湖北省退耕还林及其背景下农民生计问题的探讨

第一篇：湖北省退耕还林及其背景下农民生计问题的探讨

湖北省退耕还林及其背景下农民生计问题的探讨陈平（中南民族大学经济学院 湖北 武汉 ４３００７４）

摘 要 退耕农户的生计问题一直是政府工作的重点。退耕还林对农民生计的影响如何、退耕后如何增加农民收入、怎样发展退耕地区的后续产业、解决农民的生活保障等问题相继产生。文章通过对湖北省部分地区退耕还林工程的研究，分析退耕还林政策对农民生计的正面及负面影响，并提出相关的政策建议。

关键词 退耕还林 农民生计 政策建议

退耕还林工程，是国家实施可持续发展战略作出的重大决策。从保护和改善生态环境出发，将易造成水土流失的坡耕地和易造成土地沙化的耕地，有计划、有步骤地停止耕种，因地制宜地植树种草、恢复植被。工程的实施与农民、农村、农业问题紧密相关，实施过程中，如果农民生计问题解决不好，在政策规定的补贴时间结束后，复耕就将成为必然。

１ 退耕还林工程现状

据２００７年全国退耕还林工作会议报道，退耕还林工程实施以来，全国累计完成退耕还林242 666.7km2。湖北省是国家第二批实施退耕还林试点的省份之一，从２０００年开始试点，２００２年全面实施。截至２００６年，全省已完成了8 600km2退耕还林工程，其中坡耕地退耕还林3 313.3km2、荒山造林5 286.7km2，惠及了全省８３个县市区、６５７万多人。在已退耕的3 313.3km2坡耕地中，按地域分，三峡库区、丹江库区、清江流域、大别山区坡耕地造林2 182.7km2，占全省计划的６５．９％；大洪山脉、幕阜山脉和武汉市的周边地区退耕还林1 130.7 km2，占全省计划的３４．１％。按坡度分，２５度以上的为1 946km2，占５８．７％；１５~２５度的有1 126.7km2，占３４．０％；１５度以下的只有240.7km2，占７．３％。按林种分，生态林面积为1 828.7 km2，占５５．２％；生态经济兼用林面积为1 161.3km2，占３５．１％；经济林面积为323.3km2，占９．８％。

２ 当前政策对农民生计的影响

２．１ 退耕还林给农民带来的正面效应

国家实施退耕还林的目标之一是通过退耕促进退耕地区的农业结构调整，增加退耕农户收入。为分析退耕还林工程实施对退耕农户的经济效益，选取湖北省十堰市张湾区为例。

据统计，湖北省十堰市张湾区通过实施退耕还林工程，共造林3５．３km2，使全区646.7km2的山场森林覆盖率达到７９．５％，活立木蓄积达１１９．２万m3，其正面效应具体体现在：一是吸引了国家对张湾区的资金投入。按国家规定的退耕还林钱粮补助政策，张湾区退耕还林工程已完成５．３万元，８年中国家应下拨资金３ ６２５万元（含粮食折算现金），增强了张湾区的综合实力。二是增强了林业后劲。该区在实施退耕还林工程中，发展经济林和生态经济林2３．3km2。5年后，每年可为农民增收３ ５００万元，农村人均增收６７３元。同时，森林蓄积量也在不断增加，农民“绿色银行”的存款会越来越多。三是国家以粮换林政策的兑现，农民将直接增收。按已完成退耕还林13.3km2计算，国家每年应兑现粮食折现金４２０万元，加现金补助４０万元，合计４６０万元，农村人平纯增８８元。四是退耕还林工程的实施，把富余劳动力从有限的耕地里解脱出来外出务工。据年报统计资料表明：全区２０００年实施退耕还林前外出务工为４ ８６５人，实施退耕还林工程后的２００６年，外出务工劳力为９ ８８５个，增加５ ０２０人，外出务工收入也从２０００年的２ ３６２万元增加到２００６年的５ ８６６万元，净增３ ５０４万元，农村外出劳务人平增收４６３元。２００６年人平纯收入３ ２９６元，比２０００年人平纯收入２ ５４０元增收７５６元，仅外出务工人平增收就占７１．１％。２．２ 退耕还林对农民增收的负效应

按照成本—价格理论分析，在退耕还林工程中，对于农户来说，参与退耕还林的经营成本（私人成本）主要是退耕地用于经营农业的农产品收益（机会成本）。随着退耕还林面积的增加，农业经营面积和产品供应量将逐渐减少，农产品的价格将逐渐上升，从而使退耕还林的私人边际成本逐渐增加，即边际成本递增。农户参与退耕还林的收益（私人收益）主要是源于退耕还林地所能产生的林产品收益。此外，就是国家给予的补贴。退耕还林单位面积所能带来的林产品收益是有限的，同时随着退耕还林规模的扩大，林产品市场供应将逐渐增加，林产品的价格就会逐渐降低，从而使退耕还林的边际收益逐渐减少，即私人边际收益递减。有的地方没有坚持因地制宜、宜林则林、宜草则草，或树、草种选择不当、治理模式单一，种植的经济林主要是干果、水果和药材等，由于苹果、柑橘、板栗、核桃等过于集中，如果出现大面积的“卖难”现象，就会损害农民利益。

另外，由于农民在资金、技术、管理等方面存在差异，收益上也存在较大差异。退耕还林的以粮代赈措施解决了农民当前的生计问题，但不能解决农民长远的生计问题。按照还经济林补助为５年，还生态林补助为８年，还草补助２年，生态林比例要求达到８０％，由于相当多的退耕地立地条件差，林木生长缓慢，造林后两年生树苗平均高不到１m，８年后无法达到国家规定的速生丰产林标准，不可能产生经济效益；而经济林一般５年所产生的经济效益很不稳定，即补助期满后农民退出的耕地没有收益。山区农民祖祖辈辈以耕地为生，对土地的依赖性很强，在经济上没有其他来源的情况下，失去耕地的农民将无法生存。退耕后农村剩余劳动力得不到有效使用。耕地是没有弹性的，一个区域内可用于农业和林业生产土地的总面积可认为是固定不变的，所以林业用地的增加就意味着农业用地的减少，林地增加，耕地减少，农村剩余劳动力增加，而农民文化素质不高，没有基本的技能，非农产业不发达，剩余劳动力无法转移出去，对社会稳定将会留下后患。

２．３ 退耕还林与农村生活能源问题

农村生活能源缺乏曾是导致农民陡坡开垦的一个重要原因。国家实施退耕还林措施来恢复植被，改善生态环境，但以生物质能为主的农村生活能源结构和落后的能源利用方式消耗了大量的林草和作物秸秆，极大地制约了生态建设的成效，所以农村生活能源与退耕还林的实施密切相关。推广使用户用沼气池、太阳灶，以及小型生态能源公益项目，转变农村能源结构，就逐渐被提倡。太阳灶和沼气可为农户提供生活能源，产生直接经济效益，沼气还具有显著的间接经济效益。直接经济效益以太阳能所提供的有效热能所折合的标准煤的市场价格来核算，据相关资料分析，每台太阳灶每年所得到的热量为１ ２２３ＭＪ。折合标准煤２０８ｋｓ（热值取２９．３０７６ＭＪ，热效率按２０％计算），按煤炭现价（４００元/t）计算的经济价值达８３．２元。太阳灶单价１５０元，不到２年可回收成本。太阳灶以１０年的使用期核算，净效益６７元／年。间接经济效益主要表现在蔬菜种植和生猪养殖两个方面。沼气除具有良好的能源替代效益外，还有利于农户的作物种植和生猪养殖。在作物种植方面，沼液、沼渣作为优质肥料可以减少对化肥的使用，生产绿色食品，特别是生产纯绿色蔬菜币场价格表现好，据调查年节约化肥款３００元；在生猪养殖方面，由于用沼液作添加剂养猪增重快，温室又可保证猪的快速生长，每户每年养殖２头猪计算，可获得１２０元以上的纯收益。

３ 目前退耕还林存在的问题

（１）宣传引导力度不够，退耕农户对补助期满后“吃什么”心存惶惑。退耕还林针对的就是水土容易流失的边远山区山坡耕地，这些地区经济落后，农民传统意识浓厚，吃的方面主要靠自耕地。眼下有的农户除留少量菜园地以外，其余土地几乎退完。还“林”的品种中极少有几年就能见效益的经济林，绝大部分属生态林，而在退耕还林地区，同时也是林木禁伐区。国家对退耕农户补助是有限的，补助年限期满后，到底靠什么吃饭，老百姓心里无底，这是退耕地区农民普遍存在的担忧心理。

（２）由于部分地区土地瘠薄，退耕地在短期内难以产生经济效益。如湖北省的陨西县地处国家

南水北调中线工程水源区，处于重要生态区域，绝大部分退耕地设计为生态林，在很长一段时期内基本没有直接经济效益。同时，由于该县是国家贫困县，自然条件差，经济薄弱，农民劳动力转移无市场，生态移民等长效机制也尚未建立，随着国家政策补助的陆续到期，部分农户生计困难问题日渐突出。

（３）退耕还林配套保障措施没有得到彻底落实。多数省（区、市）缺乏退耕还林配套保障措施的规划和计划；工程区大部分地方经济基础薄弱，财政困难，配套保障措施由地方各级政府负责，在资金上有很大困难；目前国家各部门对农村的各项资金投入项目分散，各有要求，也没有重点用到退耕还林地区各项保障措施上。

（４）个别村组干部“多吃多占”，形成农民意见大。一方面山区山高地薄，粮食收入低，经济来源少，种地划不来，一些农民靠在外地打工挣钱，干脆不种土地；有的农户举家外迁，土地随意荒置。但过去农业、林特税费照交不误，为完成任务，年终时就由村干部想办法为他们补缴。近两年，国家免征农业、林特税费后，村干部理所当然就收归集体或据为己有，进行退耕获取补助。另一方面，在退耕还林实施之初，部分农户对政策持观望态度，一些村干部带头执行，当领取补助时，这些农户又后悔。此外，未全部按坡地程度以及耕地与荒山比例退耕等情况，客观上造成一些农民心里不平衡。

４ 结语

（１）合理确定补助年限和补助标准。钱粮补助年限不能仅仅用林树来确定，应该根据区域不同，差别对待，同时要做到退耕面积及兑现补助的公示公开。加强政策宣传，引导农民更新传统观念，设法通过迁移式扶贫、多种经营等措施解决退耕补助过后“吃什么”的问题，消除后顾之忧。（２）调整农村产业结构，全力扶持壮大支柱产业，加大替代产业挖掘与探索力度，加大后续产业培植力度。以增加农民收入为重点，以市场为导向，按照“公司＋基地＋农户”的模式，积极发展高效经济林，建设不同类型的骨干拳头产品，增加退耕农户的近期收入。一是从布局上按照一乡一企、一村一品的格局，发展具有本地特色和市场优势的经济林；二是鼓励一批大户承包经营，发展骨干品种；三是大力扶持龙头企业（如中药材企业，干鲜果品营销企业）；四是集中资金加大对林果基地的投入，增加后续产业的投入，促进退耕农户向养殖业和第三产业转移。

（３）结合“阳光工程”等农民技术培训项目，加快退耕林区剩余劳动力的转移步伐。着重抓好“三化”：一是内部消化，即引导农村剩余劳动力发展畜禽养殖、水果、肉牛育肥贩运等劳动密集型产业，在当地内部吸纳更多的劳动力；二是产业分化，要大力开拓农林牧业产前产后的服务领域，通过大力发展乡镇企业，从事农林牧产品加工、运销以及餐饮业、信息、技术等行业，细化分工、增加就业，加快剩余劳动力向非农产业分化；三是劳务转化，通过培训转移等方式，让剩余劳动力走出去，或进城打工经商定居，或从事多种劳动，逐步通过市场导向输出劳务。

（４）切实解决农村生活能源问题，大力推广使用户用沼气池、太阳灶，努力研究发展新的小型生态能源公益项目，转变农村能源结构。农村能源建设要从实际出发，以沼气建设为重点，同时加强节柴灶、薪炭林及小水电等的发展，形成多能互补的农村能源格局。特别是结合沼气能源建设，大力推广“酒、猪、沼气、果、蔬”一体化，以酿酒促进养猪，以养猪带动沼气，以沼液改良土壤，推动果蔬种植良性生物链的形成。

（５）积极鼓励生态环境脆弱、偏远山区退耕农户到街道、公路边修房造屋。凡是迁出户，原来责任田可以自愿退出，也可以转包；凡搬迁户，可以得到政府无偿划拨的……

土地。

（６）发展生态旅游产业。退耕还林把发展水源涵养林、经济果林与森林旅游业结合起来，形成具有民族特色的森林旅游业和观光农业，进而带动第三产业的发展。

第二篇：退耕还林区农民增收问题

退耕还林区农民增收问题的探讨

——以云县爱华镇为例

杨凤玲

（云县爱华镇农业综合服务中心 云南临沧 675800）

摘要：退耕还林还草工程不仅改善了生态环境，而且还促进了农民生产、生活及农村社会经济的发展。然而政策补助期满，退耕农户的生活何以为继，退耕还林成果能否巩固，如何实施退耕还林工程才能真正做到农民增收、社会增效，目前存在的问题又将如何解决……。本文通过对爱华镇在实施退耕还林工程期间遇到的情况和存在的问题进行分析，探讨了几点促进退耕还林区农民增收、地方经济增长的方法。

关键词：爱华镇；退耕还林；农民增收 引言

退耕还林工程是我国为改善西部地区生态环境恶化而采取的重大生态建设工程，也是一项功在当代、利在千秋的富民工程。它是中国历史上涉及面最广、政策性最强、工序最复杂、群众参与度最高的生态建设工程,是解决重点地区水土流失，调整国土利用结构、增加森林植被、治理风沙危害的根本性措施。然而，要达到退耕还林所追求的上述长期生态效益，还必须解决好退耕还林区农民长期的生产、生活问题，否则最终又将以农民毁林复垦而告终。

从实施退耕还林工程初期来看，退耕农户的收入是有所增加。但这只是暂时的，因为目前增收的相当一部分都得益于国家的补偿政策，然而国家的补偿毕竟有限，不可能对退耕户进行长期补偿。我国退耕还林政策中明确规定：生态林补偿8年，经济林补偿5年。因此补助期满，农民的收入势必下降，到时农民靠经营副业或外出打工所得的相当一部分收入都将用来购买粮食，若农户经济收入没有新的增收点，大部分退耕户又势必陷入贫困。仅就当前而言，由于2000年以来国家粮食连续四年减产，粮价逐年升高，中央在出台2004年一号文件鼓励粮食生产的同时，也不得不

首先，农民只追求眼前利益，只顾应付完成项目领取补助，没有从长远生计考虑去选林造林，农户们自认为政府总要解决，因此从思想上就没有把退耕还林当作今后的生计产业认真对待。其次，退耕农户缺乏林地管护常识，重造轻管现象普遍，将管护简单理解为不放牧、不复垦即可，没有采取必要的抚育措施，杂草丛生，草比树高，造林结束、补植结束也就一切结束，树木成活与否、长势好坏似乎和他们没有关系，致使年年造林，年年补林仍不见林的地块总是存在。检查结果总是退耕面积复核率100%，而造林合格率大部分都在80%以下，给政策兑现增加了阻力，直接威胁着退耕还林成果。

2．爱华镇退耕农户收入状况 2.1 农户主要收入来源

首先，国家补偿的退耕还林政策资金是大部分退耕户的主要生活来源。全镇1407户退耕农户，在家庭总收入中退耕还林国家补助资金占70%的134户，占50%的412户，占30%的750户，只有少部分退耕面积较少的农户可以不指望补助资金生活。其次种植业和畜牧业可增加退耕农户相当一部分收入。另外剩余劳动力经营副业也可增加少部分收入。2.2 制约退耕还林农户增收的主要因素

第一、耕地少，退耕后平均每人经营耕地还不到1亩，农业投入不足，生产资料价格上涨，技术落后，劳动生产率低，投入产出水平低。

第二、退耕后由于饲料可种面积减少，降低了部分农户的养殖业收入。第三、农业产业结构不合理，农产品缺乏市场竞争力，部分农产品市场价格不稳，在仅有的耕地上生产出来的产品不值钱。

第四、退耕农户思想观念落后，文化程度和劳动技能水平偏低，使得剩余劳动力就业空间小，转移困难。

第五、社会负担和隐性负担重，用于婚丧嫁娶、子女入学、看病就医、建房等支出增加，造成退耕户生产投入资金严重不足，从而制约了退耕户增收。3． 增加退耕农户收入的几点对策和建议 3.1 结合实际，完善退耕还林政策

林业是受益周期长但见效慢的产业，经济林最少也得2－3年，生态林则长达10年以上才见效，因此充分利用好幼林期空闲土地发展林下经济既可以加强幼树抚育，又可以增加农民收入。但现行的退耕还林政策只

求和当地实际，发展增收潜力大的种植业、养殖业，把退耕还林与养殖业、农产品加工业、设施农业等相关产业充分结合，有效地利用林间闲地，即解决退耕还林后农民干什么的问题，同时也解决了农民长远的生产生活依托问题。例如通过林草间作发展牛羊养殖，退耕地离住地较近有条件的村组农户还可以利用林间空地用竹、木搭建鸡棚舍散养山地良种鸡，都可成为比较稳定的增收渠道。3.4 积极推广农村沼气能源建设

发展能源建设既可以保护森林资源和提高植被覆盖率、改善生态环境，又可以调整农村经济结构，促进畜牧业发展、实现农业增效、农民增收。沼气池建设与改圈、改厕、改厨、改水、改浴配套实施，沼气烧水做饭、照明可节省电费，沼液、沼渣喂猪、养鱼、种植无公害蔬菜可增收节支，既保护了生态环境，又为农村经济发展、农户增收创造了新的有效途径。3.5 加强劳务开发促增收

退耕还林工程的实施，使得耕地减少，富裕劳动力增加，一大批农民从土地上解放出来，因此搞好劳动力技能培训，提高退耕户文化素质，把富余的劳动力转移到二、三产业就业，是增加退耕农户收入的一个新亮点。3.6 加强退耕还林管护工作

退耕还林工程实施以来，由于管护不力，导致造林保存率过低，每年退耕户都要拿出补助资金的一部分进行补植，无行中增加了造林成本，减少了退耕户实际收入。因此，退耕还林既要抓好种植，更要抓好管护，管护问题是退耕还林工程的重要环节之一，关系到退耕还林的成败，必须改变过去重造轻管、只造不管的现象，要想办法多渠道筹措资金，实施多形式管护，建立起完善的管护制度，加大管护力度，从而提高工程成效，减少退耕农户支出。

3.7 抓好退耕农户文化素质的提高和新技术的推广应用

文化素质、先进技术是退耕还林区农户增收的重要支撑，高文化素质和劳动技能可以使退耕户更快更好地接受新事物，获取更多新信息；先进技术可以帮助退耕户降低生产成本，获取更大利益。因此，要彻底帮助退耕户脱贫增收关键还是要提高他们的文化素质，大力加强实用技术培训，帮助他们掌握一技之长，提高致富素质。4． 结论

第三篇：关于退耕还林补助期满后农民生计等若干后续问题的调研报告

关于退耕还林补助期满后农民生计等若干后续问题的

调 研 报 告

10月15日至22日，镇分管林业副镇长带领镇林业站、农办、畜牧兽医站、农技中心到水渡滩村、石良村、石对窝村、九层岩村、笋桥村就退耕还林补助期满后农民生计等问题进行了专题调研。在认真听了各村退耕还林工作情况介绍的基础上，走访了实施退耕还林的社，召开了由各村四职干部、社长、社员代表、退耕大户参加的座谈会，深入到比较集中退耕还林点和11户退耕户家中进行了实地调研。总的来看，党中央、国务院退耕还林政策是合民情，顺民意，是深受农民群众欢迎的。

一、我镇退耕还林工作开展的情况

全镇退耕还林工作自实施以来，我镇各村、社都比较重视，都把退耕还林作为增加农民收入的一项工作来抓，整体工作呈现认识高、力度大的较好态势。

各村都把退耕还林工作作为中心工作来抓，工作力度大。层层召开了退耕还林有关工作会，及时传达了有关退耕还林文件精神，及时解决了退耕还林中出现的问题，动员各退耕户做好2007年整改验收工作，动员退耕户做好补苗、窝抚工作。目前，各村都在加强退耕还林苗木管理，都在做2008年工程整改的准备。

二、调研情况

1、耕地状况调查：我镇所辖127.75平方公里，村级建制调整后辖20个行政村和居委会，2003年来累计实施退耕还林工程16008亩，农业人口74134人，预计全镇可以规划38000亩退耕还林；退耕还林工程实施前国土详查的耕地面积是92597亩，人均1.25亩，计税面积60264亩，人均0.81亩，基本农田国土详查面积是77024亩，人均1.04亩；退耕还林工程实施后国土详查的耕地面积是81909亩，人均1.1亩，计税面积53587亩，人均0.72亩，基本农田没有什么变化。基本农田在退耕还林前后没有什么变化，因此我镇粮食产量变化不大。

2、退耕户情况调查：我镇2003年来退耕还林涉及农户7553户，其中未留足口粮田的有103户，全退户有72户，两者所占比例分别为1.5%和1%。我镇2003年来全部退了的农户，主要是农转非或全家外出打工。未留足口粮田的农户与全退的农户主要由农转非、外出打工、从事服务业、专业养殖的人员构成，他们的生计主要通过商贸挣钱解决。

3、退耕地还林情况调查：在16008亩退耕还林总面积中，经济林面积是8963.3亩，占退耕还林56%，预计收益期3—5年；生态林面积是7044.7亩，全部都可以适宜利用，其中兼用树种928.6亩，预计收益期为3年；用材树种是6116.1亩，预计收益期3年。

4、后续产业发展情况调查：在工程后续产业发展的思路上，我镇以“生态经济并重的产业代替传统产业发展以经济效益为中心”为突破口，正确处理“国家要生态、地方要发展、农民要增收”三者之间的关系，探索不同自然、社会经济条件下的退耕还林种植模式、配置模式，在优先保证生态效益的前提下大力发展生态经济产业，实现生 态增效、经济增收的“双赢”目标。在农会垭张坝、大河灌上等“五朱路”沿线，依托万亩晚熟龙眼基地龙头企业，大面积发展了龙眼，2007年农民实现收入1241.5万元；依托建成的制浆造纸龙头企业，大力支持发展了9665亩竹浆原料林基地，预计此项可增收358万元；我镇依托退耕还林建成了优质脆红李子基地、优质官溪密柚基地。同时依托退耕还林大力推行“林草牧”模式，大力发展林下种草，大力发展养殖业。下一步还将推行在工程中采取林药间种的栽植模式，发展适合种植的名贵中药材品种。我镇各村结合退耕还林工程，采取“龙眼花椒”、“龙眼葡萄”、“龙眼李子”等混交的技术模式，既控制了坡耕地的水土流失，又促进了龙眼产业的持续健康发展，解决了龙眼种植户短期无收益的问题。

5、退耕户生计来源调查：工程实施前退耕户的主要收入为耕地收入、畜牧收入，退耕后农户的主要收入是退耕地上的收益和畜牧收入以及外出打工的商贸收入。政策补助期满后农户的主要收入可能是水果销售收入、畜牧收入、服务业等收入。

6、“不反弹”的措施情况调查：我镇为了使退耕还林工程“稳得住、不反弹”采取了与村社、退耕户层层签定管护合同，同时明确了驻村干部的责任。全镇基本上能确保“稳得住、不反弹”的目标得到实现。

我镇在实现“五结合”中，注重把退耕还林工作与其他工作有机结合。一是把退耕还林与农业综合开发相结合、与土地整治相结合，全镇累计投资100余万，建成预制板路、各种排水沟、引水渠、粪池 等基础设施若干，覆盖近2000亩退耕还林工程，占20%左右；二是把退耕还林与种草、种药结合起来，积极探索林草间作和林药间作模式；三是把退耕还林封山禁牧结合起来，为了有效防止边造林、边毁林的现象发生，一方面，采取舍饲圈养，另一方面政府出台管护制度，明确了禁止放牧；四是把退耕还林与优化农业产业结构结合起来，在突出生态、社会效益的同时，注重经济效益，全镇建成了优质龙眼、优质脆红李等基地。

7、主要对策建议：（1）补助期满后，为确保“不反弹”的目标得到实现，建议对退耕户优先考虑实行农村低保和劳动就业，同时加大退耕地开发力度。（2）从林业管理角度出发，为实现“不反弹、稳得住”目标建议：一是要加强退耕还林在保护上的执法力度，现乡镇这方面条件还不具备；二要进一步下放部分林业行政执法权和加强林业管理设备建设；三是从农村实际出发和当前退耕地管护情况的实际出发，允许在退耕地间作矮杆农作物或菜。（3）为管护好退耕还林工程，建议20元现金生活补助费不纳入退耕还林直补，由镇政府统一集中使用，尤其便于管好外出退耕地

二0一0年十二月二十日。

第四篇：退耕还林补助期满后农民生计等若干问题的调研报告

根据巴林造发（2004）15号文件精神及要求，我旗组织人员对退耕还林补助期满后农民生计等若干后续问题进行了专题调研，现将调研情况报告如下：

退耕还林工程在我旗的实施，对于遏止我旗水土流失和生态的继续恶化，有效改善生态环境，提高人民群众的物质文化水平，促进农牧区产业结构的调整优化，推动经济社会的可持续发展，具有十分重要的战略意义，是一项深得民心的工程，是造福子孙后代的伟大事业。

一、耕地状况调查

乌拉特后旗退耕还林工程实施于2003年，工程实施前全旗共有耕地4.6万亩，按农业人口计算，人均4.73亩，耕地中基本农田2.92万亩，人均3.0亩。为改善生态环境，保护基本农田，提高基本农田单位面积的产量，我旗共规划可退耕面积为1.25万亩，现已完成退耕0.5万亩。退耕地还林0.5万亩，2003年退耕工程实施后，现有耕地4.1万亩，农业人口人均4.2万亩，其中基本农田仍为2.92万亩，人均3.0亩。

我旗在退耕还林工程的实施中，严格执行基本农田保护的各项规定，严禁在基本农田地实施退耕还林，退耕还林实施作业地点全部为低产的沙化地和盐碱地，没有对粮食产量构成影响，而且通过退耕还林工程的实施，对基本农田形成防风防沙林带，可促进和提高单位面积的粮食产量。

二、退耕户粮田情况调查

2003年我旗实施的退耕还林工程共涉及250户农户，在实施过程中，严格执行各项政策规定。保护基本农田，留足农户生活所必须的粮田。因此，在工程实施后，全旗均无全退和未留足粮田的农户，做了退耕还林、改善生态环境和保障农牧民生活需求有机的结合起来。

三、退耕地还林情况调查

2003年在我旗完成的5000亩退耕及退耕地造林中，因考虑到我旗的具体实际情况是以改善生态环境，保护基本农田及退耕地主要是位于洪积扇和乌兰布和沙漠东缘等因素，故而2003年退耕及退耕地造林均为生态林，在全部5000亩的退耕及退耕地还林中适宜利用面积为3083亩，占总面积的61.7%,树种已利用主干杨树为主,8年后,可以实行间伐,每亩预计可收300元左右。不适宜利用面积为1917亩，占总面积的38.3%。树种以防风固沙的梭梭，柠条等为主。

四、后续产业发展情况

在后续产业发展方面：一是加快农牧区产业结构的调整，加快农区畜牧业的发展，在退耕还林地中间种牧草，增加牲畜头数，提高出栏率，在这一方面2003年我旗无偿提供了优良牧草籽种。二是根据我旗工业发展强劲势头的实际，促进农区退耕户剩余劳动力的转移，增加收入。三是在适宜的沙地种植的梭梭根部嫁接，使人民群众在中药材方面中获得收益。

在今后的工作中，我旗退耕还林及后续产业的发展仍要进一步调整和优化农业产业结构，大力发展生态农业加大科技支撑力度，以科技促兴旗富民,同时坚持和积极推进林牧,林药相结合的模式,实现经济效益，社会效益和生态效益的有机结合。

五、退耕户生计来源调查

2003年我旗退耕还林工程实施前退耕户的主要生活来源为农业和畜牧业，其中农业占总收入的64%，畜牧业占总收入的36%，退耕实施一年来，其生活来源基本没有改变，但是农业和畜牧业的比重有所改变，通过牧草种植等措施，使畜牧业在收入中的比重增加，达到了39.9%，提高3.9个百分点。2004年我旗许多企业已投入建设，年底和2005年相继投入生产。随着剩余劳动力的转移，退耕户的生活来源将有一部分为打工的收入。在今后及政策补助期满后，退耕户的生计来源将从以前的主要依托农业向农业、畜牧业和其它收入相结合转移。

六、“不反弹”措施调查

为确保我旗退耕还林工程“退得下、还得上、稳得住、不反弹”目标的实现。我旗一是加大宣传力度，提高干部职工和家牧民的认识，充分利用广播、电视和乌后周刊等大众传播媒介，大力宣传退耕还林工程的伟大意义和方针政策；同时利用林业干部下乡深入实地的有利条件，以开展讲痤、到田间地头、群众家中谈心，真正把退耕还林的重要性及有关政策向群众讲明白，使群众不断提高对生态建设的认识，主动投身到退耕还林工程中，变“要我治为我要治”的自觉行动。二是坚持一切从实际出发，按客观规律办事，量力而行，把退耕还林工程同恢复生态建设结合起来，同调整优化农村牧区产业结构，禁牧舍饲养畜结合起来，与农牧区剩余劳动力转移结合起来，立足增加农牧民收这一目标，走出一条符合本地区实际的生态建设路子。三是充分尊重群众意愿,认真解决好退耕还林与群众脱贫致富的关系问题.退耕还林工程千头万绪,涉及方方面面,我旗在实施这一工程时，把改善生态环境，调整经济结构和农牧民脱贫致富相结合，认真做好统筹规划和相互衔接工作，处理好退耕还林和农牧民生计的关系问题，充分尊重群众意愿不搞强迫命令。四是加强森林违法犯罪的打击力度，巩固退耕还林成果。

七、对策及建议

为确保退耕还林成果的巩固，一是要加强造林后的抚育管理，造林后的头三年，应适当间作低杆作物，牧草等，一方面能够增加退耕户的收入，另一方面可以促进退耕户对林木的抚育管理，二是适时采伐退耕还林期满后国家没有了补助，而树木已到了收益期，应及时采取隔行采伐的方式，及时更新这样既增加了退耕户的收入，使退耕户从林木上见到效益，又能鼓励退耕户及时更新造林，巩固退耕还林和生态建设成果。三是把造林后的管

理措施和宣传工作同工程实施时一样宣传到位，常抓不懈，变抚育管理为退耕户的自觉行为。四是加强检查验收等监督工作，通过林业部门的检查验收和监督，促进成果的巩固，五是林业行政执法部门要加大对毁林等违法犯罪的查处力度，强化“打、防、控”一体化建设。

第五篇：关于被征地农民生计问题的调查与思考

高邮市地方人大工作研究会

2010 年 年 会 交 流 论 文

人大要为被征地农民撑起“保护伞”

——关于被征地农民生计问题的调查与思考

马德龙杨鹏仲元和

[内容提要]

近年来，随着农村工业化、城镇化的推进，一些被征地农民的生计出现问题，表现为：征地标准和补偿金存在矛盾，安置方式比较单一，就业形势较为严峻，社会保障工作不配套、整体生活水平有所下降，必须引起高度重视。

产生被征地农民生计问题的主要原因是：有些地方城市建设与农民出路问题的研究不同步，就业责任分担不合理，农民择业观念跟不上新时代的发展步伐，社会保障机制不健全等，必须深刻反思。

针对存在问题及原因，各级人大及其常委会要进一步依法履职，督促政府采取得力措施，加强就业技能培训，建立和完善社会保障机制，为被征地农民撑起保护伞。

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近年来，随着农村工业化、城镇化的推进，一些地方农村集体土地被征用。解决好被征地农民的生计问题，尊重农民的生存权和普遍-1-

发展权，实现城乡统筹发展，保持政治和社会稳定，摆上了地方政府的重要位臵。总体来看，各级政府对农民生活“出路”和养老“退路”问题，已经和正在采取有效措施加以解决：一是按规定一次性付给土地补偿费、劳力安臵费、赔青费，对有劳动能力的或安排他们进企业务工，或加强劳动技能培训，帮助他们由一产转入二产、三产，特别对有能力的鼓励并支持他们“二次创业”；二是成立农村土地资产股份专业合作社，完善被征地农转非人员养老、医疗等社会保障机制；三是对体弱病残的被征地农民给予社会救助，尽可能地保障他们的基本生活不受影响，并能随着全面小康的推进不断提高。但是，由于受地方财力不足、农民劳动技能较弱、转向经营能力不强、养老保险意识缺乏、经济条件不宽裕以及社会保障体系不健全等因素制约，也存在一些亟待解决的困难和问题。

1、征地标准和补偿金存在矛盾。笔者从接触到的一个郊区乡镇几宗拆让土地的补偿标准来看，目前政府制定土地补偿标准时，都把征地用途作为重要的参考依据，往往造成同一个村、同一地块因公路建设、企业用地、商品房开发用地等用途不同，农户之间的补偿费悬殊太大，部分农民损失较大，存有抵触情绪。还有极少数村擅自提高提留资金标准，直接侵犯了被征地农民的切身利益。更有甚者，有的乡镇为了加快建设工业集中区，在征地时搞上征下租，欺骗农民，一旦被知道，就会引发农民与政府的矛盾，出现上访、集访现象，影响社会安定。听说有一家市属企业早年在某城中村一村民组征地办厂，后企业倒闭，地块拍卖，竟比当时征地面积多出40.86亩,严重侵占了农民利益，引起村民一片哗然，写信、上访直至北京，后经市政府出面调停，适当补发各种征地费用，方才平息。

2、被征地农民安臵方式比较单一。在计划经济时期，对被征地农民采取“谁征地、谁安臵”的原则，要求由企业自行安臵被征地的农民，相对矛盾较小。近年来，随着经济建设和城市建设速度加快，征地用于市政、房地产、土地开发和公共设施建设等非生产性项目越

来越多。同时，随着国家经济体制改革不断深化，这类项目单位没有能力、没有兴趣或根本不想安臵征地农民，因而沿用多年的“谁征地、谁安臵”的原则事实上已经难以执行，各地开始探索新的安臵模式，即征地时一次性地支付补偿金，让被征地农民自谋职业。按目前政策规定，被征地农民可以领取３万元左右的一次性补偿费，农民也是乐于取现钱实在，以后的生计问题考虑得较少。同时，受自身文化、素质等因素的局限，大多数农民没有将这为数不多的补偿费用在以后的生存发展上，还有部分农民在短期内进行奢侈消费，给生产出路和养老保险埋下了隐患。

3、被征地农民就业形势较为严峻。据对某城郊镇的调查，一些农民土地被征用后，不得不自谋职业。他们当中除年轻又有一技之长者外，有相当数量的被征地农民因为文化素质较低、无专业特长、年龄偏大、健康状况欠佳，加上长期从事农业劳动，对于变换劳动方式心理也不适应，再就业意识差等制约，在优胜劣汰的市场竞争机制下，农民明显处于下风，很难找到就业岗位。

4、被征地农民社会保障工作不配套。一是农村养老保险不到位。主要是被征地农民自身参加社会养老保险意识差，加之村集体对农民养老保险没有投入，少数被征地农民养老保险几乎是空白。二是农村低保标准较低。虽然现在提倡逐步缩小或取消城乡差别，但城乡事实上还存在着差别。就被征地农民享受低保政策而言，农民赖以生存的土地被征用后，所有生活资料全靠非农收入支出，成为事实上的“城里人”，但由于一时难于实现“村改居”，被征地农民低保户所享受最低生活保障金远远低于城市低保户标准。

5、部分被征地农民生活水平有所下降。一些农民在土地被征用前，由于国家惠农措施不断加强，种田没有任何负担，还得到不少的经济补助实惠，加上科学种田水平越来越高，农民种田收入确实可观。而一旦被征地后，农民失去了最稳定的经济来源，由于物价上涨幅度增大，生活成本增加，对部分被征地农民生活质量必然造成一定影响。

虽然这些农民被征地后得到了补偿，但由于缺乏创业能力，有一部分被征地农民补偿费没有用于创业，只是作为维持暂时的生计之需，“坐吃山空”后，生活更麻烦了，有限的补偿金远远不能从根本上解决这部分农民的长远生活出路问题。

剖析被征地农民出现上述生计问题的主要原因，不外乎以下三方面：一是有些地方对城市建设与农民出路问题研究不同步。政府对城市基础设施建设、加快二、三产业发展等问题考虑得较多、较周全，但对如何解决被征地农民出路问题研究得较少。有的甚至片面认为，只要经济发展了、城市扩大了，农民就业出路自然就多了。到了真正面临就业问题的时候才想解决办法，有关被征地农民的民生问题已经相当突出了。

二是有些地方被征地农民就业责任分担不合理。据调查，目前在农村征地的情况既有国家占地，也有地方占地；既有本地建设占地，也有外来企业占地。农民为了国家和地方建设失去了土地，也为外来商业、企业发展承担了“失地”风险，但在就业问题上并没有得到相应的解决，结果是投资商入驻了，而农民却失业了。

三是有些地方农民择业和保险的观念落后，文化、技能素质偏低。受传统思想、劳动技能及文化素质的影响，农民在择业上面临诸多制约因素，难以做到“百尺竿头，更进一步”。对养老问题，由于习惯于传统的“老人主要靠子女供养”模式，有些农民土地被征用后，没有或不想“征即保”，而是满足于拿到了补偿费，就不再想到“后顾之忧”，反映出保险意识差。因此，被征地农民的养老问题就显得尤为突出，如果不好好解决，必将影响到农村经济发展和社会稳定。针对上述存在问题及原因，作为地方国家权力机关——地方人大及其常委会，如何依法履职，为被征地农民撑起一张巨大的“保护伞”，笔者经过认真调研思考，建议要从以下几方面作出最大努力：

第一，要督促政府尽最大努力保障农民利益不受侵害。长期以来，农民一直依赖于土地，土地为农民提供了多方面的保障功能，包括为

农民提供基本的生活保障和就业机会，一旦被征用，这些功能随之一并丧失。要保障被征地农民的利益，则应给予农民在这些权利上的等价补偿。因此，要进一步探索和完善现有土地征用补偿一次性发放货币的办法，使土地补偿费的发放与被征地农民的长期生活保障相结合。对于国家重点工程、公益性建设用地，要在现有基础上，按照公平补偿原则，适当提高土地补偿安臵费的标准，使之与经济发展水平相一致，最大限度地保障农民的经济利益。对于工商业经营用地，应当引入竞争机制和谈判机制，在按规定土地转为建设用地后，农民与用地方自行谈判确定补偿安臵费数额，也可在条件许可的情况下，允许农民以土地使用权入股、出租方式参与土地的开发，分享社会进步产生的土地增值收益。

第二，要督促政府尽最大努力加强对被征地农民的职业教育和技能培训。由于被征地农民的文化素质和劳动技能普遍较低，在非农产业岗位的竞争中明显处于劣势，解决他们的就业问题，根本在于提高农民的自身素质，消除陈旧思想，帮助他们树立全新的就业观念，鼓励其参加就业培训，提高就业技能。政府及相关部门要建立和完善就业培训体系，根据不同情况，有针对性地开展职业教育和技术培训。要加强对被征地农民的就业指导，搭建劳动力交流平台，多渠道安排就业。同时，对招用被征地农民的企业给予政策优惠，并制定相关政策，鼓励扶持被征地农民通过自主创业等方式解决就业问题。

第三，要督促政府尽最大努力完善社会保障机制。解决农民土地被征用后的生计问题，必须着眼于建立和完善长效的保障机制，彻底解决被征地农民的近忧远愁。因为被征地农民即使一次性补偿再多的钱，也像“拔草堆”一样总有花完的一天。解决这一问题，关键是建立完善的社会保障机制，使农民地被征而“命根子”不失。因此，乡镇人大要督促乡镇政府面对实际，研究出台符合实情的有关被征地农民基本生活保障制度，重点建立和完善好四方面的社会保障，即家庭养老保障，解决老有所养问题；就业保障，提供稳定的收入来源；最低生活保障，为生活可能陷于困境的被征地农民提供救助；医疗保障，确保被征地农民有病治得起，从而有效地为被征地农民构筑长远的社

会保障“城墙”。

第四，要督促政府尽最大努力引导和帮助被征地农民积累和经营资产。事实表明，土地、房屋、集体经济等资产收益，在预防被征地农民贫困和减少家庭不安全感方面发挥着积极的作用。从实践来看，建立和健全股份合作社或发展壮大集体经济是一种重要的可行途径。笔者所在乡镇就作过这方面的尝试并取得了较好的成效。新联村系城中村（现已村改居），在城市建设过程中，原有的土地被征用殆尽，但该村党支部、村委会着力引导居民树立正确的资产经营观念，将集体资产进行量化，成立股份合作社，包装对外经营，仅2009年每户居民就从合作社中分得3000多元的“红利”。另外，该村还将一块城中土地发包给有关部门供游乐广场使用，村民又从中获得不少收益，较好地解决了被征地农民的后顾之忧。还有城中村宝塔村，随着近几年瑞和阳光城等小区建成，土地已全部被征用。但该村着眼长远，利用所得资金建设了一幢餐饮楼向外发包，预计每年发包收入可达60多万元。由此，笔者认为，对于国家征用的公益性建设用地，可以在规划区内征用土地中留出一定数量土地，由村集体经济组织开发、经营；对于那些土地征用量大，补偿费较多的村，政府应积极倡导社区股份合作制的改革，促进集体资产保值增值。另外，还可采取“地折价持股进企，按股分红”的政策，与开发商联合开发，如房地产开发等，被征土地的村可将劳动力安臵费入股用于新建居民区的物业管理、建设商业网点等服务业的开发，从而有效解决被征地农民就业和长远的生计问题，千万不要使之成为被遗忘的角落。

此外，为确保被征地农民和利益现在、将来都永远不受侵害，地方人大及其常委会还要进一步完善有关法律保障体制和机制，努力使人大为被征地农民提供有效监督支持步入法制化、规范化的轨道。最近，笔者喜闻江苏省人大将要出台《征地补偿和被征地农民社会保障条例》，正在进行立法调研，这无疑为被征地农民带来福音。笔者希望此条例尽快出台，更期盼各地人大及其常委会认真贯彻即将出台的有关法规，尽最大努力确保被征地农民的切身利益不受侵害。

（作者单位：高邮市高邮镇人大）