浅析农村学校内部管理体制存在的问题及政策建议

第一篇：浅析农村学校内部管理体制存在的问题及政策建议

浅析农村学校内部管理体制存在的问题及政策建议

从 2003年开始，为解决费税改革后农村义务教育经费严重短缺的局面，中央和省级财政普遍加大了对县级财政的教育转移支付力度。随着财权重心的变化，农村地 区的义务教育管理权限，也由“分级管理”向以县为主快速过渡。以县为主的农村义务教育管理体制相比此前以乡镇为主的管理体制有了很大改善，但各地在具体实施这一新管理体制时存在诸多问题。

一、义务教育学校内部管理体制存在的主要问题

学校内部管理体制是领导和管理学校的根本制度，支配着学校的全部管理工作。管理体制的合理与否，直接关系到学校运行的效率。学校内部管理体制涵盖学校内部的领导体制、管理机构、管理制度、人事制度和分配制度等，而又以改革难度最大的人事制度和分配制度为主。目前，农村义务教育学校内部管理体制越发跟不上教育深度变革的步伐了。

作为教育体制改革的重要组成部分，学校内部管理体制的改革主要表现在 ：学校工作运行机制方面实行校长负责制、教职工岗位责任制；学校工作动力机制方面完善奖惩制度、实行校内结构工资制；在学校工作的保障机制方面完善教育立法。以县为主的教育管理体制，撤销了 乡镇 原有的教育机构，成立了 乡镇 中心学校，将学校的人权、财权和事权上划县统一管理。有效的解决了人浮于事的问题，有利于全县统一运作，同时也有利于学校管理者有效的管理学校。然而，当前的农村义务教育学校内部管理体制依然存在很多问题，主要表现在以下几个方面 ：

(一)教师 岗位聘任制和 岗位 负责制尚未完善

一是教师岗位聘任制还不完善，监督机制欠缺。这主要表现在教职工的优化组合机制尚未完全形成竞争激励机制的作用受到一定程度的限制，难以实现真正意义上的聘任制；聘任的程序不规范，监督机制不健全；落聘人员无法得到妥善安置。同时，学校教职工余缺不均，内部教职工比例不合理，一些学校管理人员和后勤人员超编，导致人浮于事，而一些科 目却教师短缺。贫困地区的义务教育学校的人力资源的配置非常不合理，边缘贫困地区义务教育学校内部教师严重短缺，主要表现在，乡镇学校 紧缺专业 的科任教师，由县教育局指定进来的教师有的是非急需专业的教师或一些不能胜任工作的教师；乡镇教育组撤销以后，原有的教育组的人员全部分流到各中小学，而这部分教师不能胜任教师工作，多数仍承担教育行政工作，导致学校行政人员超编严重。

二是教师岗位负责制尚未完善，激励和竞争机制不足。不少学校管理缺乏激励机制，仍然存在“干多干少、干好干坏一个样”的现象。目前有些学校在量化考核教师的工作时，仅仅以教师的工作量、学生的考试成绩和升学率的高低来评价教师的劳动质量、工作绩效，这种不全面的评价方式对教师的工作行为产生误导，不利于教师专业化的发展，更有碍于学校的改革。

(二)内部分配制度不合理，挫伤教 师的工作积极性

以县为主体制下，义务教育学校的教师工资有了基本保障，但各地工资标准不均衡。虽然实行了教师聘任制，奖金 的发放打破了一刀切的惯例，但是各地的工资标准存在差异，有些地区工资标准并未随其他行业的涨幅而做相应的调整。教师的奖金所占教师收入比例小或几乎没有奖金，导致教师工作积极性不高甚至乱收费。这些都对分配制度改革造成了很大的阻力，加上领导层求稳怕乱、教职工固守平均等原因，结构工资制在现实中无法取得实质性 的突破，分配差距难以拉开，毋庸置疑，合理配置的教师队伍、高质量的师资水平、和谐融洽的师生关系均是学校得以良性运转的重要前提。教 币的积极性无法得到充分调动势必会影响到整个学校的发展。这种工资分配的怪现象不仅无法调动教师的工作积极性和创造性，甚至会挫伤广大教师的积极性。

更重要的是，历史遗留的拖欠教师工资问题仍悬而未决。工资上划到县以前，乡镇拖欠教师的工资，县级部门不愿出资，乡镇和县相互推诿责任，都不采取积极措施去解决问题。工资上划后，教师的工资发放得到了基本保障，县域内教育差距不断缩小，资源不断优化组合，但 是由于经费限制，学校无法使用经济杠杆对教师进行 奖惩，此外，在以农业生产为主的农业县和部分贫困县里，某些义务教育学校教育资源相对匮乏，不具备实施以县为主的管理体制的条件，乡镇教师工资仍然不能按时足额发放，教师的积极性和主动性得不到充分地调动和发挥，无法实现学校的良性运转。

(三)内部管理机构设置缺乏活力

我国学校 内部管理机构设置依然把科层制作为遵循的范式。农村义务教育学校内部也无一例 外的贯彻着科层制的传统范式。从纵向分析，我国学校内部管理机构的设置分为高层、中层和基层三个层次，每个层次都包含着党、政、工三大系列的工作。网科层制下的学校内部机构设置有着明显特征：层次清晰，管理方式主要是自上而下的贯彻领导意图；上下级部门沟通交流频繁，党政领导以下的管理层之间的横向关联性 不强 ；学校内部组织系统的分类标准不统一、组织功能定位不明确。其弊端是显而易见的，不利于学校教育的创造活力和师生的创造性的激发。农村虽然实施以县为主 的政策，但是并没有触动学校内部管理机构的科层制设置范式，仍然保留着“上级决策，下级执行 ；一人指挥，众人行动；统一任务，逐级演绎：套路相似，结构雷 同”的运行机制，学校内部缺乏自下而上的主动参与性和 自主决策权。

二、义务教育学校内部管理体制革新的政策建议

农村义务教育学校内部管理体制出现的问题，亟需重构义务教育学校内部管理体制。在以县为主的体制下，为了促进学校内部管理效能的提高，农村义务教育学校需要以校长负责制为核心，积极转变学校 内部工作运行机制、拓展内部动力机制、完善内部保障机制，实现 内部管理体制的革新。

(一)完善学校内部人事管理制度

建立优化组合的教职工聘任制。县中小学所有任职教师必须具备相应的教师资格，做到持证上岗，对不具备教师资格的人员及时调整出教师队伍。严把教师入口关，对新进人员实行“凡进必考”制度，做 到考试与考核相结合。按照公开、平等、竞争、择优的原则逐步建立起“能进能出，能上能下”的新的用人机制和“结构合理，动态平衡”的格局。所有在编教职工必须在学校内部参与岗位竞争，在岗位聘任上，实行低职高聘和高职低聘政策。具体模式或者方案是：二级聘任，校长聘任年级组长，年级组长聘任教师 ；三级聘任，校长聘任副校长。教导主任，教导主任聘任教研组长，教研组长聘任学科教师；以班主任优化组合，校长聘任班主任，班主任聘任学科教师。凡制订出来的聘任方案一定要经过教职工代表大会讨论通过，体现每个教职工的意志。对于体力、精力和智力都不能适应教育教学的教师，可以让其离岗，促进学校内部教师的循环流动。

建立并完善教师考核、督查和流动机制。首先应按照《教师法》的规定和素质教育的要求，制订科学有效的评估考核办法和考核指标体系，把考核结果作为聘任、奖惩的重要依据。各级政府要建立和完善与聘任制度相适应的农村教师的激励机制。在教育事业发展和农村现代化建设中做出了巨大贡献的教师，特别是长期工作在贫困地区的乡村教师，应得到全社会的尊重。其次要建立教师督导制度和社会监督机制，弓导、激励教师模范的履行职业道德规范，确立正确的教育观念。县级教育行政部门要加强对本地所有义务教育学校的教师队伍素质的检测和评估，建立督查和奖惩制度。再次应建立教师流动机制，避免教师的流失。城镇中小学要选派优秀教师到农村支教，缓解农村教师严重短缺问题；选派农村学校有发展潜力的青年教师到城镇学校学习，培养农村骨干教师。最后，学校要建立定期联系和反馈制度，听取家长、社区和学校校长和教师的意见和建议，接受家长和社会的监督。

(二)进一步完善教师工资发放制度．激发教师工作积极性

首先加大对农村义务教育的投入，提高农村教师的工资待遇。一方面，要完善农村教职工工资由县集中统一管理和发放的办法，确保国家统一规定的工资和津贴按时足额发放，并做到地方性津补贴发放与限制机关工作人员一致。另一方面，要积极改善农村教师的工资待遇，在坚持县财政统一发放教师工资的制度上，解决好农村教师住房公积金问题，缩小与市区教师的工资差距，并逐步建立边远农村中小学教师生活补贴制度。拓宽社会资金来源的渠道，实行结构工资制奖励工资制和建立校长基金相结合的分配制度，使分配制度更趋科学化。实践证明，采用多位一体的工资发放制度更加有利于调动广大教职工的积极性。

(三)以组织管理为突破 口，创建充满活力的 内部管理模式

革新义务教育学校内部组织结构形态。新世纪，学校 内部组织结构从“金字塔式结构”向“扁平式结构”过渡。农村义务教育学校内部组织结构也应该逐渐向“扁平式组织结构”转化。具体 来说，学校内部组织结构形态的更新可以从纵向和横向维度展开。首先，学校组织形态从纵向上要压缩，改变科层制式的高重心、层层落地的上下层组织关系。县级教育行政部门可以将校领导与基层相关部门的负责人一起组成学科教学领导委员会和学生工作委员会。规定每一位校领导必须深入到某学科和某年级，参与一线的教师的学习、讨论、研究活动，深入 到课堂听课，了解教学一线 的状态。同时，学校组织形态也可以从纵向上进行转 化 ；比如，可以变革学校传统的直线式机构组织，取消中层领导干部的机构设置，代之以咨询机构，既可以进行各种决策的商议，又可以提高工作效率，从而提高效能。这种纵向的变革模式，可以改变学校内部自上而下单向布置任务、自下而上层层听取汇报的工作方式，呈现出学校内部组织机构扁平化的新形态。其次，学校组织形态从横向上要重新整合，形成组织结构扁平化和各组织间关系网络化的新组织结构形态。鉴于学校内部中层组织横向上功能交叉、重复又不沟通的情况，可以将学校中层领导机构统整成若干新机构，比如课程教学组、学生工作组、信息技术组和后勤管理组等。这样可以实现学校内部组织功能的整合和清晰化。另外，学校还可以对中层职能部门进行合并，综合其各自的基本功能：将教导处、德育处和教科研室合并为一处，全面负责落实学校教育、教学和科研等决策和安排，组织实施和完成学校教学、德育、教务、科研、师训、综合管理和学生特长发展等各项工作和任务。

(四)完善学校 内部工作保障机制

学校的管理活动，不仅要通过管理人员和管理机构，还要通过管理法规来进行。学校内部的规章制度主要面对教职工和学生。农村义务教育学校在进行管理制度革新时，应秉持“依法治教，规范管理”的原则，兼顾县级部门监督管理和学校自主管理的有机结合，逐步减少管理环节中“人治”的痕迹，促进学校管理的制度化、规范化和科学化。

加强对学校内部管理制度的监管力度。以县为主体制下，义务教育学校的人权、财权、事权上移，不能只关注人事的调配、任免等，还要对学校内部的具体管理制度进行有效的督查。学校内部的管理制度的制订要符合国家的教育方针、政策的精神，同时要符合教育原则。县级教育行政部门应成立监管小组，对学校内部规章制度制订的合理性和操作的合法性进 行有效监督。县级教育行政部门成立监管小组，应做到工作公开、透明。小组内部人员应按照专业素养、工作作风等标准经过严格选拔构成，严格执行监督的权利，树立权威。

学校应从实际出发，制订合理、有效的管理制度。学校内部管理制度的制订不是无章可循的，要遵循以下几项原则：要符合国家的教育方针和政策的精神 ；要结合学校内外环境的变化，制订相应的规章制度，并且及时的作出修改和补充；要具有相对稳定性，要完善和补充，杜绝朝令夕改，避免流于形式；严格执行规章制度。形成学校内部人员自觉遵守规章制度的氛围；自觉接受县级教育行政管理部门的监察和监督，及时发现问题并进行整改。学校的管理制度要努力追求系统清晰、简洁有效、底线明确、适度弹性，确认制度的功能在于发挥管理和引导、自律和他律、保障员工权益和提供发展空间、保证基本工作质量和激励贡献创造等。

二〇一〇年一月五日

第二篇：当前县乡国土资源管理体制存在问题及建议

当前县乡国土资源管理体制存在问题及建议

——以四川省叙永县为例

县乡国土资源管理承担着保护资源、保障发展、维护权益、服务社会等大量具体而繁杂的工作任务，是国土资源部门面向社会，服务群众的窗口，其管理体制及队伍建设不仅事关国土资源部门形象和国土资源法律法规政策执行，而且事关国家社会主义新农村建设及城乡统筹改革与发展大局。正因为如此，县乡国土资源体制改革工作引起了广泛关注和各级高度重视，特别是2004年国务院下发了《关于做好省级以下国土资源管理体制改革有关问题的通知》后，各相关部委、省、自治区、直辖市等关于县乡国土资源管理体制改革的具体意见陆续出台，形成了轰轰烈烈的县乡国土资源管理体制改革热潮。县乡国土资源管理体制改革已经实施了多年，但由于县乡国土资源管理体制的弊端由来已久，改革又涉及与当地政府和相关部门的关系理顺及利益调整问题，加之人员结构状况等现实问题的存在，改革在一定程度上还存在不彻底、不完善现象，对县乡构建保障和促进科学发展的新机制、提高统筹保障发展和保护资源的能力建设存在一定的不利因素，因此完善县乡国土资源管理体制改革问题仍是基层国土资源管理工作的重点问题。以下，结合所在的四川省叙永县实际，谈谈县乡国土资源理体制存在的问题及建议。

一、叙永县国土资源管理体制改革简介

叙永县位于四川盆地南缘，云贵高原北端，地处川、滇、黔三省结合部，东、南、西面分别与贵州省、云南省接壤，地跨东经105°03′~105°40′，北纬27°42′~28°31′。东西宽54.3公里，南北长94.9公里，幅员面积2977平方公里，辖11个镇、14个乡，28个社区、230个行政村，1838个村民小组，2010年未人口70.16万人。叙永县是一个典型的老、少、边、穷县，县域经济以农业生产和矿业经济为基础，在山区县中具有一定代表性。

叙永县国土资源管理体制改革的探索较早。2000年，原叙永县国土局和原叙永县矿办合并成立为叙永县国土资源局，2001年3月，将原25个直接从属于乡镇人民政府管理的国土所收编为县国土资源局派出机构，基本实现了对乡镇国土资源所的垂直管理，2008年3月，按照“完善体制、提高素质”的要求和省、市、县相关批复，进一步进行了以完善局机关内设机构、乡镇国土资源合并为主要内容的管理体制改革。局机关内设机构调整后设立了办公室、法规监察股、耕保股、规划股、地籍测绘股、土地利用股、矿产资源股、财务股8个行政管理内设股室；将原25个乡镇国土所合并成立为12个乡镇国土资源所；成立了县国土资源执法监察大队，并完成了核定的32名行政执法编制人员参照公务员管理工作。

在上级国土资源部门和当地党委政府的领导、关心下，叙永县国土资源管理体制改革逐渐深入，制度建设日益完善，队伍素质稳步提高，保障发展和保护资源的能力得到加强。近几年来，全县国土资源系统干部职工以科学发展观为指导，坚守耕地红线不动摇，奋力投身于保障发展和民生工程建设，实现了全县耕地保有量稳定在62890公顷、基本农田不少于好53581公顷，并大力设施了数十个土地整理开发项目，实现新增耕地面积3万余亩，完成了川黔高速公路、纳叙铁路、县城新区等一大批省、市、县重点基础设施和招商引资项目2万多亩的用地保障，已连续6年获得了市政府目标管理考核一等奖，还获得了“全国地灾防治先进县”、“全国测绘管理工作先进单位”、“全省信访工作先进单位”等荣誉。

二、管理体制中存在的主要问题

1、垂直管理不彻底。叙永县从2001年即初步实现了对乡镇国土资源管理所人、财、物由县国土资源局统一管理，2004年实现了县国土资源局副科级以上领导干部由地方党委管理为主改为由市国土资源局管理为主，2008年又进一完善了乡镇国土资源所合并等改革。应该说，实行省以下垂直管理有助于增强县乡国土资源管理工作的自主性和独立性。在乡镇国土资源所垂直管理前，乡镇国土资源所受乡镇政府管理，县国土资源局主要作业务指导，工作人员流动性较大，垂直管理后则人员较为稳定，工资福利及经费保障由县局统筹，有效排除了乡镇经济发展不平衡的影响，同时也大大增强了县国土资源局在全县范围内统一贯彻执行国土资源法律法规政策的能力。但正如许多资料反映的那样，当前的国土资源管理体制并未完全理顺，而事实上呈现出“垂而不直”的状态，特别县以上国土资源部门的管理基本上没有实质性改变，对乡镇国土资源所的垂直管理也不彻底。如工资仍由同级财政统筹，机构编制仍属县政府统一管理，市国土资源局只管副科级以上领导干部的任免。这种“垂而不直”状态致使县乡国土资源管理的机构不易理顺，人员编制经费福利待遇等很难彻底解决，制约了职能职责的充分发挥，影响了干部职工的工作热情，统筹保护资源和保障发展的能力自然受到影响。

2、机构编制不适应工作需要。叙永县作为欠发展的山区农业、矿业经济县，保障发展保护资源的任务非常艰巨，同时面临着工作条件苦、工作环境差、工作责任大等具体困难，需要健全的工作机构和较强的工作人员力量才能有效地保证各项工作正常运转，但多年来困绕本县国土资源管理的最大的问题也是机构编制问题。一是人员编制严重不足，例如局机关沿袭的是二十多年前原国土局的编制，只有12名行政和1名工勤人员编制，已远远不能适应现行系统管理的需要；另乡镇国土资源所机构改革时全县25个乡镇所合并为12个所，只核定24名事业全额拔款编制，仅占改革前60%的人员编制，而工作范围涉及全县25个乡镇、幅员面积达2977平方公里，一线工作力量明显不足。二是人员编制情况复杂，县国土资源系统内有行政编制人员，有参公管理人员，有事业全额拨款人员，还有自收自支事业单位和人员，多种编制身份人员相互混岗，干部管理工作难度加大。三是执法监察人员参照公务员管理，将30名原公务员过渡为参照公务员管理，相应人员对此难以接受。

3、人事工作缺失不利于干部职工成长。由于县乡国土资源管理处于“半垂直”状态，县组织人事部门认为国土部门是垂直管理部门，因而不愿将国土部门干部职工纳入培养提拔范围，而市国土资源部门又往往只对在职的副科级以上领导干部进行管理，导致了对绝大多数一般干部职工的管理缺失，关心不够，不利于基层国土资源部门干部职工的健康发展。在县每年的人事大调整调动中，许多乡镇、县局机关都有一批人员提拔任用，但叙永县国土资源系统自2001年组建至今10年来，乡镇国土资源所数十名干部却无一人被提拔任用，这令许多处在基层工作的干部迷惑，因为他们干到老，无论多么优秀，都没有提拔或晋升的机会。还有现在国土资源系统的垂直管理主要是县国土资源局对乡镇国土资源所，工作人员只能在本县国土部门内封闭调整，出口不畅，人员交流范围小，需要引进的人才也不能引进，队伍建设严重滞后于工作发展的需要。

4、硬件建设和经费投入还难以保障正常运转。执法监察动态巡查、地灾防御监测、打击非法采矿等日常国土资源管理工作，都需要一定的硬件设施建设和经费保障。叙永县属于山区贫困县，财政收入有限，主要靠中央转移支付运转，是典型的吃饭财政，对国土资源管理经费保障也相应不足。现在我局12个乡镇所均无自己的办公场地，全部借用乡镇或租用民房办公，根本谈不上“五个一”标准化国土所建设，连局机关及下属事业单位也只有不足300平方米的办公场地，一定程度上影响了工作正常开展。

5、部门内部工作关系需进一步理顺。县级国土资源管理在整个国土资源管理体系中具有承上启下的重要作用，绝大多数国土资源管理的具体行政行为和管理措施的落实都由县级国土资源部门实施。按照《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国矿产资源法》相关规定及中央、国务院出台的一系列加强土地管理、促进节约集约用地等决定，对矿产资源的配置、规划调整、农用地转用及用地报批、土地整理开发项目等主要的国土资源管理工作的审批和决定权都由省国土资源厅甚至国土资源部办理，审批和决定权的上收，体现了加强国土资源管理的重要性，对实行省以下国土资源的统一管理也是非常必要的。但是事权上收后，相应的内部管理体制和机制未完全理顺，省国土资源厅对下的管理未延伸到县一级，造成国土资源部门上下管理层间缺乏内部规范的工作机制和有效的信息沟通交换渠道，使基层不能及时了解把握相关工作要求，同时上面也不能准确掌握基层国土资源管理实际情况和工作中存在问题，不能深刻体会近年来基层国土资源管理因保护资源保障发展而面对的错综复杂矛盾和维护稳定的工作压力，造成工作上的被动和反复，特别是当地经济社会发展必须的用地保障很难获得批准，土地整理开发及地灾避让搬迁等保护资源保障民生项目迟迟不能立项实施，致使广大群众和当地党委政府对国土部门的服务意识和行政效能颇有意见。

6、执法监察困难重重。“执法难、难执法”是基层国土资源管理面临的不争的事实。面对土地和矿产资源日渐紧缺的严峻形势，保护资源的规定越来越严格，而发展的愿望也非常强烈，发展和保护的矛盾在县乡显得尤其突出并难以调和。还有少数人在利益驱动下，铤而走险，违法占地、私挖滥采行为时有发生，面对这些违法违规问题，基层国土部门往往束手无策。对国土资源违法行为，理论上可以采取加强动态巡查等方式预防和减少，但由于点多面广，仍对极少数违法者防不胜防，有的在一夜之间就形成了违法用地的既成事实，而更主要的原因是国土资源执法监察在制止违法行为上缺乏强制性规定，靠发通知制止的效果可想而知。对立案查处案件，当事人很少会自动履行，申请法院强制执行，法院会因为影响社会和谐与稳定种种原因不予受理，或者即便受理也在漫长的等待中不了了之，我局每年向法院申请执行的案件不下10件，几乎都没有受理执行

三、加强县乡国土资源管理的建议

在保护资源和保障发展的严峻形势下，国土资源管理工作日益显得重要和突出，上述存在问题与构建保障和促进科学发展的新机制，提高统筹保障发展和保护资源的能力要求不相适应。目前,县乡国土资源管理所面临的人事编制、经费保障、基础建设、队伍建设、内部关系不顺、执法监察等诸多问题，有些问题是基层国土资源管理部门自身履行职责和管理不到位原因造成，对此主要要从自身转变观念、完善制度、提高素质、强化效能、加强协调等方面克服解决。但其中很多问题与管理体制不无关系，需要上级国土资源部门继续推进完善体制改革和健全管理机制，为基层国土资源管理工作创造更好的工作环境。

针对当前普遍存在的突出问题，建议从以下几个方面加强和改善对基层国土资源部门的管理。

1、按系统管理为主的原则，将县乡国土资源管理干部纳入市国土资源局或省国土资源厅统一管理，从而将县乡国土资源管理人员工资及经费保障纳入市国土资源局或省国土资源厅相应财政预算，彻底改变当前基层部门存在的经费不足问题和依靠地方财政赖以生存的问题。

2、争取将乡镇国土资源所编制纳入行政管理体制并适当提高部分乡镇国土资源所的规格设置，切实增强乡镇国土资源所干部职工的责任意识和岗位意识，同时适当考虑增加偏远地区和乡镇所一线人员编制和工作力量。

3、制定面向基层国土资源管理干部的中、长期培训计划，在更大范围内加强干部交流使用，逐步提高现有干部职工的素质，同时及时对缺编人员面向社会公开招考，不断补充新生力量。

4、制定县国土资源局和乡镇国土资源管理所规范化建设标准，由省、市国土资源部门统一组织设施，逐步夯实基层国土资源管理硬件基础。

5、进一步理顺内部管理工作关系，在国土资源系统内大力加强国土资源文化建设，多举办一些适合广大系统干部职工参加的活动，加强系统干部职工间的交流，增强国土资源系统干部职工的认同感、归属感、自豪感。

6、适度强化国土资源执法监察行政执法能力。一是充分利用当前保障发展与保护资源的压力，争取各级地方政府支持，落实保护资源共同责任。二是从更高层面加强与相关职能部门的协调配合，示范促进县级国土资源执法监察协同办案和联合执法机制建设。

（叙永县国土资源局：朱甫涛）

第三篇：交通运输管理体制存在问题及建议

交通运输管理体制存在问题及建议

多年以来，全体交通运输工作在交通运输部和各级党委、政府同意领导下，在全系统干部职工的共同努力下，取得了让人瞩目的成就。截止2010年底，全国公路总里程400.8万公里，高速公路7.4万公里，国省干线公路43.4万公里，农村公路350.6万公里，路网密度41.7公里/平方公里。拥有运输企业家，运输车辆万辆，完成客运量，客运周转量；货运量，货运周转量。公路运输占综合运输体系中比例大幅提升，货运占75.5%;客运占93.4%。公路运输事业超常规跨越式发展，为区域经济发展提供了有利基础性保障。

在交通运输事业快速发张的同时，一些体制机制问题制约交通运输事业发展矛盾问题不断凸显，需要认真加以研究解决。

一、交通运输管理体制存在问题

（一）公路建设养护筹（融）资体制问题

农村公路里程350.6万公里占全部公路网里程87.6%，公路建设养护资金严重不足，从公路建设方面来看；一是中央定额补贴或已奖代补政策补助标准过低，地方所需配套资金压力较大，尤其是欠发达地区更难以承受。二是费税返还部分多年不变，没有按年递增，没有考虑农村发展需求。三是资金来源不稳定，没有形成长效机制。四是贷款融集平台被清理，贷款修路融资模式被取缔。因公路建设筹资原因致使部分地区根据资金落实情况确定公路筹报和设计标准，公路建设质量和公路通行能力按规划目标有所降低，留下隐患。

从公路养护方面来看：一是现有费税返还资金除保工资和日常养护外可用资金较少，二是地方政府重建轻养意识依然存在，三是公路养护里程逐年增加，因此公路养护资金筹措更加困难。

（二）公路管理和运输管理体制问题

费税改革后，原公路养护费征集部门随之取消，后重组为路政执法部门，承担着国省干线路政管理工作，二原有承担此项工作公路养护管理部门也在开展此项工作，两部门职能交叉，推诿扯皮，不利于公路管理工作正常开展。运输管理体制中也存在着省级条管，市级条管和地方直管的多种形式，管理模式复杂多样。

（三）公交车、出租车管理法律法规体系建设滞后

公交车、出租车管理由住建部转交通年运输部管理以来，未出台新的法律法规和部门规章，仍沿用过去管理规定，已不适应新形势发展需要。执法实践中常出现执法依据不充分，执法标准难掌握，基层出现无法可依现象。极易引发矛盾纠纷和社会不稳定因素，影响交通运输执法部门形象。

（四）单位性质不清，人员编制级别不明

过去县级交通运输管理部门下属单位中有公务员，参照公务员管理单位和自收自支事业单位。费税改革后单位性质没有界定清楚。更有甚者在研讨中发现有的地区县交通运输局不是政府职能部门，人员不是公务员。人员编制数量不清，单位级别股级，到科级不明确，随着事业单位改革不断深入，势必影响交通运输各位职工切身利益，导致系统人员细想不统一。

（五）交通行业执法体制和执法形象问题

目前，交通行业内有国省干线路政执法队伍，农村公路路政执法队伍，运政执法队伍，住建部门转过来出租车执法队伍，还有海事执法队伍，多部门执法，交叉执法，重复执法，执法队伍庞大，执法效率不高。相同类别执法队伍执法标志标识不统一，服装不一，执法文书不统一，执法规范等问题依然存在，严重影响交通行业形象。综上所诉，我们认为理顺和改革交通管理体制势在必行。

二、交通运输管理体制中几点建议

（一）建立长效机制，稳定公路建设养护资金来源，公路按属性界定属公共产品、公共服务，国建应加大投入力度。建议商发改、财政等相关部门建立长效机制筹措公路建设养护资金。除现有费税外，中央财政和省级财政拿出一定比例资金用于路政建设养护，提高部省两级补助标准，逐步减少直民取消县及配套，从而减轻中西部欠发达地区县级财政配套压力，使中东西部地区均衡发展。

（二）理顺公路管理和运输管理体制

公路管理体制方面，在大部制体制框架下，统筹考虑国省干线和农村公路管理体制。建设建立管理以块为主，项上条块结合的公路管理体制。这样既能实现国省干线公路与农村公路有限衔接协调发展又避免重复设置机构职能交叉，又能调动地方积极性和主动性，有利于公路交通事业健康可持续发展。

运输管理体制方面，鉴于运输管理工作矛盾复杂多样离不开地方政府支持协调，建议下放地方直管。

（三）、尽快出台公交车、出租车管理法规

随着公路建设里程不断增加，公路网络化逐渐完善，公路服务能力和服务水平显著提高，城乡客运一体化发展已是提高各级交通运输管理部门的重要任务。出租车管理工作又复杂多样，建议尽快出台相关管理法规。

四、界定单位性后，核定人员编制

鉴于交通运输管理部门代表政府行使执法权，建议纳入公务员管理或参照公务员管理。结合事业单位改革科学合理核定人员编制，确定单位级别。

五、积极推行交通结合执法

总结交通综合执法成功经验基础上，在全行业内积极推广。通过教育培训，进一步提高执法人员和队伍素质。规范执法程序，完善执法文书。统一执法标志标识，使交通执法工作向规范化、法制化方向发展。

第四篇：事业单位才管理体制存在的问题及解决建议

事业单位才管理体制存在的问题及解决建议 ——以„„„市„„„区临港产业园管委为例

摘要：自改革开放以来，我国事业单位改革和发展面临更多的机遇和压力，在各方面取得了令人瞩目的成绩。但在发展过程中，相当一部分事业单位在人才管理方面，出现一些制约发展的难点问题，如何才能破解难题，推动事业单位科学、规范、健康、快速发展？本文拟就以上问题作初步探讨。

关键词：事业单位

人才

管理

事业单位是我国特有的一种组织机构，主要包括以政府职能、公益服务为宗旨的公益性单位、非公益性职能部门等。它们积极参与社会事务管理，履行服务职能，主要从事涉及人民群众公共利益的服务活动，有时也履行部分行政管理职能。多年来，事业单位是我国教育、文化、卫生、科研等各项社会公益事业发展的基础和骨干力量，是提供公益服务的主要载体，在促进我国经济发展、改善人民群众生活等方面发挥着重要作用。

随着知识经济时代的到来和我国教育、文化、卫生等领域的逐步开放，各类事业单位迫切需要在社会转型时期紧跟形式，寻求更大发展，更好的发挥管理和服务功能。但是，相当一部分事业单位在此过程中不断暴露出各种问题，其中一个重要不足就在人才管理层面。美国管理学家彼得提出了著名的“短板效应”，即盛水的木桶是由许多块木板箍成的，盛水量也是由这些木板共同决定的。若其中一块木板很短，这块短板就成了这个木桶盛水量的限制因素。那么，如何完善事业单位人才管理体制，补好这块“短板”？笔者拟以„„„市„„„区临港产业园管委为例，对此问题进行初步研究探讨。

一、„„„市„„„区临港产业园管委简介

„„„市„„„区临港产业园管委（以下简称产业园管委）于2006年成立，原名„„„临港工业园区办事处，属于全额财政拨款事业单位，受„„„区政府和„„„市临港产业聚集区管委会双重领导。管委以服务产业园项目引进，完善基础设施建设为主要职能，在筹建初期就着力聚集了大量高素质人才。在现有38位工作人员中，硕士2人，本科31人，专科5人，大学专科学历以上职工达100%。

二、产业园管委在人才管理体制方面存在的主要问题

（一）、组织结构不科学。

与绝大多数同类事业单位一样，产业园管委采取了一种非常简单的组织结构方式，即管委主任直接管理各事务性股室，主抓人才引进、任免，不设专门负责人才管理的主管领导。这种过于简单化的组织结构，常常会使部门职能过于笼统、权责不清，管理层更是身兼多职、难以面面俱到，人才管理工作在人力上、组织上得不到有效支撑和保障。

（二）、人才结构不合理。

产业园管委并没有形成一套与企业发展战略相适应的人才引进、管理机制，具体表现为引进人才不对口，对工作人员缺乏更为专业的职业培训，没有根据各人的个性、特长和需要，以及本单位未来发展去培养人才等。

（三）、考核办法不客观。

该单位仍然沿用传统的、以经验判断为主的考核评估手段，缺乏规范化、定量化的绩效考评体系。在选人、用人方面过于看重学历和资历，对人员素质、业绩和潜能的测评和分析重视不足。在一些时候，考核的目仅仅是为了完成上级布置的评选先进的任务，直接影响了考核结果的严肃性、真实性，不能发挥绩效考核对人力资源的控制作用。

（四）、激励手段不丰富。

产业园管委激励力度有限，往往只限于物质和金钱上的奖励及制约，没有一套完善的机制调动和激发职工的工作积极性和归属感。在获得短期的激励效果后，这种激励就会失去应有的效果，难以真正调动干部职工的工作热情。

三、对产业园管委等事业单位人才管理思路的建议

事业单位要加快自身改革、发展步伐，必须高度重视人才队伍的建设，不断提高管理水平。在实践中，切实改变各种传统保守思想，摒除人力资源管理中因循守旧的思想和做法，鼓励独立思考和创新。应该切实做到以人为本，努力营造适宜人才成长的环境，发展激励、保障、服务和培训等具有引导和开发性质的管理功能，注重人才的引入和培养，以能力来决定人才的选拔与任用。真正将单位发展与干部职工需求统一起来，将激发工作人员的创造性作为增强事业单位工作水平的着力点，体现出尊重劳动、尊重创造、尊重知识、尊重人才，为人才创造一个公平竞争、自由发展的平台，最大限度地让工作人员在本单位实现自己的人生价值。

四、对产业园管委等事业单位完善人才管理机制的探讨

（一）、构建合理流动机制。

事业单位应安排专人负责人才管理工作，在既定体制机制下，充分利用灵活应用可行的政策法规，拓宽人才的进出界面、疏通人才发展通道，引入竞聘机制，促进人才合理流动，提高组织的活力。在职能与编制不对等状况下，采取编制人员为主体、聘用人员为补充的动态管理形式积极应对任务量的变化；加快主辅分离，集中履行职能职责，实行后勤保障社会化管理。建立体系内外、国内外高层次人才、急需紧缺人才的流动，使引才与引智紧密结合；建立能者上、庸者下的内部竞聘机制，激活内部组织。

（二）、科学谋划人才引进。

依据短期、中期发展目标，制订好人才发展战略和实施计划，适度吸纳人才，形成合理的人才配置。根据事业单位在优秀人才的争夺中缺乏优势的实际情况，在人才引进方面应坚持扬长避短，量力而行。事业单位管理者应彻底摒弃仅凭个人喜好，盲目追求高学历、高职称人员的落后观念，而是要放宽视野，深度挖掘，注重在人才资源竞争的夹缝中寻找和引进人才。重点任用具有创新性、挑战性的技术、管理人员。这类人才渴望证实自我价值，迫切需要施展的舞台，他们思想活跃，有朝气，有闯劲，可以为事业单位带来不可思议的活力和创造力。

（三）、建立人才培训体系。

要根据本行业、本单位的特点，参照自身的发展目标，结合本单位的人才培养规划，帮助工作人员确定自己的职业发展方向，积极培育本单位发展所需的各种人才，鼓励员工在职学习,使个人的发展目标与单位的发展目标相一致。特别要按照本单位岗位和技能的要求，建立和完善相应的知识库，创造实时学习和自我学习的条件；鼓励员工利用业余时间学习，接受管理或专业方面的深造；以资格认证、职称评定、任职培训、岗位培训、专业学习为动力，促进在职人员继续教育和终生学习。

（四）、形成合理激励体制。

绩效考核是人力资源管理的重要环节，它给人力资源管理部门提供反馈信息，是工资管理、人员使用的主要依据，是调动工作人员积极性的重要环节。有效的激励机制必须以科学的考核评价体系为保证。没有一个科学的绩效评价体系也就无法评定激励是否有效。客观、公正的绩效评价是对工作人员的肯定，也是对工作人员进行奖惩的依据。随着单位的发展，工作人员的需要也会随之变化，通过对激励手段的评价，可以随时把握激励手段的有效性和干部职工需要的变化，及时调整激励政策以达到激励工作人员的最好效果。

（五）、创造条件留住人才。

对事业单位来说，仅仅能够找到人才、用好人才是不够的，还需要做到留住人才。事业单位要想留住人才，环境是非常重要的一节。人才最大的满足是事业上获得成就，充分展现自身价值。事业单位管理者要制定切实可行的、具有激励导向的工作规划和奋斗目标，实施强有力的组织领导，保证这些规划目标如期实现，为人才创造各种满足他们发展需求的环境，使其能够充分发挥才能，施展才华。管理者在提高事业单位管理、服务水平的同时，还要致力于营造一种融洽的内部关系，一种和谐的工作环境，增强单位的向心力、吸引力。并运用多种方式，让干部职工了解和参与到单位规划目标、发展状况和遇到的困难问题及对策的研究和实践中来，共同推进单位各项工作的开展，进而更多地吸引和留住人才。

参考文献

[1]陆学艺，顾秀林.中国事业单位人事制度改革研究.社会科学文献出版社.2008年6月

[2]滕晓丽.事业单位人力资源管理工作手册.中国劳动社会保障出版社.2010年10月

[3]赵曼.公共部门人力资源管理.华中科技大学出版社.2008年1月 [4]李鸥.事业单位改革与管理.天津大学出版社.2007年5月

第五篇：行政事业单位内部控制存在的问题及建议

行政事业单位内部控制存在的问题及建议

内部控制制度是现代管理理论的重要组成部分，是在实践中逐步产生、发展和完善起来的．它是以一种强调以预防为主的制度，目的在于通过建立完善的制度和程序来防止错误和舞弊的发生，提高管理的效果及效率。行政事业单位的内部控制是指主要通过会计工作和利用会计信息对行政事业单位各项活动所进行的指导、调节、约束和促进等活动,以提高行政事业单位的工作效率和社会效率。在信息管理时代，加强和完善行政事业单位内部控制制度，对于防止舞弊行为的发生，保证国家财政资金的安全显得十分重要和迫切。对此，笔者结合本市实际情况，就行政事业单位的内部控制谈一些看法。

一、内部控制制度建设的必要性

1、保证会计信息的质量。

内控制度通过制定和执行业和业务处理程序、科学的职责分工，使会计资料在相互牵制的条件下产生，从而有效地防止错误和弊端的发生，保证会计资料的正确性和可靠性。一些单位没有完善、有效的内控制度，致使会计资料在传递过程中因相互脱节而发生问题，导致会计信息失真。所以，科学、完善的会计内控制度是保证及时为单位工作提供可靠、准确的会计信息的基础。

2、依法理财的关键

为促进单位会计内控制度建设加强单位内部会计监督，强化内部自我约束机制，提高会计信息质量，《会计法》明确规定“各单位应当建立健全本单位内部会计控制制度”。《会计法》是深化会计改革，促进市场经济健康发展的保障。而且，会计内控制度能够保证国家对各单位的宏观控制。国家制定的一系列财经纪律及法规都要求各单位通过制定内部会计控制制度来落实，各单位通过实施内 www.xiexiebang.com 部会计控制制度实现自我约束。

二、目前行政事业单位内部控制中存在的问题

1、内控意识相对淡薄，特别是“一把手的内控意识淡薄 内控意识是内控环境中的一项重要内容，良好的内控意识是确保内控制度得以健全和实施的重要保证。许多单位的“一把手”缺乏对内部控制知识的基本了解因此对建立健全单位内部控制的重要性和现实意义的认识不够，抱着无所谓的态度。在实际中作中，许多单位的负责人仅仅把财会部门当成“钱袋子”，多数单位的会计人员仅仅扮演“付款员”的角色，致使财务监督与控制流于形式，无权参与单位的重要决策乃至业务管理活动，对单位重要事项的决策和结果均不了解。

2、资产管理和控制制度有待加强。财务部门通常只能起到“核算”、“付款”作用，对业务来龙去脉，对单位重要事项的决策、实施过程和结果均不了解固定资产实行政府采购制度后购置得到有效控制，但对资产的使用过程仍缺乏相关的内控制度。行政事业单位债权、债务不向企业那样频繁发生，迫使它经常核对行政事业单位会计人员只是在业务发生时将其登记到账簿上，但对后期是否发生坏账、减值等了解很少。实行会计集中核算后核算中心管账不管物、单位管物不管账，“两张皮”现象更严重。

3、财务会计基础工作较为薄弱,财务管理制度很不健全

有效的管理控制需要有坚实的基础包括制度建设、人员素质等。但大部分行政事 业单位财务会计基础工作仍较薄弱还需要进一步的强化。有的单位迄今还没有单独制定内部的财务管理制度，许多财务事项的运作与管理措施仅是惯例，而没有相应的成文制度保证，谁也说不清应该怎么做，管理的随意性较大。有的单位虽有内部财务方面的管理制度，但很不完整。有的单位将财务章和法人章同时交由出纳一人保管。

4、内部控制方法体系不够完善,业务流程不尽合理

业务流程和控制方法体系是内部控制的核心环节,其合理、有效与否直接决定着能否实现控制的目的。许多单位内部财务与会计控制方法体系很不完善,主要表现在：岗位设置问题较多，不合理兼岗现象较为普遍。在实际工作中，基于编制有限、人手紧张等原因，许多单位都有不合理不合法的兼岗现象，不相容职务未能合法合理分离。比如，有些单位出纳兼任记账，有的单位出纳兼任档案保管，有些单位记账兼任复核等等；流程控制体系很不完善，有些经济事项没有明确的审批控制业务流程，有些经济事项的流程控制过于简单，仅仅局限在事后审批上，缺乏事前控制的程序,很多单位费用开支实行的都是事后“实报实销”的制度，流程控制的先后顺序不尽合理。比如,行政事业单位的费用报销流程都是采取“先审批后审核”的程序,执行起来影响财会人员审核把关的效果。

由上可以看出,在行政事业单位的内部控制方面,问题很多,比较严重,只有通过严密的内部控制制度,才能堵住漏洞，解决问题。

三、完善行政事业单位内部控制制度的若干建议

针对不同行政事业单位的不同实际情况，我们要有不同的内部控制制度。从总体上考虑，可以从以下几个方面进行完善：

1、加强单位负责人的自觉控制意识

内部控制成败如何取决于行政事业单位工作人员的控制意识和行为，面单位负责人内部控制自觉意识和行为又是关键。有时内部控制本身也有局限性，主要是单位领导人控制的随意性，或不严格执行内部控制制度，使“人治”因素增大。因此，提高单位负责人自觉执行内部控制制度的意识显得尤为重要。

2、完善资产管理的内部控制。

在资产管理环节应建立授权批准制度，各项经济业务必须经过规定程序的授权批准，明确相关部门人员的责任、权利、义务，对各项财产物资应采取限制接近措施，严格限制未经授权人员对资产直接接触，定期对各项财产物资进行盘点，并将盘点结果与会计记录进行核对，出现不一致时应分析原因、查明责任、完善管理制度。对债权、债务应督促经办人及时核对、清理，避免和减少资产流失，坏账损失需按规定程序经批准后核销。

3、增强会计基础工作,强化会计系统的控制作用

会计基础工作薄弱严重制约了行政事业单位的内部控制制度建设和部门预算的实施效果。因此,要提升行政事业单位内部控制水平,为财政“节流”奠定坚实的基础,还必须重视改进行政事业单位的会计基础工作,强化会计系统的控制作用。强化会计工作基础,需要财政机关加强对行政事业单位会计人员的会计基础工作规范的培训教育,并在此基础上建立对行政事业单位的会计基础工作的全面检查制度,并建立相应的奖惩制度。

4、建立健全行政事业单位内部控制制度体系

行政事业单位由于经费管理体制上的特殊性，其内部控制也有其特殊性。如收支两条线管理、部门预算、政府采购、会计集中核算、国库单一账户体系等，都应建立适合其特点的内部控制制度。同时符合条件的单位应建立健全内部审计制度。这项控制很重要，而且很有必要，单位内部的经济活动、管理制度是否合理、合规、有效，由内审机构进行评价，可以有效化解组织风险，对整治舞弊、促进廉政建设也起到一定作用。

5、内部控制的执行要掌握一定的方式方法

行政事业单位的内部控制要注意抓重点，针对本单位的工作实际，抓本单位的薄弱环节。重点要把握好以下几个方面：

一是预算控制。行政事业单位应适应财政发展的需要，建立一套以预算管理为基础的内部控制体系，主要包括预算的编制、审定、执行、监控、分析、调整、考核等。

二是授权批准控制。单位在处理经济业务时，必须经过授权批准以便进行控制。在授权批准控制时，一定要明确授权批准的范围、授权批准、权限、授权批准责任和授权批准程序。三是关键点控制。在设置岗位或职务时，为了保证业务正常开展,防止出问题，不相容岗位或职务要由不同的人来承担，这就是关键控制点；在进行会计核算时，为保证会计记录的正确性，明细账和总账之间的核对是关键控制点；为保证银行存款金额正确性，由非出纳员核对银行对账单和存款余额这也是关键控制点。

内部控制是一项不断推陈出新、任重而道远的工作，随着时代的不断变化，内部控制制度也要跟着不断的修改，以达到其有效性，切实控制各种漏洞的发生。行政事业单位是一个特殊的单位，不同于企业，有它自身的特点,特别是在社会主义市场经济大发展的情况下，行政事业单位的建设也面临着新的挑战，因此内部控制制度的健全也显得犹为重要。为保证行政事业单位的正常运行，除了要建立起比较完善的内控制度外，更要使内部控制适应时代发展，做到与时俱进。

【参考文献】

1、《内部会计控制制度》课题组.内部会计控制制度讲解〔M〕.北京：北京科学技术出版社，2002.4.2、《中华人民共和国会计法》2000年7月1日施行 3、2008年中华会计网校高级会计考试辅导讲义