宽带进驻困难源于多头管理

第一篇：宽带进驻困难源于多头管理

摘要：“为什么小区就只有一家运营商？选择网络运营商不是我们的自由吗，他们凭什么搞垄断，一家独大，通吃全区？”在广州各大楼盘的业主论坛上，这样的帖子总能顶置。眼下宽带升级改造工程正在全国推进，广州也早在去年下半年开始有所动作，就在公众认为“提速降价”指日可待时，“最后一公里”的人为“垄断战”却并未休止。

在今年广州市“两会”上，有人大代表对破除宽带入户遭垄断之阻难题提出了建议，近日广州市国土资源和房屋管理局、广州市科技和信息化局以及运营商联合进行了答复。记者独家获悉，广州市新近出台《光纤到户建设规范》，明确规定了新建住宅楼应预留至少两家运营商的建设面积，但牵头制定的部门坦言按照目前的行政体制，规范对开发商难有监管权，对运营商的违规行为亦难有处罚权。有运营商明确表示支持破除一家垄断，但认为需要政府鼓励和推动，不然“对所有运营商来说都是没法做的亏本生意”。

我国《电信条例》明文规定，“电信用户有权自主选择使用依法开办的各类电信业务”;电信业务经营者在其经营活动中，不得“以任何方式限制电信用户选择其他电信业务经营者依法开办的电信服务”。然而有部门统计显示，目前广州未能自由选择电信运营商的小区达到40个。有业内人士分析认为，实际数字远不止于此。

就广州市民的宽带业务选择权现状，记者分别在新建楼盘和旧有小区进行了调查。

新楼盘初装入户 地产商捆绑驻地网

据了解，近年的普遍做法是，开发商在新楼建设的初期就引入运营商参与建设。某运营商销售经理告诉记者，这可以称为一个“谈判和公关”的过程——运营商向开发商争取入场建设的资格，给予开发商一定的“施工配额费”，即一般意义上的入场费，有时还需要提前交纳押金入场。

与此同时，双方签署排他性协议，由运营商全权负责建设并承担施工费用，平均到每户的建设费用约为1000元，有些开发商会向业主收取这笔初装费。运营商的前期投入，换来的是因独家享有新建楼的客户资源而获得长期收益。记者发现，目前在广州，只有个别住宅区有铺设两家运营商的管线。一些比较有实力的开发商通常会自己投钱建设，不过建设费用也通常会转嫁给业主。还有一种被称为“驻地网运营模式”，大多数由地产商与运营商直接捆绑，地产商虽然负责入场建设管线的成本，但由于自身不具备建设能力，在具体操作中，这些楼盘通常采用千兆入小区，百兆入楼，十兆入户的共享带宽网络建设标准，并且同时租用电信和网通的出口带宽线路。正因为线路属租用，这种模式也难以摆脱线路出租方对将来业务的潜在影响力。

以广东某信息投资公司提供的一种宽带网络为例，该公司与广州的某两大地产品牌属关联公司，现在已经拥有超过30万用户，成为仅次于中国电信的第二

大宽带商。这其中，不少都来源于与两大地产商开发的数十个楼盘达成的排他性协议。

然而，这种宽带网络在不同小区的网络速度参差不齐，广东省电信规划设计院有关人士对此解释，“该宽带网络要租用电信和网通的出口，但又与电信、网通在宽带业务上有竞争关系，所以运营商与驻地网运营商之间的矛盾可能造成大规模的断网事件。”该信息投资公司副总裁张某曾表示，是电信和网通之间的互联互通问题致使这个宽带网络不畅。

显然，无论建设模式如何，新建楼盘宽带初装的这个大蛋糕，长期以来仍多多少少受到开发商和运营商之间关系的影响。

旧小区宽带升级 物业要收入场费

新小区的宽带建设已是一个难解的结，更大的难题是旧有小区的改造升级。不断有运营商向记者倒苦水——在改造之前，如果此前没有规划的运营商，首先要和物业管理一方协调谈判，有媒体曝出的“每户50元入场费”就出在这一环节。“我们经常收到业主的投诉，抱怨运营商为什么不肯把网络接入小区，因为业主每次去小区管理处咨询能不能装其他电信运营商的宽带时，物业公司的解释都是运营商不愿接线。而当运营商就此事与管理处方面协调时，管理处则称是业主没有需求。”某运营商负责人告诉记者。

目前广州还有为数不少9层以下的楼梯楼，运营商的施工队进入改造的时候，面临的问题更是复杂多样。

“没入户之前，楼房外部建设首先可能遇到的拦路虎是绿化，不仅仅是因为网线可能影响美观。”有运营商施工人员告诉记者，管线铺设有时候会碰到不得不砍掉一棵树的情况，“但这就是一个大问题，运营商当然没权利砍树。”到了楼内，牵线建设更是要面临不同住户之间的协调——譬如A用户有升级需求，B用户没有，可是线路要经过B用户才能装好，往往会遭致B用户反对，施工队不止一次被住户以“拉线、墙钉等影响风水”为由拒诸门外，倍感束手无策。

即使最后终于把线路铺到了用户的家中，施工队最害怕的“死天花”(实心的老式天花板)也可能让一切前功尽弃，在老城区范围内，多家运营商的线路目前都是“拉到楼前，进不了家”。

在答复中，相关部门国土资源与房屋管理局房屋和物业管理处副处长熊启林表示，老旧小区宽带改造牵涉到的物业管理比较复杂，“和加装电梯难题很相似”，“各方意见难统一，众口难调”。

整治违规为何难？ 多头管理难以问责

针对这一问题，目前信息产业部和建设部已正式发布《关于进一步规范住宅小区及商住楼通信管线及通信设施建设的通知》，其中规定：“房地产开发企业、项目管理者不得就接入和使用住宅小区和商住楼内的通信管线等通信设施与电信运营企业签订垄断性协议，不得以任何方式限制其他电信运营企业的接入和使用，不得限制用户自由选择电信业务的权利。”

记者注意到，在现行的《中华人民共和国电信条例》中规定，对于“非法组织或者妨碍电信业务经营者向电信用户提供公共电信服务的”行为，由省、自治区、直辖市电信管理机构责令改正，处1万元以上10万元以下的罚款。

但广州市科技和信息化局相关工作人员就此解释，目前市一级并没有设置电信管理机构，“广州市科技和信息化局不是电信主管部门，只是作为广州市通信服务行业的管理协调部门以及运营商。我们没有实质的管理权和处罚权，能做的非常有限。要有效解决这个问题还要由省一级的主管部门省通讯管理局出面。”事实上，即使是省一级的主管部门，也只能针对管理运营商——如果是电信运营商通过垄断协议或者其他不正当手段阻碍了用户自由选择其他运营商的服务，那么就侵犯了用户的权益，应当受到处罚;但如果是房地产开发商主动实施的阻碍行为，就不属于通信主管部门的监管范围，应由建设部门负责。规范出台能否破题？ 只能解决新小区用户

从去年4月份起，广州市科技和信息化局网络与信息安全处的工作人员刘序就开始忙于制定一份名为《光纤到户建设规范》的文件。

这份首度发布的广州市“光纤入户”规划建设地方技术标准，被认为“在广东开了先河，对于打破行业垄断行为，实现运营商公平接入和用户自由选择服务，具有极大的促进作用”。

其中最大的亮点之一是将光纤到户的建设内容分为电信业务经营者投资建设的部分和开发商负责投资建设的部分。在分工的示意图中，显示外线、主干光缆和物业中心机房都由前者负责，开发商则负责配线、引入光缆和户内线缆。基本遵循建筑红线外由运营商建设，建筑红线内由开发商建设的原则。

新规范还试图在此基础上打破“一家垄断”，规定“设备间预留的房间应满足至少2家电信业务经营者安装”。

规范出台至今四个多月，刘序说：“我们还不确定实际效果怎么样。”

他表示，目前规范仅适用于广州地区新建住宅区、住宅建筑及商住楼的光纤到户通信设施建设，对于改、扩建的住宅区等就没有约束力。“规范的是下一步，而非现有的建设，未来的新业主尚未能体会垄断破除的好处。”

另一方面，广州市科信局负责人表示这一建设规范并不是强制性标准，而且以其部门职责属性仅能进行协调，要真正执行这一规范，一个最重要的前提是“让开发商来认可这个规定”。

运营商说法：两家并存比较合理

中国电信广州分公司的陆广成工程师长期负责光缆、电缆规划建设的方案制定工作，他认为目前两家并存是比较合理的选择。“因为不同运营商的基础设备不能共用，每增加一家运营商，开发商都要提供相应的设备间面积，平均每家运营商可以服务的用户就减少了，建设成本却一分都不能少。这其实会造成一种社会资源的浪费。而有两家则刚好，存在竞争也不至于浪费。”

“只有政府鼓励改造才行，不然对于运营商来说都是亏本生意。”陆广成分析道，“一个小区的用户数量是有限的，如果两个以上的运营商都铺设管线，每个运营商的市场份额就减少了，肯定要损失的嘛。”

广州市建设委员会负责人认为，小区业主是电信服务的最终消费者，各开发企业应当创造条件给各电信运营商提供平等接入的平台，对暂时无法解决电信平等接入的楼盘，开发企业应在销售时予以明示。而未建或在建小区，通信管线的容量应达到满足两家以上电信基础运营商接入的水平。也许，这种办法会在一定程度上造成通信线缆的重复建设，但引入市场竞争所必需的代价之一，也正是重复建设。

成立第三方机构破除垄断

2011年9月份，同样面临小区光纤改造遇到物管阻挠的上海市，由政府牵头，发布并实施《住宅建筑通信配套工程技术规范》。当地政府成立国内首家新建住宅建筑通信配套设施第三方专业维护公司——上海市建筑通信网络有限公司，以满足电信企业的平等接入权。居民在开通宽带时，可自由选择一家宽带运营商。

据当地媒体报道，上海市经济与信息化委员会表示，截至8月底，上海光纤到户完成改造覆盖累计达到324万户，超过今年累计完成300万户的年度目标。

第三方机构将主要负责网络“最后一公里”的公开招标，监理工程质量和标准，各家运营商只负责将自己的网络基础设施引入小区门口。此后，第三方机构具体管理小区中心机房到百姓家里的通信管线和光纤，业主想选用哪家网络服务，只需和运营商签订协议，第三方机构就会帮助实现对接。目前，上海市建筑通信网络有限公司对电信、联通和移动三家网络运营商开放接入服务，居民可自由选择。宽带线路铺设与运营商分离

“网业分离”的香港模式被不少专家推崇为“最后一公里”问题最根本的解决之道。其模式是将宽带线路和业务分开，运营商由业主自行选择。有专家指出：

“其实消费者并不关心物理网络，最重要的还是在乎网络服务和价格。”“网业分离”在企业层面上实现网络和业务的分离、物理网络和服务网络的分离。

当前香港宽带市场的主流服务带宽是100M。以香港宽频提供的100M服务为例，费用为每月121元(港币，下同)，除了100M带宽到桌面，还包括固定电话、30多个频道的有线电视。如果每月多交30多元，就可以享受1G带宽服务。理论上，1G带宽的含义是，下载1G大小的影片，需时仅为1秒。到今年5月底，香港宽频的1G用户已经突破1万户。香港宽频向用户提供速度保障，如果实际网速低于带宽80%的将退款。

有分析认为，香港宽带市场发展如此迅速最重要的原因是充分的市场竞争。目前香港市场上有有线宽频、香港宽频、和记电讯、电讯盈科等多家公司参与竞争，“价格战”此起彼伏。电信管理局的研究也指出，“竞争激烈的电讯市场，是造就价格低廉的有利因素”。

原文摘自广州电信宽带网

第二篇：建筑行业多头管理现状

多头管理的主要体现

部门职责不清，存在交叉重复监管现象。建筑业的主管部门是住房和城乡建设部、建设厅、建管局或建委等一条线，然而建筑施工投资大、周期长、使用民工多、对环境影响广的行业特性，使得与许多部门有着不可分割的联系，如人力资源和社会保障部门、环境保护部门等，导致职能交叉现象普遍。以建设系统的安全监管职责为例，建筑业主管部门与安全生产监督管理部门在行业安全管理上存在职能交叉，综合管理和专业管理区分不明确；与质量技术监督管理部门在特种设备使用监管、特种作业人员教育培训和检测机构资质管理上也存在职能交叉，重复管理。而且，在市政公用工程、村镇建设项目、拆除工程、装饰装修工程及工业建设项目的安全监管方面，还存在监管部门不明确、职责不清，监管责任无法落实的问题。

行业市场垄断，存在多方插手要权现象。建筑业企业资质由建设行政主管部门统一管理，但涉及铁路、交通、水利等专业资质审批，仍需由相关主管部门会同审核，为行业间的利益平衡埋下了伏笔。而且有些专业部门设置资信登记、施工许可等市场准入限制，如交通行业《公路建设市场准入规定》“交通部主管全国公路建设市场准入管理工作；一级公路工程施工单位的资信等级，由企业注册地或所在地省级交通主管部门进行初审，报交通部审核登记”，并在《关于整顿和规范公路建设市场秩序的若干意见》中强调“各级交通部门要按照有关规定，对从事公路勘察设计、施工、监理单位实行严格的资质审查和资信登记；交通部和各省交通主管部门按照职责分工审批的资信登记是从业单位进入公路建设市场的主要有效凭证。又如有些地区水利行政主管部门实行水利工程施工单位资信登记，登记后方可进入水利建设领域施工。铁道、民航、总后、轻工等部门同样也有类似的资质审批程序和标准。对未经资信登记的建筑企业，即使持有建设行政主管部门颁发的合法的资质证书，也不得进入其相应专业部门的工程建设市场，不准参加工程招投标活动，造成市场准入制度的不统一，形成了行业垄断和部门分割。此外，从国家到地方的计划管理部门层层设立重点工程，采取封闭运行管理模式，建设行政主管部门对这些工程不能实施有效管理，影响对建筑市场的统一管理。

地方各自为政，存在地方保护主义现象。许多地方领导为了维护当地企业利益，坚持实行地方保护政策。有的地方以投资渠道和专业性强为由，不让外地企业参与重大项目投标竞争，实行变相的地区封锁。有的地方在国家明文规定取消有关收费的情况下，采取各种手段，变换收费方式和收费主体，仍然对外来企业收取不合理的费用，如按注册人数征收管理基金或队伍管理费、以统筹费或调节基金等名义征收工程总价0．5～4%费用、违反税法规定按工程决算总造价的1%按月征收个人所得税等，以及名目繁多的各种保证金或押金，提高外地企业的施工成本，变相限制外地企业的进入。有的地方对外地企业施工的任务量和人数进行严格的控制。有的地方对外地企业要求配置较高规格的办公场所，内容包括营业面积、电脑设备等，并在开标时规定必须由企业法定代表人亲自到场，否则作废标处理。如此等等，难以形成公平竞争的建筑市场环境，让施工企业异地发展障碍重重，做大做强更是步履艰难。

企业受困于多头管理

目前建筑业是典型的买方市场，竞争十分激烈和残酷，施工企业盈利能力不高，平均利润率不足2%。政府部门、行业、地方的多头管理，不规范、少沟通、无联动，让施工企业很“受伤”，压力很大，包袱很重，非生产性管理费用居高不下，关系处理越来越复杂，成本负担越来越加重，生存发展环境越来越恶化，影响施工企业的进一步持续健康发展。当前，建筑施工业、施工企业面对的一些具体困难和问题，不能说与多头行政管理无关，多头管理直接或间接地影响着行业与企业发展。

重复监管部门多，疲于应付。工程建设是一项系统工程，其过程涉及质量、安全、消防、环保、交通以及与周边单位和居民的协调等问题，许多部门都可以管到施工企业，甚至是居委会。据不完全统计，企业要将一个项目完成需要接洽30多个部门，包括建委、规划局、质检站、消防局、环保局以及城建、城管等部门。这些部门有的手中掌握着重要的权力，对工程建设起到审批、监督、管理职能；有的掌握着工程建设所必需的资源，可以对工程的建设过程进行制约或影响。施工企业必须招待好、服务好，对部分单位或部门的个别人员滥用权力或者以权谋私，提出的要求五花八门，如帮助其亲属解决工作、装修个人住房、推荐材料商等，一般只能违心同意，如果违背这些人的意愿就会有穿不完的小鞋和吃不完的苦头，牵涉企业大量的精力，许多项目经理都感叹“项目好做，关系难处”，严重干扰了正常的经营生产活动。

市场准入审批多，层层收费。项目从开工到竣工，需要办理或代办各种许可手续，如开工的施工许可证、食堂的卫生许可证、夜间施工许可证、排污许可证等。此外，施工企业每进入一个区域市场，都要进行资格审批和年检备案，而且各类市场市场通行证都需缴纳一定的费用。也难怪政府部门之间要争夺管理权，根本原因是利益趋动，典型的如装饰装修施工，有两个主管部门，公建装饰属于建设委员会，家庭装饰属于房管局，各定标准，各发证书，各收费用，各占一方市场。施工企业是直接受害者，为了生存和拓展业务，不得不对照各类标准办理各类证书，缴纳各类费用，而且定期不定期与这些政府部门进行“感情”交流，滋生商业贿赂腐败的温床，所以建设行业成了贪污犯罪事件的高发领域。

政策差异标准多，增加负担。在工程定额方面，地区省定额由省定额站编制颁发在全省统一执行，政府投资的市政工程又由政府颁发了市政定额，由于两部门的要求和掌握尺度不同，在执行过程中常发生矛盾，致使使用定额的施工企业无所适从。在保障民工利益方面，劳动保障部门出台推进施工企业农民工参加工伤保险的通知，建设行政主管部门出台施工人身意外伤害保险实施办法，从两个参保文件的对比，两个险种的投保人、被保险人、承保范围、保险期限基本一致，有重复保险现象，虽出发点都是为了保护农民工弱势群体，然而加重施工企业负担。在税收方面，按结算收入定率随征的一些税种，没有统一的规定，各地执行标准不一致，如项目经理承包经营的所得税，低的地区是0.4%，高的地区是2%以上，形成各地方税收负担不平衡。对不能按结算收入定率随征的一些税种也强行定率随征,如一些地方税务机关为了方便税收征管，按工程结算收入随征0.3‰的印花税，从多数工程来看，实际结算收入往往要高于合同价，按税法规定建筑施工合同按合同价征收印花税，按定率随征无形增加施工企业的税收负担。

巧立名目收费多，以罚代管。代表性的“保证金”制度，名目过多，如注册保证金、工资保证金、投标保证金、质量保修金、安全保证金、诚信保证金等。农民工工资保证金属地收取，每个地区100～500万元不等；履约保证金按合同造价的15%～20%收取，质量保修金

一般按工程总价的5%收取。地方部门划块管理，很多无法律依据，仅凭行政文件收取。有一家企业仅一年的民工工资保证金就要缴纳2800万元，回收时间越拖越长，有的十几年还未曾收回，让施工企业不堪重负。而且许多还存在重复收费问题。如项目开工办手续时要缴纳防汛费，而又对施工企业代扣缴纳所有施工人员防汛费，不能抵扣。又如价格调节基金，本地按建筑企业总收入缴纳，部分地区按工程结算收入随征的办法进行征收，而外埠工程结算收入又不能扣除。同时，施工企业由于管理水平所限，或迫于工期、成本控制压力，在环境保护、健康卫生等方面无法达到国家规定的标准，某些监管单位或部门在检查时往往罚款了事，不但不指导工地进行整改，反而将罚款当成了创收的一种手段。在实际工作中，由于多头管理，经常会出现多方插手和处罚现象，致使施工企业在同一事件上会受到几个部门不同标准、要求的监管和处罚。

岗位管理证书多，无所适从。岗位培训与职业技能开发工作提高施工企业整体素质的有效手段，各政府部门为规范管理，都颁发了相应的专业上岗证或特种作业证书，有的是安全生产监督管理局颁发的、有的是劳动局职业岗位鉴定站颁发的、有的是建筑行政主管部门安监站颁发的，“多头管理”的结果是各个上级部门只认自己颁发的证书，其他部门颁发的证书均视为无效。如果企业不参加培训取证，各部门就要采取措施对企业加以处罚或限制。施工企业在各种压力之下不得不一次次重复进行培训，常常发生多家上级部门安排相同内容的培训事宜，使企业不知到底该听从哪家上级部门的安排。为了对每个上级部门都不得罪，一人多证成了普遍现象。而且，培训取证主要以收取费用为目的，对真正提高学员的业务水平意义并不大，造成施工企业人力物力上的极大浪费，实在是苦不堪言。

施工升降机是一种用齿轮齿条啮合方式或钢丝绳提升方式，使吊笼做垂直或倾斜运动，用以输送人员和物料的机械。

第三篇：农村资金互助社多头管理 生存发展极度困难

农村资金互助社多头管理 生存发展极度困难

过度监管与监管不足

目前中国主要的互助式金融组织，包括以下种类：农民资金互助社、农民资金专业合作社以及农民专业合作社内部建立的资金互助部；浙江等省正着力推进的在农民专业合作社之间发展信用合作；由国务院扶贫办和财政部建立的农村扶贫互助社。

据《财经》记者不完全统计，目前各地对各类农民资金互助社的主管单位和注册模式，可分为四类：山东临沂，供销社为主管单位，民政部门注册；河南信阳，金融办为主管单位，民政部门注册；宁夏银川，金融办为主管单位，工商部门注册；江苏盐城，农工部为主管单位，民政部门注册

根据中国的金融法规，成立金融机构需经过金融监管部门的认可，但合作社往往又归由地方农工部门管理，导致农村各类资金互助社拥有多个“婆婆”：农业局、工商局、财政局、质监局、税务局、农工部、金融办等。正因如此，“农村资金互助社”与“农民资金互助社”、“农民资金专业合作社”之间，虽一字或数字之差，对应的监管模式却是千差万别：前者在银监会的审慎监管态度下难以得到发展，后两者则因地方政府缺乏积极性及多头管理等原因，几乎得不到任何有效监管，成为风险之源。

按银监会职责分工，地方银监分局为农村中小金融机构的属地监管机构，但地方银监分局只覆盖到地市级，而绝大多数农村中小金融机构都设在县市以及乡镇和行政村，这些地方只设有监管办事处，一般只有三人到五人。

如果全国每一个行政村都设立了资金互助社，让银监会系统全部的职工都去做监管，人员都不够。”一位地方银监部门的官员向《财经》记者表示。有些地方为限制农村资金互助社发展，出现了对相关条文过度阐释的现象：山东某家农村资金互助社在通过银监会审批后，当地监管部门却对其规定，所谓互助，就是资金只能在32名发起人之间融通。

在学界看来，在各类新型农村金融机构当中，虽然无法解决小农户与商业银行市场地位不对等和市场信息不对称的交易矛盾，但审批的重点仍然放在村镇银行而不是农村资金互助社。

相关政策也存在不足之处：工商管理总局有关农村资金互助社的登记办法一直没有出台。按照现有规则，农村资金互助社每增加一名社员，都要去工商管理部门进行注册。而按照银监会的相关规定，只有在入社股金超过现有股金5%的情况之下，才需另行审批。

这导致农村资金互助社生存发展得极度困难。据《财经》记者调查，目前拿到牌照的农村资金互助社，其生存状态可分为三类：一类达到了监管标准，但却无法开展任何业务，因此处于冬眠状态；一类在社员内部拥有大量资金需求但却没有充足的资金供给，处于半饥饿状态；最后一类处于资金供求平衡的温饱状态，但数量最少。《财经》记者获悉，中国人民银行研究局2009年起进行的《农村合作金融组织调查》中，已将非银监会批准的各类资金互助社纳入调查范围，并将其称之为“既没有牌照、又没有组织和管理的三无机构”。

根据上述调查，依托专业合作社成立的资金互助部，占机构总数量的51%；自发成立的农民资金互助社，占25%；由银监会批准成立的，不足1%。从可贷资金规模角度来看，资金互助部占总量的53%；自发成立的占43.69%左右。“这700多亿元的地下资金处于无组织状态，需要去进行管理，这一问题必须重视起来。”一位相关研究人员称。实现这一目标并不容易。“连个能看懂简单会计科目的人都没有，我们不知道怎么管。互助社的报表送上来，放在柜子里半年都没人动过。”江苏某地农工部的一位负责资金互助社的相关人士称。

如此便成两难之局：现有金融监管体制下，要么管得过死无法发展，要么根本无法监管导致可能存在的风险。一旦混乱发生，各类想要正常发展的资金互助社，也最终因监管的多头和路依赖，而难逃和农民合作基金会一样被取缔的命运。

新型监管探路

中国合作经济学会合作金融专业委员会主任陈建华因此提出：应尽快制定《合作金融法》，做到有法可依。地方层面的监管试点亦开始出现进展：2012年10月，连云港市出台了《农民资金互助专业合作社监督管理办法(试行)》，对如何建立风险调控机制作了明确规定。有关合作社内部的资金互助部的监管问题，农业部亦正在进行积极协调。农业部一位相关官员近日透露：国务院已拟出台一份专门针对合作社的文件，其中包含如何规范合作社内部信用合作的问题。除上述常规性思路外，搭建农村互助式金融监管体系的主要难题有二：首先，监管思路如何取舍；其次，在地方上具体由谁执行、如何执行。

目前，银监会对农村资金互助社进行监管的标准高且严格。假如农村各类资金互助社均由其监管，而这一思路不进行调整的话，将上述近2.5万家互助社纳入监管，实际是件“不可能完成的任务”。

中国银行(3.02,0.06,2.03%)家研究中心研究员周立建议：银监会应按规模大小实行分类监管。假如互助社仅在乡村一级存在，因为熟人社会机制制约，应以自律为原则，采用登记式监管。进入乡镇后，银监会可采用半正式监管，并严格限制其跨入县级市场。亦有人认为，这并不符合中国金融审慎监管的风格。而可能的变化，则是对地方金融监管体系进行调整，银监会不直接管到互助社这种“毛细血管”，由地方政府的金融办来具体监管。

有部分统计数据显示：目前全国已有26个省级政府、222个城市相继成立金融办，这一趋势已开始延伸到一些区县市政府。这一变化，符合“十二五”规划中提及的“要完善地方政府金融管理体制，强化地方政府对地方中小金融机构的风险处置责任”政策布局，因此实现的可能性较大。

一种可能的模式是：银监会尝试二级监管模式，改造地方金融办或省联社的力量，监管包括新型农村金融机构在内的地方小型金融机构，类似于美国的联邦监管模式。这样既可增加监管力量，也可避免一刀切的管理模式，不至落入“一管就死，一放就乱”的窠臼。“为了从根本上减少各类有意高息揽储的资金互助社，应出台政策引导农村人口选择新的投资渠道(比如债券、股票、基金等)，并开办城乡信托业务。”中国财政金融研究中心主任张杰如是建议。

融资新尝试

除监管体制不顺畅造成的阻碍外，缺乏合理的多途径融资渠道，是制约各类资金互助社发展的内在原因。以吉林省四平市闫家村百信农村资金互助社为例：2007年3月9日，该互助社正式开业。初始社员入股股金为10.18万元，但截至2011年底，社员股金仅增长到16.83万元，社员存款20.4万元。四平市还有28家没有金融业务许可证的农民资金互助社，而截至2012年6月末，它们现有社员共计2万余户，互助金额则为2亿元。

据百信农村资金互助社理事长姜志国分析，前者之所以存款增长缓慢，原因有三：入社社员都是资金需求者、分红少、存款不如银行方便安全且无利率优势。后者之所以能取得较快发展，则是因为不用遵循银监会对前者设下的只准吸收社员内部存款及向正规商业性金融机构融资的规则，可向社会进行融资。在当地银监部门看来，上述这两种方式正是目前农村各类资金互助组织融资困局的两个极端：前者资金总量不足，除非采取低开甚至不开工作人员工资等方式，否则难以覆盖运营成本；后者往往以高息向社会融资，财务成本压力巨大，稍有不慎，便会陷入风险局面。

全国人大财经委副主任委员吴晓灵多年来提倡将资金互助社建成资金零售商，凭借其植根于熟人社会的特点，由其向大型商业性金融机构批发资金后贷给农户。这样既可以弥补前者资金匮乏的窘境，也为其他商业性金融机构资金入农降低了风险和成本。全国人大农业与农村委员会课题组的《农村金融制度改革与服务研究报告》则建议，建立农信社与资金互助社对接机制，后者向前者入股，既可有效解决前者社员分散及股金少的缺陷，又可让后者得到批发贷款，解决资金来源不足问题。

这些提议多年一直未得到推进，原因之一是监管部门对互助社如何向商业性银行融资并未给出具体操作路径建议。此外，各类资金互助社依然缺乏有效抵押物。在开业初期，百信农村资金互助社从四平市新华城市信用社融入资金20万元。在信用社转制成商业银行后，它已无法再获得融资。为解决第一个问题，四平市已开始自发实践。

2012年2月起，该市石岭子镇农村资金互助社开始与德丰村镇银行签订合作协议，前者负责向后者提供农户资料，保证其社员信息资料真实有效，后者则派驻专人到互助社受理社员信贷申请，终审通过后将信贷资金打入农户账户，形成了“村镇银行+资金互助社+农户”模式。

因采取多层次担保、小额分散等多重方式降低风险，德丰村镇银行在三个月内已发放信用担保贷款80户，金额200万元。

国家开发银行(下称国开行)亦曾采取过类似的模式对小贷公司进行“输血”。

1月8日，国开行相关人士透露：截至2012年底，国开行已累计向小贷公司发放贷款571亿元，贷款余额为300亿元。相关人士认为，同样身为新型农村金融机构的农村资金互助社获得国开行的支持，并无政策性障碍，应想办法打通二者之间的关节。为解决抵押物问题，目前各方的共识是：政府应财政拨款建立公益性信用担保资金体系，以此消除商业性银行的担心。

地方层面的解决方案亦已开始尝试：在四平市一些地区，已出现多家资金互助社通过抵押社员粮食向村镇银行成功融资的案例。此举既拓展了资金互助社的资金来源，又避免了社员为获得资金不得不“低价卖粮”的窘迫。

某国有银行人士告诉《财经》记者：在商业性银行自己有相关涉农机构、融资给互助社风险收益比并不高的前提下，商业性银行不太有积极性推动上述多种尝试。

针对这种情况，中共中央党校经济学部教授徐祥临认为，根本的解决思路是让各类资金互助社仿照日本农协经验，建立全国性组织结构，既可以解决融资问题，也有利监管。

在农民资金互助社专家姜柏林看来，较为现实的解决方案，是让央行参与进来，按照巴塞尔协议的风险管理规则，向已经获得银监会颁发正规金融机构牌照的农村资金互助社提供低利率的再贷款。

这种模式的大致做法是：假如一家农村资金互助社本身拥有股金10万元，央行可向其提供再贷款50万元至100万元。初始的10万元抗风险资金，而非直接向社员发放的贷款资金。由互助社向多个社员发放贷款，一旦出现风险，则由初始的10万元承担。

如是模式正常运营后，商业银行可通过检视农村资金互助社的资产负债表来决定是否向其进行融资，央行的培育作用完成后即可退出。

“不管到底怎么做，农村资金互助社接受银监会监管的重要前提，就是必须想出各种办法建立对其的融资渠道，除此之外，就不是真正想发展农村互助金融。”姜柏林称。

第四篇：农村民办幼儿园监管缘何空转”多头管理难执法

农村民办幼儿园监管缘何“空转”多头管理难执法

时隔一年，幼儿被遗落校车内致死事故连发的悲剧再次在河北上演。

2016年7月，河北3天内发生两起事故，3名幼儿在校车内闷死。今年6月28日至7月13日，半个月内河北雄县、遵化市、晋州市、霸州市4县（市）连续发生4起此类事故，4名幼儿丧生。在这4起事故中，3家涉事幼儿园为未经审批备案的农村非法幼儿园。

事发后，河北省教育厅发文，将事故原因归咎于一些民办幼儿园唯利是图、违法违规购置非标准车辆以及负有审批职权的基层教育部门审批把关不严。

悲剧接连上演

7月12日，石家庄晋州市发生一起幼儿园幼童被遗忘车内致死事件。

据死亡幼童家属介绍，当天早上7时50分许，在晋州市桃源镇赵兰庄村，两岁半女童任某的奶奶将孙女送上前来接孩子的天宝幼儿园校车。该校车接齐孩子后到达位于桃源镇周头村的幼儿园，但将任某遗忘在车上。

晋州市教育局事后发布通报称，当天16时许，有人打开校车门后才发现任某被遗忘在车内，立即送往医院抢救，后经抢救无效死亡。当天，石家庄市最高气温超过40摄氏度。

这并不是河北第一起幼儿闷死校车内的事件。

6月28日8时左右，保定市雄县一无证托幼机构，一名3岁幼儿被遗落在接送车辆内。当天17时，孩子被发现时已无生命体征。7月10日8时30分左右，唐山遵化市成才双语幼儿园（民办幼儿园）未清点到园孩子人数，当天16时45分左右发现一名幼儿被遗落在接送车辆内，后经抢救无效死亡；7月13日9时，廊坊霸州市堂二里镇亲爽养正幼儿园接送车接幼儿上学，到达幼儿园后，将1名3岁女童遗忘车内，15时30分，工作人员打开车门才发现这名幼儿，孩子经抢救无效死亡。

在上述事故所涉4所幼儿园中，3所未经注册审批，属无证非法幼儿园。几起事故发生后，公安机关介入调查处理。晋州市公安机关将天宝幼儿园院长张某控制；霸州市警方将幼儿园负责人刘某、跟车老师杨某、司机段某控制。

“目前法律法规对学校、对校车设置的法律责任较轻。”国家行政学院博士后陈雪介绍，未成年人在校车这样一个封闭的环境中，学校应当对学生承担监护责任，但《教育法》和《未成年人保护法》均未对学校的监护责任、校车等做出明确规定。国务院2012年发布的《校车安全管理条例》虽然对民办学校、教育行政部门责任人员规定了法律责任，但偏轻。

基层监管乏力

女童任某在校车内死亡事件发生后，晋州市教育局通报称，天宝幼儿园为未经注册审批的非法幼儿园，此前桃园镇教委结合桃园镇政府和派出所已多次对该幼儿园下发停办通知书。

既然是非法幼儿园，既然多次下发停办通知书，为何该幼儿园仍照办不误？记者就此事多次电话联系晋州市教育局，但工作人员表示局领导不在。

公开资料显示，近年来，石家庄市教育局多次要求各县（区）教育部门对民办学前教育机构进行排查，尤其对非法办园问题开展清理整顿。今年2月，晋州市教育局还开展了学校安全工作大检查活动。

按照河北省教育厅和石家庄市教育局相关通知，对不具备基本办学办园（所）条件、存在明显安全隐患且未经许可的民办幼儿园（所）和民办教育培训机构要限期整改；整改仍不合格的要坚决查禁停办。

“各级教育行政部门督导检查不力，隐患排查监管不深入，对此都有责任，但负有民办幼儿园审批职权的县（市、区）教育部门审批把关不严，平时对这些幼儿园的不规范办园行为置若罔闻，处置不及时，纵容了隐患的扩大乃至事故的发生，负有直接责任。”4起事故发生后，河北省教育厅于7月14日向各设区市教育局发布《关于强化民办幼儿园接送幼儿车辆管理的紧急通知》，其中就事故发生的原因如是表述。

事实上，对农村民办幼儿园并非没有“紧箍咒”。除《教育法》《未成年人保护法》外，《民办教育促进法》及其《实施条例》对民办幼儿园准入进行了明确，教育部、公安部等联合发布的《中小学幼儿园安全管理办法》对学校购买或租用机动车专门用于接送学生等事宜进行了详细规定。在有明确法律法规的情况下，民办幼儿园相关事故缘何时有发生？

“屡禁不止的非法园和营利为先的民办园有其内部逐利性，对此，主要监管部门应该切实整改非法园，规范管理民办园，明确校车安全接送办法并严格监管各类园所规范执行。”河北大学教育学院学前教育系系主任范明丽说。

据霸州市官方通报，事故发生后，该市成立了由市领导牵头的事件调查问责工作组，教育行政主管部门、堂二里镇政府共5名分管负责人和相关责任人被停职调查。其他三地目前暂无相关行政部门负责人被问责的情况通报。

多头管理难执法

7月11日，石家庄市交警在该市藁城区查获一辆“黑校车”，这辆核载9人的面包车竟拉了25人，其中23人是三四岁的幼童。经查，这辆“黑校车”隶属于石家庄市藁城区增村镇北桥寨村一所民办幼儿园，每天行驶路线途经多个村庄。这样随意多塞人的面包车甚至成为农村民办幼儿园的“制式校车”。

女童任某的家长告诉记者，任某父母一年前离异，由爷爷奶奶照顾孩子，至于幼儿园是否具有资质，他们并不知道。据了解，任某就读的天宝幼儿园成立于2012年5月，接送儿童的司机是幼儿园聘用的，司机开的车核载19人，但幼儿园统计事发当天车上共载有21人。

“此类事件暴露了涉事幼儿园缺乏规范的管理制度，日常管理松懈、混乱。随车教师清点人数，校车司机检查车辆，幼儿园带班教师致电未请假儿童的家长确认原因，这些环节只要有一个落实了，悲剧就完全可以避免。”范明丽说。

近年来，随着农村青年大量外出打工，留守家庭面临看养寄管孩子难题，民办幼儿园在农村应运而生。目前，在农村公办幼儿园稀缺的情况下，民办幼儿园已经成为农村的“主力军”。然而，不少农村民办幼儿园其实是没有办学资质的“黑幼儿园”。

“因为收费相对较低，‘庭院式幼儿园’甚至是‘黑幼儿园’在边远农村大有市场。”河北省教育厅基础教育处相关负责人告诉记者，尽管农村民办幼儿园教育资源紧张、财力不足、从业人员素质不高，但农村家庭对寄管孩子的要求不高，致使这类幼儿园越来越多。“这类没有资质的农村民办幼儿园很难取缔，最大的阻力其实来自于家长。如果取缔这些看护点，农村孩子就没地方上幼儿园、没人管。”这位负责人说。

“?F在的实际情况是，在农村，即便家长知道幼儿园非法违规，但如果并没有其他可选择的幼儿园，或者有成本、交通等不便，明知是无证幼儿园，恐怕也得硬着头皮去上。”河北省教育厅基础教育处相关负责人说。

此外，在幼儿园审批登记注册方面，现行学前教育与民办教育相关政策法规规定不明确、不统一，造成实际执行中民办幼儿园可以在教育部门、民政部门和工商部门等多个部门注册，出现审批混乱、批管分离的问题。

“在民政和工商部门注册的，这两个部门既不负责资格审查，也不负责园所开办后定期的监督和管理，这就导致教育行政部门往往并不了解这些园所的开办情况，或者即便知道这类园所的存在，但因为本部门不是这类园所的审批注册部门，也难以真正做到监管，甚至取缔。”范明丽说，多头管理给教育行政部门执法带来困难，审批时多部门有权，行政执法时仅教育行政部门有责，教育部门责大权小，加上管理力量不足，最终导致行政执法流于形式。

第五篇：事故源于麻痹安全来自管理

事故源于麻痹安全来自管理

---------读江苏索普二氧化硫泄漏事故有感

2012年7月12日上午10时许，江苏省镇江市索普集团新发展有限公司二氧化硫外泄，事故造成当地68名群众不同程度中毒：呼吸困难、辣眼、胸部刺痛，较困难者出现呕吐症状，被送往医院救治。。事发后，企业当即关闭硫酸生产系统，公司董事长、总经理宋勤华于13日下午向社会公众致歉，庆幸的是没有出现人员死亡，否则后果不堪设想。。

经过分析，事故原因是尾气吸收系统发生故障导致二氧化硫外泄，直接原因是操作人员错误地认为尾吸系统停车前处于正常状态，在开车前未进行认真检查，是一起严重的人为责任事故。

如果我们严格执行开车、停车制度，严格按照操作规程开车，在开车前认真进行现场检查，就会发现尾吸系统异常，不至于盲目开车，事故也就不会发生。那为什么总有人不执行制度，不按操作规程操作呢？在一家如此规模的企业，可能是员工的责任心不够，可能是员工的安全意识不够，可能是员工麻痹大意了。。等等。事故的发生有很多种可能，问题的关键是为什么开车前不认真检查？如果是直接操作员工疏忽了，那我们的班组长呢？我们的车间主任呢？？

既然是危险源，既然是安全隐患，那我们的车间管理人员为什么不进行严格的管理，严密的检查。如果员工严格执行操作规程，那么不会有这起事故；如果开车前有两名员工进行现场认真检查，我想事故也许不会发生；如果我们的基层管理人员进行复查，我想事故也不会发生；如果开车前安全员进行了检查，我想也会杜绝事故的发生。认真操作，坚持复检，严格执行，严密管理，防患于未然。

这起事故值得庆幸的是没有人员死亡，没有酿成大祸，但是给我们敲响了警钟，安全重在管理，安全重在防范，防微杜渐，防患于未然，是我们时刻应该警惕的，事故源于麻痹，安全来自管理；事故源于疏忽，安全来自警惕。

安全生产，人人有责；安全生产，人命关天。安全不仅是对自我的保护、自身的负责；更是对生产的负责，对员工的负责，对公司的负责！安全生产，人人有责----是安全永恒的信条；安全第一，预防为主----是员工永恒的主题。

安全是一种挑战。每一次事故的发生都会促使人们痛定思痛，总结教训、研究对策、以免重蹈覆辙。也许事故永远不会杜绝，于是挑战永远存在，但是人们的奋斗也永远不会停止。

同事们，让我们永远铭记：安全生产警示高悬，安全工作警钟长鸣！安全是生命之本，违章是事故之源。安全生产，重于泰山；安全工作，人命关天。让我们精诚团结，勤奋工作，凭借科学的管理，用高度的责任心，共同铸就瑞盛公司美好的明天！

背景资料：

1、子公司官方资料：镇江索普化工新发展有限公司成立于2005年3月, 主营化工原料及产品制造，总资产9800万元，职工90余人，专业技术人员20余人。现有一套30万吨/年硫磺制酸生产装置和一套余热发电装置等, 年生产硫酸35万吨、中压蒸汽42万吨和发电2200万千瓦时。

2、母公司官方资料：江苏索普(集团)有限公司前身为镇江化工厂，现已成为以化工生产、销售为主业，集科、工、贸、服务于一体，跨地区、跨行业的国家大型企业，2004年起步入中国石化百强企业行列。截止到2011年底，公司拥有总资产99.8亿元，占地面积3713亩，职工4249人。公司下辖全资公司5个，控股公司10个。其中控股子公司江苏索普化工股份有限公司(股票代码：600746)于1996年9月18日在上海证券交易所成功上市。

索普公司目前拥有140万吨冰醋酸、54万吨甲醇、50万吨醋酸乙酯、30万吨硫酸、12万吨氯碱、4万吨ADC发泡剂等产品的年生产能力，公司自备热电厂、水厂，以及具备涉外资质的长江泊位码头和具有危化品运输资质的铁路专用线。其中，醋酸乙酯和ADC发泡剂生产规模位居国内同行业前列，冰醋酸规模国内第一、世界第三，各主要产品行销世界各地。

2012年8月14日