对我国保险市场诚信建设的思考

第一篇：对我国保险市场诚信建设的思考

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对我国保险市场诚信建设的思考

作者：雷 豪 刘沐言

来源：《沿海企业与科技》2005年第10期

[摘 要]保险业诚信建设被看作主业之本，发展之基。文章从诚信缺失的现象入手，分析其原因，并提出了几点建议。

[关键词]社会信用制度；诚信文化；信用评级

[中图分类号]F840．681；B822．1

[文献标识码]A

第二篇：浅论我国在保险市场

浅论我国在保险市场

摘要 我国再保险市场尚属初级阶段，表现为中资再保险企业缺乏竞争力、市场主体少、商业分保严重依赖国际市场等问题。自2006年，法定分保已经全面取消，中资再保险企业面临市场化经营。新形势下完善我国再保险市场的对策有：中资再保险企业不断提高自身竞争力；培养多元化市场主体；完善再保险业的监督和管理等等。

关键词 再保险市场 竞争力 多元化市场主体 再保险监管

一、引言再保险也称分保，是保险人在原保险合同的基础上，通过签订合同，将其所承保的部分风险和责任向其他保险人进行保险的行为。再保险作为“保险的保险”，对于分散保险经营风险，控制保险责任，扩大保险公司承保能力，稳定保险市场乃至整个国民经济都有着十分重要的意义。一个完善、有效率的再保险市场不仅提供了丰富多样的分散风险、转移风险的方式，更能通过参与承保、咨询、培训、信息服务等方式为保险公司提供广泛而全面的风险管理技术。并且，再保险市场作为风险分散转移的二级市场，它也规范、制约着直接保险市场主体对风险的选择与定价，从而加速直接保险市场的发展与成熟。长期以来我国再保险市场主体少，商业化程度低，以法定分保为主，中资再保险企业市场竞争力不强。从2006年1月1日起，根据我国加入WTO时所作的承诺，20％的法定分保已经完全取消，这对我们以法定分保为主的再保险业的冲击无疑是巨大的，因此不断发展和完善我国再保险市场已经是大势所趋。

二、我国再保险市场发展状况目前我国共有专业再保险公司八家，其中中资公司两家，即中国财产再保险公司、中国人寿再保险公司；外资专业再保险公司六家，其中包括世界前三大再保险公司在华分公司，即慕尼黑再保险公司、瑞士再保险公司、科隆再保险公司。此外，还有几十家保险公司经营再保险业务。在1997年和1999年，我国各产险公司分别成立了航天险承保联合体和核保险承保共同体。可见，我国再保险市场上除了专业的再保险公司外，还有各直接保险公司以及特殊风险联合体；不仅有中资再保险企业，也有世界上著名再保险集团，已初步形成了多层次、全方位、综合性的再保险服务体系。我国再保险市场目前仍处于初级阶段，主要表现在中资再保险企业缺乏市场竞争力，体现在资本金不足、产品服务水平远远落后于国际水平、缺乏具备扎实专业知识和实务经验的专业人员、市场主体偏少且组织形式单

一、缺乏再保险中介、再保险监管制度落后、信息网络构建滞后等。

三、我国再保险市场发展对策

（一）中资再保险企业应不断提高自身竞争力 1．多种形式吸纳资本金，扩大承保能力我国商业分保大部分流向国外的一个主要原因是中资再保险企业的承保能力不足。扩大承保能力核心就是提高资本金。提高资本金可以考虑在国家控股的前提下，首先通过各保险公司参股、入股，然后通过与国内大型金融集团、大型产业集团的交叉参股、入股，在适当的时候可以上市融资。通过以上的股改方案不仅可以实现资本金的飞跃，还可以在国内保险业中形成利益共享、风险共担的机制，有利于优化产权结构、建立规范的以公司法人治理结构为核心的现代企业制度，在公司内部建立起所有者与经营者之间的授权经营和制衡关系，有利于竞争能力和经营效益的提高。2．树立全面金融服务的经营理念中国再保险经营主体要充分了解和研究国外新产品的功能和运作技术，扬长避短，发挥本土企业的优势，根据中国保险市场的实际情况，开发适合中国国情的再保险产品，丰富再保险产品，引导再保险消费。国际上著名的再保险集团无不把金融服务作为一项重要的扩展业务。比如瑞士再保险公司的业务中心除了财产险/责任险、人寿险/健康险两个部分外，还有一个重要组成部分——金融服务部。金融服务部又分为资产管理、金融咨询/资本市场、信用管理、风险管理四个方面。

我国再保险公司可以从以下两方面着手：（1）为客户提供金融理财服务，如财务再保险、未决赔款责任转移再保险、保险资产证券化等。（2）利用掌握的数据优势为社会各界提供风险咨询、决策服务。这不仅为专业再保险公司开辟了新的服务领域，带来了新的利润来源点，而且达到了控制风险、减少社会财富损失的目的，具有正的外部性。3．加紧培养和引进再保险专业人才培养再保险专业人才，一方面要加强对现有员工的培训和提高，瑞士再保险公司经常在国内举办不同险种的专题讲座和研讨会，例如财产险、工程险和风险管理等，同时也组织安排国内保险公司的员工赴瑞士再保险公司总部的保险培训中心（SITC）进行学习。中资保险企业要利用好这种机会，通过与瑞士再保险公司等国际上著名公司加 强合作，派遣人员去参加相关专业课的学习。另一方面可以适当引进国外的专业人才并且培养后备人才。储备人才的培养可以通过与开办保险专业的院校合作，提供实习机会，利用高校理论资源，培养理论和实务知识扎实的专业人才。4．提高自身的风险识别能力再保险公司要想长远发展必须具有很强的风险识别能力，因为保险公司对价值增值的利益追求，导致再保险规划必然是自留高质量的业务而分出低质量的业务；自留一般风险的业务而分出高风险的业务，并且，在信息不对称的情况下甚至可能出现一定的逆选择。一般再保险人不会与原保险的投保人或被保险人以及保险标的发生直接联系，其关于业务的几乎所有信息都源自直接保险公司。直接保险公司在正常经营中已经存在信息不对称所导致的逆选择和道德风险。绝大部分再保险业务是以合同再保险或者预约再保险方式办理的，再保险人的业务信息来源渠道主要是直接保险公司的账单和统计资料。因此，除了少部分临时分保业务之外，再保险人对具体标的的信息几乎完全不了解，总体而言，其对业务信息的了解只能是统计上的。这使得再保险人在进行承保决策时信息的不完备和非对称性进一步上升，出现逆选择的可能性也大大增加。直接保险公司利润最大化的内在动力和其与再保险接受人之间较高程度的信息非对称还有可能刺激他们违背最大诚信原则。再保险合同对最大诚信原则的要求更高。在2003年之前，保险公司将其承保的每笔业务的20%根据国家有关规定办理再保险。由于是每笔业务都必须按比例分出，基本不会出现逆选择行为。中资再保险企业长期以来以法定分保作为主要业务，严重缺乏商业分保的经验。为了尽量减少分出公司在分出业务时逆选择的发生，首先应明确要求分出公司及时提交再保险业务方面的明细表，包括再保险明细表、确定业务明细表、业务变动明细表等，并且对这些明细表仔细查验，从中洞察各项业务的实际信息。其次可以组织专业的团队或者通过再保险经纪人，对以合同再保险及预约再保险办理的业务进行抽样查勘，给分出公司施加压力。

（二）培育多元化的市场主体多元化、数量适宜的市场经营主体可以推动我国再保险市场的发育。再保险市场上主体越多、竞争越充分，所传递的再保险价格就越准确，就越有助于推动各再保险经营主体的制度创新、服务创新和技术创新，形成良性循环，从而使整个市场趋向成熟。首先，在坚持数量适宜，避免恶性竞争原则的前提下，允许各保险公司出资建立商业性的股份制专业再保险公司。这不但有利于满足不断增长的再保险需求，而且有利于满足打破中国再保险公司独家垄断的局面，适当引入竞争机制，提高服务质量，促进再保险业的良性竞争与发展。其次，适当引进资本雄厚的外资再保险企业，鼓励建立中外合资再保险企业。合资企业有利于学习国际先进的承保技术和经营管理经验，并且利用这些著名再保险公司的声誉，减少国内分保保费外流和吸引国外分保保费流入。再次，鼓励直接保险公司大力发展兼业经营再保险业务，组建国内再保险联合体。再保险联合体的建立可以降低对外部市场的依赖.解决目前市场容量问题并减少保费外流，可以团结国内保险、再保险市场的所有技术力量，有利于我国保险、再保险市场尽快走向成熟。在优先满足国内市场需要的前提下，国家为他们打造一个在国内外自由经营商业再保险的宽松空间。1997年成立的航天保险联合体和1999年成立的核共保联合体就是中国再保险业走合作之路的典范。

（三）建立专业的再保险经纪人队伍根据我国缺少再保险经纪人的现实状况，建立专业的再保险经纪人队伍的具体途径可以有：1．利用现代的信息技术，建立国际的再保险信息网，为再保险经纪人及时了解市场动态提供必要条件。2．请国外有实力的保险公司或经验丰富的经纪人来介绍国际市场的动态。3．派遣再保险经纪人到发达国家的主要保险公司进行业务的学习与信息的收集。4．利用国内保险公司在海外设立的分支机构，为国内经纪人提供全面、及时的信息。5．逐步建立再保险经纪人制度、引进相关的资格认证考试，规范再保险经纪人各项经济行为。培养专业的再保险经纪人队伍，是中国再保险业发展的必要条件。只有形成了再保险经纪人机制，并真正拥有在国内外保险市场上有影响力的再保险经纪人，才能减少对外国再保险经纪人技术上的依赖，摆脱他们的操纵和控制，扩大国内再保险公司对市场份额的占有。

（四）完善再保险业的监督和管理保险监管机构应结合我国再保险业的发展现状，加强对国际再保险市场趋势的研究，在遵循国际惯例的基础上对中国开放再保险市场以后如何与国际接轨、规范再保险公司和再保险经纪人的行为进行法律界定，制定出相应的规章制度，使再保险监管有法可依、有章可循。完善的具体内容有：1．完善再保险合同的监管。分保业务的合同监管一方面要加强对新型的再保险合同方式的监管，如财务再保险、承担性再保险。这些新型的再保险合同方式目的在于便于业务处理或者避开法令，极有可能被滥用，从而扰乱市场秩序。另一方面是关于再保险合同内容，再保险因为有自己一套独特的运行方式，合同中也包含了一些特殊的条款，如失去偿付能力条款、抵消条款、中止条款等。这些条款易出现争议且在保证再保险债权的顺利实现起了关键的作用。因此，对再保险合同的监管中有必要对这些特殊条款进行特别的强调。2．加强对再保险主体的监管，完善准入与退出机制。准入的监管可以通过详尽的营业许可制度来实现。退出机制的完善是建立在对再保险主体偿付能力监管的基础上。偿付能力的监管需要根据各公司的信用评级以及产品的风险复杂性，确定自留额上限和责任准备金的提取。对再保险公司的偿付能力进行监管后，发现了现金支付困难或者是偿付能力严重不足的情况，就可以限制或者是干预再保险主体的经营，严重的要对再保险公司进行清算。3．建立再保险中介制度并且重视再保险中介的监管。再保险中介的监管一方面是要加紧研究相关的再保险中介制度。另一方面要打击非法、违规从事再保险中介业务，扰乱再保险和保险市场秩序的个人或组织。此外，考虑到再保险监管的专业技术要求比保险监管要高，我们需要在现有保监会人员的基础上，加快人才培养，建立一支拥有精通国际再保险业务和再保险法规的专业人才队伍，适应中国加入WTO 的需要，真正实施对再保险业的有效监管。

（五）构造完善的再保险市场信息运营体系 再保险具有很强的国际性，再保险交易双方往往处在不同的国家，建立一个公平有序且高效的市场环境可以促进再保险交易，并保证再保险交易的公平、合法。国外一些主要的再保险市场如伦敦再保险市场和欧洲再保险市场早就建立了先进的信息网络体系。一九九四年，伦敦保险市场开始应用电子分保系统（ESP），使业务流转速度大为提高；慕尼黑再保险公司牵头成立了世界上第一个再保险行业的电脑增值服务网（PINET），该网络致力于全球再保险交易的自动化，目前参加这一系统的成员公司已逾百家，并且还在迅速增加。根据目前中国再保险业的技术水平和业务规模，可以先建立一个无形的再保险交易中心，主要通过网络达成再保险交易，一旦时间条件允许的话可以建立再保险交易所，提供更为便捷的再保险交易平台。为达到再保险交易的高效率和低成本，应尽快建立网上再保险交易中心，交易中心的资本金可以由保险和再保险公司自愿参股，网上再保险交易中心通过对保险公司提供有偿信息服务来维持运行。

四、结语从各国的经验来看，一个发达的保险市场是离不开完 善的再保险市场的，一国再保险市场的发育程度反映着该国保险的发展程度，因此，完善我国的再保险市场是势在必行。自八十年代我国恢复保险业务以来，保险业以平均每年约30％的速度飞速发展，保险市场逐渐走向成熟，监管部门对保险公司偿付能力的更高要求以及各公司稳健经营的内在需要，进一步扩大了再保险的需求。同时再保险作为风险分散的二级市场，对直接保险公司的规范制衡作用也越来越重要。尽管我国的再保险市场目前尚不完善，还存在着许多问题和困难，只要我们认真思考和研究当前再保险市场的问题，同时，学习、借鉴、引进国外行之有效的技术和经验，提高中资再保险企业的整体竞争力，培育多元化市场主体，建立专业再保险经纪人队伍，加强监管，构造再保险市场信息运营体系，建立国家巨灾保险保障机制，凭借我国蒸蒸日上的强大综合国力，我国再保险市场的前景必定是光明的，我国再保险企业也将驰骋世界。

周晓庆

金融1314班

学号2013161 529

第三篇：2010年我国财产保险市场综述

2010年我国财产保险市场综述

规范经营和价值经营理念深入人心

2010年，监管部门通过加大监管力度，在继续抓实70号文件确立的“四项重点工作”基础上，通过宣导与处罚并重的原则，力求在公司治理结构的平台上实现内生和根本性的改善。

一是通过偿付能力监管等手段，推动董事会监督制衡机制的落实，充分发挥资本刚性约束的力量。2010年是行业增资和发债的高峰年，平安财险、国寿财险、华泰财险、永安财险、安诚财险等公司大幅增资。人保财险、平安财险和阳光等公司则通过发行次级债的方式补充偿付能力。

二是将关注重点从微观操作层面上升到宏观治理层面。通过监管谈话等方式，强化对总公司的约束，推动体制机制的变革，解决科学发展的环境问题。

三是从对基层的处罚转向对总公司的处罚。频频向总公司发出监管函，从对机构的约束转向对人，特别是高管的约束，监管部门开出的“罚单”是前所未有的，包括责令撤换高管，列入不良记录名单。

四是各地保监局纷纷将财产保险业作为监管的重点。围绕行业存在的突出问题，结合当地实际，开展协同行动，出台了一系列的举措，取得了较好的效果。

五是进一步加强行业规范经营基础建设。除了继续加大对中介行业的监管力度外，全面规范保险产品的报批管理，通过《纯风险费率表》、非车险“见费出单”、理赔信息和保单信息自主查询机制、车险信息平台建设等项目，为行业的健康发展奠定良好基础。

与此同时，保险公司更加关注合规经营和价值经营，“资本充足、内控严密、运营安全、服务和效益良好”这一现代金融企业的基本要求，逐渐成为行业经营管理的共识和目标，观念的转变推动了市场秩序的向好，推动了公司经营管理方式的转变。

具体表现为：一是保险公司认识到如果单纯靠“铺摊子、甩费率、砸点数”搞发展，是难以持续健康发展的，最终是要付出代价的。二是保险公司开始将“效益第一”的理念从简单的宣导，逐步地反映和固化到考核评价体系之中，并成为用人导向的核心指标。三是行业开始关注并加强企业核心竞争力建设，提升行业内涵式发展和可持续价值增长的能力。四是行业的协同效应逐步显现，行业的环境、形象和利益需要共同维护的认识逐步转化为协同行动。从“见费出单”到“规范手续费”，从“纯风险费率”到“行业数据平台”，均体现出了行业的成长与成熟。

在这样的大背景下，2010年，我国财产保险业呈现出持续健康发展的良好态势，全年保费收入达到3894亿元，与“十一五”开局时的1580亿元相比，净增加了2.5倍，平均增速高于行业水平，业务占比稳步回升。最为可喜的是，在经营效益方面，70号文件的“支点效应”开始显现，通过多管齐下的“组合拳”策略，在强化监管的大背景下，行业经营的历史性拐点出现，经营指标“两降两升”，即：费用率和赔付率下降，经营效益和保费充足率上升，其中，综合赔付率下降了4.2个百分点，综合费用率下降了3.9个百分点。截至2010年11月，行业实现盈利180.5亿元，其中承保盈利为89.6亿元，同比增加188.3亿元。

行业推动和创新模式成为发展方式转变亮点

财产保险业正在经历着一场深刻的变革和转型，这是由经济发展规律决定的，也是由我国财产保险业发展历史决定的，是一种历史的必然。问题的关键是我们是否认识到转型的必要和必然，如何思考、实践和推动转型，这将是决定公司和行业未来的关键。认识到转型问题固然重要，但更重要的是，解决如何转型问题。解决如何转型的关键，是解决发展方式和盈利模式这两大课题。2010年，我国的财产保险公司在解决两大课题方面开展了积极的实践与探索，取得了可喜的成绩。

在发展方式方面，突出表现在新业务和新渠道两个重点。行业推动是新业务的重要动力，而创新则是新渠道的核心内涵。在行业协同效应的推动下，行业与旅游业开展旅行社责任保险全国统保示范项目，这个项目已经不再是一个传统和简单的保险产品，它从体制、机制、技术、信息平台等方面提供了一个旅游风险的综合解决方案，同时，针对理赔和服务两大焦点，提出了针对性的解决方案，设立了“旅行社责任保险调解处理中心”，并建立了鉴定委员会等配套制度，成为保险行业参与社会风险管理的一个有益实践和成功案例。目前，已有1万多家的旅行社参与了示范项目，提供了数百亿元的保障。

另外，在中国保监会和交通运输部的共同推动下，经过了多年的努力，全面启动了无船承运业务经营者保证金责任险试点。这一业务不仅为我国货物运输业的专业和规范经营提供了一个基础性制度保障，更重要的是，通过“等效替代”为企业和社会释放了大量的金融资源，根据粗略估计，释放的保证金将超过30亿元。

此外，在相关部委的支持和配合下，中国保监会全力推动了环境责任保险、科技保险、小额贷款保险、贸易信用保险和文化产业保险等方面的工作，并取得了很好的效果，将成为未来业务发展的新亮点。

除了行业的协同行动外，各家公司在弥补和发现需求、创新产品和服务方面均开展了一系列积极和有益的尝试，如人保财险的世博会和亚运会专项保险计划，信保公司新推“信用保险E计划”，中银财险依托股东优势推出“环球守护留学保险卡”，信达财险推出了我国首个著作权保险，大地财险研发矿山安全生产事故隐患预警管理系统。

在创新方面，渠道创新和发展是2010年行业发展的一个亮点。其中，电话营销无疑是值得浓墨重彩的一笔，早年电话营销仅仅是局限在几家大公司，而且更多的是作为一种渠道的补充，并不能成为一种主流。2010年，除了平安财险、人保财险和大地公司在这个领域继续加大投入和强势发力外，一大批中小公司均加入到电话营销的行列，保险电销广告攻势异常。2010年，行业的电话营销保费规模将达到200亿元左右，占保费收入的5%，预计2011年将突破400亿元。

在电子商务领域，网络销售也受到了“战略性青睐”，平安和人保财险设立了专门的机构，平安公司在淘宝网开设了旗舰店，全力推动网络销售。保险公司正逐步成为搜索引擎和比价市场的重要参与者。同时，手机，特别是智能手机的普及，也为保险销售提供了创新渠道的新机遇，一些保险公司也开始了探索与尝试，如人保财险和平安财险均开通了手机WAP网站。可以预见，未来基于新技术创新应用的新渠道，将在财产保险业务的发展过程中扮演着越来越重要的角色。

车险盈利模式的成功转型成为行业示范

在盈利模式方面，突出表现在车险经营。具体落实在“入口”和“出口”两个方面，基本思路是通过多管齐下，综合治理解决“跑冒滴漏”问题。就“入口”而言，导致行业经营亏损的一个重要原因是保费充足率严重不足，市场表现为保费折扣率和销售费用率失控。近年来，通过“见费出单”和行业自律等手段，较好地解决了保费充足率问题，就商业车险而言，2010年整体保费充足率提高约15%，这为经营和服务奠定了良好的基础。

选择风险和差异化经营成为2010年车险经营的主基调，通过对数据的分析，进行风险分类，根据不同的风险程度，制定相应的定价策略，并匹配相应的销售费用，确保了保费与风险的匹配，业务质量与销售费用的匹配，这种模式对改进风险的实际暴露和销售精细化均起到了积极的推动作用。北京保监局还积极推动了费率体系改革，其核心是通过保费与风险的匹配问题，确保定价体系更加科学。

除了关注“入口”外，“出口”也是车险经营亏损的一个黑洞。针对存在的问题，重点从四个方面着手解决：

一是行业进一步提高专业化和精细化管理的能力。特别是通过集中管控模式，确保风控和效率。

二是强化送修管理。重点是解决4S店的管理，一些地区行业集体对一些不良的4S店说“不”，同时，严格了授权管理，加大回访力度，形成了有效的监督制衡。

三是与公检法部门合作。积极开展打击保险欺诈工作。

四是建立了行业保险信息查询系统。通过被保险人的监督，形成一种对保险公司、中介机构和维修行业的倒逼机制。通过强化理赔管理，虚假赔案问题得到了较好的遏制，行业出现了在承保数量快速增长的同时，赔案数量却呈现同比减少的趋势，特别是车损险出险率同比下降了33个百分点，相当于减少虚假赔款近百亿元，为行业的整体盈利奠定了坚实的基础。

但是，从“十一五”的发展情况看，“一险独大”仍是我国财产保险业存在的突出问题，即我国财产保险的快速发展主要得益于车险的快速发展，而车险的快速发展主要得益于汽车产业快速发展的拉动，包括了汽车产销量的激增和开办交强险的因素。2006年，我国的汽车产销量为720万辆，而2010年则达到了1800万辆，增长了2.5倍。

近年来，车险保费在财产保险业务中占比持续走高，总体上已超过了70%，在局部地区和个别公司甚至超过了80%。车险快速发展本身并没有错，但从行业持续健康发展的角度看，“一险独大”是我们需要深刻思考的问题。

我们不可能长期依靠汽车的增量来拉动行业的发展，更何况从科学发展和环境保护的角度看，汽车产业的发展问题也面临着思想认识和现实制约的挑战，北京的“治堵”新政无疑将给我国的大中城市起到示范作用。因此，无论是主动、还是被动，汽车的增长都将面临一个“极限”的挑战，这是我国财产保险，特别是车险发展不得不思考的“远虑”。因此，“调结构”不应只是一个务虚层面的口号，而是行业生存和发展的一个十分现实的问题。只有认识到了这一点，“调结构”才能够真正成为行业的自觉行动，和谐利用资源才能够真正“落地”。

责任保险更好地担当“调结构”的重任

认识到“调结构”的意义也许并不难，但难的是回答如何调，更难的是如何将理想变为现实。在“调结构”的过程中，责任保险往往是“首当其冲”的，客观讲，我国的责任保险“自己跟自己比”，这些年有了长足的发展。

2006年，保费收入仅56.4亿元，而2010年则突破了百亿元大关，况且，这还是在险种内部调结构的基础上实现的。但与国外同业相比，与整个行业的发展情况相比，与经济社会发展的需要相比，仍然存在巨大的差距，特别是其在财产保险整体业务占比一直徘徊在3.5%左右，远低于16%的国际平均水平，且从总体趋势看，还存在逐步下降的风险。

在业务快速发展的同时，经营效益的风险日益凸显，特别是在一些统保项目上，竞争导致的保费充足率不高，承保条件失控，这些均揭示着我国的责任保险发展进入了一个瓶颈期。就责任保险未来的发展而言，“两条腿走路”仍然是“中国特色”之路。

一方面，要利用政府管理职能转型的历史机遇。通过“总对总”的模式，继续推动交通运输、旅游、医疗、教育、环境保护、安全生产等行业责任保险的系统统保工作，通过扮演好社会风险管理者的角色，成为政府社会管理的“助手”和“接手”。

另一方面，要充分认识到责任保险的持续健康发展还是要靠基础性和制度性的解决，靠行业自身能力的提升。2010年7月实施的我国《侵权责任法》，解决了我国民事活动领域的“权利空白”问题，长期以来，在我国责任保险发展的过程中，存在着一个突出困扰就是侵权法的缺位，没有侵权基本法，侵权责任就没有法律依据，责任保险就没有了经营的基础。但如何把这种有利的外部环境转变为行业发展的现实，特别是能够满足广大企业和个人在《侵权责任法》实施后对责任风险转移的巨大需求，则需要行业认真的思考和研究，充分的准备和配合。

企财险和家财险是行业发展转型的关键

作为我国财产保险的第二大险种的企业财产保险，一直以来发展的情况总是不尽人意，面临着发展和盈利的双重压力。从发展情况看，一方面，是我国社会经济的快速发展；另一方面，却是企业财产保险的发展乏力，其中一个重要标志是业务占比持续下降，2005年为12.17%，2009年则滑落到了5.63%，个别年份的增长速度甚至不及GDP，已面临着被农业保险“追平”的风险。

企业财产保险发展乏力背后的原因是多方面的，但就目前而言，恶性竞争是导致费率水平下降的重要因素，而这个因素还导致了由于保费充足率的严重不足产生的经营亏损。

近年来，在中国保监会的推动下，行业开始“理性回归之旅”，制定出台了大型商业风险的《纯风险费率表》，为科学和理性经营，规范市场奠定了良好的基础。同时，一些保险公司和保险经纪公司开始了从“事后损失补偿”向“事前风险管理”经营模式的转型，通过提供专业化的风险管理服务，努力摆脱低层次的经营和竞争，这无疑将成为我国企业财产保险未来发展的方向和希望。

2010年11月15日，上海一幢28层教师公寓的发生火灾，在震惊国人的同时，也唤醒了人们的安全和保险意识，人们真切地体会到，即使是身居现代化城市的现代化大楼里，其实也不是万无一失的，人们开始担心自己集一生心血换来的最大财产，其实也无时无刻地暴露在风险之中。这次大火的保险总赔偿不足1000万元，主要由两个部分构成：一是各类人身保险，二是社区综合保险，其中社区综合保险的“低保费，低保障”问题凸显。

长期以来，我国的家庭财产保险一直处于“鸡肋”的境遇，虽然社会有需求，但赔付率相对较低，发展情况一直不理想，近年来始终徘徊在15亿元左右，在财产保险业务中的占比不足1%。应当讲，2010年的这场大火是一次契机，使城市居民、政府和保险行业重新思考家财险的发展问题。

其中环境、产品、营销和经营是四个重点环节。环境的关键是解决制度、理念、政策方面的问题；产品的核心是解决满足核心和基本需求问题，其中地震问题再次成为焦点。2010年，作为金融十五大课题之一的“巨灾保险”为地震保险的破题奠定了理论基础；营销的重点是解决效率问题，即单均保费相对较低下营销积极性问题。上海的统保模式无疑是一种有益的尝试，同时，电子商务也有望成为家财险销售的新渠道。

经营的根本是通过体制创新解决资源配置和核算问题，不仅要解决好“想做”，还要解决“能做”和“愿做”的问题，从根本上改变家财险“好业务，没人做”的困境。更为重要的是，行业应当站在服务和谐社会的高度，去看待发展家财险的社会责任和行业使命，努力为逐步富裕起来的人们提供保障。

努力打造行业发展的合规经营模式

我国财产保险业在快速发展的同时，始终面临的一个突出问题是规范经营。2010年，无论是从行业和企业内部监督，还是从外部检查的情况看，均表明行业发展中积累的深层次问题和矛盾在逐步显现，表明行业规范经营的形势依然十分严峻。透过这些现象，给人们几点启示：

一是行业内外部监督的工作在加强，并取得了实质性成效。因为，问题是客观存在的，问题的暴露往往是加大监督检查结果。

二是行业已经进入矛盾和问题的凸显期。规范与发展、规模与效益等矛盾，已经成为行业和企业绕不过去、必须面对的问题。

三是一些问题的长期和普遍存在。从一个侧面反映了行业经营环境的共性问题，问题的解决需要系统思考、综合治理和协同行动。

四是个别保险公司集体“抗法”。在接受监督检查过程中，采用粗暴手段，公然集体“抗法”事件，反映了行业规范经营的艰巨性，也是监管面临的新课题。

当我们对行业违规现象做进一步的归因分析，不难发现这些问题背后存在一个复杂动因体系，涉及合规经营的基础性问题，因此，解决问题也应当遵循系统思维和综合治理的路径。应当充分认识到：行业的健康发展不仅需要一个好的发展模式和盈利模式，更需要一个合规模式。这个合规模式就是要通过体制机制、文化建设、问责机制、监督保障四大基础领域的治理和完善，建立一个有效约束、自我改善的良性循环体系。

体制机制领域

从宏观层面是要解决好市场准入、承保能力供给和价格管制等方面的问题。同时，行业经营的基础制度，包括销售费用、薪酬管理和税收政策等，需要根据行业发展的阶段性特点进行调整和完善，确保行业有一个规范经营的基础制度环境。

从中观层面是要解决好保险公司与中介之间的关系，保监会《关于加强保险公司中介业务管理的通知》，将通过“规范数据统计”和“集中费用支付”双管齐下，彻底解决“走账”和“抬费”问题。

从微观层面是要解决好企业内部的生产力与生产关系之间的矛盾，回归经营的基本逻辑，求真务实地解决好机构与机构、机构与个人这两对基础性关系，特别是销售费用的列支问题。

合规文化领域

行业的合规文化存在淡化和虚化问题，而文化却能够实实在在影响人的行为规范。解决合规问题，一是全面导入《保险公司内部控制基本准则》，树立依法合规理念，培育合规经营文化。二是通过各种形式的宣导和培训，进一步加强从业人员，特别是各级管理者的合规意识。三是通过高管人员档案制度，强化管理人员的任职资格管理，继而强化从业人员的职业意识。更为重要的是，强化“职业经理人”的合规价值意识，把握好企业职务与个人职业之间的关系。

问责机制领域

2010年实施的《保险机构案件责任追究指导意见》，已成为我国保险行业规范和问责的基础制度，“权责明晰”和“向上追责”是问责机制的核心，目的就是要建立“有责必问，问责必严”的文化。保监会已明确2011年将加大问责力度，特别是对高管人员的问责，从根本上解决“违规在下面，根子在上面”的问题。

监督保障领域

“透明”和“分类”将成为2011年监管的关键词，根据《保险公司信息披露管理办法》，所有保险公司均应在2011年4月公开披露其财务、风险、产品和偿付能力信息，这无异于是一场行业的大考，成绩将由社会各界“评头论足”，透明和外部监督的作用将得到充分发挥。同时，根据《保险公司分支机构分类监管暂行办法》，各地保监局将对所辖的所有保险机构进行系统评价，并根据评价结果进行差异化监管。两个办法将从“总分”两个层面通过规范信息披露和分类监管实现“扶优限劣”，推动行业整体升级。

站在“十一五”和“十二五”的交点上，居安思危，未雨绸缪是一种理性；锐意进取，开创未来则是一种责任。2011年，无疑要承担起更多的历史使命，它需要对过去的5年历程和成就进行认真总结和反思，更需要去面对和解决发展中存在的问题，特别是破解难题。同时，它还需要去思考和规划未来，而这种思考和规划更多的是基于一种危机意识，基于一种理性分析，基于科学发展观的行业持续健康发展。

保险公司更加关注合规经营和价值经营，“资本充足、内控严密、运营安全、服务和效益良好”这一现代金融企业的基本要求，逐渐成为行业经营管理的共识和目标。

行业的健康发展不仅需要一个好的发展模式和盈利模式，更需要一个合规模式。“透明”和“分类”，将成为2011年监管的关键词。

在发展方式方面，突出表现在新业务和新渠道两个重点，行业推动是新业务的重要动力，而创新则是新渠道的核心内涵。

企业财产保险发展乏力背后的原因是多方面的，但就目前而言，恶性竞争是导致费率水平下降的重要因素，而这个因素还导致了由于保费充足率的严重不足产生的经营亏损。

选择风险和差异化经营成为2010年车险经营的主基调。“调结构”不应只是一个务虚层面的口号，而是行业生存和发展的一个十分现实的问题。

责任保险未来的发展，“两条腿走路”仍然是“中国特色”之路。如何把有利的外部环境转变为行业发展的现实，则需要行业认真的思考和研究，充分的准备和配合。

第四篇：对推进市场主体诚信体系建设的思考

随着市场经济的迅速发展，改革开放的步伐进一步加快，市场主体的种类不断丰富，数量不断扩大，市场竞争也越来越激烈，因此，推进市场主体诚信体系建设，及时掌握市场主体的动态信息，提高企业信用程度，对工商机关促进职能到位，加大日常监管力度，规范市场主体行为，全面建立企业信用体系建设具有重要作用。

一、推进市场主体诚信体

系建设的必要性

对于今天市场主体的生存发展来说，除了经营规模、管理、人才等影响因素外，市场主体经营行为中最主要的就是诚信。市场主体诚信包括经营信用、资金信用、质量信用和完税信用等诸多内容。从目前全市市场主体信用现状来看，还存在一些不容忽视的问题，如“假冒产品”、“价格欺诈”、“虚假广告”、“滥收费用”、“买货容易退货难”等方面的信用问题已经显而易见，有的诚信缺失，违规操作，弄虚作假，虚报利润，虚假验资，虚报资金，抽逃出资，偷税漏税，造成不良后果，反映出了在过去很长一段时间里，市场主体对诚信的关注程度不够。缺失诚信己严重影响到市场主体自身的发展和全社会的信用环境，从某种程度上讲，甚至遏制了整个社会经济的稳定发展。所以，在全市建立和完善信用制度体系，推进诚信体系建设十分必要。

二、市场主体信用缺失的表现形式和危害

一是企业发展壮大的重要因素除了企业本身的规模、经营理念外，就是企业的信用问题。信用缺失大大增加整个社会的交易成本。

二是由于信用缺失，使得新的更快捷现代化和交易手段和方式得不到发展。

三是拖欠贷款、合同纠纷、拖欠民工工资、信用缺失让人不敢投资。影响民间资本的启动，也让一些企业遭受了重大损失，让一些具有重大发展前景的项目因此而流产。

四是信用缺失不利于企业自身的发展。企业本身不讲信用，没有一套完善的内部管理机制，也谈不上在市场竞争中以信用取胜的战略思想。

三、建立市场主体信用体系的措施与对策

一是严把市场主体准入关，建立市场主体动态数据库。首先应从源头上抓好治理，既要使市场准入提速，又要保证为市场输入健康守法的主休，并以此为基础，逐步建立企业基本信息数据库。主要记载企业和个体户的登记情况、许可证情况、警示情况、年检情况、商标注册情况、奖励情况、合同管理、消费者投诉情况以及工商行政管理部门履行检查的情况。还包括破产企业、违法吊销企业的法定代表人、公司董事、监事经理的不良记录；生产假冒伪劣产品企业的法定代表人、股东的不良记录以及违法企业的法定代表人的不良记录。

二是要进一步推进“守合同、重信用”公示活动，实施企业信用警示制、公示制等制度，建立企业信用评价体系，把诚信建设作为企业社会精神文明建设的核心内容，在企业内部全面开展，把诚信作为企业和企业家的理念，作为管理者和全体职工追求的目标，把诚实守信思想覆盖到全体员工，覆盖到企业的全部经营活动和经营行为。同时，加强企业负责人的管理。企业诚信问题与主要负责人的人品、操守、道德直接有关。企业一把手的守纪守法、诚信经营，可以带好一班人，可以在企业中形成良好的道德氛围，可以给全体员工做好榜样。企业负责人不老实、不诚实，追逐名利，就会把企业引上邪路，就谈不上企业的诚信。因此，加强企业负责人的管理也是推进企业信用体系建设的一个重要方面。企业作为社会诚信中的主要载体，必须维护社会整体利益。企业的诚信经营有助于提高全体社会成员的生活品质，推动社会风气的净化和文明程度的提高，有利于自然环境的保护和社会的可持续发展，进而实现企业与社会，企业与自然的和谐统一与协调发展。

三是要严厉查处买卖合同、装饰装修合同、房屋租赁合同、购销合同、加工承揽合同、涉农合同中的欺诈行为，加强对格式合同的管理，提高履约质量，保护当事人的合法权益。

四是全面建立“经济户口”和企业信用档案。作为工商部门要在信用体系建设中不断加大信用监管、信用查处、信用教育和信用评估力度，以“经济户口”为依托，充分发挥“12315”投诉申诉举报中心的作用，全面开展消费维权进市场、进商厦、进学校、进社区、进村镇“五进”活动，建立信用化网络系统，促进信用体系建设。这是目前促进企业信用体系建设最具现实意义的工作，也是我们工商部门的职能所在。因此，作为市场监管的工商部门在市场主体的监管中，就要建立企业市场信用评价体系，实行企业的分类监管，根据企业的市场准入、市场退出、信贷行为、经营行为、履约行为等信用状况，逐步建立起比较完善的评价体系。通过对企业的评价按守信、警示、失信、严重失信等四级对企业来进行分类管理，并根据对企业信用的评价类别对企业实行提醒制、警示制、公示制，对违反企业管理规定的不诚信企业，可以通过红盾信息网等渠道予以公开，对外公开的主要内容包括奖励信

第五篇：对我国财政预算管理法治化建设的思考

  对我国财政预算管理法治化建设的思考

摘 要: 预算管理作为财政工作的核心, 目标是保证政府行为不偏离纳税人的公共利益。改革开放以来, 我国预算管理法治化建设取得显著成就, 但与发达国家相比还有很大差距。促进我国预算管理法治化进程, 需要进一步完善预算法律体系, 提高预算编制质量, 适时引入中长期预算框架, 强化预算执行中的约束机制, 加强预算监督。

关键词: 财政预算;预算管理;法治化

预算作为政府基本的收支计划, 反映了政府活动的范围、方向, 是国家在一定时期内宏观经济政策的具体反映。当前, 我国正致力于公共服务型政府的建设, 所有的政府活动最终都要在财政预算中表现出来, 因而可以说预算管理在财政工作中具有重中之重的地位。预算管理法治化就是财政部门以市场经济和民主政治为基础, 摒弃人治 因素干扰, 使预算管理各环节实现 有法可依, 有法必依, 执法必严, 违法必究 的建设目标。具体包括构建完善的预算法律体系、预算过程法治化、预算监督法治化以及建立和完善绩效评价体系等四个方面。

一、目前我国预算管理法治化建设中存在的问题

建国以后的相当长的一段时期, 我国实行高度集权的财政管理体制, 财政管理各领域的改革适应了当时计划经济体制的需要。改革开放以后, 财政改革初始的焦点是如何构建符合市场经济要求的财政收入分配框架, 自 20世纪 90年代中后期以来, 才开始进行以支出管理为重点的预算管理制度改革。1999年以后, 我国渐次进行了部门预算、国库集中收付、政府采购、工资统发、收支两条线、金财工程、中央决算稳定调节基金、预算超收管理等一系列预算管理改革, 使得国家财政预算朝着细化、硬化、透明化和规范化的方向迈进。预算管理法律体系现已初步建立, 预算编制程序更加科学规范, 预算透明度提高, 决算功能进一步发挥, 预算监督得到强化, 绩效评价正逐步有序展开。预算管理经历了从部门立法到人大立法的变迁, 预算从 政府管理的工具 变为 管理政府的工具 , 可以说已取得了一定的成就。虽然我国预算法治化建设取得显著成就, 但与发达国家相比还有很大差距, 仍存在一些突出问题。

(一)法治化的理念尚未形成

现代国家预算发端于英国, 我国预算管理制度的建立始于 1951年政务院发布的 预算决算暂行条例 , 时至今日, 虽然在预算程序上有了一些法定要求, 但与预算的民主理性、公开透明的本质内涵仍有一定的距离。30年的改革使 人治 环境有了较大改善, 但观念更新还没有完全体现在政府行为(预算)中。究其原因, 除了计划经济的惯性思维以及转轨时期各项改革措施不配套形成的漏洞外, 还在于一些改革措施可能触及对既得利益的再分配, 公共管理者难免对此持谨慎甚至消极保守的态度。预算管理领域的改革也是如此。这预示着法治化建设需要更新预算观念, 充分认识到预算管理手段不仅是管理方法的创新, 更是政府治理的一次理念革命。

(二)预算法律体系落后于改革实践

现行的 预算法 是社会主义市场经济体制创立伊始的产物, 虽然在 把预算推上法治轨道的征途中迈出了一大步, 却没有预留随时代而张弛的空间, 不能很好地适应中国社会快速变化的环境。当前市场化格局下的财政改革实践已在一定程度上突破了 预算法 的约束, 从某种意义上说制约了财政改革的步伐。如 预算法 没有明确界定上下级预算权限, 各级财政支出的职能范围缺乏科学清晰的定位, 导致政府间 越位 与缺位 现象普遍;没有严格规定社会公众、立法部门获得信息的权利以及政府部门提供信息的责任和义务, 使得预算审查和监督常常流于形式。此外, 不仅 预算法 本身难以适应公共预算管理的要求, 相关配套改革的立法与修订也显得相对滞后。我国近年来已成功推行政府采购、部门预算、国库集中支付等改革实践, 但直到 2002年才出台第一部新的相关立法 政府采购法。单兵突进的改革往往会因配套改革滞后而不能发挥其优势效应。

(三)预算编制质量有待提高

长期以来, 预算编制只是在既定的收支之间被动地安排资金, 缺乏科学的分析预测, 编制程序简单且不规范。一是预算不完整、不统一。政府的全部收支都需纳入预算统一管理, 这本应是编制预算的基本要求, 但由于我国目前的政府预算所覆盖的只是政府收支的一部分, 因而政府收支规模到底有多大并没有确切统计。不仅政府支出没有全部纳入预算, 通过收费形式获得的公共资金分散在政府各个部门, 查不清、道不明, 更无监督可言。那些游离于预算之外的所谓预算外、制度外收支以及本属于政府消费但却由企业或居民买单的政府收支等等,都没有在政府预算中准确反映,也就难以进入人大和民众的监督视野,小金库或者秘密预算等就是鲜明的例证。近年来,中央预算的透明度有所提高,但地方财政的透明度还有待提高。2009中国财政透明度报告显示,即使是提供信息最为全面的福建,仍然有40个信息无法获得。2010年6月13日,审计署公布的17个省区市财政管理情况审计调查结果显示,2008年1月~2009年6月,17个省区市有625.38亿元已收缴的非税收入未按规定及时缴入国库,还滞留在有关征收部门的收入过渡账户或预算外账户。审计调查虽未发现重大违法违规问题,但在预决算报表编制、收入征管和财政资金管理等方面的老问题依然存在。二是预算科学化水平不高。预算收入方面,以预算支出确定预算收入规模,实际执行中税务部门受上级考核和地方财政的双重约束,实际增收又大幅超过预算收入。预算超收常态化从执行结果来看是好事,但从过程来看,说明对宏观经济形势的判断不准确,缺乏对影响财政收入因素的科学分析和预测。预算支出方面,各部门获得多少预算经费取决于原来的基数,而不是事业发展的需要,缺乏财政运行过程中的灵活应对能力。三是预算精细化程度不高。推行部门预算以来,各预算单位都编列了部门预算,但预算所预留的机动指标过大,一些专项补助尤其如此。四是编制程序简单。两上两下的编制程序时常被简化,代编预算的情形时有发生。

(四)政府预算的约束力不强, 监督软化的问题难以解决

政府预算经立法机关审议批准成为法律文件, 理应得到严格遵守, 不得随意调整和变更。但现实中, 政府活动不按预算办事的情况时有发生,财政运行中存在 暗箱操作;预算指标到

位率低, 预算追加 随意 而频繁, 预算超收现象大量存在。预算超收收入尽管需要报人大备案,但其具体使用的自由裁量权却往往由各级财政部门斟酌使用, 极易脱离立法监督机构的审查和监督, 从而加重了政府行为的非规范化程度。预算法 无法对政府行为形成有效的约束,比如 预算法 明确规定地方各级政府 不列赤字 ,除法律和国务院另有规定外, 不得发行地方债券 , 但实际情况是相当多的地方政府有财政赤字, 且地方政府变相举债的情形相当普遍。从1999年起, 审计风暴 连年不断, 但 屡审屡犯的违规行为屡见不鲜, 财政资金违规使用的问题还没有上升到制度层面来求解治理对策。随意追加和更改预算、年终突击花钱、违规挪用、私设小金库、乱挂账等现象及公共财政预算的软约束问题, 几成顽疾沉疴。改革开放 30多年来, 人大的预算监督工作取得了长足进展, 已经普遍建立了人大对同级预算案的审批制度, 但这种程序上的预算监督权还没有在实体上完全得以体现。现实中, 人大审批预算更多关注的是财政收支总量, 而非具体项目。人大通过的预算案并不具有对政府行政严格的刚性约束力, 政府突破预算、擅自调整预算以及规避预算案的行为屡见不鲜。更重要的是, 政府并不对其违反预算法的行为承担法律或政治责任, 致使地方政府尤其是基层政府, 维持本地财政平衡的动机不强。

二、推动财政预算管理法治化建设的路径

我国尚处于经济转轨时期, 加之具体国情的约束和传统治理模式的惯性影响以及改革涉及的部门利益牵动面较大, 使预算改革还不具备较为稳定的框架和制度平台。1999年以来的预算改革还只是停留在加强预算管理的内部行政控制阶段, 还没有真正进入预算的法治化阶段。我国要建立起现代预算制度, 需完成从行政控制到法治化、从法治化到民主化的过程, 最终实现对预算的民主控制, 这是我国公共财政制度改革的目标, 也是政治改革的一项重要内容。总体而言, 今后一个相当长的时期, 我国预算管理改革的重点仍应是管理技术层面, 应着重提高预算信息的完整性, 增强预算的透明度和控制的合规性, 不断提高预算管理技术水平。待时机和条件成熟时, 再逐步实现由预算控制转向产出与成果控制的预算改革进程。

(一)完善预算管理的法律体系

完善的预算管理法律体系应由宪法及若干在宪法框架下制定的具体法律法规组成。预算法 已进入彰显公共财政和民主预算理念的时期, 修订迫在眉睫。预算法 的修订不仅要考虑国家政策的民主导向, 还要考虑社会治理中不断出现的制度创新以及 预算法 与其他有关法律、法规的衔接、协调。此外, 现实中大量存在的地方政府债务、地方发债权问题也需在 预算法 和相关立法中加以考虑并明确, 以确保 预算法 在财政管理中的绝对权威性, 这是强化预算约束力的保障。在制度建设上, 除了现有的制度要完善、细化、规范外, 还要研究公共预算、国有资本经营预算和社会保障预算等全面覆盖公共资源的复式预算体系, 研究中期滚动预算以加强财政政策的稳定性、前瞻性以及评估、监测等问题。

(二)健全预算管理法治化的运行机制

我国部门预算已经运作多年, 预算编制的质量大大提高, 但与西方发达国家的预算相比, 仍然显得笼统、粗糙。进一步提高预算编制质量还需要做以下努力: 一是适当提前预算编制时间, 因充足的时间是提高编制质量的保证。二是加强精细化管理, 部门预算需要细化到基层预算单位和各个具体项目, 充分考虑各种增减因素, 提高收入预测的准确性, 并根据科学完善的定额标准体系确定日常公用支出。三是提高部门预算的完整性,部门预算不仅要反映财政拨款、政府性基金等纳入预算管理的收支, 还要反映预算外资金、事业收入、非独立核算的经营性收支及其他收支等。实践中应严格执行收支两条线管理, 实行真正意义上的综合预算。四是适时引入和构建完善的中长期预算框架。英国从 20世纪 60年代起开始对所有政府支出编制为期 5年的公共开支计划, 目前已经形成了经常性制度。我国部分省区已经对部分支出试编中长期预算。逐步推进编制中长期预算, 除了合理设定预算周期、科学的编制方法、有机衔接的编制程序以及机构设置、负责部门等之外, 还应与国家中长期发展规划结合起来, 避免财政计划在规划期内分割产生的负面影响。今后应明确中长期预算的法律地位, 使之对预算形成有效约束。

(三)稳步推进财政预算管理法治化进程

预算的法治化还在于预算案经立法机构审批后便具有法律效力, 预算在执行过程中必须得到严格遵守。在成熟的市场经济国家中, 预算的追加首先需要报财政部审核, 然后再报议会审批, 在议会没有批准之前, 任何个人和部门无权追加支出。由于追加支出涉及财政资源的再分配, 因此议会视追加预算与正式预算案一样对待, 追加预算也需要编制。这种做法值得我国借鉴。严格的预算调整程序能强化预算执行中的约束机制, 也对预算编制质量提出了更高的要求。现阶段, 需要突出立法机构在预算监督中的作用。这是基于我国当前预算管理实践中, 行政部门还起着主导作用, 预算管理的许多基础性技术手段和支持保障体系的建设才刚刚起步而提出的。目前立法机构对预算的程序性监督已经具备, 但实体上还没有完全落实。从程序性监督到实体性监督有一个过程, 需要进行机构建设, 需要充实专门人员, 要在人大的预算审查中增加必要的辩论、听证等程序, 增强人大对不同利益集团的制衡作用并规范财政资金的使用。

(四)进一步推行参与式预算

参与式预算是一种全新的预算模式。2004年 11月, 河北省人大财经委举行的省本级教育资金预算草案听证会是我国参与式预算的首次实践, 之后浙江省温岭市新河镇的 民主恳谈机制 以及湖北省的 编制与预算网 等等都是公民参与预算的有益尝试。尽管这些尝试还存在这样或那样的不足, 但对于长期缺乏开放性的中国预算过程来说, 无疑是非常难得的。参与式预算增强了财政资金分配的透明度和人大监督力度,提升了预算管理水平, 更重要的是为群众提供了一个参政议政的平台, 推进了基层民主政治建设,体现了政府施政中民生优先、以人为本的执政理念。完善参与式预算改革需要做好以下几个方面的工作: 一是加强参与式预算的制度建设, 以制度形式保障参与式预算能够全面持续开展下去。二是丰富群众代表的结构, 从时间安排到参与方式的选择, 都要有利于社会各阶层的广泛参与。三是推进参与式预算向纵深发展, 本着循序渐进的原则, 有重点、分步骤地扩大改革范围, 逐步扩大参与式预算项目, 将公民的知情权、参与权、选择权和监督权落到实处。此外, 绩效评价作为部门预算改革的延续和提升, 是确保政府预算管理制度有效运行的保障措施。目前我国已经初步建立起绩效评价指标体系和评价方法。进一步完善预算支出绩效评价体系, 应本着循序渐进、稳妥推进的原则,以项目绩效评价为着力点, 向单位绩效评价、部门绩效评价和综合绩效评价推进。一是完善现有的指标体系和评价方法, 规范绩效评价的工作程序, 发挥各部门、专家和社会中介机构的作用;二是注重运用评价结果, 将评价结果与预算编制相结合, 作为编制以后预算的重要依据, 促进财政资金管理模式的转变, 建立财政支出绩效激励约束机制, 发挥绩效评价对财政资金跟踪问效的监督作用, 以增强财政资金使用的公开性和透明度。

三、正确认识我国预算管理法治化建设进程

衡量预算改革是否取得实效的标准之一是人们的预算观念是否发生转变, 政府决策方式是否有所转变。因为预算改革是一个利益调整过程,中间缠绕着复杂的政治及利益关系, 需要立法、监督以及行政等各部门的协调合作。预算改革可能会改变参与者的权力关系, 从而改变参与者分配资金的决策方式, 它不仅是政府预算技术层面的继续改革与完善, 还涉及民主政治体制、法治环境, 有赖于整个社会的法治化进程, 它是一个长期的过程。可喜的是, 我国预算改革推行 10多年来, 预算参与者的理念观念开始有了不同程度的转变, 但与学界的预期仍然相去甚远, 这预示着预算法治化将是一个渐进的过程。从讲求理念到制度设计及进行法治化管理, 是一个不断推进和深化预算管理制度改革的过程。从国际经验看, 向预算国家 转型, 英国经历了 200年, 法国经历了 50年, 而美国的预算改革从 1904年开始到 1921年会计法出台, 经历了十几年时间, 落实又花了几十年时间。我国的预算改革才刚刚十年, 因此, 必须警惕法治化设计和改革中的两种不良倾向: 过于理想化和过于悲观化, 前一种倾向是期望预算管理法治化设计和改革中的两种不良倾向: 过于理想化和过于悲观化, 前一种倾向是期望预算管理法治化能够一步到位或者一蹴而就, 后一种倾向则是悲观地认为法治化难度过大而停滞不前, 应对我国预算管理法治化建设进程有正确的认识。

总之, 预算管理的法治化建设不是孤立的, 它有赖于整个社会的法治化建设, 尤其是政府部门的法治化建设。它不仅仅是政府预算技术层面的改革, 还会涉及民主政治体制, 从某种意义上说,如果没有民主的政治体制和依法治国的环境, 则很难实现预算管理法治化目标。

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