基层政府高负债与金融相关性分析与治理对策研究

第一篇：基层政府高负债与金融相关性分析与治理对策研究

摘要：本文以××省乡村债务为实证，研究农村基层政府高负债与高金融相关性特征及其产生的根源，分析对财政政策效率和基层财政运行的影响，以及所引起的金融资源配置失灵，针对政府部门贷款主体的特殊性、承贷方式的多样性、司法介入难以凑效等问题，提出了实施金融抑制、进行标本兼治、适当使用司法约束和财政二重支付与回流等对策。关键词：基层政府乡

村债务金融相关性治理对策

当前，农村基层政府（包括县乡政府及行政村）高负债占用大量农村信贷资金已成为不争的事实，这不仅影响到基层财政的正常运转，而且威胁到农村金融机构的安全，成为了制约农村经济发展的瓶颈问题。因此，研究这一问题，对促进农村经济发展和社会稳定具有积极意义。下面以××省乡村不良债务为例进行实证分析：

一、债务特征：高负债与高金融相关性

（一）政府高负债与金融相关性实证分析。

据对××省乡村不良债务调查分析，基层政府债务普遍具有高负债与高金融相关性两大特征。主要表现在以下方面：

1、高负债是政府债务最明显的特征。全省5,085个乡镇、54,593个村，经审计部门进行全面的审计核实，截止2001年底乡村两级债权总额147.7亿元，其中：乡镇级94.9亿元，村级52.7亿元；直接债务总额306亿元，其中：乡镇级238.8亿元，村级67.2亿元。债权债务相抵账面净负债158.3亿元，占当年全省地方财政一般预算收入271.1亿元的58.4％，占当年全省各县(市、区)地方财政一般预算收入126.2亿元的125.4％，而且存在借欠清收难、资产变现能力弱、处置费用高、实际债权缩水等问题，因此实际净负债总额比账面更大。可见，基层政府高负债不仅形成了沉重的债务包袱，而且集中了大量的财政风险。

2、高负债将在很长时期存在。高负债的长期存在取决于两个基本因素：一是基层政府为保证财政正常运转，必须继续增加负债，不断借新还旧来维持债务循环；二是政府债务还没有找到彻底解决的办法，乡村债务存在化解难，恶性循环是高负债的必然结果。以2002年为例，全省共化解乡村不良债务15.85亿元，占债务总额的5.41％。其中：（1）通过财政核销债务1.25亿元；（2）通过资产变现偿还债务2.77亿元；（3）通过增收节支偿还债务2.80亿元；（4）通过清收借款归还债务3.23亿元；（5）通过企业改制减少债务1.61亿元；（6）通过其他形式偿还债务4.19亿元。按这个速度，在不增加任何新的债务并把所有债权全部收回的情况下，至少要10年以上的时间才能还清现有债务。这说明，化解乡村债务非常艰巨，不是一朝一夕不是基层政府所能办到。

3、高负债呈较高的金融相关性。基层政府高负债的金融相关性具体体现在其债务关系中的金融债务上,而且所欠金融债务主要集中在农村信用社。据统计，截止2001年6月，基层政府及其部门在全省农村信用社的贷款本息达58亿元，占乡村债务总额的18.95。其中政府直接欠贷款本金16.7万元，占欠贷本金总额的33.52；行政职能部门欠贷款本金20.5亿元，占欠贷本金总额的41.16；村委会欠贷款本金2.7亿元,占欠贷本金总额5.42；私贷公用、分户承贷集体使用贷款9.9亿元，占欠贷本金总额19.88。这种占用实际上是财政向金融的透支行为，它使这部分资金的货币信贷职能以越位的方式执行了财政转移支付职能，农村信用社的运行出现了职能错位。

（二）形成根源：政策变迁与制度供给不足

通过临时负债平衡财政收支预期，扩大财政的公共支出，促进经济增长需要保持两个基本前提：一是要有经济持续快速增长和足够的财力为基础；二是其使用必须适度，不能超出财政收支的正常承受能力。基层财政之所以长期超额再分配，形成高额负债并产生金融相关性，根本原因在于经济转轨时期政策变迁和制度供给不足。

1、政策变迁是形成基层政府高负债及金融相关性的根本因素。除基层政府开支刚性增加等直接性因素外，财政体制变革带来的政策变迁是政府高负债的根本因素。据财政部门有关人士分析，随着财政政策的变迁，政府性负债形成可分为三个阶段:改革开放前，以国有和集体所有制为主要生产方式，资金以国家财政供给制为“主体”，辅之对信贷资金统借统还，债务大多在财税体制转换中消化，对农村金融机构的集体借款也随着农村土地改革划分到户，遗留部分很小。改革开放到“八五”期间，资金供给体制逐步改变，特别是地方财政分设以后，随着经济建设步伐加快，地方财政负担加重，逐步出现了大量的基层政府债务。其中。由不规范的政府行为带来的农村信贷资金的潜在财政转移支付问题逐步扩散。“九五”时期以来，由于国家实施积极的财政政策，地方政府也加大了对经济建设的投入，县乡财政入不敷出，严重透支现象越来越来突出，基层政府在金融机构的贷款也大幅度增加。

2、制度供给不足是产生高负债及金融相关性的另一个根源。财政与金融的制度供给不足主要表现在：两者之间的关系没有及时理顺，政府部门的融资边界和事权范围缺乏严格划分与准确界定，金融机构的运营难以得到法律应有的保护，在执行现行的政策法规时往往又妥协于外部环境，自觉不自觉地用货币信贷资金替代了财政支付职能。制度供给不足主要体现在三个方面：

一是金融债务的债权软约束与风险滞后，给政府部门留下了向金融寻租的空间，这种明显的融资偏好没有受到制度环境的及时抑制。二是农村领域财政向金融倒逼的机制没有得到根本治理，特别是是地方性金融机构经营管理层次低，受地方制约多，更便于施加行政影响取得贷款，因此基层政府部门常把农村信用社作为融资首选。三是政府部门高负债实质上是一种风险转嫁，即将自已的债务包袱转移为其他机构、甚至个人的不良债权，通过侵占这些资产弥补财力亏空和不足，这种由财政风险到金融成本的积累缺乏必要的制度约束。

二、不良反应：两个财政后果与金融资源配置失灵

（一）高负债与恶性循环的两个财政后果

一是影响国家宏观财政政策的实施和效率。基层政府是国家政权的微观组织，有责任和义务配合国家实施相应的财政政策。在高负债及其恶性循环条件下，基层政府财政运转不灵，偿债能力下降，信誉丧失，融资困难。这种财政状况必然导致基层政府一方面被迫减少甚至中断对地方公共事业支出和对财政扶持项目的投入，另一方面千方百计利用行政影响力继续增加负债，不断聚集与转嫁风险，还有可能挤占挪用中央财政直接投入或转移支付的资金。这样一来，在微观领域，因需要财政支持的产业和行业失去资金倾斜无力进行扩大再生产，致使部分生产需求和消费需求受到抑制；在宏观上，由于微观财政政策与宏观财政政策失去平衡，二者的匹配关系被破坏，国家发展生产、扩大内需的政策效应下降。

二是会不断加剧基层政府的财政风险。分析财政风险形成过程，政府债务在期初表现为暂时性财力透支或对社会资金的占用，这时基本没有风险，但随着负债程度的加深，财政风险会不断积累，最终演变为高负债，恶化财政运行状况，加剧财政风险，当负债增长长期超过财力增长，就会出现主要依靠负债增长特别是金融负债来维持财政运转的财务危机。以目前态势，高负债及恶性循环已危及到基层政权的稳定，如果对基层政府资产负债进行清偿，事实上有相当部分基层政府已构成经济学意义的技术性破产。

（二）高金融相关性引起金融资源配置失灵

基层政府债务的高金融相关性，集中表现在农村金融机构的政府性贷款增加，这为货币政策在农村的传导埋下了隐患，从三个方面带来金融资源配置的失灵：

一是影响货币资源的配置效率，削弱金融对地方经济的支持。基层政府以各种形式拖欠大量的社会货币资金，并将挤占、拖欠农村信贷资金作为解决财力不足，缓解财政支付压力的重要途径，使大量信贷资金财政化，由执行货币支付职能转为执行了财政转移支付职能。由于本来应该进入生产和流通领域的货币资金源源不断地流入财政机关，从而削弱了农村信用社配置货币资源的能力和支持地方经济的信贷力量。与此同时，当财政不能正常履行偿债义务，金融机构为了信贷资金的安全和自身的发展必然产生信用抑制，减少或中止对相关部门和产业的信贷投入，加大保全和清收财政贷款的力度，甚至把当地视为非金融安全区，实施信贷制裁或过度审慎的信贷政策，形成惜贷惧贷现象，减少信贷投入。这又势必影响农村信用社资金的有效运用，降低农村信贷资金的使用效率，造成部分地方农村信用社的信贷资源闲置。

二是降低信贷资产质量，影响农村信用社的正常运转。由于基层政府财政资金紧张的状况在短期内难以改变，高负债与财政收支的恶性循环，将使其暂时失去或部份失去贷款偿还能力。加上农村税费改革规范了地方政府的收费行为，一些预算外行政事业收费项目被取缔，原本计划用这些收费来偿还的贷款失去还款来源，基层财政偿债能力进一步下降。在这种情况下，基层政府为了维护自身的运转，更不可能把有限的财政资金用于偿还贷款。财政上岸，金融下水，由于政府债务的高金融相关性主要反映在农村信用社，农村信用社由此形成大量的呆滞或呆账贷款，不可避免地出现信贷风险增大，资产质量下降，资金流动性减弱，经营效益降低等问题。

三是破坏信用秩序和经济秩序，引发金融**、加深社会矛盾。市场经济有自由经济和政府主导型经济，中国经济在转型期实行的是一种行政主导型市场经济，“官、产、学”经济现象是目前中国经济的最大特征，它表明政府部门在各种经济关系中所处的突出地位和作用。因此，当基层政府财政无力偿贷而逃废金融债务时会带动各界效仿，从而产生经济学上的“多米诺骨牌效应”，导致当地信用秩序失范、经济秩序混乱，这势必加剧地方金融风险。如继续下去，金融风险将酿成全局性风险，甚至爆发严重的社会矛盾，引起社会经济动荡。

三、因素分析：矫正高负债金融相关性的难点

基层政府及其部门贷款承贷主体的特殊性，承贷方式的多样性，司法介入困难和难以凑效，决定了化解其债务高金融相关性的难点。

难点一：承贷主体的特殊性，使贷款的清收难以着手。一是由于基层财政困难，已无力偿还金融借款，即使基层政府想作一届守信用政府，也无从作起。二是由于基层政府是国家政权的重要组成部分，不是一般的社会经济实体，出于维护基层政权稳定和社会稳定的政治需要，会出现破产失灵，也就是说从政体上不允许运用破产清偿债务这一市场化手段。三是基层政府对地方社会拥有绝对的控制权利，金融机构作为社会经济细胞，一旦失去政府及其部门的支持，其运行和发展必然产生多重障碍，因此在清收政府贷款时顾虑很多，不便于依法运用强制性措施。

难点二：承贷方式的多样性，使贷款的清收复杂化。调查资料表明，政府部门对金融机构的负债具有多种途径。除财政部门直接负债和财政承诺担保偿还贷款，还有其他政府部门及行政事业单位负债，领导干部和财务人员顶贷、利用群众转贷等私贷公用贷款。这些贷款都是行政主导下的产物，在财力不足时拖欠不还或拒绝还贷是其共同的特征。由于这些贷款涉及广泛、复杂的利益关系，增大了金融机构清收贷款的工作难度。

难点三：司法介入困难且难以凑效，使贷款的清收缺乏力度。法律是维护社会秩序的最高规则，政府部门执行公务也要遵守法律，但司法机关是国家机器，财政机关作为政府的经济枢纽，是政府的重点保护对象，执行财政机关的财产直接牵涉到政府的利益，贷款本身也牵涉到政府。同时，法院办公经费由财政机关核定和拨付，法院的诉讼费由财政机关返还，在受理金融诉讼时不得不考虑财政机关在经济利益上对法院的控制关系。加上作为国家机关在承担民事责任时，只限于预算外资金和行政节余经费，除此外的一切财产都受法律保护，也给司法介入增加了难度。

因此，农村信用社直接保全和清收政府部门贷款不仅困难重重，而且即使确有必要动用法律武器，进行司法介入，也往往会因为司法机关与财政部门特殊的利益关系，使依法收贷无法最终实现。

四、对策建议：治理高负债金融相关性的途径和策略

（一）规范政府部门信用行为，抑制对金融机构的融资偏好。基层政府的融资偏好和金融机构的信贷倾向，是治理农村信贷资金财政化的两个根本方面。首先转变政府职能，规范政府融资行为是关键。要防止政府及其部门出现“拖金融下水”的融资偏好，在政策和法规框架下严格界定行政管理部门的融资边界，严禁施加行政影响继续对金融机构融资、担保和干预贷款。其次要加强法律制度建设，加快农村信用社改革步伐，减少体制摩擦的不良后果，增强经营管理的独立性。要正确认识和对待基层财政本身具有的脆弱性和风险性，切实加强信贷管理，认真执行信贷政策，严格界定贷款主体资格，自觉抑制政府有关部门在信用社的融资寻租，尽力避免财政风险继续转嫁。

（二）注重实效，实施分步清收、标本兼治策略。规范政府部门融资行为，抑制政府部门信贷需求，是治本之策，但对政府部门已发生的各种形式的金融负债，只能采取治标的策略。解铃还须系铃人，治标要善于使用政府介入的行政主导履约方式。这种方式的采取不能针对所有的政府金融债务，重点要争取上级政府部门提供组织保障，先清收下一级政府部门贷款。要从化解乡村不良债务入手，从清理行政部门个人负债作起，分层次进行，先易后难。对县级政府部门金融借款的清收和担保承诺还款等缔约过失责任的追究，要讲究处置策略和时机，避免与政府部门发生正面冲突，在不给地方经济造成负面影响的前提下进行。要注重债务的分解和转化，坚决贯彻谁承贷谁偿还的原则，通过对私贷公用债权的追偿来促进基层政府金融负债的转化。

（三）相机选择司法介入的强制履约方式。尽管财政部门与司法机关有经济利润上的匹配关系，但在化解政府部门负债时，司法介入仍是一种可以相机选择的方式。如在清收某些行政事业单位贷款、私贷公用贷款遇到困难时，只要不影响其正常运转，只要贯彻审慎的原则，可以通过司法介入来寻找突破口，增强清收的实际效果。这里关键要看这些部门和单位是否有被执行的能力，即节余经费、预算外资金和他项资金来源。

（四）利用政财的二重支付与回流也是一种可以选择的化解方式。在分税制的前提下，地方财政支出作为国民收入再分配形式的重要组成部分，预算外资金收入主要集中在地方财政部门。特别是进行农村税费改革后，预算外资金收入纳入地方财政部门统收统支，集中统一管理，这为农村信用社清收债务创造了新的有利条件。农村信用社具有贴近基层的服务优势与地缘优势，在代理乡镇金库、代理收费等业务方面积累了丰富的经验。财政部门对基层政府的拔款、补贴等，也主要通过金融部门这一信用中介进行。在这个过程中，农村信用社可以充分利用财政的资金回流与转移支付功能收回一部分贷款。

参考资料：

1、我国金融风险形成的财政政策环境和制度因素金融研究2002。112、风险积聚下信贷的转移支付效应：农牧区乡镇政府高负债分析金融研究2002。73、××省农村信用社对乡村不良贷款的调查报告

4、××省人民政府化解乡村不良债务工作会议及相关统计材料

第二篇：基层政府高负债与金融相关性分析与治理对策研究

摘要：本文以××省乡村债务为实证，研究农村基层政府高负债与高金融相关性特征及其产生的根源，分析对财政政策效率和基层财政运行的影响，以及所引起的金融资源配置失灵，针对政府部门贷款主体的特殊性、承贷方式的多样性、司法介入难以凑效等问题，提出了实施金融抑制、进行标本兼治、适当使用司法约束和财政二重支付与回流等对策。

关键词：基层政府乡村债务金融相关性治理对策

当前，农村基层政府（包括县乡政府及行政村）高负债占用大量农村信贷资金已成为不争的事实，这不仅影响到基层财政的正常运转，而且威胁到农村金融机构的安全，成为了制约农村经济发展的瓶颈问题。因此，研究这一问题，对促进农村经济发展和社会稳定具有积极意义。下面以××省乡村不良债务为例进行实证分析：

一、债务特征：高负债与高金融相关性

（一）政府高负债与金融相关性实证分析。

据对××省乡村不良债务调查分析，基层政府债务普遍具有高负债与高金融相关性两大特征。主要表现在以下方面：

1、高负债是政府债务最明显的特征。全省5,085个乡镇、54,593个村，经审计部门进行全面的审计核实，截止2001年底乡村两级债权总额147.7亿元，其中：乡镇级94.9亿元，村级52.7亿元；直接债务总额306亿元，其中：乡镇级238.8亿元，村级67.2亿元。债权债务相抵账面净负债158.3亿元，占当年全省地方财政一般预算收入271.1亿元的58.4％，占当年全省各县(市、区)地方财政一般预算收入126.2亿元的125.4％，而且存在借欠清收难、资产变现能力弱、处置费用高、实际债权缩水等问题，因此实际净负债总额比账面更大。可见，基层政府高负债不仅形成了沉重的债务包袱，而且集中了大量的财政风险。

2、高负债将在很长时期存在。高负债的长期存在取决于两个基本因素：一是基层政府为保证财政正常运转，必须继续增加负债，不断借新还旧来维持债务循环；二是政府债务还没有找到彻底解决的办法，乡村债务存在化解难，恶性循环是高负债的必然结果。以2002年为例，全省共化解乡村不良债务15.85亿元，占债务总额的5.41％。其中：（1）通过财政核销债务1.25亿元；（2）通过资产变现偿还债务2.77亿元；（3）通过增收节支偿还债务2.80亿元；（4）通过清收借款归还债务3.23亿元；（5）通过企业改制减少债务1.61亿元；（6）通过其他形式偿还债务4.19亿元。按这个速度，在不增加任何新的债务并把所有债权全部收回的情况下，至少要10年以上的时间才能还清现有债务。这说明，化解乡村债务非常艰巨，不是一朝一夕不是基层政府所能办到。

3、高负债呈较高的金融相关性。基层政府高负债的金融相关性具体体现在其债务关系中的金融债务上,而且所欠金融债务主要集中在农村信用社。据统计，截止2001年6月，基层政府及其部门在全省农村信用社的贷款本息达58亿元，占乡村债务总额的18.95%。其中政府直接欠贷款本金16.7万元，占欠贷本金总额的33.52%；行政职能部门欠贷款本金20.5亿元，占欠贷本金总额的41.16%；村委会欠贷款本金2.7亿元,占欠贷本金总额5.42%；私贷公用、分户承贷集体使用贷款9.9亿元，占欠贷本金总额19.88%。这种占用实际上是财政向金融的透支行为，它使这部分资金的货币信贷职能以越位的方式执行了财政转移支付职能，农村信用社的运行出现了职能错位。

（二）形成根源：政策变迁与制度供给不足

通过临时负债平衡财政收支预期，扩大财政的公共支出，促进经济增长需要保持两个基本前提：一是要有经济持续快速增长和足够的财力为基础；二是其使用必须适度，不能超出财政收支的正常承受能力。基层财政之所以长期超额再分配，形成高额负债并产生金融相关性，根本原因在于经济转轨时期政策变迁和制度供给不足。

1、政策变迁是形成基层政府高负债及金融相关性的根本因素。除基层政府开支刚性增加等直接性因素外，财政体制变革带来的政策变迁是政府高负债的根本因素。据财政部门有关人士分析，随着财政政策的变迁，政府性负债形成可分为三个阶段:改革开放前，以国有和集体所有制为主要生产方式，资金以国家财政供给制为“主体”，辅之对信贷资金统借统还，债务大多在财税体制转换中消化，对农村金融机构的集体借款也随着农村土地改革划分到户，遗留部分很小。改革开放到“八五”期间，资金供给体制逐步改变，特别是地方财政分设以后，随着经济建设步伐加快，地方财政负担加重，逐步出现了大量的基层政府债务。其中。由不规范的政府行为带来的农村信贷资金的潜在财政转移支付问题逐步扩散。“九五”时期以来，由于国家实施积极的财政政策，地方政府也加大了对经济建设的投入，县乡财政入不敷出，严重透支现象越来越来突出，基层政府在金融机构的贷款也大幅度增加。

2、制度供给不足是产生高负债及金融相关性的另一个根源。财政与金融的制度供给不足主要表现在：两者之间的关系没有及时理顺，政府部门的融资边界和事权范围缺乏严格划分与准确界定，金融机构的运营难以得到法律应有的保护，在执行现行的政策法规时往往又妥协于外部环境，自觉不自觉地用货币信贷资金替代了财政支付职能。制度供给不足主要体现在三个方面：一是金融债务的债权软约束与风险滞后，给政府部门留下了向金融寻租的空间，这种明显的融资偏好没有受到制度环境的及时抑制。二是农村领域财政向金融倒逼的机制没有得到根本治

第三篇：基层公务员队伍建设现状分析与对策研究

基层公务员队伍建设现状分析与对策研究

基层公务员是指县、区行政区内行政处级及其以下，具有国家行政编制的依法履行公职，由国家财政负担工资福利的工作人员。据国家公务员局统计，截止2012年底，全国公务员总数为708.9万人，而其中，90%是科以下干部，60%在县以下机关工作。基层公务员是公务员结构的基础，是党和国家方针政策的具体执行者，是连接群众和政府的桥梁。他们的队伍建设情况，直接关系到党的事业发展，关系到党和政府在人民群众心目中的形象。因此，了解基层公务员队伍建设的现状，发现基层公务员队伍建设中存在的问题，积极寻找加强基层公务员队伍建设的方法，具有十分重要的意义。

一、基层公务员队伍建设的现状

（一）基层公务员整体素质难以与时代发展相适应

一方面，思想跟不上时代发展。随着改革开放的不断深入和社会转型的不断推进，我国的政府管理模式也朝着打造法治型政府和服务型政府方向转变。然而，部分基层公务员的思想没有发生转变，公共服务意识淡薄，仍然停留在传统理念和惯性思维上，习惯于坐等上门，习惯于凭经验和简单的方法办事，而缺乏开拓创新、积极主动的精神。此外，官僚主义作风还残存在于一些基层公务员的身上，“门难进，脸难看，话难听，事难办”的现象还在一些服务窗口中存在。

另一方面，能力难以适应时代需求。一些基层公务员工作技能陈旧，行动效率低下，对于现代办公必须掌握的计算机操作一窍不通，1

难以为人民群众提供便捷、优质、高效的公共服务。有的对法律法规、最新政策掌握不全面，导致分析处理问题不够合理，难以应对工作中出现的新情况、新问题。

（二）基层公务员进出口渠道流通不畅

近年来，受职位数、编制等的限制，各机关除了通过考录、选调、军转安置等方式少量接收一些基层公务员外，几乎没有任何其他进人渠道。虽然近年来国家加大了公务员的考录力度，但是公务员的进口渠道太窄，新生力量不足，公务员队伍青黄不接的问题仍然十分严重。

而与此相对应的是，出口方面虽然有退休、辞职和辞退等方式，但公务员的惩戒、辞职和辞退等制度并未得到真正的落实，使得出口受阻。此外，退出领导岗位干部占据了大量县级以上单位的公务员编制，造成县以下单位的公务员升不上去，原地踏步。而乡镇与县级市级部门之间公务员交流轮岗的瓶颈没有打破，公务员、参公管理人员和事业编制人员难以正常流动，都严重阻碍了公务员的交流。

（三）基层公务员培训体系不够完善

教育培训是提高公务员队伍整体素质的必要条件，对于基层公务员提高自身的业务知识水平、理论知识水平和解决实际问题的能力具有重要的作用。然而，据调查表明，越是身处机关、越是职务高的公务员越有学习培训的机会，而乡镇、街道等基层单位以及各级机关中的基层公务员接受培训学习的机会则相对较少。

基层公务员培训中存在的问题，使得培训效果大打折扣。一方面，基层公务员培训存在流于形式、走过场的现象。公务员培训与自己升

迁、调动的关系并不大，因而很多基层公务员对学习培训不够重视，参与热情不高，欠缺积极性和主动性。另一方面，公务员培训存在培训内容结构不合理、培训方式手段单一的问题。公务员培训较为重视政治理论学习，忽视了业务知识和岗位能力的培训，培训内容实用性较差。而公务员培训的形式主要以课堂教学为主，传授教材上的知识，缺乏应用性和灵活性，既难以提高受培训者的学习兴趣，更无益于通过培训提高基层公务员处理实务的能力。

（四）基层公务员考核评价体系不够合理

公务员考核制度是实施其他各项公务员制度的依据和基础，是公务员制度的“中枢”，在整个公务员制度中有着举足轻重的地位。但在实际操作过程中，基层公务员考核却存在诸多不合理之处。

首先，在考核中采用的指标多数存在着大而全、粗而模糊的问题，难以切实对基层公务员所做工作进行考核。其次，考核方式过于单一。按照《公务员法》的规定，公务员考核应采取领导考核与群众考核相结合，定期考核与平时考核相结合，定性考核与定量考核相结合的方法。但在执行时则存在只重领导考核、年终考核和定性考核的现象。再有，按比例分配名额、轮流坐庄、领导干部评为优秀等现象在考核中常常存在，使得基层公务员考核评价流于形式，难以真正起到以考核为基础、合理奖惩的目的。

（五）基层公务员激励机制不够健全

基层公务员的工作状况直接关系到政府的行政效率和为人民服务的水平，而激励机制则直接影响到基层公务员的工作状况。现行体

制下，公务员激励方式主要有晋升、提高待遇和进行奖励。金字塔状的职位则让基层公务员看不到晋升的希望，待遇也难以得到增加。而在奖惩方面，由于公务员考核评价体制不够合理，基层公务员很难获得评奖评优的机会，容易挫伤基层公务员的积极性，同时，基层公务员考核的结果与其奖金的发放关系不大，考核奖惩的激励作用也被弱化了。

二、加强基层公务员队伍建设的对策

（一）疏通基层公务员进出口渠道，完善用人机制

公务员的选拔任用，不仅要坚持“公开、平等、竞争、择优”的原则，而且要有一套相应的标准和程序。一是要加强公务员公开选拔，坚持凡进必考，通过考试选拔各种专业类型的优秀人才。二是要探索公务员聘用制，逐步缩小永久性职业雇员人数，扩大短期聘用人员的数量，增加基层公务员进出口管理的弹性。三是要打破晋升任用上论资排辈的习惯，以德、才为标准选拔任用人才，扩大基层公务员升职空间。

在公务员出口方面，要严格执行公务员辞职、辞退和退休制度，杜绝占编现象的发生。增强公务员、参公管理人员和事业编制人员之间的交流，扩大基层公务员的发展空间。对于被辞退的公务员要提供培训，帮助他们更好地再就业。

（二）健全基层公务员培训体系，注重实际效果

为加快转变基层公务员落后的行政思想，提高其处理社会事务的能力，提升基层公务员队伍的整体素质，必须要完善教育培训体系。

一是要增强基层公务员对教育培训的重视程度。把教育培训作为晋升的重要条件之一，把教育培训的结果与考核、奖惩相挂钩挂钩，增强基层公务员参与教育培训的主动性、积极性，提高教育培训的质量。二是要创新基层公务员培训形式。改变以往统一上大课的模式，针对不同受训者的素质和特点，将知识水平相近、工作内容相似的受训者安排在一起上课，增强课堂针对性，提高培训效率。三是要优化基层公务员培训内容。在加强思想政治教育的同时，要提高培训中业务知识的比例，增强教育培训的实用性。同时，要注重经济、法律、管理、科技等各方面知识的传授，以开阔基层公务员的视野，提高其处理新问题的能力和水平。

（三）改进基层公务员考核办法，创新考核体系

进一步改进基层公务员考核评价办法，创新考核评价体系，可以从以下几个方面做起。一是实行差异化考核。改变以往千人一面的传统做法，根据部门具体工作的特点和职务级别的不同，明确基层公务员个体考核的标准，有针对性地进行考核；二是实现评价主体多元化。基层公务员工作中接触最多的是群众，因此，不仅仅要重视领导考核，更要加强群众监督，接受群众评价。将领导考核、群众评价和同事互评有机结合起来，从多方面对基层公务员进行全面考核；三是要实现考核常态化。对基层公务员的考核要贯穿在日常工作中，做到经常性考核、常态化考核，将平时考核作为年终考核的依据和基础，克服“平时不考核，年终算总账”的问题。四是实行信息化考核。建立信息化的绩效考核平台，可以克服传统面谈、纸质考核存在的时间

滞后、感情干扰等问题，提高考核效率，保证公平、公正、公开。

（四）完善基层公务员激励机制，提高公务员积极性

要充分发挥基层公务员的积极性和主动性，就要进一步完善基层公务员激励机制。一是从物质待遇方面激发基层公务员的工作积极性。逐步将现行的等级工资制向绩效工资制转变，根据基层公务员的工作能力和做出的贡献发放工资，根据绩效考核评价的结果发放奖金，鼓励基层公务员争先创优；二是从精神文化方面营造良好的激励环境。各级行政机关要努力营造开放、坦诚的工作氛围，领导者要真正做到尊重人才、关心人才。对于工作努力认真的基层公务员要给予精神方面的肯定和鼓励，以增强基层公务员对本职工作的认同感，对所处机关的归属感，最终提高工作积极性；三是要引进竞争淘汰机制。惩处、辞退是负激励中重要手段，在淘汰的压力下，基层公务员的责任心和主动性会有所增强。对于工作散漫、违法乱纪，且屡教不改的人员一定要按照国家规定采取辞退的措施，淘汰掉不能履行公务员职责的人员。以此，形成优胜劣汰的竞争氛围，激励基层公务员努力工作，不断进步。

总之，加强基层公务员队伍建设的工作任重而道远，只有切实转变思路，完善创新各项体系，最终才能提高公务员队伍的整体素质，为推动我国经济社会的科学发展，巩固党的执政地位打下坚实有力的基础。

第四篇：雾霾治理问题与对策研究―基于政府视角

摘 要：如今我国大部分地区遭遇的雾霾天气，严重影响着人们的健康和生活，引起了民众对政府治理能力的不满，更让政府伤透了脑筋。本文主要基于政府视角对雾霾问题进行了研究。首先提出了雾霾的概念和产生原因，接着分析了国内外雾霾的研究现状以及雾霾给人类带来的危害，最后从政治、经济、社会、文化四个方面站在政府视角提出了针对性的解决措施。

关键词：雾霾；政府治理；可持续发展

一、雾霾的概念

雾霾是雾和霾的统称，二者区别很大。雾是由悬浮在近地面空气中的大量微小水滴或冰晶组成的，它是一种空气中的水汽产生凝结的自然天气现象；霾是空气中的灰尘、硝酸、有机碳氢化合物等颗粒物形成的造成视觉障碍的气溶胶系统，即灰霾，它是由大气污染导致的。

二、雾霾产生的原因

雾霾产生的直接原因是大气中的pm2.5严重超标。pm2.5主要来源于工业生产、汽车尾气等。由于经济规模迅速扩大和城市化进程加快，大量的pm2.5颗粒排放出来。从表象上来看雾霾是由于工业迅速发展、能源结构的不合理性造成了大气中污染物排放过多而引起的，但是究其根本原因则是由于多年来政府一味追求经济的发展，而忽视了对生态环境的保护，进而阻碍了经济社会的可持续发展。

三、国内外研究现状分析和发展趋势

（一）我国研究现状和发展趋势

我国经济的快速发展，伴随的是生态环境的急剧恶化，雾霾的屡屡出现已促使我国采取了不少措施：机动车限号，污染企业停产整顿，鼓励绿色能源的开发等等。然而机动车限号给人们的出行带来了不便，企业停产造成了大量员工失业待业，尽管政府为治理雾霾投入大量人力物力财力，雾霾天气仍旧无法根治。政府需要靠实际行动和有效的方法治理雾霾，才能让人民看到希望。

（二）国外研究现状和发展趋势

雾霾不仅困扰着我国，不少如今空气质量良好的发达国家也曾经历过雾霾的痛。

经历工业革命的英国，伦敦的工厂向空气中排放了大量的粉尘和有毒气体，致使伦敦每年有四分之一的日子都被雾霾笼罩，伦敦还因此被称为“雾都”。政府通过限制私家车数量减少尾气排放，征收交通拥堵费，并将这笔收入用于改善公共交通系统的发展，还对各个城市的空气质量进行评估，对不达标的城市进行罚款。

美国曾发生的“光化学烟雾污染事件”也是由于工业污染和汽车尾气造成的大气污染。美国因此成立了《空气污染控制法》等法案进行治理。通过信息公开、设立排污许可证和动员全民参与的方式推进节能减排。

日本也曾遭遇过严重的空气污染。日本环保部通过建立大气广域监视系统，来监测各种大气污染物质，并将专业人士的分析结果发布到网站上。日本禁止尾气排放超标车辆运行。日本市民也自觉给自己的旧车安装过滤器，参与到大气污染的防治中去。

国外的成功经验值得我国借鉴，但我们也要结合我国的具体国情，采取适当的措施，设立相关的法律条令、调整能源结构，在社会快速发展的同时与大自然和谐共处，减少雾霾的发生。

四、雾霾对人类的危害

（一）对人类身体健康的危害

主要有生理危害和心理危害两类。生理危害包括：诱发呼吸道疾病和心脑血管疾病；心理危害有：雾霾天气的频繁发生会引发人们焦躁不安的情绪，长期在这样的环境状态下生活，人们的心情与心境等得不到改善，会引发严重的心理问题，对客观生活环境产生不良抵触情绪。

（二）对人类社会活动的危害

雾霾的持续笼罩使得城市道路能见度降低，人们外出活动不便，大大影响了人们的生活进度与生活质量，特别是对于中老年人晨练和学生外出体育活动等造成巨大影响；另外也容易造成交通事故等危害。

（三）对中国经济的危害

雾霾的产生导致许多企业不能正常生产与营业，这便使得经济利润下降；严重的空气污染阻止了人们的出行，旅游业等产业利润下降，对经济也造成一定影响。

（四）对中国城市形象和国际声誉的危害

雾霾笼罩下的中国城市大大损害了中国的城市形象，这同时使得外国人对于来中国旅游，学习甚至定居都望而却步，也可能使得许多中国人才大量流失；持续的污染环境也使得中国在国际上的声誉大大受损。

五、治理雾霾的措施

治理雾霾需要以政府为主，其他组织为辅，可以使用pdca管理循环模型来把握该措施的实施的进度与效果，不能让一项有效政策最终变得不了了之。pdca管理循环，即plan（计划）、do（实施）、check（查核）、action（处置），是从事持续改进所应遵行的基本步骤。针对以上角度主要可以提出以下措施：

（一）政治方面。从政治方面来看，主要是政府要通过转变过去的理念，把片面地追求经济目标调整为在经济发展的同时，更强调环境利益的保护。这具体主要体现在以下方面：

1.在政府立法方面。虽然在“目的二元论”的条件下制定法律是想让经济利益与环境利益共同发展，但是现实的情况往往是以牺牲环境利益来换取经济利益。为了保护环境，政府在立法时应该更倾向于环境利益的保护，而不是更侧重于经济利益。

2.建立一套完整的机制。政府缺乏一整套雾霾的防治体系，主要包括雾霾的预警机制、应急机制和评估管理机制，总的来说就是政府缺乏一套完善的防治雾霾的规划制度，这是政府最该解决的大问题。

3.加强责任感，积极寻求各方协作。大气属于公共物品，政府对其保护力度不够，政府自身在雾霾环境问题中的责任感不强；政府应加强自身责任感，并且要与其他组织如企业，公众等积极合作寻求最佳解决方法。

4.加大处罚力度，增加经费投入

企业对环境造成了污染就要付出代价，政府应该大力度地对企业采取处罚措施，而不能只是蜻蜓点水地点到为止；另一方面，环境保护的经费投入应该加大，这样才会让治理的人敢于去行动。

（二）经济方面。处于经济社会上的各个企业，尤其是对环境污染有巨大“贡献”的企业要改变片面追求经济目标而以牺牲环境为代价的愚蠢行为。企业应该积极响应与配合政府的转变，改变经济增长方式，在控制成本合理条件下，积极采用新能源，大力推进对于科技新产品的研制；尤其是在“沉重的商机”下，企业一定要明确自身责任，而不能一味地为了经济利益而忘记治理雾霾的重任。

（三）社会方面。各个组织都应该跟随着政府的风向标，学习政府的相关政策文件，企业、公民、第三方组织（如npo，ngo等）应该参与并携手对抗雾霾，最终实现经济社会可持续发展的“共赢”局面；我国政府也可积极寻求与相关国际组织的合作与帮助，借鉴国外的成功政策，使之与我国国情联系起来应用于治理研究之中；也可以采取一些社会政策，如对机动车辆限行，禁止乱砍树木等破坏生态环境的行为。

（四）文化方面。从文化角度来看，从雾霾的治理到生态环境的保护再到经济社会的可持续发展都需要通过各方组织社会责任感的强化来实现。公民个人应加强道德修养，增强环保意识；企业应加强组织的社会责任感，必须明白只有生存在可持续发展的经济社会环境之中才能够使得本企业得到可持续发展。在生态文明建设过程中，政府还应加大力度进行有关文化的宣传教育。

小结

面对我国严重的雾霾现象，相关部门要明确自己的任务和职责，采取有效措施进行治理。将生态文明建设放在首要位置，是实现社会和谐，生态环境可持续发展的基本保障，我们要坚持走可持续发展道路，只有经过各方的共同努力才能让我们的生活环境变得更加美好。

第五篇：基层政府依法行政的现状与对策

试论基层政府依法行政的现状与对策

摘 要 依法行政的本质是有效制约和合理运用行政权力，它要求一切国家行政机关和工作人员都必须严格按照法律的规定，在法定职权范围内，充分行使管理国家和社会事务的行政职能，作到既不失职，又不越权，更不能侵犯公民的合法权益。

关键词 基层政府；依法行政；现状；对策 依法行政作为依法治国基本方略的重要组成部分，直接影响着依法治国的进程。随着经济社会的快速发展，人民群众的民主法治意识不断增强，政治参与积极性不断提高，维护自身合法权益的要求日益强烈，这些都对政府工作尤其是基层政府依法行政提出了新的更高的要求。基层政府能否切实做到依法行政，很大程度上决定着政府依法行政的整体水平，直接关系到国家法律法规和方针政策在基层的落实，直接影响政府的形象和干群关系，事关中国特色社会主义建设事业的兴衰成败。本文将对基层政府依法行政的现状及对策方面展开全面的探讨。

一、基层政府依法行政的现状及存在的问题

改革开放30多年来，特别是《全面推进依法行政实施纲要》实施以来，我国推进依法行政、建设法治政府取得了重大成就。[1]目前，以行政组织与人员法、行政行为与程序法、行政监督与救济法为框架，规范经济、政治、文化、社会生活以及政府自身活动为主要内容的依法行政和法治政府制度体系初步形成。同时，我们也清醒地看到，虽然基层政府依法行政工作取得较大进展，但仍存在一些问题，还不能适应新形势要求。

（一）法治意识淡薄，依法行政的能力不够。由于受几千年封建历史“人治”观念的影响，当前一些政府还存在凭经验、习惯办事，法治意识淡薄，依法行政能力不够，甚至出现以言代法、以权代法的现象。主要表现在政府干部的法律意识、法治观念与依法行政的要求不适应。思想认识上重人治，轻法治。如有的认为法律是管理的“工具”，加强法治就是加强管理，就是治“老百姓”；有的认为现在搞法治太难，缺乏基础条件，有畏难情绪。工作方法上凭主观臆断下命令，不愿依法办事。有些政府干部处理矛盾和问题习惯于凭经验，不依法解决；有的政府干部在部门利益、地区利益或个人意志与依法办事发生矛盾时，不是依法决策，而是违法行事，乃至利用手中的权力干预正常的行政活动。

（二）政府职能转变还不到位，体制性障碍尚未彻底消除。改革开放以来，我国行政管理体制取得很大成就，但目前政企、政资、政事、政社关系仍未完全理顺，政府越位、缺位和错位的问题依然存在。[2]一些部门职能权限不清、权责失衡，一些中介机构和行业协会定性不准，一些事业单位履行行政职能的问题仍未能得到解决。权力和责任相对等是民 主政治条件下“宪政”的基本要求。权责不对等，或者权力大于应尽的职责，则会导致权力的滥用；权力小于它所承担的义务，则会妨碍其完成工作任务，导致组织目标无法实现。政府参与微观领域的企业生产，则造成依法行政的“越位”；将原本由政府承担的卫生、教育等工作坐视不管或者市场化，则导致依法行政的“失位”；政府部门权力互相交错，职责不清，就形成依法行政的“错位”。这三种现象都会导致基层政府依法行政的功能无法正确履行。

（三）在行政立法方面，行政立法空白较多，所立之法缺陷较大。目前，以宪法为核心和基础的中国社会主义法律体系框架已初步形成，国家的政治生活、经济生活和社会生活的主要方面已基本做到了有法可依，但与改革开放和市场经济发展的要求相比，我们的行政法治建设还比较滞后，行政管理的某些方面还存在立法空白，立法质量有待进一步提高。突出表现在：现存的法律、法规与规章之间缺乏协调和统一，甚至互相抵触、矛盾、冲突，使行政执法者无所适从；有些法律、法规对某些行政机关设置的职权过大，尤其对自由裁量权，往往规定的幅度过大，并且没有顾及到公民权利一旦受到侵害后的法律责任，容易造成部分行政执法人员毫无顾忌地滥用行政权，严重影响了行政机关的依法行政。

二、基层政府依法行政的对策

全面推进依法行政，建设法治政府是一项艰巨而复杂的 工程。而这项任务工作的重心又在基层政府。全面提高基层政府依法行政能力是实现全面推进依法行政，建设法治政府的重中之重。

（一）提高基层公职人员的依法行政意识。行政机关工作人员尤其是领导干部的依法行政意识和能力，在一定程度上决定着一个地区、一个部门依法行政的整体水平。如果基层领导不依法行政，再好的法律就起不到它应有的作用，再好的政治经济制度和再好的社会秩序也会被破坏。要提高基层领导的法律素质，首先要健全领导干部学法制度．建立健全政府常务会议学法制度、专题法制讲座制度、集中培训制度，使基层领导干部养成依法行政、依法办事的习惯。虽然我们不要求公务员都成为法律专家，但是对宪法、规范政府共同行为的法律法规以及履行职责所必需的法律知识一定要熟悉。

（二）要继续深化行政体制改革。政府要转变政府职能，切实做到有限政府，行政体制改革关系到我国整个改革开放的成败，必须制定科学合理的改革方案，加快改革步伐，以适应建设社会主义市场经济需要。[3]深化行政体制改革，要求各级行政机关必须牢固树立立党为公、执政为民的信念，树立科学的发展观和政绩观，忠于职守，全心全意为人民服务。树立行政就是服务，管理就是为群众、为基层、为企业提供社会公共服务的观念，不仅要行使管理权力，还要 落实为民服务的义务。要把政府不该管的事交给企业、社会和中介组织，更大程度上发挥市场在资源配置中的基础性作用，切实把政府职能转变到经济调节、市场监督、社会管理和公共服务上来。

（三）加快立法，健全完善的行政法律制度。健全完善的行政法律制度，是依法行政的必要条件。[4]我们应当在经济体制改革、政治体制改革和行政管理体制与机构改革不断深入的新形势下，抓紧健全、完善行政法律制度，制定各级人民政府和各级各类行政机关的工作规则，制定编制法、行政程序法，制定规范市场主体行为、市场经济秩序、宏观调控、社会保障和救济、规范收入分配等方面的法律法规。在加快行政法制建设步伐的同时，还必须提高行政法制建设的质量即行政立法的质量，防止和纠正片面追求数量而忽视质量的问题。立法是非常严肃、严谨的，法律法规不能朝令夕改，既要具有现实的可操作性，又要具有较强的前瞻性，因而在制定行政法律、法规、规章之前，就要进行广泛深入的调查研究，以确保法律、法规和规章的合法性、有效性和连续性。

基层政府是上级政府和人民群众之间的桥梁和纽带，同人民群众接触最直接，联系最频繁，是依法行政的前沿阵地，其是否依法行政关系到党和政府在人民群众中的形象，关系到我国依法治国方略的实现，关系到人民群众切身利益的维 护。[5]只有依法行政才能体现“人民权力人民用”，“赋予权力为人民”的宗旨观念，才能保证国家行政管理人员在管理各类事务时不至于偏离“为人民服务”这一宗旨、这一航道。注释：

[1]《加快建设中国特色社会主义法治政府》作者：马凯，来源《求是》杂志

[2] 《基层政府推进依法行政的成效与问题分析》来源：《北方法学》2009年第2期

[3]《依法行政的现状及发展构想》作者：任敬陶，来源中国政府法制信息网

[4]《试论政府如何作好依法行政工作》来源：山东省即墨市政府网

[5]《基层政府依法行政存在的问题与对策》作者：谭学强