农业耕地。这有利于调动农民积极性、遏制城乡上下的圈地风，实现农业可持续发展。

（三）完善规范征地制度

中央应抓紧完善相关法律法规和配套政策，完善规范征地制度。要求严格界定公益性和经营性建设用地，逐步缩小征地范围，完善征地补偿机制。首先，《土地管理法》规定“国家为了公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用”。《决定》明确界定政府征地权，主要限于公益性征地，不能征用经营性用地。所谓公益性用地，是指国家财政出资、完全用于公共事业、非赢利性的建设用地。其次，《决定》强调逐步缩小征地范围，完善征地补偿机制，按照同地同价原则及时足额给农村集体组织和农民合理补偿，解决好被征地农民就业、住房、社会保障。也就是在减少征地、保护耕地的同时，提高补偿标准，妥善安置失地农民。

（四）完善土地承包经营权的流转制度

坚持“依法、自愿、有偿”的土地流转原则。具体政策上要注意三点：要确保农户在土地流转中的主体地位。坚持土地流转双方自愿协商，互惠互利。自行选择流转形式、流转期限和补偿标准等。保障农民在土地流转中的利益，切实做到流转收益归农户。要坚持“因地制宜，形式多样化”的土地流转方式。在形式上，可根据当地发展水平和群众意愿，采取反租倒包、转包（转让）、租赁、股份合作、互换等形式；在价格上，可以通过招标经营等形式，由市场确定，也可以在坚持公平合理前提下，由双方协商或市场评估而定；在期限上，既可以长期流转，也可以季节流转。土地承包经营权流转要做到“三不”。即不得改变土地所有制性质，不得改变土地用途，不得损害农民土地承包权益，就是要确实保障农民对承包土地的占有、使用、收益等权利。坚守18亿亩耕地红线，保证国家粮食安全。

参考文献：1.张宣国.中国农村土地制度变革再探与新思考[J].科技咨询导报，2007(16)2.王振中.转型经济理论研究[M].中国市场出版社，20063.刘冰，辛波.中国农村土地制度改革的路径和战略选择[J].东工商学院学报，2008(4)