新农村建设中村镇规划面临的难题与对策分析

第一篇：新农村建设中村镇规划面临的难题与对策分析

新农村建设中村镇规划面临的难题与对策分析

[2006-03-13] ·来源：新华社

据新华社信息合肥３月１０日电（记者杨玉华 姜涛）由于缺乏规划，当前农村普遍存在着布局散乱差的问题。在新农村建设过程中，各地相继开始意识到科学开展村镇规划的重要性，但是由于资金不足和相关政策不完善，农村规划还面临着不少难题亟待解决。记者在安徽、江苏农村采访时感受到，必须注重实效、循序渐进地推进村镇规划工作。

－－新一轮村镇规划面临三大难题

在安徽、江苏两省农村采访时发现，长期以来，不少农民受农村传统的风俗习惯影响，“单门独院”、“风水宝地”意识浓厚，请风水先生“看门相、选宅基”的现象十分普遍，建房随心所欲，布局杂乱无章。这也造成村庄建房各盖各的，缺乏统一规划，村庄布局乱，规模小。

严重滞后的村镇规划给农民生活和农村经济发展带来了诸多问题：户均占地面积较大，土地浪费严重；交通不便，基础设施难以配套；各项基础设施也很难配套；居住分散零乱，人气难以集聚，还不利于农村市场的培育和农村消费的挖掘。在安徽省霍山县与儿街镇，记者了解到，规划未实施前，全镇１８３４个自然村庄，１０户以下高达１６３１个，其中仅有一户居住的“单庄”３９６个。农村集镇大多沿公路 “一字长蛇”排开；村庄布局如“天女散花”，遍布山上山下、冲内冲外；房屋住宅“横七竖八”。

在新一轮农村建设过程中，广大农户和基层干部都意识到村镇规划的重要意义，各地陆续开始结合社会主义新农村建设大力推进村镇规划工作。但是，由于规划工作普遍起步较晚，因此还存在着三大难题：

一是认识冷热不一的问题。作为安徽省的省会，合肥市于近日在所辖县区启动了８个农村改造试点工程，试点改造旨在对农村建设用地进行复垦整理以改善农村面貌，加强集约用地。同时把原先分散的农户集中到统一规划的新居民点，形成中心村镇，带动当地经济发展。谈到目前的村庄规划工作，合肥市建委村镇规划科的负责人深有感触地说：“村庄规划是个系统工程，涉及到很多部门，需要大家相互协调，齐心合力才能抓好。”这位负责人说，现在村镇规划中部门和地方间的配合不尽

如人意，不少地方出现了“两头热，中间冷”的情况。即上头主管部门急、底下农民急，可中间的乡镇却不急，这在很大程度上制约了当前村庄规划工作的推进。因此，亟需由政府牵头成立一个总协调部门。

记者在江苏省扬州市邗江区了解到，全区１６０个行政村，３５７２个村民小组，近３３万人口，共有自然村庄６５００多个，有的自然村庄甚至只有几户居住，布局分散、建设凌乱。不少村镇干部都反映，受传统文化和习惯的影响，绝大多数农民喜爱单门独院、前庭后院的居住环境和模式，很难接受进社区集中居住，守故土，恋旧家的传统思想制约了农民集中居住区建设进程。二是政策完善问题。据介绍，当前村庄规划中涉及的土地征用和置换问题最令人疼，亟需细化完善相关政策法规。特别是对集中居住区建设所需土地在不同村组之间的置换、原农村建设用地整理后新增土地指标的分配使用等问题还要研究制定相应的细化政策。许多基层干部表示，由于目前土地流转机制还不完善，如何利用村庄规划置换出来的土地、进一步简化报批手续等问题亟待在政策上加以明确和规范。虽然《安徽省实施〈农村土地承包法〉办法》已明确规定：“因实施村镇规划需调整农户宅基地，经依法批准使用本集体经济组织农户承包地的承包方应当服从”，但实际操作中却有很多的限制。因此，一旦遇到规划用地与农户利益相冲突，仍缺少调整宅基地的有效手段。而且村庄规划征用土地没有明确政策指导和相应的指导价，特别是小城镇公用设施土地占用没有明确法律保护，如果要实施只能靠基层干部动嘴皮子，做思想政治工作。

安徽省岳西县店前镇从２００３年规划建设了一个１２０户的农民康居工程，该镇建设所的负责人陈正学举例说，如果一个规划点有３００户建房，假设有９０％不需协调，仅有１０％需要协调，那就是３０户了。“这３０户要一户一户跑，一户一户说服。我们就那几个人，你想想要牵扯多大的精力？更关键的是，我们的协调找不到可操作的政策法律依据，对于土地征用置换中出现的新情况新问题，我们不知道该如何把握。”

三是人力资源和资金筹措问题。进行农村集中居住区规划建设，需要一定的人力投入和大量的资金，特别是基础设施的建设。而目前村庄规划编制和实施人力不足，缺乏稳定的项目、资金支持。安徽省霍山县建设局负责人说，村庄规划按要求需专业规划设计单位来做，但是这些单位的设计费用往往很高。而且一个乡镇１００多平方公里，让规划设计院全跑遍不现实，规划要反映农民问题，听取百姓意见，完全靠理论解决不了问题。所以这就需要本地建设部门的技术人员和基层乡镇的工作人员来做。而以该局来讲，只有五、六个技术人员，要做全县村镇规划线的人手紧张；而基层工

作人员技术素质也跟不上，因此，要科学编制村庄规划还需要尽快加强队伍建设。不少基层干部还无奈地表示，即使规划好了，实施还需要一定的投入，但目前还缺乏稳定的项目、资金支持，光靠乡镇的吃饭财政有些力不从心。他们希望国家给予相应的配套项目或资金支持，结合地方力量，使村庄规划不至于因为资金缺乏而停留在图纸上，只开花不结果。

－－科学规划关键是引导农民参与使农民受益

采访中记者发现，村庄规划要避免以往“建一片，荒一片”的老问题，离不开尊重农民，让农民参与。２００４年，结合全县村级规模调整，安徽省霍山县与儿街镇通过编制村庄规划，将１８３４个原始自然村庄合并为６７０个，农户宅基地占地面积由户均４６０平方米调整为２２０平方米（该镇地处低山丘陵区），规划全部实施后，可退宅还耕新增耕地３３００亩。该镇党委书记高若愚说，让农民参与使农民得益是搞好村庄规划的根本。

在村庄规划编制中，该镇充分尊重农民的意愿，把维护好农民的权益，引导农民积极参与作为出发点和立足点。规划编制分三步走：第一步，草案形成后，征求群众意见；第二步，各村的规划草案交村民代表大会讨论通过；第三步，各村的编制方案汇总后，提交镇人代会表决通过。在规划编制之初，该镇通过村民代表会、群众座谈会、村广播会，利用宣传栏、宣传单等多种形式，将村庄规划的意义向每户农民宣讲，征求意见。在编制草案形成后，对所有村民公布，征求意见，并加以修改，之后再交村民大会讨论表决。这种做法使得村民对规划表现出极大的热情，纷纷提出大量的修改意见。

记者在该镇山五河村关于规划方案的决议书上看到，上面清楚地写着同意３０人，不同意０人，弃权２人，决议书上还有村民代表的签字。据了解，在规划过程中，该镇共召开群众座谈会８６次，村民代表会１１次，镇人代会１次，使规划方案既符合民意，又符合规划的技术要求。

村庄规划编制实施以来，截至２００５年６月底，全镇共有１７５户依照规划新建了楼房。这些集中连片，样式美观，功能齐全，交通、电力、供水、通讯、有线电视等配套设施完善，村容村貌显著改善，群众十分满意。

而在江苏省张家港市，早在上世纪九十年代初期，就有一些经济强村开展了农村宅基地归并试点，拆除零星小村庄，像南丰的永联村、金港的长江村、东山村等，都建设了早期的农民集中居住区，使村庄变社区，农民变市民。１９９８年以后，张家港市又进一步加大了城乡发展资源的整合力度，连续三次进行行政区划调整，全市城镇数由２６个减至８个，行政村从原来的４３６个减至１８３个。

张家港市规划局副局长徐晓立说，张家港市每一次行政区划调整和零星小村庄规划都十分注重吸引群众参与，通过广泛听取群众意见、反复比较、多次调整和完善，确定全市村镇布局规划。１９９０年以来，张家港市已有６．３万户农户通过自然过渡和拆迁，进入城镇和农村集中居住区的公寓房或联体房内，共腾出宅基地面积４．７万亩，扣除新建集中居住区用地２．４万亩，实际节约宅基地面积达２．３万亩。

安徽省建设厅村镇处处长陈东明说，农民是新农村建设的主体，因此村庄规划一定要从实际出发，充分尊重农民的意愿。村庄规划中的任何决策都需要建立在深入群众、调查研究的基础上，多听群众的不同意见，使决策更符合农民意愿，最终让农民受益、让农民满意。

－－推行规划应注重实效循序渐进

江苏省扬州市邗江区农村工作办公室副主任张伯达告诉记者，该区１６４个行政村，２００４年村级集体收入在３０万元以上的有５１个村，２０万－３０万元的有１４个村，１０万－２０万元的有４７个村，１０万元以下的有５２个村，其中５万元以下的就有２０个村。由于村级经济薄弱，新一轮村镇规划建设不可能一步到位。

当前，邗江区农民住房楼房率已达８０％左右。同时，随着近几年的农村实事建设，通村通组公路硬质化比重明显提高，水、电、有线电视改造等也基本结束，农民现有的居住条件和质量明显改善，今后实施社区集中居住，搬迁难度极大，建设成本无法估量。

张伯达表示，推行规划应注重实效循序渐进，以统筹城乡规划为先导，不断集聚农村发展资源。按照产业化提升农业、工业化致富农民、城镇化繁荣农村的思路进行规划，科学安排农业种植区、农民居住区、二三产业集中区，积极推行工业向集中区集中、农民向中心村或社区集中、土地向适度规模种植集中，合理确定路网、线网、管网。坚持城乡统筹发展，把城镇与农村融为一体。同时，要衔接好城乡全面小康社会总体发展规划、城乡建设规划、城乡工业化发展规划、城乡基础设施建设和资金投入规划和城乡社会保障规划要相衔接。

张家港市在推进农民集中居住过程中，按照“以点带面、逐步深入、循序渐进”的原则，选择了

１５个小区作为全市农村集中居住区规划建设示范和试点区，高标准建设农民拆迁安置小区进行示范，引导农民转变观念，提高农户进入集中居住区的积极性。

在推行农村集中居住的过程中，张家港市坚持“不搞强迫命令、不搞刮风运动，不损害农民利益”，规定今后新建农民居住区内一律以联体住宅、公寓房为主。农民拆建房屋完全按照城市的设施标准，面积基本不减，拆迁后每户可以拿到两套房子。

为确保农民平稳拆迁，张家港市出台了一系列配套政策：一是对因农村集中居住区建设办理农用地转用手续中涉及到的规费，全部给予减免；二是对符合使用宅基地条件的农村居民，入住集中居住区公寓房，拆除农村原有住房后，按每人４０００元的标准给予奖励，奖励资金由市、镇两级财政各承担３０００元、１０００元；三是对入住国有土地上新建集中居住区公寓房的农村居民，待其农村住宅拆除后，由镇财政按４万元／亩的标准，对其进行宅基地补贴；四是对在城镇另有住房的农村居民或城镇居民，如在农村有住房但已不再居住的，鼓励其拆除农村住房，政府予以补贴，补贴标准为房屋重置价的５０％，资金由市、镇财政各承担５０％，同时对符合享受宅基地条件的，按同样标准给予宅基地补偿。

张家港市劳动和社会保障局副局长陆新玉告诉记者，为解决集中居住农民的生活保障问题，从２００３年起，张家港市推出全新的纯农民养老保险，将全市１８周岁以上的纯农民全部纳入农村保险范畴，保险费由市、镇和个人三方承担，实行个人帐户与社会统筹相结合。目前，全市已有１５．８万名农民参加了新的农民养老保险，参保率达到９７．５％。

第二篇：榆林新农村建设中村镇规划面临的难题与对策分析

榆林新农村建设中村镇规划面临的难题与对策分析

摘要我市地处陕西最北部，矿产资源富集，属能源重化工基地。近年来随着经济快速发展，新农村建设步伐加快，促进了我市农村经济社会的发展。但是由于宣传不到位，群众参与度不够，群众和各级政府认识不足，政府规划滞后，村矿（企）矛盾纠纷等原因，使得新农村建设中村镇规划面临很多问题，新农村的村庄规划布局散、乱、差现象仍然存在。严重滞后的村镇规划给农民生活和农村经济发展带来诸多问题：土地浪费严重，交通不便，基础设施难以配套；村镇建设杂乱无章，农民住房单家独户，缺乏有序管理，基础设施落后；村、矿缺乏统一规划，工业用地极力占用农村土地，建厂房、开矿石，建垃圾站等等，导致农村耕地和宅基地被占用，村民无序建房，违章修建，抢修抢建现象严重。

建设社会主义新农村各级政府要有总体的规划，要成立机构，完善政策措施，加大宣传力度，按照“分类指导，重点推进，逐步发展”原则进行规划，先选择条件好、有特色的、村矿（企）矛盾突出的村镇进行试点。在村镇规划编制中，应充分尊重农民意愿，根据村镇现有特点和民俗特征，对各村镇按照“因地制宜、合理布局”的原则，科学合理的安排农业种植区、农民居住区、文化娱乐区、二三产业集中区等功能区的规划建设，搞好村镇规划建设，条件好的要高起点规划建设，其它地方的规划也要适度超前。

主题词新农村 村镇 规划建设 农民 经济发展

正文“农业、农村、农民”这一“三农”问题是长期以来影响我国全面建设小康社会的关键性问题，是关系党和国家工作全局的根本性问题。没有农业的牢固基础，就不可能有国家的自立和工业的发展；没有农村的稳定和全面进步，就不可能有整个社会的稳定和全面进步；没有全国几亿农民的小康，就不可能有全国人民的小康。我国是一个农业大国，只有农村全面可持续发展了，才会使我国的经济建设实现可持续发展。为此，党中央在十六届五中全会上做出了建设社会主义新农村的重大战略决策，提出了“生产发展、生活富裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的二十字方针。

榆林市位于陕西省最北部，地处陕甘宁蒙晋五省区接壤地带，地域东西长385公里，南北宽263公里，总土地面积43578平方公里。地貌大体以长城为界，北部为风沙草滩区，占总面积的42%；南部为黄土丘陵沟壑区，占58%。平均海拔1000至1500米。全市辖榆阳区和神木、府谷、定边、靖边、横山、佳县、米脂、吴堡、绥德、清涧、子洲县1区11县，222个乡镇，5507个行政村。这里矿产资源富集，已发现8大类48种矿产，特别是煤、气、油、盐资源富集一地，国内外罕见。能化经济的强劲势头拉动了榆林经济的快速发展，带动了榆林农村建设。近年来，在新一轮农村建设过程中，广大农民和基层干部都意识到村镇规划的重要意义，各区县陆续开始结合社会主义新农村建设大力推进村镇规划建设工作。但是，由于村镇规划工作普遍起步晚，还存在着以下一些问题。

一、村镇规划中面临的问题

（一）对新农村建设中村镇规划的意义认识不足。

我国的《城乡规划法》明确规定，乡镇党委、政府是村镇规划的组织者、实施者。但是，目前各乡镇党委政府对村镇规划的重要意义认识不足，积极性、主动性发挥不够，认为现在的群众工作难做，所以，一提到要去做老百姓的工作就犯难，有的基层干部甚至认为村庄规划是老百姓自己的事。村镇规划的实施主体是村级“两委”组织，但是，多数村级组织由于缺乏规划知识和必要的技术指导，没有把村镇规划作为指导新农村建设的总体规划来认识，更没有把它作为集约利用土地资源的手段来认识。在现阶段我市的村民宅基地审批上，要么不审批，要么无序审批，没有合理规划的审批，这种现象我们在执法过程中经常会遇到。作为村镇规划建设执法部门，近年来，我们加大了对村镇规划建设相关法律法规的宣传，但是，仍有一部分村民认为在自家的土地上修建个人住宅是合理合法的，村民没有统一规划的意识。

（二）村庄规划布局散、乱、差，基础设施落后。

全市现在的村镇建设仍然是在原有旧的村镇基础上的建设，即使有村委会的审批，也大都是在原来的房子旁边无序建设，缺乏统一规划。这样既不利于基础设施的规划建设，又不利于整齐、美观的要求。我市南部山区的最近规划的新农村建设有一部分是以村组集中建设，基础设施比较完善，北部草滩地区大都分散布局，整体村庄的道路、公共饮用水、污水处理、垃圾处理、娱乐场所等公共基础设施建设普遍落后。

（三）规划滞后，导致村、矿（企）用地矛盾纠纷大，乱修乱建现象严重。

（四）村民宅基地审批、小城镇建设土地征用、置换等相关政策法规不完善。

（五）缺乏专门的规划机构和专业人才，以及相关的资金支持。

（六）在村镇建设管理方面缺乏专门人员，道路、公共基础设施、文化娱乐设施等无人管理。

二、对策分析

（一）大力宣传，提高认识。

（二）成立机构，完善政策措施。

（三）因地制宜，科学安排居住区、文化娱乐区、种养殖生产区、二三产业集中区等功能区。白于山区的移民搬迁和城镇化的靖边模式，不仅破解了城镇化的难题，也为生态建设、城乡统筹发展摸索出了一条更趋合理的路子。

（四）以点带面，逐步推进。

第三篇：新农村建设中村镇规划管理探究论文

摘要:现阶段我国的全面改革有了进一步深化，对新农村建设的步伐也有着进一步加快，在改革开放政策的指导下，社会主义建设有了很大的发展，尤其是基层农村的建设工作，已经取得了阶段性的良好成效。本文主要就新农村建设中村镇规划管理的重要意义进行分析，然后结合实际对新农村建设中村镇规划管理的问题，以及优化解决策略加以探究，希望此次理论研究有助于新农村建设发展。

关键词:新农村建设;村镇规划管理;问题

村镇的经济发展在当前已经非常迅速，各项的基础设施也都基本修建完成，在改革的进一步深化背景下，村镇的规划管理就会和城市的差距不断缩小，最终实现共同富裕的宏大目标。加强新农村建设中的村镇规划管理理论研究，对实际的村镇规划管理的发展就有着促进作用。

1．新农村建设中村镇规划管理的重要意义及问题分析

1．1新农村建设中村镇规划管理的重要意义分析

经济的全面发展要能够从多方面考虑，我国的城镇化建设工作不断有新的突破，新农村建设过程中，村镇规划主要是为了将农村构筑物以及建筑物等空间进行提高，在整体的视觉效果上能够得到优化，让人们通过经济水平的提高以及生活质量的提高，在这些方面得到具体化的反映。对新农村建设工作的进一步推进，最为主要的任务是实现村镇的合理化科学化的规划管理，这是经济社会建设发展的基础条件［1］。无论是城市的发展还是农村的发展，都要能够有科学化的规划管理作为指导方向。村镇的规划管理是通过政府进行调控指导的，通过经济的调节以及市场的监管等手段来进行实现。村镇规划有着保护公共利益以及协调社会利益和配置空间等诸多的职能，这在全局性以及综合性的战略实现方面都有着积极作用。新农村建设中，在科学的村镇规划管理下，就能对村镇建设中的一些问题和民意得到了解，从而为进一步发展农村的建设化工作，提供了宝贵的理论依据，能够在发展中有章可循。

1．2新农村建设中村镇规划管理的问题分析

从当前的新农村建设中的村镇规划管理现状来看，还有诸多层面存在着问题有待解决，这些问题主要体现在对村镇的未来发展不能准确的预测，以及比较大的规划在实施过程中有着很大困难，对实现规划目标村组干部没有充分的信心。过多不确定因素对人口规模生产的影响是比较突出的，而对于一些经济水平相对落后的村镇，实现规划目标就有着比较大的困难。还有是新农村建设过程中还没有比较有效的规划管理理论体系，当前的村镇规划管理中，还存在着自然演进的形式。主要是规划管理中建设发展速度比村镇规划管理技术理论发展要迅速，所以无法形成理论技术的有机结合［2］。还有是比较缺乏相应的技术标准规范，在总体的标准方面相对比较笼统，双重的标准在应用过程中就难免会存在着不适应的问题。再者，新农村建设中村镇规划管理的资金方面不能满足实际需求。国家对村镇建设规划管理的资金扶持虽然在不断的改善，但从总体上来看资金缺乏的问题还依然比较突出，大部分还是依靠自筹。当前还有不少的村镇建设服务部门，基于资金的缺乏就不能请到专业的人员进行指导，这对村镇的科学规划也形成了阻碍作用。

2．新农村建设中村镇规划管理的优化策略探究

新农村建设中村镇规划管理要从多方面进行考虑，将村镇规划管理的编制工作得以完善化，要将城镇建设规划和城镇体系规划得到完善。对于村镇的规划建设，要从大局着眼，协调乡村城镇间的关系，对区域设施实施统筹安排，让重复建设的现象能够得到避免，从而进一步的优化公共设施和配套基础设施。再有是将修编小城镇总体规划的工作能够得到加快，在建设水平上得到有效提升，在规划管理方面能够详细化［3］。对村镇规划管理要以人文本，相关的规划人员要能深入调查当地的农村发展历史以及文化自然背景等，还要将农村的调研工作积极完成，并发动居民参与其中，对居民的意见广泛听取，了解居民的真实想法然后进行规划。还要能够对相应的解决措施科学性的提出，坚持从农村的实际情况出发，编制能够适合农村自身发展的村镇规划。要坚持保护生态环境科学规划的原则，结合当地经济发展情况选择最佳的发展模式。对村镇规划管理要能进一步的强化，从而促进农村的全面发展，规划过程中要放眼长远，在村容村貌以及整洁卫生等方面充分重视，从而来建设农村的文明环境。从具体上进行落实，就是要从卫生、经济、给供水等方面综合性的加以规划，做到科学合理安排，经济化的利用。在村镇规划管理过程中，要能够将监管工作得以有效落实，保证规划设计能科学合理的实施，在质量上得以保障。对新农村建设中的村镇规划管理要在理论宣传上做足，在当前的互联网技术的发展应用下，要善于将媒体和互联网技术加以应用，在先进的技术手段应用下进行宣传村镇规划管理的具体化措施和重要性。通过自身知识的储备能力的加强，就能为实际工作的开展打下基础［4］。不仅如此，还要对村镇建设规划管理的职责进行强化，以及对村镇建设工作的科学论证以及工程建设跟踪指导进行有效强化，只有从多方面进行考虑和措施的实施，才能够真正的保障村镇规划管理的目标实现。

3．结语

总而言之，处在新的发展时代，新农村建设的全面开展会对农村的面貌以及经济水平提升，起到积极的促进作用。加强农村的规划管理的理论研究，就能对实际的操作进行指导，为新农村建设发展提供有益的发展思路。此次主要从新农村建设的村镇规划管理的现状以及相应措施实施的角度进行的研究分析，希望能有助于实际的发展。

参考文献:

［1］马成文，包研平．农村全面小康社会建设进程监测指标与方法完善探讨［J］．时代经贸．2014(03)

［2］张春光．论农村全面建设小康社会指标体系的构建［J］．理论学刊．2015(01)

［3］黄晋太．全面建设小康社会与城镇化进程的对策［J］．生产力研究．2014(06)

［4］刘孝诚，肖刚．小城镇建设与全面小康社会的实现［J］．中南财经政法大学学报．2014(01)

第四篇：村镇银行面临六大难题

村镇银行面临六大难题

作者： 张吉光 / 时间： 2010年 10月号

自2006年年底银监会开始村镇银行试点以来，在国家政策扶持和监管机构的大力推动下，村镇银行获得了快速发展。统计数据显示，截至2010年6月末，已核准开业的村镇银行达到214家。而随着银监会《关于加快发展新型农村金融机构有关事宜的通知》的发布，大型商业银行和资产管理公司开始大规模参与发起设立村镇银行，村镇银行的设立速度将进一步加快。毫无疑问，村镇银行的设立将在很大程度上弥补我国农村金融服务的不足，提升农村金融服务水平，促进农村经济的发展。需要注意的是，在相关监管制度和管理模式尚不完善的情况下，短期内大规模设立村镇银行的潜在问题需要引起高度重视。概括来说，有以下六大难题：

大规模发起设立村镇银行引发的监管难题

鉴于商业银行“经营风险”的特殊性质，各国均对商业银行实施严格的准入和日常监管。而此次爆发于美国的金融危机也显示，银行体系的运行状况不仅仅取决于银行自身的经营管理情况，还与监管机构的监管水平和监管体系的完善程度密切相关。在利润最大化的目标导向下，商业银行难以避免涉足高风险业务的冲动，如果监管存在缺陷或者监管不力，银行业出现风险也就在所难免。从我国的情况来看，银监会成立之后，国内商业银行的经营管理情况有了明显好转，尤其是资产质量逐年改善，盈利能力稳步提高，已达到国际优秀水平。这在很大程度上与银监会成立之后银行业监管体系的不断完善和监管水平的不断提高有着直接关系。

根据银监会发布的《新型农村金融机构2009〜2011年工作安排》，2009〜2011年全国总共将设立村镇银行1027家。而截至2009年底，我国共有银行类金融机构（包括政策性银行、商业银行、农村合作银行和城乡信用社）3470家。换句话说，到2011年，我国商业银行的数量将在现有基础上增加30%。显然，在如此短的时间内增加如此之多的法人银行将给银行监管机构带来巨大压力，首当其冲的就是相应监管资源的投入。进一步来说，这1027家村镇银行中的绝大部分集中在县域，而从目前银行业监管机构的分支机构情况来看，县域机构是最为薄弱的，大多人手不足、监管资源缺乏，有些地方甚至没有直接的银监派出机构。如何做好对新成立的村镇银行的监管工作，既防控风险，又促进其稳步发展，是大规模设立村镇银行给银行业监管机构带来的一道难题。

地方政府大规模参与带来的风险隐患

从《村镇银行筹建审批指引》到《村镇银行管理暂行办法》，再到《关于加快发展新型农村金融机构有关事宜的通知》，现有村镇银行管理制度并未明确各地政府在村镇银行发起设立和运行管理中的角色。但现实中地方政府又起着举足轻重的作用，从主发起人的选择到村镇银行的股权结构，甚至于村镇银行董事和行长人选的确定，地方政府都拥有不小的发言权和影响力。制度的真空，一方面造成不同地方政府的操作模式不同，在村镇银行发起设立过程中的作用也各异，没有明确、统一的流程和模式可循,使那些旨在大规模、标准化设立和管理村镇银行的商业银行增加操作成本；另一方面也为地方政府影响乃至于干预村镇银行的设立提供了机会。

从现实情况来看，地方政府可能在以下方面参与村镇银行的发起设立，并导致相应问题的产生：

第一，由于获得当地地方政府的首肯是发起设立村镇银行的前提，从而使得地方政府拥有对村镇银行主发起行的选择权。出于招商引资和市场影响力的考虑，地方政府更倾向于选择那些规模较大的商业银行作为村镇银行的主发起行，因为大银行可以拿出更多的资金以发起较大注册资本的村镇银行。而就服务“三农”和小企业而言，小银行的优势更为明显，其与村镇银行的定位也更为相似。因此，这种由地方政府的选择权导致的“大银行驱逐小银行”现象，并不利于国家发起设立村镇银行政策意图的实现。

第二，参与村镇银行股东的选择，甚至于干预村镇银行股权结构的确定。这在那些经济较为发达、政府较为强势的地方尤为明显。造成的结果则是：除主发起人外，其他发起人多为当地政府控制的企业，挤压民营企业参与的空间，导致股权结构的不合理；股东数量较多，增加协调和管理成本，并影响日后村镇银行的公司治理运行效率；地方政府通过股东选择，进而参与村镇银行的董事和高管的选派，建立起对村镇银行日后运行的影响力，为地方政府融资提供某种便利。这很容易让人想到农村信用社和城市信用社因地方政府干预而造成大量不良贷款的历史。

第三，参与甚至于影响村镇银行注册资本的确定。鉴于地方政府的认可是发起设立村镇银行的首要条件，主发起行往往会征求地方政府对拟设立村镇银行注册资本的意见。而出于招商、政绩、市场影响以及攀比等因素的考虑，地方政府往往有要求主发起行设立更大注册资本的村镇银行的冲动。较大的注册资本固然可以提高村镇银行单户贷款的比例，但注册资本过大也会对村镇银行设立初期的经营和营利带来压力，从而影响到主发起人对村镇银行的支持。换句话说，村镇银行的注册资本应根据当地市场的潜力来设定，不应盲目求大。

发起设立村镇银行与分支机构准入挂钩产生的负面效果

为进一步鼓励中小银行业金融机构发起设立村镇银行，银监会发布的《关于加快发展新型农村金融机构有关事宜的通知》提出：“各银监局可将中小银行业金融机构设立分支机构与发起设立新型农村金融机构实施准入挂钩。”意思是说，如果中小银行需要在某省内设立异地分支机构，必须首先在该省内设立村镇银行。毫无疑问，各地出于尽快完成村镇银行三年发展目标的考虑，必然会严格实施这一挂钩政策，尤其是那些村镇银行发起设立进程较慢的地区。从这种意义上讲，村镇银行与分支机构准入挂钩政策有利于加快村镇银行的发起设立进程。

需要注意的是，这种强制性的挂钩政策也会带来一定的负面效果。这突出表现三个方面： 第一，造成中小银行与大型银行的不公平竞争，不利于村镇银行的整体发展。上述政策仅要求对中小银行设立分支机构与发起设立村镇银行实施挂钩，并不包括大型银行，也未要求那些已经完成跨区域网络布局的大型银行回过头来补上这一任务。中小银行，尤其是城市商业银行正处于大规模跨区域布局阶段，出于网点扩张、加快布局的考虑，必然会大规模设立异地分支机构，在各地银监局实施准入挂钩政策的情况下，将不得不大规模发起设立村镇银行。这极有可能超过中小银行自身的管理能力，从而导致所设立的村镇银行运行质量不高。而大型银行具有更多的资源、更高的管理能力，但因为其已完成全国网络布局，并不受上述准入挂钩政策的约束，从而可以不用承担强制性的发起设立村镇银行的任务。在上述准入挂钩政策下，中小银行被强制参与，但整体资源和管理能力并不强；有实力和资源的大型银行反而被排除在外。显然，这并不利于村镇银行的整体发展。

第二，村镇银行演变为分支机构。在设立分支机构与发起设立村镇银行挂钩的情况下，一些中小银行设立村镇银行的目的显然并不是为了村镇银行本身，而是为了满足设立异地分支机构的监管要求。也就是说，村镇银行只是附带产物。在此情况下，不排除一部分中小银行将村镇银行等同于分支机构来设立和管理，导致村镇银行的业务定位与主发起行的分支机构的业务定位趋同，甚至于将村镇银行作为开拓当地市场的平台，从而使设立村镇银行的政策初衷落空。

第三，强制性准入挂钩使得中小银行在发起设立村镇银行时缺乏科学规划，不利于统一管理，影响到村镇银行日后的发展。在准入挂钩政策下，中小银行失去了对村镇银行发起设立地点的选择权，只是被动的完成监管要求，从而难以形成统一的整体规划和科学布局。此外，由于各地银监局对村镇银行的具体要求不尽相同，使得中小银行难以通过标准化、规范化的模式发起设立村镇银行，也就难以对设立后的村镇银行进行统一管理，影响到所设立村镇银行的经营效果。

东西部挂钩造成的挤出效应

为确保村镇银行三年发展目标的完成，银监会发布的《新型农村金融机构2009〜2011年工作安排》提出了“准入挂钩”的规定，即主发起人在全国百强县或大中城市市辖区发起设立村镇银行的，原则上与国定贫困县实行1∶1挂钩，或与中西部地区实行1∶2挂钩；在东部地区（全国百强县、国定贫困县和大中城市市辖区除外）规划地点设立村镇银行的，原则上与国定贫困县实行2∶1挂钩，或与中西部地区实行1∶1挂钩。显然，监管机构推出“准入挂钩”政策的目的是希望通过东部与中西部地区的捆绑，解决发起人不愿意到中西部欠发达地区设立村镇银行的问题。但捆绑政策有可能打击发起人设立村镇银行的积极性，即使是发达地区也因此受到影响，并在一定程度上产生挤出效应，从而有可能造成银监会发布的村镇银行三年设立计划落空。

这种挤出效应表现在两个方面：第一，在东西部挂钩的情况下，那些实力雄厚的银行为了抢占更多的东部地区设立村镇银行，必然需要同时占用更多的中西部地区的村镇银行设立指标，从而可能挤占中小部地区的中小银行在中西部设立村镇银行的机会，造成金融资源分配的不均；第二，在东西部挂钩的情况下，在东部发起设立村镇银行，必须同时在中西部挂钩相应数量的村镇银行；换句话说，一家银行要在东部设立村镇银行，至少要设立两家村镇银行；这必然在一定程度上打击中小银行设立村镇银行的热情，因为其需要投入更多的资源和精力；这对于那些实力雄厚的大型银行反倒是利好，在中小银行参与程度降低的情况下，大型银行可以有更大的选择余地和空间。

实际上，挂钩政策的负面影响和挤出效应已在一定程度上显现。从数据上来看，2007年底开业村镇银行19家，到2008年底这一数字达到了91家，而2009年底为148家。换句话说，2009年新增57家，这一数字远低于2008年的72家，村镇银行的设立速度似乎正在放缓。对此，应引起高度重视。

银行主导模式导致的同质弊病

《村镇银行管理暂行规定》明确要求：“村镇银行最大股东或唯一股东必须是银行业金融机构。”这使得截至目前已开业的村镇银行清一色为银行发起设立。虽然银监会今年发布的《关于加快发展新型农村金融机构有关事宜的通知》“允许资产管理公司发起设立村镇银行”，但商业银行在发起设立村镇银行中的主导地位和角色并不会有大的改变。更为重要的是，《村镇银行管理暂行规定》要求：“最大银行业金融机构股东持股比例不得低于村镇银行股本总额的20%，单个自然人股东及关联方持股比例不得超过村镇银行股本总额的10%，单一非银行金融机构或单一非金融机构企业法人及其关联方持股比例不得超过村镇银行股本总额的10%。”这使得作为主发起人的银行在村镇银行的设立和管理中处于绝对的主导地位。

显然，银行主导模式对于确保村镇银行顺利开业并安全运行具有重要意义。而银行作为大股东，也有助于提升村镇银行的影响力，消化村镇银行一旦经营失败带来的风险。需要注意的是，千篇一律的银行主导模式将带来村镇银行的同质化弊病。这集中表现在：

第一，出于村镇银行筹建和日后管理的便利，主发起银行必然会将自身现有的体制机制、管理制度和运作模式复制到所设立的村镇银行，从而造成村镇银行与主发起银行经营管理的同质化、与现有银行体系的趋同，从而背离设立村镇银行的初衷。国家设立村镇银行的一个非常重要的目的在于，通过引入运作机制、业务定位等方面与现有银行不同的村镇银行，弥补农村金融服务真空和薄弱环节，并发挥其鲶鱼效应，提升农村金融服务。但在新设立的村镇银行的运作机制和业务定位与现有银行趋同的情况下，其鲶鱼效应也就无从谈起。

第二，在相关政策对村镇银行的主发起人和其他发起人的股份比例分别设定最低和最高限制的情况下，造成的现实结果是大多数主发起银行对所设立村镇银行的持股比例在40%以上，甚至更高；而民间资本的参与程度受到限制，作用难以得到发挥。主发起银行起绝对主导作用的股权结构使得村镇银行的市场化和创新性不够，从公司治理到管理模式都难以有大的创新，造成全国所有村镇银行的千篇一律。

中小银行大规模设立村镇银行带来的内部管理难题 根据《村镇银行管理暂行规定》，商业银行发起设立村镇银行并无最低资产规模或资本规模要求，只要满足“资本充足率不低于8%、连续两年盈利、公司治理良好、内部控制健全”等要求即可。这就为广大中小银行参与发起设立村镇银行打开闸门。而对于经营地域受到限制的中小银行来说，突破经营地域限制，实现跨区域经营是其长期以来的期望。发起设立村镇银行无疑为其提供了一条捷径。这也是截至目前中小银行成为全国发起设立村镇银行的主力军的根本原因所在。而为了鼓励商业银行发起设立村镇银行，银监会发布的《关于加快发展新型农村金融机构有关事宜的通知》提出，发起设立30家（含30家）以上的主发起银行，允许其探索组建新型农村金融机构控股公司。这进一步激发了部分中小银行大规模设立村镇银行的热情。一些具有战略眼光的中小银行为此制定了“宏伟”的村镇银行发展战略，计划在全国大规模设立村镇银行，以实现全国网络布局的最终目标。据媒体报道，包商银行计划到2011年底设立100家村镇银行，截至目前该行已开业的村镇银行有10家，获批在筹的有10家，该行已组建了新型农村金融机构管理总部。

值得注意的是，中小银行大规模设立村镇银行将带来后续管理难题。相比与大型银行，大多数中小银行人才缺乏、资源不足、管理水平不高，特别是长期在单一城市开展业务，缺乏对异地分支机构的管理经验。在全国各地大规模发起设立村镇银行后，中小银行不仅难以提供强有力的支撑，以确保村镇银行快速步入正轨，同时，对村镇银行的日常管理和风险控制也需要投入大量人、财、物等资源，进一步加剧其管理状况与业务发展需要之间不相适应的矛盾。特别是中小银行本身风险管理和信息系统较为薄弱，如何确保其设立的村镇银行能有效控制风险，对中小银行是个不小的考验。对此，监管机构和中小银行自身都需要有清醒的认识。

（作者单位：上海银行总行战略管理部）

第五篇：新农村建设中的一些问题与对策

新农村建设中的一些问题与对策

各地开展建设社会主义新农村以来，总的来看，行动较快、举措较多、声势较大、开局良好、进展顺利。各地在推进新农村建设中，普遍注意规划先行、试点起步、稳步推进、因地制宜，创造了许多成功的经验。

但是，通过在福建、浙江、江苏、江西、河南、湖南、四川、西藏等地的调查，看到一些问题，主要是有的地方急于求成搞形象工程、缺乏统一的领导协调机构，领导积极性高而农民积极性不够，投入不足，农民增收困难等，需要高度重视和解决。

一些地方把新农村建设等同于“新村建设”，把新农村规划搞成了“新村规划”，对解决农民生产生活实际问题力度不大；一些地方超越发展水平，攀比发达地区，把新农村建设规划和建设标准定得太高；有的地方不恰当地要求，甚至在公路沿线用涂料“画”新房；有的地方新村建设不突出乡村、民族特色。

一些地方新农村建设还缺乏政府领导协调和有效管理的机制，在新农村建设工作中部门间缺乏有机配合、协调和衔接，难以形成合力。有的地方农村集体经济薄弱，许多村庄只有很少或根本没有公共积累，对一些公益项目的建设有心无力。农民集体观念淡化、参与意识较低，存在“等靠要”思想，缺乏自主创业艰苦奋斗精神与能力。

财政支农资金的稳定增长机制远未形成。中西部地区特别是传统农区和贫困地区财力困难，不少地方乡村债务负担沉重；农村金融改革滞后，商业银行大量撤出农村，农信社独木难支，农村资金大量外流，农业保险严重滞后，农民和合作组织贷款困难；社会资本参与新农村建设缺乏有效渠道。这些都明显制约新农村建设步伐。

农民增收难度加大，持续增收机制没有形成。农业产业链还不够长，导致农民“增产不增收”的深层次矛盾难以解决；农村劳动力转移速度变慢，转移范围也不宽，由于户籍问题，也没有实质转移出去；农民文化水平偏低、整体素质低下，掌握农业适用技术能力不强，成为脱贫致富的障碍；特别是农民组织化程度低、生产方式落后,一家一户的小农生产很难与大市场对接，参与国际市场竞争更困难。

新农村建设，首要任务是发展生产。成功的农村发展经验有工业带动型，有旅游带动发展，有特色产业带动发展。粮食主产区需要发展规模的现代农业，打造农业核心区。通过加强农村基础设施建设，进一步巩固和加强农业基础地位，提高农业综合生产能力，要优先解决广大农民最急需的生活基础设施，突出抓好“水、路、气、电”四件事。

新农村建设是千年大计，不能急于求成。规划要充分征求村民意见：有的地方需要并村，改善居住条件；有的地方需要因地制宜，保护自然村。设计需要地方风貌，中国的城市已经没有个性了，中国的农村不能走城市发展老路。

中央及地方需要成立新农村建设的领导协调机构，解决政出多门、投入无序的问题，形成强大的工作合力。加快转变各级政府职能，建设服务型政府：一是统筹规划，二是提供公共服务，三是安排资金。同时要研究采取综合措施大力加强农村基层班子的建设。

农民是新农村建设的最大受益者，也应是重要的参与者。因此需要增强农民的自觉参与意识和创业精神，使其成为新农村建设的真正主体。对一些农村公共建设项目，在政府支持带动下，倡导和鼓励农民在可承受范围内投工投劳。

国家新增财政收入应重点向农村倾斜，土地出让金用于农村的比例逐步提高，尽快建立起各级财政特别是中央财政支农资金投入稳定增长的长效机制，建议省市县政府探索捆绑使用各种渠道支农涉农资金、扶贫资金的办法，提高资金使用效率。

中央政府下拨资金专款专用，地方追加一定比例配套资金，对财政困难地区中央应加大扶持力度，不强求县乡政府配套项目资金。特别是欠发达地区的“村村通”道路建设，农村沼气需要提高补助标准，以解决人畜安全饮水和生产用水为目标，大力加强小型农田水利设施建设，与大江大河治理资金分开。