保外就医活动的检察监督难点与解决建议大全

第一篇：保外就医活动的检察监督难点与解决建议大全

保外就医活动的检察监督难点与解决建议

杜文海

保外就医的监督是刑事执行检察工作的重要组成部分。保外就医运用的不当，就会给社会带来危害，难以达到惩罚和改造罪犯的刑罚目的，破坏了司法公正，损害法律的正义性和权威性、刑罚执行机关的社会公信力和社会正义感，不利于社会安全稳定。本文就保外就医活动在具体实施中，如何判断犯罪分子符合保外就医的条件，以及对保外就医活动如何监督等方面出现的一些难点加以讨论并提出一些解决建议。

一、保外就医法定条件的检察监督。

（一）、法律规定条件理解。刑诉法第二百一十四条所阐明的保外就医法律条件，实际上包括实质条件和形式条件二个方面：保外就医的实质条件是“有严重疾病”。保外就医的形式条件包括对象性条件、程序性条件以及否定性条件。对象性条件是保外就医的对象只能是被判有期徙刑或者是拘役的已决罪犯。判处其他刑罚的罪犯或是未决犯均不符合保外就医的对象性条件，不能获准保外就医；程序性条件是：委托主体必须合格，如负责罪犯刑罚执行的监管单位等。主体医院是省级人民政府指定的医院。疾病证明应是主体医院依照规定的程序作出。病情证明对象只能是罪犯所患疾病的  杜文海，检察员，研究生学历，陕西省铜川市人民检察院，邮编723031，手机***。

法第二百一十四条第二款规定“可能有社会危险性的罪犯，或是自伤自残的罪犯，不得保外就医”，即罪犯如属于其中之一者，即使其完全具备了保外就医的其他条件，也为此丧失了被获准保外就医的资格。

（二）、法律规定条件审查中的问题及解决方法。

1、如何把握“严重疾病”。保外就医的实质条件是“有严重疾病”，如何把握“严重疾病”？在司法实践中，通常是依据司法部、最高人民检察院、公安部共同印发的司发［1990］247号《罪犯保外就医疾病伤残范围》（以下简称《范围》）中相关的标准来评判与衡量。对于《范围》第三十条“其他需保外就医的疾病”的理解，在司法实践中却存在着较大的争议和分歧。实践中，法院判定严重疾病范围的依据是《罪犯保外就医执行办法》列举的几种病情，但受当时医学及形势的制约与影响，病残范围比较狭窄，而现实中疾病形形色色，难以完全吻合，有的疾病甚至比列举的更严重，难以决断。笔者认为，应该根据以下几方面原则予以理解与掌握:（1）.“其他需保外就医的疾病”必须是《范围》中没有明示，并且对人体健康影响的程度不应低于《范围》中所明示的其他疾病对人体健康所构成的威胁;（2）.若同时患有两种或两种以上《范围》中没有明示的“其他需保外就医的疾病”时，其中的每一种疾病虽对人体健康影响的程

胁，但此数种“其他需保外就医的疾病”对人体健康总的影响程度不应低于《范围》中所明示的某种疾病对人体健康所构成的威胁。

2、“社会危险性”如何认定。“对于适用保外就医可能有社会危险性的罪犯，或者自伤自残的罪犯，不得保外就医。”对“社会危险性”的内涵与外延，法律及司法解释缺乏准确的界定。笔者认为从刑诉法第二百一十四条的立法本意来看，判断犯罪嫌疑人、被告人是否具有“社会危险性”，其可能被判处刑期的长短并不是主要依据，而应结合犯罪的性质、犯罪嫌疑人的具体情况、案件的复杂程度、对社会的影响等因素综合考虑。例如：可能被判处有期徒刑十年以上刑罚的；危害国家安全的；严重暴力犯罪的；累犯、惯犯、流窜作案或犯罪集团的主犯；可能对证人、鉴定人及其近亲属的人身或财产进行侵害的；可能逃跑、自残、自杀或者进行其他犯罪活动的都可认定为具有社会危险性。

3、形式条件不同情况如何处理。对于形式条件欠缺的，如果所欠缺的是较次要的比如罪犯的既往病情材料、某些次要的病理学检查等等，可以待有关部门补充全面后认定其具备形式条件。对于形式条件不符合规定的，如主体医院的疾病证明材料加盖印章不符合规定、初审报告格式或内容不符合规定或是过于简单等等，在排除虚假证明的可能后，可要求

件严重缺失或违法的，如缺乏或是非主体医院出具的疾病证明、违反对象条件或是否定性条件规定等等，认定其不符合保外就医的形式条件。

4、有多份结论的病情证明材料的处理。证明某罪犯的疾病严重程度同时有多份结论不一甚至是相矛盾的病情证明材料，该如何审查与采信疾病证明材料？笔者认为可依照审查诉讼证据的原则与方法进行审查与采信：首先，审查疾病诊断证明的客观准确性。在司法实践中，大部份异议是针对疾病诊断结论的，一般来说，医疗资质高的医院比资质低的医院作出的诊断结论更加准确、客观、可靠，因此可通过医疗技术力量较强、资质更高的主体医院的细致检查，可鉴别诊断结论的客观准确性；其次，审查疾病证明材料的程序合法性。包括审查委托主体是否合格、提供疾病证明医院是否具备主体医院资格、主体医院是否依照章程规定的程序、责权来诊断、所载内容是否符合有关规定，通过以上的审查，可以排除违反程序的疾病证明材料；最后，综合案情和其他调查材料来审查与认定。通过对证明材料的客观真实性和程序合法性等方面的审查，并综合其他材料，可以认定其中符合规定的疾病证明材料。

（三）、保证人资格的审查。诸多案例表明罪犯保外就医期间脱管失控后，其亲属的保证责任难以落实，致使办理保

对保证人的处罚机制，所以保证人资格的审查意义重大。《罪犯保外就医执行办法》第七条对符合第二条规定情形之一的罪犯，监狱、劳改队、少管所应当填写《罪犯保外就医征求意见书》，征求罪犯家属所在地公安机关意见，并与罪犯家属联系，办理取保手续。取保人应当具备管束和教育保外就医罪犯的能力，并有一定的经济条件。取保人资格由公安机关负责审查。取保人和被保人应当在《罪犯保外就医取保书》上签名或者盖章。目前的实际状况是，取保人只要将被保人领回，就算完成了取保任务。建议在在司法实践中，取保人资格检察中，保证人除符合刑事诉讼法第五十四条规定的条件外，还应考虑以下条件：保证人的职业、身份、品质、信用及保证能力；本人是否自愿以及是否与被取保人具有重要的依赖关系，如亲朋好友等。这是对被取保人产生一定约束力，使其不逃避、阻碍刑事诉讼的顺利进行必不可少的条件。同时笔者认为，单位不宜作为担保人。因为单位的法定代表人常常因种种原因产生人员变动，加之单位是抽象的人格化的组织，无法使保证义务落到实处。

二、保外就医法定程序的检察监督。

（一）、保外就医决定程序的监督。我国对犯罪分子的保外就医决定的作出存在两种情况，一种是在交付执行前，在人民法院判处被告人有期徒刑的同时，决定暂予监外执行，也

;一种是交付执行机关后，由即监狱管理机关作出的保外就医。

1、法院作出保外就医决定的法定程序。对于由人民法院决定的暂予监外执行程序，最高人民法院《关于执行(中华人民共和国刑事诉讼法)若干问题的解释》第三百五十三条有明确规定，即对于被判处有 期徒刑或者拘役的罪犯，有刑事诉讼法第二百一十四条第一款或者第五款规定的情形之一，人民法院决定暂予监外执行的，“应制作《暂予监外执行决定书》，载明罪犯基本情况、判决确定的罪名和刑罚、决定暂予监外执行的原因、依据等内容，并抄送人民检察院和罪犯居住地的公安机关”。这是关于人民法院在判处罪犯刑罚的同时，因发现其具有暂予监外执行的情形而决定的暂予监外执行。此外还有一种情况，即人民法院在判决时并未发现罪犯应当暂予监外执行，而是监狱在对公安机 关送交的罪犯进行人监身体检查时，发现其有暂予监外执行的情形而拒绝收监。对于这种情况的处理，《公安机关办理刑事案件程序规定》第二百七十六条有明确规定：“将罪犯交付执行，监狱不予收监的，公安机关应当提请交付执行的人民法院作出是否收监执行的决定。对于决定收监的，应当将罪犯交付监狱执行；对于决定暂予监外执行的，由看守所将罪犯交付罪犯居住地公安机关执行。”

2、监狱管理机关作出保外就医决定的法定程序。根据《刑

七条和司法部、最高人民检察院、公安部印发的《罪犯保外就医执行办法》等规定，对于正在监狱服刑的有期徒刑犯，发现其身患严重疾病需要保外就医或者生活不能自理需要暂予监外执行的，其处理程序是：第一，由罪犯所在监狱监区或分监区区务会讨论通过，报狱政科讨论并邀请驻监狱的检察院(组)人员列席参加，初审同意后，进行病残鉴定。第二，由省级人民政府指定的医院开具证明文件。证明文件应由医院业务院长签字，加盖公章，并附化验单、照片等有关病历档案。第三，对于符合暂予监外执行情形的，监狱应当填写《罪犯保外就医征求意见书》，征求罪犯家属所在地公安机关意见，并与罪犯家属联系，办理取保手续。取保人和被保人应当在《罪犯保外就医取保书》上签名或者盖章。第四，对需要保外就医的罪犯，由监狱填写《罪犯保外就医审批表》，连同《罪犯保外就医征求意见书》、有关病残鉴定和当地公安机关意见，报省、自治区、直辖 市监狱局审批。同时将上述副本送给担负检察任务的派出机构。监狱局批准同意保外就医的，应将《罪犯保外就医审批表》副本3份送交报请审批单位。第五，对批准保外就医的罪犯，监狱应当办理出监手续，发给《罪犯保外就医证明书》，并对罪犯进行遵纪守法和接受公安机关监督的教育，同时，应将《罪犯保外 就医审批表》、《保外就医罪犯出监所鉴定表》、人

县级公安机关和人民检察院。第六，保外就医罪犯由取保人领回到当地公安机关报到。保外就医罪犯在规定时间内不报到的，公安机关及时通知其所在的监狱，由监狱负责寻找。

（二）、保外就医决定程序中存在的问题和解决方法。

1、如何用同步监督修正事后监督的不足。刑事诉讼法强调的是事后监督的原则，事后监督的不足在于违法的危害后果已经发生，纠正的难度大、时间长，而且容易导致不必要的民事、行政诉讼问题的发生。

建议监所检察部门依据《最高人民检察院关于加强和改进监所检察工作的决定》建立对暂予监外执行的呈报、审批活动全过程同步监督机制。主动做到“三个同步”化：第一，事前同步监督。驻所检察人员坚持经常深入罪犯、劳教人员劳动、生活、学习三大现场，向有关人员了解可能被提请或者呈报暂予监外执行罪犯的表现等情况。了解掌握改造教育情况，对每个需要暂予监外执行罪犯的病史、简历、案情、表现和 刑期要做到了如指掌；第二，事中同步监督。依据《关于检察机关与监狱、劳教所建立工作联系制度的通知》要求监狱、劳教所在向监狱管理局呈报罪犯暂予监外执行的同时，应将拟提请或者呈报的罪犯、劳教人员的名单和提请裁定或者呈报审批的意见，书面通报派出人民检察院或派驻检察室。依据监所检察《四个办法》列席监管单位审核拟提

审查被呈报暂予监外执行罪犯的病残鉴定和病历资料。掌握罪犯的病情鉴定情况及批准法律手续是否齐全，如发现存在问题及时提出纠正意见或检察建议；第三，事后同步监督。依据最高人民检察院司法部（高检会〔2002〕2号）《关于检察机关与监狱、劳教所建立工作联系制度的通知》要求监狱、劳教所要将有关罪犯暂予监外执行决定书和劳教人员所外执行或所外就医决定书及时送达当地公安机关和检察机关。检察机关接到批准暂予监外执行决定通知书后，监所检察部门要根 据事前、事中监督中的情况，立即做出是否全面审查的决定。对于发现的问题，执行机关又没有及时纠正的，可视为暂予监外执行不当，在全面审查期间，罪犯不得出监；对没有问题或异议的，可不予全面审查，执行机关在接到暂予监外执行决定书后，可将罪犯监外执行。检察机关发现刑罚执行机关对不符合暂予监外执行情形的罪犯违法提请、呈报暂予监外执行的，应当及时提出纠正意见；发现罪犯符合暂予监外执行情形，刑罚执行机关未提请、呈报减刑、假释、暂予监外执行的，应当及时提出检察建议。

2、批准机关对人民检察院的书面意见置之不理如何处理。《刑事诉讼法》、《人民检察院刑事诉讼规则》规定：“批准暂予监外执行的机关应当将批准的决定书抄送人民检察院。人民检察院认为暂予监外不当的，应当自接到通知之日

准暂予监外执行的机关接到人民检察院的书面意见后，应当立即对决定进行重新核查，并监督重新核查的结果是否符合法律规定。对核查不符合法律规定的，应当依法提出纠正意见。”在此，法律只规定了批准暂予监外执行的机关在接到检察机关的书面意见后，应当立即对决定进行重新核查，但如果批准机关，对此置之不理怎么办？笔者认为此时可依据《刑事诉讼法》对批准单位发送《纠正违法通知收书》，要求批准机关重新核查并将审查结果在三十日内反馈检察机关，对消极怠工者应给予行政处分。其中构成犯罪者将相关资料移交相关部门依照刑法有关规定进行处罚。

3、一个月后，检察机关发现决定不当时如何处理。根据法律规定，检察机关认为暂予监外执行决定不当，应当在接到决定书后一个月内提出纠正，但如果在法律规定的期限过后，检察机关发现决定不当时 是否应当提出纠正意见呢？对于这一点，根据有错必纠的原则，对确属错误的决定，应当及时按一定的程序予以纠正。

4、监狱管理机关批准暂予监外执行的决定究竟何时生效。执行是从批准之日起立即生效、执行，还是等过了人民检察院提出书面意见的法定期限以后再生效、执行?笔者认为：监狱管理局作出批准暂予监外执行的决定后，立即生效，但不立即执行。在法定期限内人民检察院没有提出“认为暂予

果提出上述书面意见，监狱管理局“应当立即对该决定进行重新核查”。经核查如果认为原决定确有错误，应立即收回原已作出的关于批准暂予监外执行的决定；如果认为原决定正确，应将“重新核查”结果书面通知人民检察院，并立即执行。

5、保外就医不当和违法保外就医不同情况的处理。依据《人民检察院监狱检察办法》派驻检察机构收到监狱抄送的呈报罪犯暂予监外执行的材料后，应当及时审查并签署意见。认为呈报暂予监外执行不当的，应当提出纠正意见。审查情况应当填入《监狱呈报暂予监外执行情况登记表》，层报省级人民检察院监所检察部门。省级人民检察院监所检察部门审查认为监狱呈报暂予监外执行不当的，应当及时将审查意见告知省级监狱管理机关。对于违反规定，同意对罪犯或劳教人员保外就医或办理罪犯或劳教人员保外就医有徇私舞弊行为的，应当依据《关于监狱劳教人民警察执法过错责任追究办法（试行）》追究过错责任。对监狱将不符合法定条件的罪犯呈报保外就医的，要及时提出纠正意见；对于已经监狱管理机关批准不符合法定条件的罪犯保外就医的，应自接到通知之日起一个月内将书面纠正意见送交批准保外就医的机关（意见副本送监狱）。对利用办理保外就医的职权，收受贿赂或徇私舞弊的要追究有关人员的法律责任。、罪犯符合保外就医条件，但家属不愿意取保如何处理。究其家属不愿取保的原因，一方面是出于经济压力，承担不起医疗费用；另一方面是无父母和子女的罪犯，其他亲属怕麻烦，不愿承担保证责任。在此，关键在于处理好具备保外就医条件与准予保外就医的关系。在法实践中，大多数观点认为二者之间是一种必然的关系，也即是具备了保外就医法律条件，则必然会产生保外就医法律结果。实际上，刑诉法第二百一十四条已阐明了具备保外就医法律条件与被准予保外就医二者之间的关系，其中的“可以”既含“可以”，同时也含“不可以”之意，但绝不应是“必须”也即是“必然”之意。因此，二者之间不是一种必然而是一种或然的关系。但在维护服刑人员的合法权益方面和检察机关的性质职责来考虑，对符合保外就医条件依法应当保外就医而未被保外就医的应依法提出保外就医的检察建议。

三、保外就医监督管理的检察监督。

（一）、故意拖延的保外就医时间是否计入执行刑期。对采取非法手段骗取保外就医的，《罪犯保外就医执行办法》规定了保外就医期间不计入刑期。而对符合保外就医条件的罪犯疾病痊愈或病情基本好转后以自伤、自残、欺骗等手段故意拖延保外就医的，却没有将拖延保外就医的时间排除在执行刑期之外。笔者认为，将故意拖延的保外就医时间计入执行刑期会让有的罪犯钻保外就医制度的漏洞，使其能够规避

保外就医有关问题的批复，监所检察部门发现保外就医罪犯故意拖延的保外就医时间的应及时建议负责监督考察的公安机关立即通知原关押监狱收监，原关押监狱接到通知后应立即将罪犯收监执行，并提出故意拖延的保外就医时间不计入执行刑期的意见并附相关证明材料，报请省级监狱管理局决定不计入执行刑期的具体时间段，明确扣除时间和新的刑期截止时间，并将省监狱管理局的决定报原判人民法院和驻监检察机关。防止保外就医罪犯逃避应的刑罚。

（二）、保外就医期限的审查问题。根据《罪犯保外就医执行办法》和《罪犯保外就医疾病伤残范围》规定，对身患疾病的罪犯实行定期保外就医制度。根据罪犯病情决定保外就医的时间为半年或一年。期满前，原监狱、看守所应派员进行考察或发函调查，如果病情基本痊愈的，应及时收监执行。如果病情经县级以上医院证明尚未好转的，由监狱提出意见，报省、自治区、直辖市监狱管理局批准，办理延长保外就医期限手续，每次可以延长半年至一年。”根据这一规定，当保外就医期满前监狱以发函的方式调查保外就医犯的病情变化时，罪犯若想延长保外就医期限，只要到县级以上医院开一个病情尚未好转的证明寄往监狱，监狱就可以以此证明到省、自治 区、直辖市的监狱局办理延长保外就医时间的手续。这一规定显然失之过宽，漏洞也很多。为此，笔者

就医的期限的检察中要定期深入到保外就医罪犯居住地，了解执行情况，同时到保外就医罪犯居住地的各派出所、街道办事处，对保外就医罪犯的健康状况、治疗体检材料、活动情况报告材料等进行认真核实、检查。保外就医期满前，病情尚未好转需要继 续保外就医的，经被保人和取保人共同书面申请，并由罪犯居住地的省级人民政府指定的医院对病情进行鉴定，或者由原出具病情鉴定证明的医院重新对病情作出鉴定，出具证明，报经监狱管理局审查批准。同时依据《罪犯保外就医执行办法》要求将延长保外就医的决定，及时通知当地公安机关和人民检察院。

（三）、罪犯保外就医逾期不归问题的处理。罪犯保外就医逾期不归的情况时究竟如何处理，法律没有明文规定。笔者认为对此应分情况来处理较为妥当：对罪犯在超保期间仍然有病在身，需要在监外继续治疗，因而不能归监。对于这种情况，笔者认为通过执行单位定期考察，符合保外条件的，执行单位在超保罪犯不归监的情况下，为其办理续保手续，以体现以人为本、文明执法的人道主义精神； 对罪犯理应按时归监，继续执行刑罚，但由于一定的客观原因诸如自然灾害、亲友病故、家庭困难、农忙季节等因素，因而导致迟迟不归监。对于这种情况，笔者认为应采取刑期顺延的方法。但这种刑期顺延不应由执行机关决定，而应通过法律程序，报告，再由人民法院审核以裁定书的形式送达执行单位执行新的刑期；对罪犯无故拒不归监，且在超保期间表现不好，有意脱离监管部门的实际控制，执行单位通过抓捕强行收监的。对于这种情况，笔者认为应以脱逃罪追究超保罪犯的刑事责任。其理由如下：主体上符合脱逃罪的犯罪主体。保外就医期间计入刑期，应视为正在服刑；主观方面都是要逃避执行单位的实际控制从而逃避刑罚；客观方面虽不是采取暴力、威胁或者破坏等强烈手段逃跑，但仍是使用欺骗的方法来达到摆脱控制和监督的目的；犯罪客体如同脱逃罪一样，是逃脱执行单位对其所采取的羁押和刑罚的继续执行，这种行为同样直接破坏了执行单位的监管秩序，侵害的客体仍然是司法机关的正常活动。

第二篇：刑事诉讼监督的难点与破解

刑事诉讼监督的难点与破解

一、诉讼监督的难点

近年来的司法实践表明，在我国检察机关刑事诉讼法律监督体系中，存在的主要问题就是监督权力能力不够完备，行为能力手段匮乏，监督职权范围还需要进一步完善，监督权力行使的方式、行使的程序还不够完善，这在一定程度上影响了检察机关力度和监督效果。检察机关在开展诉讼监督的过程中存在着不愿监督、不能监督和不敢监督三大问题。

（一）不愿监督

所谓不愿监督，是指部分检察人员在思想层面上不愿意切实履行法律所赋予的监督职责，在工作上禀持“不求有功、但求无过”的态度，对于诉讼过程中发现的问题怠于按照法律规定进行监督。

（二）不能监督

所谓不能监督指的是无法实现监督效果。不能监督是对应受法律监督的事项无法监督或者无法实现监督效果的最大化。

1、检察机关对诉讼中的违法行为监督手段单

一、软弱，对违法行为人缺乏相应的监督措施，监督效力得不到保障。

根据刑事诉讼法的规定，检察机关对于对于侦查、法庭审判过程中的违法行为等，只有提出纠正意见这样一种监督手段。该手段的有限性表现为：一是监督手段单一，不能适应监督各种违法行为的需要。二是监督效力缺乏法律程序保障。三是缺乏监督对象接受监督的义务性规定以及不接受监督的法律后果。对违法行为人更是缺乏相应的监督措施和责任约束。

2、除了法律规定的不完善之外，诉讼监督权能的缺陷也是导致诉讼监督困难的重要因素。

根据我国刑事诉讼法的规定，检察机关对刑事诉讼的法律监督，在范围上还存在一些监督盲区。对于有的诉讼行为刑事诉讼法虽然规定检察机关应当监督，但是由于规定的过于原则，缺乏具体的监督程序。

（三）不敢监督

所谓不敢监督，是指部分检察人员对法外因素考虑过多、顾虑重重，或者受到外界干扰过大，导致其不敢坚持原则，有时候甚至悖离法律行事。

一些地方党委、政府对检察工作乃至司法工作的干预是一个长期存在的现象，这直接导致检察机关无法独立行使职权。

二、强化诉讼监督工作的对策

诉讼监督作为检察机关法律监督职能的重要组成部分，其在新形势下的重要性已无庸赘言。但当前诉讼监督工作在实践中所遭遇的诸多问题说明，诉讼监督工作亟待加强与改进。笔者认为应该从以下方面入手。

（一）完善人员配臵

1、加强对检察人员的培训，强化诉讼监督意识，提高诉讼监督能力

2、合理提高检察人员待遇

3、打破单一行政管理体制，建立符合司法特点的人事管理和考核机制

第一，按照检察工作需求、工作内容、工作量大小、能力要求等指标定编、定岗、定责、定比例，因事设职，实行不同的准入制度，制定不同的考核制度和职务职级晋升办法，对检察官实行不同于普通公务员、符合司法工作规律和法律职业特点，职业明确、职责清晰、管理规范、保障到位的单独序列管理制度。

第二，建立弹性退休制度，有效延长检察官的职业生命。建议建立弹性退休制度，对已届普通退休年龄的检察官进行甄选，让确有余力的、优秀的检察官能够延长职业生命，充分发挥其优势与作用。

第三，建立检察人员之间的异地任职机制和轮岗制。要摆脱中国这种熟人社会人情因素的干扰，必须避免检察官在原籍任职，这主要是指基层检察官任职应当实行地域回避。其次，要建立定期轮岗制。

（二）完善检察机关刑事诉讼法律监督程序

1、完善侦察监督程序

（1）明确诉讼监督范围 诉讼监督的范围应当涵盖诉讼活动的全过程。这一范围包括民事诉讼、行政诉讼、刑事公诉及自诉等各种诉讼类型；也包括立案、侦查、审判、执行及诉讼调解等各个诉讼环节。

其一，完善刑事立案监督的范围。建议修改刑事诉讼法，把不应当立案而公安机关立案侦查的问题纳入刑事立案监督的范畴，全面确立刑事立案监督制度。

其二，进一步明确立案期限。建议明确规定公检法对于报案、控告、举报和自首的材料，应当按照管辖范围，进行审查。并在3日内作出是否立案的决定。特殊复杂案件，应当在7至15日内作出是否立案的决定。超过期限没有作出决定的，应当视为不立案，检察机关可以作为立案监督案件进行监督。

其三，进一步完善立案监督的效果保障程序。建议规定，检察机关通知公安机关立案而公安机关不立案，或者立案后不积极侦查，提出意见后仍不纠正的，检察机关经省级以上人民检察院批准，可以直接立案侦查。对于故意包庇犯罪的，依法追究其刑事责任。对于检察机关通知公安机关撤案，公安机关不予撤案的，检察机关可以直接做出撤案决定，通知公安机关执行。被立案的犯罪嫌疑人被采取强制措施的，应当立即解除强制措施。

2、完善侦查监督程序

其一，逮捕程序的完善。建议修改刑事诉讼法关于审查逮捕程序的规定，明确规定：其一，检察机关在审查批准逮捕时，犯罪嫌疑人被羁押的，必须提审犯罪嫌疑人。其二，赋予犯罪嫌疑人及其聘请的律师在审查逮捕时即有申请取保候审的权利，以使其在审查逮捕程序中与侦查机关的形成诉讼制衡关系。

其二，拘留等强制性侦查措施的监督及完善。对于拘留措施的适用与监督，建议：（1）通过赋予当事人相关申诉权，强化检察机关对公安机关侦查工作的制约。（2）建议规定，公安机关需要延长拘留至30日的，应当在拘留后的7日内报请检察机关审查批准。（3）通过立法，确认紧急情况下无证拘留的法律效力。同时通过设臵对拘留的监督程序，防止拘留的滥用。

对公安机关采取限制或剥夺公民人身自由、财产权利的其他强制性侦查措施，也应当从诉讼程序上加强监督制约。检察机关经审查或者必要的调查，认为采取强制措施确属不当的，有权决定予以撤销并通知公安机关执行，公安机关应当在一定期限内将执行情况通知检察机关。

2、完善刑事审判监督程序

其一，关于对庭审活动监督问题。建议法律明确规定，对于庭审活动中的违法行为，可以以庭审后提出意见为原则，以例外规定为补充。同时规定，检察机关在庭审后对庭审活动中的违法行为提出纠正意见的，人民法院应当纠正，并将纠正情况回复人民检察院。认为纠正意见不当的，可以向检察院提出复议。

其二，发回重审和指令再审制度的完善。根据刑事诉讼法第189条、第205条的有关规定，发挥重审或者指令再审的条件是原判决事实不清或者证据不足，而根据刑事诉讼法第162条的规定，证据不足不能证明被告人有罪的，法院应当作出证据不足，指控的罪名不能成立的无罪判决。二者之间存在明显的法律冲突，要避免这一冲突，必须废除发回重审、指令再审制度。

其三，明确规定最高人民检察院对于最高法院判决中涉及的重大法律问题、具有普遍适用意义的问题，或者对于各级法院判决的某一类或者几类案件涉及的法律适用问题，可以提请全国人大XX会审议。

3、完善刑罚执行监督程序

建议规定刑罚执行机关向人民法院提出对罪犯减刑、假释建议，向省、自治区、直辖市保送暂予监外执行意见的，应当同时抄送人民检察院。检察机关根据需要，可以调阅罪犯改造的有关案卷材料，可以进行必要的调查。同时改革减刑、假释、暂予监外执行的审理或者决定方式。规定人民法院在审理减刑、假释案件时，省、自治区、直辖市监狱管理机关审批暂予监外执行时，应当听取人民检察院的意见。人民检察院应当对罪犯进行减刑、假释、暂予监外执行提出意见。

（三）、完善外部执法环境

（1）加强与被监督机关的沟通与配合

应该大力加强与被监督机关的沟通，使其正确认识和对待诉讼监督工作，切实树立“监督就是支持”、“监督与支持相统一”的理念。在此可以充分发挥XX委的协调、平衡作用，促成监督者与被监督者之间形成共识。

立法应当对检察机关的知情权作出保障，只有实现案件信息互通，检察机关的监督才能更加具有针对性，并提升监督工作的实效，避免因程序衔接不畅、信息失灵而出现监督盲区。

（2）正确处理人大监督与诉讼监督的关系

人大对检察机关的监督活动，是检察机关独立行使职权的法律保证。在坚持人大必须依法定方式和程序对检察机关进行监督、为检察机关创造独立司法空间的基础上，检察机关也要增强接受人大监督的自觉性和主动性，积极争取人大对诉讼监督工作的监督和支持。同时要加强调查研究，总结诉讼监督工作存在的问题、特点及规律，适时向人大提出立法建议，为诉讼监督工作提供明确、具体的法律依据。（3）改进与完善党的领导

检察机关要主动向党委、XX委汇报诉讼监督工作取得的成绩和存在的问题，争取党委、XX委对诉讼监督工作的理解与支持。但是，我们也要正确处理党的领导和检察机关独立行使职权的关系，改进与完善党的领导方式，实行党法分开，使党对检察机关的领导主要靠其内部党组织实现，避免地方党委、XX委对司法活动的直接干预。

（4）建立检察职业保障机制

要增强检察人员抵御外部干扰的能力、减少检察人员的后顾之忧，建立完善的检察职业保障机制是必不可少的。在西方大多数国家，都建立了确保检察官职业独立性的身份保障制度。

首先，任职、辞职、辞退、退休、待遇、奖惩等与检察人员职业生涯密切相关的制度应该属于法律保留的事项，必须由法律明确规定。立法机关应该对涉及上述事项的现有规范性文件进行清理，作出统一规定。

其次，现行《检察人员执法过错责任追究条例》规定的责任追究制度以及《中华人民检察官法》规定的辞退制度带有明显的行政管理特征，没有充分考虑到司法工作的特殊性，不合理地加重了检察人员的职业负担。建议对上述制度进行改革，在规定检察人员退休年龄的基础上确立终身任职制，明确规定在未到退休年龄之前，只有在不胜任工作、有违法犯罪行为等法定情形时才能予以辞退。同时合理确定检察人员因办案而承担的责任范围，遵循世界上大多数国家的做法，只要检察人员在办案过程中遵守了办案程序，没有渎职、收受贿赂、刑讯逼供等违法犯罪行为，即使出现错案也不应该追究其责任。

2011年8月

第三篇：试论民事行政检察监督与预防职务犯罪

一九九一年四月九日我国正式颁布了《中华人民共和国民事诉讼法》，该法第十四条明确规定“人民检察院有权对民事审判活动实行法律监督”。这一规定是人民检察院开展民事审判监督重要的法律依据之一；同样于一九九0年十月一日起实施的《中华人民共和国行政诉讼法》第十条亦规定“人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督”，根据这些规定从一九九一年起在全国范围内各检察机关，相继设立了民行检察监督机构，广泛开展了民事行政检察监督。

《中华人民共和国民事诉讼法》第一百八十五条规定：“最高人民检察院对各级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，上级人民检察院对下级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现有下列情形之一的，应当按照审判监督程序提出抗诉：

（一）原判决、裁定认定事实的主要证据不足的；

（二）原判决、裁定适用法律确有错误的；

（三）人民法院违反法定程序，可能影响案件正确判决、裁定的；

（四）审判人员在审理该案件时有贪污受贿，徇私舞弊，枉法裁判行为的。地方各级人民检察院对同级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现有前款规定情形之一的，应当提请上级人民检察院按照审判监督程序提出抗诉。”这是对人民检察院开展民事审判监督具体方式方法的规定。即人民检察院发现人民法院的判决属于该条规定情形之一的可以用抗诉的方式予以监督。同样《中华人民共和国行政诉讼法》第六十四条规定“人民检察院对人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现违反法律、法规规定的，有权按照审判监督程序提出抗诉”，这一条是开展行政诉讼监督的具体规定。根据民事诉讼法和行政诉讼法的规定，人民检察院亦相应作出了一系列的配套的、操作性较强的规定，如现行实用的《人民检察院办理民事行政抗诉案件的规则》。“规则”第二十一条规定了开展民事行政检察监督的另外一种方式“检察建议”，即人民检察院发现人民法院的审判工作中或其他事项中（如执行等）确有违反法律、法规规定的，可以发出“检察意见书”予以纠正。综上人民检察院开展民事行政检察监督的主要方式就是“抗诉”和发“检察意见书”。

在我国对职务犯罪的认识与惩处，具有久远的历史。可以主说，有阶级有国家就有惩治职务犯罪的法律现象存在。而“职务犯罪”却是一个比较现代的概念，是二十世纪中叶，才在我国和世界各国中普遍时兴与适用起来的。对职务犯罪的概念，世界各国都有自己的称谓与说法，我国法学界对职务犯罪这一概念所做的解释是：国家工作人员和依法从事公务的人员，利用职务上的便利，或对工作严重不负责任，不履行或不正确履行职责，破坏国家对职务活动的管理职能，致使国家和人民的利益遭受重大损失，依照刑事法律应当受到刑事处罚的行为。它的基本特征是：犯罪行为必须是与职务相联系的。而且，法律规定这种联系还应是必然的，并且具有一定的因果关系。

而预防职务犯罪是社会发展到一定历史阶段所形成的，它不是一项任意的政策和策略，是为了维护政治稳定，发展经济，促进社会进步，所实施的一项长期的、战略性的任务。也是我国从人治向法治转变过程中，一个历史的、必然的过程与阶段。更是我国司法制度，从单纯追求打击、走向边打击边预防、打防并举、法治成熟的重要表现。

近年来，在我国各级检察机关相继成立了职务犯罪预防机构，开展了全方位、多层次的职务犯罪预防工作。并且也收到了一定的成效。

那么，民事行政检察监督与预防职务犯罪有什么关系呢？说白了，就是“抗诉”和“检察意见书”对预防职务犯罪能起到什么样的作用呢？通过近年来民事行政检察监督工作的实践，感到通过“抗诉”和发“检察意见书”的监督形式，可以及时、有效的遏止和防范审判人员因贪污受贿、徇私舞弊而造成的枉法裁判案件；进而对行政机关的某些枉法行政行为和执法违规的工作人员起到一定的震摄作用。

笔者与同事曾在一九九九年办理了一起因合同纠纷引发的民事申诉案件。法院作出终审判决后，一方当事人不服向人民检察院提出申诉。人民检察院审查后，依法向省高级人民法院提出抗诉，省高法审理后，没有按照惯例指令中级人民法院审理，而是直接发还回原一审的基层人民法院审理。原胜诉的一方当事人获悉此情后，认为案件的处理可能有变，遂在内部产生矛盾（该方当事人人数较多），将原贿赂法官的情况向人民检察院举报，人民检察院根据这一线索，一举破获了法院副院长、庭长、副庭长等审判人员收受贿赂枉法裁判的案件。案件提起公诉后，法院依法作出了有罪的判决，使罪犯得到了应有的惩罚。该案在当地产生了强烈的反响，人民群众对检察机关产生了信任感，纷纷向检察机关举报职务犯罪方面的线索，乘着这一契机检察机关办理了一大批职务犯罪案件，使工作进入了一个良性循环的轨道。同时对罪犯亦起到了一定的震摄作用。

由此可见，民行检察监督对于开展预防职务犯罪工作提供了一条新的途径，开辟了一个广阔的环境。而且，对开展预防职务犯罪工作起到了积极的促进作用。

陕西省榆林市人民检察院·刘小民

第四篇：国有企业基层宣传工作难点与建议探讨

国有企业基层宣传工作难点与建议探讨

【摘 要】随着市场的发展与国家经济的进步，国有企业的宣传工作对企业文化建设和思想宣传工作越来越显得尤为重要，作为国有企业必须在企业基层宣传工作上，超越创新，开拓思路。文章首先指出基层宣传工作的重要作用，然后讨论国有企业在基层宣传工作的现状与难点，最后提出国有企业基层宣传工作的实行建议。

【关键词】国有企业；基层宣传；建议

一、基层宣传工作的作用

国有企业的基层宣传工作无论是对国家还是对企业本身都有重要作用。可提升企业社会形象、生产效率，促进干部职工队伍建设和谐稳定，汇聚成国民经济发展的强大力量。

（一）导向作用。国有企业在基层的基本路线、运行方针和政策都是通过其在基层的宣传工作体现出来的。作为国企应始终坚持把正确的导向放在首位，自觉地同党中央保持一致，同企业党政保持一致，准确、鲜明、生动地宣传企业党政的声音，及时、客观、充分地反映职工群众的心声，始终坚持团结稳定鼓劲、正面宣传为主，唱响时代主旋律，大力弘扬符合时代发展特征、体现社会进步要求的思想道德和价值观念。

（二）激励作用。国有企业宣传的激励作用可通过多个方面体现，常见而有效的，如通过发掘一些基层员工的先进代表与感人事迹来进行基层宣传工作。一方面对于先进代表来说，这些宣传是一种极高的荣誉，可令他们备受鼓舞，并在工作中再接再厉，起到更好的带头作用。另一方面，通过“劳模标兵”带动作用，使企业形成良好的你追我赶新氛围，更好去激励员工。同时发现自身工作中的不足之处，及时改正。

（三）优化企业配置。国有企业的高层可以通过对基层宣传工作的进展情况及相关人员，及时了解基层一线工作者的生产与生活状况。这样，可以根据现阶段企业工作存在的问题进行及时加以调整，解决企业生产经营等工作中的不足，科学进行对应的技术改进，管理结构与流程的改善，优化国有企业的资源配置。

二、国有企业基层宣传工作的难点

（一）宣传导向性作用强。国有企业的基层宣传工作往往以新闻宣传为主，而新闻是具有十分鲜明舆论导向作用的宣传手段。现今世界经济危机的余波依然存在，而随着全球化的不断扩大，我国市场的形势也在快速变化，经济发展放缓，国有企业改革步入深水区。这种情况下，国企如何更好实现自身改革转型，企业基层的宣传与带动作用成为促进企业发展的有效手段，极大地影响着人心走向。因此，基层宣传工作具有极其明显的导向作用，一旦出现失误，必然造成严重的负面影响。

（二）宣传工作责任过多。国有企业的基层宣传工作需要兼顾多个方面。首先，基层宣传工作应当落实到国有企业本身开发的产品或服务上。其次，宣传工作还应当注意政治思想方面的作用，成为联系国有企业内部各部门、广大员工之间的纽带，发挥对员工的引导与激励作用。但受国有企业的性质与体制的影响，基层宣传工作者往往容易将工作简单化为政治思想说教，而对于国有企业本身产品与服务等的宣传不到位。

（三）宣传队伍建设问题。现有的国有企业基层宣传工作队伍并不能够充分的发挥自身的监督的作用，在宣传队伍中难免会存在一些思想落后或简单应付工作者，效率低下，更有甚者消极腐化，腐蚀宣传队伍。

三、国有企业基层宣传工作的建议

（一）坚持正确思想方向。基层宣传工作应当充分把握正确的舆论导向，认真贯彻好十八大精神和十八届三中全会的先进精神，改进宣传，深化改革。发挥优势，努力搞好各项主题教育，努力营造有利于企业和谐稳定，干群同心，坚持改革，树立新的精神面貌，为企业更好更快发展而奋斗。

（二）充分发挥沟通作用。国有企业在新的历史时期，应顺势而上，转“危”为“机”。面对新的目标和任务，在基层宣传工作中，应当始终保持与基层群众的密切联系，架起沟通的桥梁，最大程度上传递正能量，并及时消除不稳定、不和谐的因素，营造和谐稳定的企业环境。充分发挥沟通作用，团结带领广大干部职工群策群力、谋划新思路、采取新措施、谋求新发展、再创新业绩；以雷厉风行的工作作风，不断创造历史的豪情，在各自的工作岗位上为企业的改革发展做出新的贡献。

（三）加强舆论监督。做好基层宣传工作队伍自身的廉洁从业教育，深入贯彻落实习近平主席关于反腐倡廉工作的指示等廉政法律法规，将整改监督落到实处，保证宣传队伍的廉洁高效。

此外，还应当发挥宣传工作的监督作用。基层宣传有着舆论监督的作用，他们是不良行为的曝光平台。及时跟踪企业的各项工作，对于一些违章指挥作业，违法乱纪的行为都应当进行适当曝光，起到约束与警示的作用。对于国有企业改革转型的热难点，及时正确报道工作进展情况，接受职工群众的批评监督，避免暗箱操作损害企业职工利益。

（四）加强宣传工作者的队伍建设。国有企业要做好基层宣传工作，应加强宣传人才队伍的建设，应当引进和积极培养一些政治觉悟高、工作积极性强的人才作为宣传骨干，加强日常新闻业务学习，增强新闻宣传的本领。从而能够适应企业的新变化、新发展，适应职工群众的新愿望、新要求；能够持续改进新闻宣传，创新内容，创新形式，创新手段，克服政策宣传的简单化、工作报道的格式化、会议消息的概念化、新闻宣传的文书化等，变训导式为引导式、变灌输式为启发式，力求准确、鲜明、生动，使广大职工对于宣传报道爱读爱看、乐于接受，在潜移默化中受到正确思想的熏陶和正确舆论的引导。

四、总结

总而言之，国有企业的基层宣传工作实行起来，还面临不少困难，不断有新的挑战。因此，国有企业广大基层宣传工作者要继续发扬自强不息、艰苦奋斗精神，充分发挥新闻媒体独有不可替代的作用，把握正确的舆论导向，扎扎实实地做好基层宣传工作。

参考文献

[1] 张妍.浅谈如何做好基层新闻宣传工作为国有企业思想政治工作服务[J].现代企业教育，2013（20）.[2] 高彦辉.关于做好企业新闻宣传工作的几点思考[J].黑龙江科技信息，2012（27）.[3] 姜殿钢.企业基层宣传建设工作的重要性分析[J].企业管理，2013（12）.

第五篇：民事行政检察建议运用中的问题和解决思1

民事行政检察建议运用中的问题和解决思路

来源：考试吧（Exam8.com）2006-11-4 8:26:00 【考试吧：中国教育培训第一门户】 论文大全

一些人民法院在审理案件过程中确实存在违反管辖规定受理诉讼、违法采取财产保全和先予执行措施的现象。在破产程序亦存在着滥用司法权、违法做出裁定的情况。最高法院作出的司法解释，拒绝检察机关对先予执行、执行破产裁定提出抗诉。从司法机关授权司法解释的内容来看，这一司法解释显然超出了法律授权的范围，侵害了检察监督权。从国家权力的划分来看，国家权力分为立法权、行政权和司法权。人民法院执行民事判决裁定、裁定、先予执行、企业破产的活动，显然是行使审判权的表现，对民事行政裁判的执行权和裁定企业破产并不是一种独立于审判权之外的国家权力，而是一种审判权。先予执行则是人民法院民事审判活动的一部分，法律关于检察机关对民事审判活动实行监督的规定，当然包括民事执行程序、先予执行、破产裁定的监督。至于监督的方式，应当根据违法的形式有所不同，并不一定是抗诉，检察机关可以采取检察建议的形式进行监督。

一、对确有错误的诉前保全裁定可以采用检察建议的方式进行监督，防止审判人员滥用职权和不严格执法的情况出现，及时保护当事人的合法权益，保障民事审判工作的顺利进行。

诉前保全是民事诉讼的一项特殊制度。它是在民事诉讼过程中，根据当事人的申请，对可能由于被申请人的行为或某种原因使以后判决不能执行或难以执行的案件。在判决前作出限制被申请人处分或转移财物的应急强制措施，是对诉讼的一种保护。其意义在于便利审判工作的顺利进行，保障生效的民事裁判的实现，促使负有义务的一方当事人依法履行义务，以维护公民和法人的合法权益。司法实践中、也存在着诉前保全适用不当的问题，直接涉及到当事人的合法利益，产生了一些负面效应，如：有的法院在适用诉前保全过程中，超出所保全的物品范围，将与诉讼争议不相干的物品及正常的生活用品也予以保全封存，损害了被保全人的其它合法权益；有的法院诉前保全超出诉讼标的，案件争议标的金额仅数十万元，法院却裁定将一方当事人价值数百万元的仓库内物品予以保全，使被申请人在被保全期间失去了许多资产流转，经营活动的机会，其声誉方面的损失是不可估量的，且难以挽回和补偿；有的案件违约方或侵权责任方没有偿付能力，法院将与本案不是一个诉讼法律关系的案外人作为第三人，对第三人采取诉前保全措施，查封、扣押第三人的财产，有的还采取先予执行，但判决结果并非如此，使已经执行的财产难以回转，损害了第三人的合法权益；有的诉前保全的被申请人提供担保，请求解除诉前保全，但仍得不到法院的准许解保。采取诉前保全措施后，审判人员以为一保即了，以保全裁定代替案件的实体判决，不及时审理案件，久拖不决，致使被申请人遭受的实际损失远远超出保全请求额，申请人所作的诉前保全也不能对其损失完全清偿。

二、人民检察院认为需要用民事行政检察建议解决的其它问题。这是人民检察院依法而又广泛对民事审判活动和行政诉讼进行监督的重要保证，是灵活运用民事行政检察建议的具体体现和原则规定。

1.、对于申诉案件中反映的企业管理中存在的体制疏漏，可以有针对性地发出检察建议将问题反映给单位或其上级主管部门，使其迅速采取补救措施，防患于未然，实现法律监督与服务相结合。

人民检察院在办案中发现行政机关未依法行政，或当事人一方或双方系国有、集体企业，其内部制度不健全、管理混乱或在诉讼中不负责任危及国有资产、集体财产安全的。对行政机关不依法行政，人民检察院可以民事行政检察意见针对其存在的问题，责令严格依法履行职责，对错误的决定，限期纠正。对国有企业和集体企业制度不健全、管理混乱或在诉讼中不负责任危及国有资产、集体财产安全的，人民检察院有权提出民事行政检察意见，责令限期整改，对其中有玩忽职守行为的，应追究法律责任，切实有效地防止国有资产、集体财产的流失，维护国家、集体利益。

2、对于协助检察机关同犯罪分子作斗争、积极配合检察机关协查大案要案的人员，可以向其单位主管部门发出检察建议予以表彰。

进行超前预防，及时将检察机关掌握或获取的犯罪新手段、新形式、新规律利用检察建议式有选择性地反馈到辖区内国有、集体等单位业监督部门，有针对性地对可能出现的犯罪部位尽早落实预防措施。

可以充分利用民事行政检察建议这一监督形式，对市场经济主体进行经营管理上的法治指导，从各单位存在的实际问题出发，以提供法律咨询、法律服务。以此特殊形式实现法律监督与法律服务的理想结合。

笔者所在的民行检察部门自一九九五年便积极为各企事业单位提供法律服务，迄今为止，共接待单位来访100余次，从中收受案件100余件。其中有10余个单位在我民行部门指导下，通过诉讼或其他行政途径保护了自身的合法权益。如果民事行政检察建议这种灵活的监督形式在提供法律服务的实践中予以充分运用，发展民事行政检察的前景将更加深广。

三、解决思路——立法建议

（一）要确认民事行政检察建议是民事行政检察部门履行法律监督职能的形式之一

民事行政案件的复杂性决定了民行案件裁定、判决出现问题的多样性。因此，履行法律监督职责的民事行政检察部门因案制宜、灵活运用民事行政检察建议的方式维护司法公正，保护当事人合法权益，可以起到事半功倍的效果。所以，有必要将民事行政检察建议确定为民事行政检察部门的监督方式之一，并赋予其法律效力。将检察监督这种外部监督形式转化为内部监督（法院监督）形式，以引起法院内部监督程序的发生，从而将外部监督与内部监督有机地结合起来，这样不仅可以弥补当前立法的不完善。而且能够及时有效地维护当事人的合法权益，使通过法院内部监督难以发现的错案得以纠正。因而，笔者认为采用检察建议的方式对法院的民事审判活动和行政诉讼进行监督，在目前的司法实践中是行之有效、切实可行的，具有现实的意义和必要性。

（二）要确认民事行政检察建议适用范围的广泛性和可行性

随着社会主义市场经济体制的建立，民事行政经济案件急剧增多，并且还相伴产生了大量刑事案件的交叉，如生产、销售伪劣商品、合同诈骗、倒卖黄金饰品等，使民事行政检察部门的法律监督融民事、行政、经济乃至刑事四位于一体，决定了其可以充分发挥中心地位法律监督的“辐射作用”，扩大办案效果，服务于维护社会主义法制总的任务和目的。民事行政检察建议的现实意义更显立法上的粗疏。民事行政检察建议亟待在立法上确认其适用范围的广泛性和可行性，此趋势不可逆转。

（三）要确认民事行政检察建议提出方式的正规化

民事行政检察建议作为民事行政检察部门依法行使民行检察权的一种法律监督方式，必须区别于一般的建议书，而予以正规化、格式化。

现今，由于民事行政检察工作正处于起步阶段，在抗诉渠道尚不畅通的情况下，民事行政检察建议作为一种简便易行的监督方式已在实践中被广泛地加以适用。由于无具体的操作程序及立法上的规范，民事行政检察建议其形式不统一、内容不规范，缺乏法律的严肃性。其既可以用口头方式提出，也可以用书面方式提出；可以单独提出建议，也可以会同有关部门提出联合建议。正是由于民事行政检察建议书在制作上的无规范，导致在实际操作中出现从内容到形式的诸多问题，削弱了民事行政检察监督的实际效果。

以建议的内容为标准，民事行政检察建议可具体规定为五类：改善执法状况建议、改进管理工作建议、表彰性建议、预防性建议，教育性建议应针对不同情况提出不同内容的司法建议。

1.改善执法状况的民事行政检察建议必须由检察机关单独提出，且须有正式的审批手续。检察人员在对具体案件的审查中，发现已经生效的判决、裁定有民事诉讼法第185条规定的四种情形之一的或在审判过程中受诉法院存在明显违法的事实的，即可提交业务主管部门领导批准，制作《检察建议书》，经主管检察长批准或经检察委员会讨论通过，向同级人民法院发出书面的《检察建议书》。民行检察建议一律以人民检察院的名义发出，防止粗疏草率，确保此类民事行政检察建议的具体实行，以维护民事行政检察建议的严肃性。改进工作的民事行政检察建议既可以单独提出亦可针对建议内容的特殊性，分别情况会同公安机关、工商行政管理部门、税务部门审计部门发出联合建议书，以充分参与社会治安综合治理，扩大办案的社会效果，体现民行检察办案的延伸和“辐射”。对有关单位和部门出现的一般性问题，采用口头建议方式，使该单位领导予以重视解决，对单位内部存在的重大问题，则要采用书面建议的方式，向有关单位发出并抄报其上级主管部门。

教育性建议。在行政案件中，潜在着不可忽视的不安定因素，存在发案隐患。引起行政争议的原因多是调资、分房、工作安排等涉及到员工切身利益的问题或对两项管理不满或受到党纪、政纪和行政处理不满而与单位发生的纠纷。申诉人受拒后由于内心压抑、长期情绪不稳，很可能对他人和社会采取攻击性行为或采取极偏激的个人行为而求得社会的注意。在办案中积极消除不安定因素是民事行政检察部门在社会治安综合治理工作中义不容辞的责任方式。民事行政检察在发出这类检察建议时，既可以采取口头建议方式也可以采用书面建议方式，并且应当配合党政工团、保卫部门开展疏导工作、以加强职工法制教育，提高法律意识为主旨，使其自身意识到采取过激行为所造成的严重后果，从而采取正确途径解决矛盾。表彰性建议，对敢于同违法犯罪作斗争，临危不惧，见义勇为的同志，建议所在单位给予表扬、奖励。因为此项建议内容涉及到各单位的行政管理，所以要制订严格的审批程序，并要有特殊的格式。

预防性建议，可以会同人民检察院内部各部门，及时总结贪污、受贿、挪用公款等新的犯罪方法、手段，联合向有关单位发出，此建议不具有法律约束力、强制力。

（四）要规范民事行政检察建议内容上的合法性、针对性和可行性

民事行政检察建议，可以说是一种特定的严肃的法律文件，合法性是其首要的、基本的要求检察机关作为法律监督机关，它的一切活动必须合法，在民事行政检察建议中不能出现与法律规定相抵触或者是于法无据的内容。而且，在涉及到相关法律时，还应当列举出相应的法律条文作为根据。

针对性就是区别检察建议的不同类型，有针对性地对各机关、企事业单位中存在的诸如行政管理、企业管理、财务管理的具体问题，针对其疏漏所在、司法机关在司法活动中存在的轻微违法问题所在提出明确、具体的建议。

可行性就是民事行政检察建议必须切实可行，有法律根据，有问题所在，有解决方法，有明确的主张与要求，使接受建议的单位可以有针对性地进行整改。

（五）要确认民事行政检察建议的效力，建立对民事行政检察建议的反馈制度，切实保障民事行政检索建议的落实

由于民事行政检察建议在法律上未被规定为民事行政检察部门行使民事行政检察职权的监督方式，所以其在法律上不具有强制性和约束性，接受检察建议的一方可以接受也可以不接受。民事行政检察建议的实现，主要是依靠国家法律的尊严，依靠建议本身的说服力和正确性，依靠建议一方和接受一方在政治上的一致和合作精神，依靠发出建议的民事行政检察部门的工作人员积极探索与灵活运用。一般来说，民事行政检察建议作为民事行政检察部门民事行政检察职权的延伸，是以国家法律监督机关的名义正式发出的，绝大多数都能被一般的行政部门、企事业单住所接受，但对于同级的司法机关发出的检察建议，由于在立法上无具体的操作规定，且无具体的适用范围，所以很难被接受，而这正是民事行政检察部门履行法律监督职能最重要的一环。这种立法上的不完善，必然影响民事行政检察建议的效力，妨碍民事行政检察部门业务上的进一步发展。

在实践中，民行检察部门在办理各类中诉案件过程中，对于法院生效判决中存在的各种轻微违法问题，由于其没有影响到判决的正确性，便发出民事行政检察建议进行纠正，但收效其微，法院对检察机关行使具体职权不予配合，为其民事行政审判的“独家经营”设置层层屏障。检察建议如泥牛入海，得不到应有的重视与尊重。在对各企事业单位发出的检察建议中，亦有如此的问题存在，常在民事行政检察建议发出后，收不到任何接受单位整改的信息反馈，以致民事行政检察建议流于形式，大大削弱了民事行政检察监督的广度和深度。

为了弥补这一缺陷，使民行检察建议这种综合监督形式得到认可，除了在发出检察建议后要适时回访外，笔者认为更有必要在立法上赋予其确定的法律约束力，使民事行政监督有效到位。

1.建立起对民事行政检察建议的反馈制度。

接受建议的一方应当在一定期限内及时向发出建议的民行检察部门做出信息反馈。信息反馈有二种情况，一种情况是认为民事行政检察建议正确，表示接受并进行整顿改进，并反馈其整顿改进的具体措施及效果。另一种情况是认为民事行政检察建议不恰当而提出异议。

对于收受单位提出异议的，发出检察建议的民事检察部门必须到收受单位进行访查，与收受单位共同研究，提出切实可行的检察建议并协助落实。

民事行政检察部门要制作《检察建议》登记，建立健全检察建议的管理制度，建立定期回访制度，以督促检察建议的落实。

在检察建议发出后，（l）要主动与收受单位取得联系，了解建议被采纳的情况，督促有关单位进行整改，堵塞漏洞，加强防范措施，切实保证民事行政检察建议的监督效果。②选择其中有特点的，问题比较严重的，或问题带有一定普遍性的做定期回访，对认真落实的单位给予表彰，对不重视的或因某些原因不能落实的，向其上级机关反映，请上级主管部门帮助解决。

民事行政检察建议的约束性是民行检察建议取得实效的基础，是民事行政检察建议严肃性及正规化的必然体现。民事行政检察建议的约束性应在单独的民事行政检察工作法规中予以明确规定。

人民检察院一旦以书面形式作出并运用，受文对象（包括人民法院）必须以书面形式回复处理结果；涉及具体案件需要进入判监督程序再审的，人民法院应当通知人民检察院派员出席法庭；人民检察院针对错误的判决、裁定发出民事行政检察建议书以后，人民法院不作书面答复或不予纠正的，人民检察院应当提出抗诉。民事行政检察建议的有效期限应有适当限制并附相应保障条件以利实施。

扩充修改《民事诉讼法》《行政诉讼法》，在法定程序上明确规定民事行政检察部门依法发出检察建议纠正人法院在审判活动、执行活动十存在的违法问题，人民法院必须接受的内且使民事行政检察建议成为民事行政各部门监督人民法院审判活动、执行活动的一种切实可行的有法律效力。

对于无正当理由拒不接受民事行政检察建议的，民事行政检察部门可以发出警告。其主管机关或其上级机关应当根据检察机关的警告，给予有关责任人员以批评教育或适当的处分。

6.对于在办案中发现犯罪线索而建议公安机关立案的民事行政检察建议，公安机关亦应在一定期限内做出接受与不接受，立案与不立案的决定，并以书面形式反馈给发文的民事行政检察部门及侦察监督部门。

1996年10月22日，最高人民法院、最高人民检察院联合制定了《关于办理民事、行政抗诉案件的若干规定》（修改一稿），首次对民事行政检察建议的部分适用范围及落实予以规定（第32条）：“对于符合民事诉讼法、行政诉讼法规定的抗诉条件，人民检察院和人民法院经协商意见一致的案件，人民检察院可以向原审人民法院提出书面建议，人民法院应当依法再审对于不属于抗诉范围而又确有错误的判决、裁定或者调解，人民检察院可以向原审人民法院提出书面建议，人民法院应当进行审查，依法纠正。人民法院对于人民检察院书面建议的处理结果，应当在30日内告知提出建议的人民检察院。”

2000年3月29日，北京市人民检察院通过了《北京市人民检察院关于民事行政工作的试行规定》，其中第36条、63条、64条明确规定了人民检察院可以向同级人民法院提出暂缓执行建议、对人民法院或其它机关提出在行政、经管、管理中需要改进的一般性问题提出检察建议；明确规定了对于“违反自愿、合法原则达成的调解案件”、“虽有错误但抗诉不能引起再审程序发生的案件”、“裁判权利义务分配正确而诉讼费用承担有误的案件”、“违反法律发出支付令，侵犯当事****益的案件”、“其他通过检察意见形式可以纠正的案件”可以向人民法院提出检察意见。

2001年9月30日，最高人民检察院第九届检察委员会第九十七次会议讨论通过并颁布了《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》，首次对民事行政检察建议的适用作了比较明确的规定：“第47条，有下列情形之一的，人民检察院可以向人民法院提出检察建议：1.原判决、裁定符合抗诉条件，人民检察院与人民法院协商一致，人民法院同意再审的；2.原裁定确有错误，但依法不能启动再审程序予以救济的；3.人民法院对抗诉案件再审的庭审活动违反法律规定的；4.应当向人民法院提出检察建议的其他情形。”“第48条，有下列情形之一的，人民检察院可以向有关单位提出检察建议：1.有关国家机关或者企业事业单位存在制度隐患的；2.有关国家机关工作人员、企业事业单位工作人员严重违背职责，应当追究其纪律责任的；3.应当向有关单位提出检察建议的其他情形。”

民事行政检察建议在实践中发挥的作用已被重视，成绩已被认可，并已初步被纳入立法的轨迹。近年来，随着检察机关民事行政检察工作的开展，除了按照审判监督提出抗诉外，民事行政检察建议的适当运用，在及时纠正违法、简便诉讼程序、维护社会稳定、促进经济发展和保护当事人合法权益方面，发挥了积极作用，亦引起了人民法院的高度重视。这一符合我国国情和司法实践的民事行政检察建议，逐渐显示出其应有的地位和作用。笔者坚信，民事行政检察建议一旦在立法上进一步予以完善和规范，必将全面推动民事行政检察工作的开展，充分发挥检察机关执法监督职能。