试论农村公共产品供给体制的改革与完善

第一篇：试论农村公共产品供给体制的改革与完善

东北农业大学学士学位论文

学号：

由土地利用状况引发的思考 Caused by land-use status of thinking

学生姓名：张惠强 指导老师：杨凤海

所在院系： 资源与环境学院 所学专业： 土地资源管理

东 北 农 业 大 学 中国·哈尔滨

2009年12月

由土地利用状况引发的思考

摘要

土地是生产资料的重要组成部分，中国是社会主义公有制国家土地所有权必须归国家占有。要使土地作为一种生产要素充分发挥作为稀缺资源的作用，必须使土地的经营和使用通过市场来配置。目前，我国已进入全面建设小康社会、加快社会主义现代化建设的发展阶段。在这个阶段“要以完善社会主义市场经济体制为目标，继续推进市场取向的改革，从根本上消除生产力发展的体制障碍，为经济发展注入新的活力”。随着时代的演进和改革的深入中国以前的土地政策已不再适应当前新的形势。本文首先通过对产权理论和产权制度的具体分析，然后具体分析城市和农村土地利用存在的问题和与经济发展的关系，并且指出了土地制度中存在的问题，并从制度和经济角度分析其原因，提出规范土地产权制度，改进现行土地流转制度，使土地资源进一步市场化,由市场进行统一配置,而政府只是作为制度的建立者和监督者起宏观调控的作用。

关键字： 农村

农民 城市 土地 产权 制度

由土地利用状况引发的思考

ABSTRACT Land is an important part of the means of production, China is socialist public ownership of state land ownership must be turned over to national appropriation.Make the land as a factor of production into full play the role as a scarce resource must be the operation and use of land through the market to configure.In this paper, through a detailed analysis of property rights theory, and then a specific analysis of urban and rural land resources, the use of the present situation of problems existing in the land system, and from institutional and economic point of view of the reasons put forward norms of land property rights system to improve the existing land transfer system so that land resources in the further market-oriented, unified by the market allocation, and the Government only as a system is established and the supervisor played the role of macro-control.At present, China has entered the building a moderately prosperous society and accelerating socialist modernization construction stage of development.At this stage “is necessary to improve the socialist market economic system as the goal, continue to promote market-oriented reforms, to fundamentally eliminate the institutional obstacles to development of productive forces, in order to inject new vitality into the economic development.” As time evolution and the deepening of reform in China prior to the land policy is no longer adapt to the new situation, this paper respectively in urban and rural land use conditions for the analysis of an object from an economic point of view of the performance of its irrationality, and tried to system analysis from unreasonable but there are reasons.Keywords: Rural Farmers Urbanland Property System

由土地利用状况引发的思考

目

录

摘要..............................................................................................................................................1 ABSTRACT......................................................................................................................................2 目

录.............................................................................................................................................3 1 前 言...........................................................................................................................................4 2 从土地产权和制度方面进行理论分析.......................................................................................5 2.1 土地产权的含义........................................................................................................................5 2.2 土地产权制度..........................................................................................................................5 2.3 产权的性质..............................................................................................................................5 3 农村土地利用现状的分析.........................................................................................................6 3.1 农村土地制度情况..................................................................................................................6 3.2 土地制度与农村经济发展的问题..........................................................................................7 3.3 农村土地纠纷............................................................................................................................8 4 对现行城市土地利用中存在问题的.........................................................................................8 4.1 城市土地利用存在的问题......................................................................................................9 4.2 土地制度与城市经济发展关系................................................................................................9 4.3 对土地制度存在问题的深层次分析....................................................................................10 5 土地利用问题的解决办法.......................................................................................................13 5.1 关于农村土地利用问题的解决办法....................................................................................13 5.2 我国城市土地利用问题的解决办法....................................................................................13 6 总结...........................................................................................................................................17 参考文献.........................................................................................................................................18 致

谢............................................................................................................................................19

由土地利用状况引发的思考 前 言

土地利用是人类根据土地的自然特点，按一定的经济、社会目的，采取一系列生物、技术手段，对土地进行的长期性或周期性的经营管理和治理改造活动。

近年来，党和政府高度重视土地问题，把土地资源定位为参与宏观调控的主要手段，国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》下发后，特别是《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》进一步明确土地管理和耕地保护的责任文件精神，明确各级政府是土地管理和耕地保护的第一责任人。各级地方政府和国土资源管理部门加大了对《土地管理法》的宣传和实施力度，执法部门也加大了对违法用地的查处力度，对农村土地管理尤其是耕地保护作出了巨大努力。在农村中，违法用地，乱占、滥用耕地建房的现象虽然得到了有效遏制，农民建房也正在走上依法管理的道路。但是，随着农村经济的发展，农民生活观念的逐渐变化，特别是在中央惠农政策的大环境下，农村农民住宅建设空前活跃。由于全国各地的地理位置、自然条件不尽相同，导致目前农民建房还存在着不少的问题，破坏、闲置浪费耕地现象随之大量出现。

我国土地资源稀缺，根据国土资源部2004年度全国土地利用变更调查结果显示，我国人均耕地只有1.41亩，相当于世界人均耕地3.75亩的37%，不到美国的1/6。并且改革开放以来，我国城市化和工业化快速发展，城市人口急剧增长，城市用地规模不断扩大，人地矛盾更加突出。城市化进程中凸现土地问题。

在城市化过程中遇到的首要问题是土地使用形式的改变，即由原来的农村用地转变为城市用地，由此产生了土地征用和农民安置问题。随着城市化进程的加速，现有的征地制度与市场经济现实之间的矛盾日显突出，征地安置成为“三农”问题中的一个焦点。

由土地利用状况引发的思考 从土地产权和制度方面进行理论分析

2.1 土地产权的含义

土地产权是指以土地所有权为核心的土地财产权利的总和，包括土地所有权及与其相联系的和相对独立的各种权利，如占有权、使用权、经营权等。

2.2 土地产权制度

土地产权制度是指一切经济主体与土地的关系。由于经济主体对土地的关系而引起的不同经济主体之间的所有经济关系的总称，主要包括土地权能制度和土地收益制度。前者主要是指经济主体对土地采取某种行为的权利的制度，后者主要是经济主体行使他的这种权利所能得到的收益如何的制度。土地产权制度可以理解为关于土地产权的合约或合同或经济关系，它还可以包括很多次级制度和再次级制度。其内容结构的丰富程度取决于土地经济领域专业化与分工的发展水平以及市场交易范围和发达程度。

2.3 产权的性质

产权的内在要求是流动性，即产权要流畅的在各个自然人和法人之间流动，就要有完善的资本市场涉及到经济体制的各个方面。在市场经济条件下，当劳动力成为商品后产权也随之转化为资本，产权的所有者可以利用所拥有的产权资本支配劳动力创造剩余价值，也可以将自己拥有的产权整体出卖或部分（一定时期一定范围的使用权、经营权出卖）实现产权的资本化和市场化。从这个意义上说，产权市场的性质属于资本市场，它是实现产权整体交易和部分交易的市场，是通

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过产权市场交易实现资产重组、结构调整和资源配置的市场是我国资本市场的重要组成部分。

产权流动的外在性要求要对产权有明确的界定和完善的制度支持和保障。经济学奖得主诺斯认为：制度是一个社会的规则游戏，是人为设计出来的行为准则，因为制度决定着个任何组织行为的激励性，限制他们的生产效率和对经济增长有着根本性的影响。政治规则导致经济规则，而因果关系是双向的；产权和合同是由政治决策或实施的，在均衡状态中，产权结构和政治规则相一致，如果其中一个生变，另一个也发生变化上述假定引出政治市场和经济市场、政治交易和经济交易、政治交易成本和经济交易成本的问题。诺斯政治制度和经济制度相互作用的视角，有益于认识余地市场的政治经济制度供给。在此，我们可以充分得看到制度对市场机制的健康发展的决定性作用。农村土地利用现状的分析

3.1 农村土地制度情况

现行农村双重共经营体制的制度安排是在人民公社生产制度的基础上转变而来，其经济主体是社区性集体经济组织。统一经营的权利主要表现为对农村土地的所有权和处置权是一种“土地集体所有农民分散经营”的经营制度和土地共有制度，是一种多元产权格局。由于这种所有权与承包权相分离的制度安排适应了当时农业生产的需要，因此这次制度变迁是一次典型的帕累托改进。从制度供给的每一变量分析，差不多都表现出正相关的绩效。该制度安排既坚持了土地生产资料的公有制又通过与生产资料的紧密结合赋予了农民生产经营的主权调动了农民的积极性。目前农村土地产权制度既模糊又不完整，产权关系紊乱，农民的土地权益得不到切实保护。普罗斯曼对中国七个省市240家农户的119次访谈发现农民是土地的准所有者，至少在三个方面农民的所有权不确定：

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（1）使用期限不足不确定

（2）存在因人口分化而调整土地使其失去土地的危险（3）存在着因非农征地而失去土地的危险。

这说明农户的土地使用权不是明确而永久的，据此普罗斯曼指出∶土地使用规则的不明确是土地制度不稳定的原因。我国《宪法》、《民法通则》、《土地管理法》、《农业法》等重要法规都明确规定我国农村土地属于农民集体所有，从这一点上看农村土地产权是明确的，但是，“集体”实质是哪一级，法律规定又不很明确。如在宪法中笼统规定“集体所有”，在《民法通则》被界定为乡（镇）村两级集体，而在《农业法》《土地管理法》中则是乡（镇）或村内集体经济组织。大量调查也表明，多数农民对土地所有权归属模糊不清，相当多农民甚至认为，农村土地属于国家所有。多元化的所有权主体使得农村土地关系极为混乱，农民对土地所有权存在很强的不稳定感，即而对土地的长期投入预期不足直接影星对土地的经营热情和农业生产的发展。另外国务院在《关于发展房地产若干问题的通知》中规定“集体所有的土地必须先行征用转为国有土地后才能出让”在这种征定过程中存在大量的寻租现象，农民的利益被大量掠夺。根据有关资料统计，目前，在城市建设征用土地过程征地收入分配的比例大约为，农民5~10%，集体25~30%政府及其机构60~70%，农民所得很少甚至失去了最基本的土地生存保障。在土地产权的市场化方面，土地使用权与流通制度、市场化程度都很低。市场对土地资源的配置还未能起基础性作用，这使得农民通过土地获得经营性收入和服务性收入的机会大大降低。《土地管理法》虽然规定“国有土地和集体所有的土地使用权可以依法转让，土地使用权转让的具体办法由国务院另行通知”。到目前为止国务院只对城镇土地如何依法进入市场问题制定了条件（仍存在缺陷），但对农村集体所有的土地如何进入市场尚未制定出相关法规。这样规定土地制度下除了国家地价征用国有土地（这实质上是对土地的一种经济掠夺，是对集体使用权的一种侵犯）是不能通过市场而流动的。

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3.2 土地制度与农村经济发展的问题

就现阶段的土地制度来看对于农村经济的发展极为不利，不论是在经营目标上还是在经营方法上，都已无法再适应市场经济和农业本身发展的需要。农村土地制度对农村经济发展起着重要的先决条件作用。土地制度不仅影响到现有生产技术下生产潜力的发挥，也影响到生产主体的投资能力和投资意愿，进而影响到生产技术和生产组织形式的进步及政府农业政策的效果。在我国当前的经济发展过程中，如何解决好历史遗留下来的“三农”（农业、农村、农民）问题已成为经济是否能够持续稳定发展的关键。虽然今天的“三农”问题与20世纪上半叶的中国农村问题在外部环境和影响因素方面已有很大不同，但农村土地制度问题仍是其中最重要的影响因素之一。“农业、农村、农民”问题始终是困扰我国城乡统筹发展、全面建设小康社会、实现现代化的一个重大问题,其核心问题就是土地问题。土地家庭承包责任制的实施虽然促进了农村经济的繁荣和农村社会的稳定,然而农村土地制度在经济社会发展中却出现了一定程度的不相适应，已凸现了制约农村经济发展的趋势。因此，进一步完善农村土地制度，推进城乡经济社会的协调发展，无疑是有益于农村经济发展的一项重要措施。

3.3 农村土地纠纷

近几年来中国农村社会发生了大量的土地纠纷在纠纷中人们引用不同的合法性依据说明自己的正确性。一些人援引土地《承包合同》承包合同认为“土地是承包户在承包期间专门使用的财产，其价值应当属于承包户”另一些人援引土地法中“集体所有”条文，认为它属于村庄所有成员的共同财产，其价值应当由所有村民共同分享。还有一些人援引一般的公有制理念，认为土地是国有的，应当国家机构人员或政府来处置。这些纠纷的焦点在于使用土地产生的价值应该如何分配，显然不同的人分配的规则不同。对现行城市土地利用中存在问题的

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4.1 城市土地利用存在的问题

国务院在2001年颁布了《国务院关于加强国有土地资产管理通知》，提出要严格控制建设用地供应量和严格实行国有余地有偿使用制度，大力推行国有土地使用权转让管理，规范土地审批的 政行为。虽然整个规定在一定程度上对土地的流转和利用创造了较以前宽松的环境，但是（除以上农村土地产权仍不能流转外）城市土地的利用方面也存在不容忽视的问题，具体问题如下：

(1)土地呆滞难以盘活：多年来我们在计划经济体制下对于城市土地施行 政划拨土地的流转管理，而忽略了对行政划拨的存量土地的管理，致使大量划拨存量土地难以盘活，使得一面划拨土地闲置，一方面不断扩张建设用地市场吞噬越来越多的耕地资源。

(2)城乡结合部集体用地非法流转亟待规范化：随着市场经济的发展和城市化进程的推进，城市不断扩张，城市接合部集体土地的非法流转愈演愈烈。但是，如何保护集体土地资产，确保土地所有者的正当权力目前国家还没有系统的政策法规可依。在这种情况下大量的集体建设用地擅自转让、出租转让、联营联建、私下交易政府部门不了解当地群众不知情对集体土地资产的随意外治造成了集体土地资产的流失，侵害了集体土地产权人的利益，在一定程度上还冲击了国有土地市场。

(3)城市土地流转过程中存在土地寻租行为：城市土地使用权出让普遍采用协议出让的方式。这为官员进行城市土地寻租提供了温床。这是因为以协议方式进行城市土地使用权出让，基本上不经过一个市场竞价过程，只是交易双方一对一抬价还价的结果。客观上，交易双方对统一城市土地价值的判断，很难有一个准确的标准。虽然有一些地方限制自由裁量权约束出让方的行为，引入基本地价或者标定地价作为参照系，规定出让的最低控制价格，但对但受让方由于未来收益还没有发生，还只能是主观预期。因而与出让方的价值判断是不同的。协议出让

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土地使用权的价格出让方尽量报高，受让方尽量压低。如果再有一个第三者，又会有第二种价值判断，如此等等。城市土地使用权特别是经营性用地以协议方式出让没有引入较充分的竞争机制，交易对象和交易价格的确定售出让方的主观因素影响较大，这种地租实际上是不完全的市场地价，不能完全体现城市土地的市场价格。

4.2 土地制度与城市经济发展关系

首先由城市扩张带来的房地产业和建筑业发展，成为地方财政预算内的支柱性收入。土地出让金数额巨大，成为地方政府财政预算外收入的最主要来源。地方政府财政预算外收入一般由行政事业性收费、政府性基金和土地出让金三部分构成。相比之下，土地出让收入的地位处于举足轻重的地位。

其次与土地相关的收费成为地方政府各部门改善福利的重要途径。这些部门收费大体分三类。一是土地部门的收费，如耕地开垦费、管理费、业务费、登报费、房屋拆迁费、折抵指标费、收回国有土地补偿费、新增建设用地有偿使用费。二是财政部门的收费，如土地使用费、土地租金。三是其他部门收费，如农业、房产、水利、交通、邮电、文物、人防、林业等部门，它们收取土地从征用到出让过程中与之搭得上边的相关费用。这些收费十分庞杂，透明度低，难以查清，但数额不菲。

土地制度还关系到城市的建设规划。土地规划与建设规划一直存在严重的矛盾，建设规划的拓展和土地规划指标的不协调，使这两个规划一直处于相互对立状态。

4.3 对土地制度存在问题的深层次分析

艾尔温.来施认为中国土地利用规则出现自身矛盾的情况反映了“未能确定土地所有制度的最终目标”，他列举了土地制度的基本目的有“提高产量，保护小农和自然资源，保持土地的农用和费农用之间的平衡，保护生态环境，根据不同目

由土地利用状况引发的思考 的设计 的土地制度有所不同由于土地是个人行为的动力源泉，为追求利益又可能忽视公共效应，资源、生态、社会公正等并阻碍经济的长期发展，他建议建立并兼顾私人劳动和公共需要的土地所有制度是当务之急”。

中国为什么会出现规则的自相矛盾？在政治和法律各自的运动领域及经济原则未经区分的安排下，不存在确定性原则和限定型合法性声称的法律系统，事实上是多种土地规则并存以供选择，这些规则包含有不同乃至对立的原则，各自有着合法行性声称来源，在实践中通过力量竞争被选择使用，这个选择使法律条件政治化，它不是根据确定的法律规则确定正当权益，而是根据利益竞争进入法律程序，经过各利益集团的博弈，通常力量大者有影响力，但是由于各利益集团的实力不断变化，博弈的结果也不断变化，因此土地规则随着力量的变化而不确定。

新制度经济学另外两位代表人物科斯和威廉姆森认为，所有的制度和游戏规则的建立，都要消耗资源，是有成本的所有交易市场的信息获取和处理，所有合同的谈判、监督和实施都要消耗资源也有成本，政治体制改革的目的，是节约交易成本，实现社会经济利益最大化。土地制度的交易成本按新制度经济学的定义应包括所有由于制度或组织的建立或变迁、使用相关的成本。由上面的分析我们看出中国土地市场存在着极高的交易成本，其原因便是政府偏好偏于理性，但是在现行地方政府成为利益当事人的体制下，建立资源—资产效用函数调整偏好的制度选择，则实际是政府从成本，规则收益的比较考虑。从成本看，首先设计制定成本，其次涉及实施成本，再次涉及监督成本。从收益看，首先涉及私人收益，其次涉及社会收益，或者还有政府收益。但是选择什么土地市场制度是有制度供给条件及其成本和制度供给需求及其收益预期决定。社会制度经济形态文化传统改革奉献的约束及其成本；土地产权的激励国家机制土地产权的承租及各自形成的政治组织和经济集团、联盟的游说和谈判能力，土地社会利益和公共利益，社会力量的“博弈”中央和地方关于制度变迁的收益预期的和相互作用，经实现制度

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供给雪球制度供给条件间的纳什均衡。新的市场制度安排最终会分离政治市场和经济市场，分离行政权和产权，但其创新的质量和速度主要由市场力量而不是由行政力量决定。

由土地利用状况引发的思考 土地利用问题的解决办法

5.1 关于农村土地利用问题的解决办法

关于我国农地产产权制度的改各我国一些经济学家做出了一定的研究和提出了相关建议。张培刚就主张根据我国的国情实行“田面权”（土地使用权）“田底权”（土地所有权）的彻底分离，使“田底权”属于国家而使“田面权”商品化。我国农地产权制度的变迁具有多样性和渐进性 根据以上的关于产权的论述，必须引入市场机制，才能在明确的土地产权制度下使交易成本最小，才能加速我国农地产权制度的诱导性创新，我国农地产权模式的搬迁和发展，在很大程度上是农民个体或农民经济组织、地方政府和国家利益主体在特定约束条件下最优化各自目标函数的结果。根据科斯第二定理，在交易成本为正等情况下，最初的产权安排影响最后的均衡结果。因此，为了使我国农地产权市场形成比较高的均衡结果我们必须对最初的或正在形成过程中的产权安排做出一定的调整，调整的基础是给予各个相关利益者平等的竞争地位。为此我们可以从如下方面入手。

(1)建立严格私有农地使用权制度，严格界定农地产权是农地产权要素及其产品进入市场交易的必要前提，我们的改革方向不是所有权的私有化，而是使用权的私有化，是将农地中具有经济价值的属性独立出来并进行严格界定，在不改变农村土地集体所至性质的农民家庭经营前提下建立家庭经营与农户经营相结合的新型经营体制，可以概括为“弱化所有权、强化承包权、放活使用权”。弱化所有权与强化承包是相辅相成的，只有弱化了所有权才能把所有权的一部分赋予承包权才能强化承包权，具体而言就是在承包期内，变单一的经营权为占有权、使用权、收益权和有条件的处置四权统一的承包权约束，为此必须在稳定已形成的土地承包关系的基础上通过建立弱化和替代农村保障的农村社会保障体系逐步缩小农地调整的范围，尽快制定相关法规，以法定形式确保农村土地承包长期稳定的法律法规。在允许农在不改变土地用途的前提下永久或暂时转让农地承包

由土地利用状况引发的思考

合同中的使用权，并允许在流转过程中取得合理补偿。只有强化农民家庭微观经济主体的地位以减少所有权主体对农户生产经营活动的不合理干预和侵权行为，最大限度的降低因所有权主体给农业发展带来的负面影响，还要建立和完善与农地产权制度配套的市场安排，如农地要素流动制度、使用权转让制度、土地使用权入股上市制度，土地使用权证券化制度等。

（2）改革农村基层组织：现存的以村为单位的农村基层组织，集体经济组织、村民委员会、党支部为一体的行政村，是人民公社制度破产后的产物，是当时家庭联产承包责任制的一种有效实现形式。但是，这并不是唯一形式，随着农村经济的深入发展，行政村日益表现出其集权惰性，并不是所有的行政村都能作为一种有效的经济组织参与市场竞争和合作。家庭联产承包责任制的基础是家庭，不是行政村，家庭之间的互助合作形式有很多种，除了通过行政村来实现外，还可以通过家庭、农场、企业、协会等各种组织形式来实现，而且这后面的形式正被广大的实践所证实。因此，有必要实现农民家庭联产承包责任制实现形式的多样化，使家庭经营与互助合作实现最优的结合。如果众多农户之间通过其他的组织形式，如企业订购、行业协会等能够实现家庭经营与互助合作的有效结合，而行政村名存实亡或有大的负面效果的话，可以考虑取消行政村的设置，相应的行政职能转交由乡镇的职能机构。行政村保留或撤销的原则依据制度成本与收益的大小比较而定，农民合作组织应该在保护农户的权益、谋求农户收益的最大化、为农户的经营活动提供服务方面发挥重要作用。

5.2 我国城市土地利用问题解决办法

城市土地是城市政府掌握的最大资产之一，城市政府通过有效运作城市土地资产，以市场化手段土地资产价值保证城市土地市场的公开、公平和公正。通过完善城市土地的规划条件，扩大城区规模，优化土地利用结构，实现城市土地的规模化开发利用，增加国有土地资产的总量，提高资产质量。在完全竞争的市场

由土地利用状况引发的思考

中，一切具有同等生产力的单位面积的不同城市土地具有相同的均衡价格。而均衡价格的高低和均衡土地使用量则由城市土地的供给和与需求曲线的交点来决定。这样便可以通过市场来决定土地价格。另外城市政府可以通过控制城市土地的供给量，调整土地价格水平，实现宏观调控。

城市土地本身就是城市经济制度产生出来的资本品资本的本质是在于给所有者带来未来收益其市场价值就是未来时期内的预期受益者限制的总和。城市土地的预期收益通过城市产业活动去实现。城市产业活动对土地的引致需求要按边际成本和边际收益相等的原则去实现。城市政府以平均方式配置土地资源达不到优化的目的，靠主观预期确定土地价格不利于城市产业活动的持续发展。发挥市场机制载体地资源配置中的基础作用这是城市政府工作的必然趋势城市土地资本华运营的目标就是在实现城市土地的市场价值的过程中合理配置土地资源城市土地的资本化运营就是按土地的所权与土地使用权相分离的原则将城市土地资产市场化为资本，实质是土地使用权流动的市场化，这是城市土地使用权公开交易的战略运用。城市土地使用权的交易方式主要包括以下三种方式：(1)招标出让城市土地使用权是指城市政府（出让人）为出让某宗城市土地使用权，按照一定的规定和程序：有符合规定的公民法人或其他经济组织（投标人）在规定的期限内竞投土地使用并确定土地使用者（中标人）的行为

(2)拍卖出让土地使用权，是指城市政府（出让人）为出让某宗城市土地使用权，在指定的时间、地点在公开场合，按照一定的程有符合规定的公民法人或其他组织（竞买人）公开竞价，根据出价结果确定最高出价者为土地使用者（竞的人）的行为。

(3)城市土地使用权的挂盘出让，实质是城市政府（出让人）为出让某宗城市土地使用权，在指定地点发布挂盘公告，公布出让地块的出让条件，并在规定期限内接受公民法人或其他组织（竞买人）的报价申请、更新挂盘价格根据挂盘期限截止时的出价结果确定土地使用者（竞得人）的行为。

由土地利用状况引发的思考

城市土地资本化运营，提高了土地资源的利用效率。以招标、拍卖、挂盘出让城市土地使用权，城市政府能够获取、积累城市土地的需求信息。对城市信息的正确反应，是城市政府能几乎额定城市土地供给，防止出现城市土地供给过渡自由化现象和土地价格的过渡波动。通过市场化手段，利用竞争的办法，城市政府将土地资源配置给最合适、最需要的城市土地使用者，城市土地使用者按边际收益与边际成本相等的原则取得城市土地使用权并按照生产可能性边界使用城市土地，土地资源得到合理和制约利用。

必须指出的是，开展城市土地的资本化经营，要注意防止出现市场失灵。这就需要政府的宏观监管，在城市土地使用权的招标拍卖挂盘出让中，必须设置合理的底价，必要时应有最高限价。超过最高限价仍有两个或两个以上意向性城市土地使用者时，可以随即方式确定土地使用权。

由土地利用状况引发的思考 总结

土地是一种供给弹性非常小的资源，中国是一个人口大国，我们对土地资源的利用更有别于别国，对于中国人民来说（特别是农民）土地是他们的安身立命之基，可以说如果没有了土地数以万亿的人将一无所有。因此，我们国家每一项土地制度的出台，都将关系到广大人民的切身利益，影响到社会的长治久安。我们改革的目的是为广大人民谋幸福，所以我们的土地制度改革必须在保证广大人民生活水平稳步提高的基础之上进行。然而，土地资源的市场化运作是一个历史的必然，因为只有这样才能达到社会总的效益的越升。市场也必须是一个统一的市场，资源自由流动的市场，但是由于中国现阶段的特殊国情，我们决不可能达成土地资源市场的统一。因此，笔者不得不把城市和农村土地市场分开论述，所论问题也只是现行体制中存在的表层问题。至于土地制度进一步创新中可能出现的问题是深刻的有些甚至是不可预见的，由于本人学识有限，对于相关问题的进一步探讨还希望关心我们民族未来的有识之士提出宝贵的意见，本文旨在抛砖引玉。最后用中国学者杜维生的话结束全文“中国需要这样一条土地制度：产权结构具有法律保护的稳定性，既利于从充分发挥市场配置资源的充分效应，又可借助行政适当干预手段保持土地的社会福利功能的适当分配，既能满足当前建设和消费须要又可保证可持续发展战略的实施”。

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参考文献

①《对城市土地经营若干问题的探讨》——《经济问题》 2003、2

②David.m.walker 《牛津大辞典》中对于产权的概念的定义是“亦称财产所有权，实质存在于任何课题之中或之上的完全权利，它包括占有权、使用权、出借权，转让权、用尽权、消费权和其它财产有关的权利”——光明日报出版社、1988

③《产权经济学》 斯委托扎尔.平乔维奇著，蒋琳琦译 经济科学出版社 1999, 29页

④A.A.阿尔钦《产权：一个经典注视》载《财产权与制度变迁》上海三联书店 1994、161页

⑤艾尔.温来施 《保证农业土地稳定法律制度——西方国家的实践及其重要性》

⑥《我国农村经济发展制度障碍及其对策兴建议》 2002.12.1

⑦成思危 主编《中国城正住房制度改革——目标模式与实施难点 》 1999、85页

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致

谢

本毕业论文在选题及设计过程中得到杨凤海老师的悉心指导，杨凤海老是多次询问论文进程，并为我指点迷津，帮助我开拓研究思路，精心点拨、热忱鼓励。杨凤海老师一丝不苟的作风，严谨求实的态度，踏踏实实的精神，不仅授我以文，而且教我做人，给以我终生受益无穷之道，对杨凤海老师的感激之情是无法用言语表达的。

2009年12月

张惠强

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第二篇：浅析农村公共产品供需体制改革解读

浅析农村公共产品供需体制改革

【内容摘要】农村公共产品是建设社会主义新农村的基础，其供给问题是农村经济建设中非常重要的一个方面。从社会主义新农村建设的总体要求来看，农村经济发展、政治文明、文化繁荣和生态文明建设所面临的最基础的问题都体现在农村公共产品的供需上。本文通过对农村公共产品供给和需求的两方面分析，从供给的失衡和需求的紧迫两者之间的矛盾关系初探各方面的原因并做出公共产品供给制度的大胆改革建议，力求可以促进中国新农村发展。

【关键词】农村公共产品、供给、需求、矛盾、机制改革

由于我国城乡经济的非均衡发展，农村经济的弱势地位日益明显，而对于其公共产品能够进行有效和合理的供给又成为农村经济的重要环节。在农民对公共产品需求日益增加且需求多样化的现实背景下，原先的旧的供给体制是否会阻碍了我国农村经济的进一步发展？我国农村公共物品供给一直存在供给总量不足与供给结构与农村需求不一致的问题，当前我国农村公共物品的供给总体水平不足。目前农村发展急需的生产性公共物品严重不足，基础性、可持续发展性的公共物品短缺，农村公共物品存在着质量差、层次低的问题。本文在带着这些问题的基础上，试着提出推进我国农村公共产品供给体制变革的合理思路。

一、当前农村公共产品供给的现状

建国以来，农村公共产品供给经历了几个时期的变迁，但总的来说，仍保持着农民自给自足的状态。目前，我国对农村地区是否提供公共产品以及提供什么样的公共产品都是十分重要的。农村公共产品的供应以满足农民的有支付能力的需要为核心,要贯彻科学、节约、高效的原则。我们来看一下现实：

（一）农村公共产品总量供给不足

目前从财政支出的范围看，公共财政投入已涉及了农村所有公共产品或公共服务领域，但投人总量不足，总体覆盖力度不够。尤其是在经济落后地区，公共 产品和服务的供给总量严重不足。以贵州省为例，贵州省作为全国经济发展处于领先的省份，在农村的发展中走在全国前列，农村公共产品供给逐年增长，但贵州农村仍然存在着公共产品与服务的城乡差距、地区差距，贵州省的农村公共产品的供给则更加面临着诸多困难，如农村部分学校教育设施陈旧，部分农村学校的教学、生活用房设施不全，农村教师队伍整体素质不高；农村医疗保障体系脆弱无力，城乡差距显著，农村因病致贫、因病返贫问题等问题仍较突出。再看农村基础交通设施供给与需求也存在严重脱节，而从贵州省整体来看乡村道路硬化在贵州中西部部分地区的农村仍然是新农村建设的主要任务之一；贵州东北部地区交通条件相对较好，但经济发展的同时带来了环境的恶化，平原地带水资源污染触目惊心，农村水网全部为劣质水。

（二）农村公共产品供给结构差距明显

1、重视准公共产品的供给，轻视纯公共产品供给。根据萨缪尔森在《公共支出的纯理论》中的定义，纯粹的公共产品或劳务是这样的产品或劳务，即每个人消费这种物品或劳务不会导致别人对该种产品或劳务的减少。而且公共产品或劳务具有与私人产品或劳务显著不同的三个特征：效用的不可分割性、消费的非竞争性和受益的非排他性。农村公共产品可分为纯公共产品和准公共产品，农村纯公共品是指在消费过程中具有完全的非竞争性和非排他性，从而应当由政府免费提供的产品。个别地方政府对农村准公共产品的生产比较重视，而对涉及到战略性的纯公共产品的生产，却常因为各种原因推迟搪塞，若上级政府不予支持也就漠不关心。基层政府按部就班地侧重于准公共产品的供给无可厚非，但一味地重“准”轻“纯”，为了“政绩”拒绝执行“政策”则违背了农民的根本利益。对一些准公共产品县乡级政府积极性比较大，而对农民生产生活所

必需的纯公共产品的提供却重视不够。原因在于准公共产品通过市场化手段向外融资，通过行政化手段向农民集资。而纯公共产品是没有根据和借口向社会和农民伸手的，所以农民必需的纯公共产品出现短缺，如基础教育、养老保障设施；治安环境；污水垃圾处理；农田灌溉；农业发展战略等却供给不足。

2、农村公共产品供给偏离需求、结构失衡。一些农民生产生活急需的公共产品供给严重不足。一些地方政府对那些不需要较大的投资而且在较短的时间里又能见到收益的项目感兴趣,迷恋于看得见、摸得着的“硬”公共产品的生产和 2 供给，对上级明文要求考核的农村电网改造、交通道路建设、防洪防涝设施建设等公共设施项目，常会快速组织资金进行实施，而对农业科技的推广运用、农业发展的远景规划、农村基本设施维护等关系农村、农民增产、增收的基础工程不感兴趣和信息系统的建设等“软”公共产品的生产，却提不起兴趣。农民信息不足包括农业基础设施和农业科技、农业相关信息等供给不足。由于交通不便，信息闭塞，农村常因缺乏市场供求信息而盲目生产，所以才会经常出现产量增长而收入反而下降的现象。政府提供全国性的市场供求信息在近年来已成为农民的迫切愿望。三是农村社会保障等的不完善如农村医疗保障普遍缺乏，使农民成为最大的自费医疗群体，农民因病致贫、因病返贫逐年增多，加之政府对农村卫生防疫投入不足以及现行的医疗卫生防疫能力的限制，影响了农村社会的进步和可持续，大部分农村的教育供给不足，学校的数量和教师的质量无法满足农村发展的需求。农村的生态环境继续恶化。如土壤肥力减弱、水资源污染严重、旱涝灾害频繁等，环境污染严重等。农村精神文化产品薄弱，农民自发组织的团体，如老年协会、文化演出协会、体育协会、环境保护协会等太少，不能满足农民精神文化的需求。

（三）贵州省农村公共产品供给地区差距明显（要搞清楚立足点，是立足湖州还是立足贵州，然后再进行修改）

转型时期贵州省经济发展呈现出不均衡的格局。由于不同的地理区位与不同的产业结构特征，在经济发展中形成工业大县与农业大县、财政富裕县与财政贫困县共存局面。所以，为公共产品提供主要资金来源的财政收入也存在差距，而且这种差距因其自身增长机制而不断地扩大，就造就成现在某些地方之间农村水平之间的差距。

二、农村公共产品供求矛盾突出及其多元化的原因分析

随着我国农村社会经济的发展，尤其是农民自身素质的提高及民主意识的觉醒，农民对于公共产品的需求越来越高、越来越迫切、越来越个性化。而作为农村公共产品供给主体的乡政府和村委会，往往无视农户对农村公共产品的真正需求，往往通过行政命令，实施强制性供给，从而造成农村公共产品供求关系的供给不平衡，这其中有着复杂的原因。在这里简单的剖析一下：

（一）我国传统“二元化”发展模式和思路没有得到彻底改变

传统“以农补工”“重城轻农”，优先发展城市的倾斜型发展战略和政策形成的城乡不均衡的国民收入和社会利益分配格局和制度⑹，以及与之相适应的城乡有别的差异性公共产品供给体制目前并没有实质性的变化，从而使得公共物品供给城乡差异大。目前农村公共物品的供给情况严重滞后于城市，在基础设施、教育、社会保障等多方面均是如此。例如，从政府卫生预算支出在城乡之间的分配来看，目前占全国2/3人口的农村居民的卫生费用占全国总费用的比例不足1/4。长期以来，我国农村公共物品的供给主体主要是各级政府，但由于政府资源和能力有限，以及对农村公共产品生产与供给的垄断，使得农村公共物品的供给存在严重的效率损失。同时，向城市倾斜的财政体系和体制使得在财政预算支出中，用于城市建设发展和公共产品供给的资金偏重，而用于农村的偏轻，甚至过少，并常常出现“挤农补城、保城”的现象。并且，由于财政转移支付制度欠缺、不规范，从而使落后地区农村公共产品供给资金更得不到有效保障。

（二）单一的供给体制势单力薄

长期以来，中国农村公共产品的供给是以政府为主体的单一性供给机制，尤其是作为农村基层管理组织的乡镇政府。但乡镇政府的财政权和事权不对称，财权小而事权大。如农村的基础教育、计划生育、水电设施、道路交通等公共产品供给，主要由乡镇政府以及村来承担，由于乡镇政府财力有限，不能够足额提供这些公共产品，在农村实行税费改革、取消农业税后，县乡财政收支状况更加失衡，尤其是削弱了县乡政府提供农村公共产品的能力。而且，在农村税费改革后，针对农村公益事业采取的“一事一议”制并未能解决农村公共产品的供给问题，结果导致了农村公共产品的匮乏，以及公共服务的缺位。

（三）财政监督机制不完善

随着社会主义市场经济体制的不断发展和完善，我国的财政监督也不断强化，但还存在许多不足之处，尤其是在预算执行中，预算监督机构、部门、单位对支出预算的执行情况缺乏有效的跟踪监督，很多工程“只见数字不见项目”，也很少对公共支出进行绩效考评，预算资金的使用效益极其低下，寻租行为也较普遍⑼。在农村公共产品供给上表现为：首先部分公共资源用于维持公共产品生产机构的运转，用于人头费开支。第二，部分公共资源用于与农民无关的事项，而这些往往由于缺乏有效的监督而被忽视。

三、供给体制改革出路——统一、规范、公平的新型农村公共产品供给体制

如前所述农村公共产品供需结构矛盾是由于制度和自然原因各方面综合造成的，反映出公共决策不合理而导致的社会资源分配的扭曲，因此，农村公共产品供给体制的改革，必须解决决策权的配置问题，当然解决农村公共产品的供应问题也并非一朝一夕的事情，它是一个系统工程。如果农村公共产品供给体制不畅通，将导致农村公共产品整体水平低下，在一定程度上增加了农民负担，激化了农村的社会矛盾，不利于当前政府正着手进行的社会主义新农村建设的顺利开展。因此必须积极探索，进行改革创新，构建统一、规范、公平的农村公共产品供给体制。

（一）加强农村民主制度建设，改革农村公共产品供给决策机制

公共产品供给决策机制和需求决策机制是有差异的，对公共产品的需要表现为个体决策，而决定供给多少公共产品以及如何供给却是集体决策。显然，公共产品的供给决策不能代替公共产品的需求决策。农村公共产品的需求决策的表述机制应是“自下而上”的，要真正反映农民的意愿。而农村公共产品的供给决策机制则要有所区分，中央、省、地县对农村公共产品供应的决策机制应该是“自下而上，自上而下”。“自下而上”是从汇总最基层农民的需求做起，逐级汇总，层层上报，由农民的需求决定农村的供给决策。然后再自上而下层层分解农村公共产品供给任务，提供公共产品。但在村级公共产品的决策规则上，则必须强调集体决策的民主性，要有广大村民的参与，自下而上的完成⒀。

（二）建立起有效的农村公共资源使用监督机制，增加公共资源使用的透明度

实行乡、村两级政务公开、事务公开、财务公开，定期将收支状况公之于众并对支农资金进行全方位、全过程的科学管理和监督。通过增强农村公共产品供给的公开性与透明度，改变地方政府在农村公共产品供给上“唯上不唯下”的弊端，促进公共资源使用效率的不断提高，保证农村公共产品供给的数量与质量。建立一个专门的考评体系和一系列的量化指标，对地方政府提供的公共服务的经济社会效益进行考察和评价。对于重大的基础设施建设，要从项目的立项审查、项目的跟踪督办直至项目验收考核进行全过程的监督管理，对不达到考评体系的 5 人员要追究行政责任甚至是法律责任。从而达到提高公共服务的透明度的效果。

（三）以法律形式明确各级政府在农村公共产品供给中的职责范围 我国农村公共产品供给是一种从中央到省、市、县、乡镇政府的多级供给体制。其中，县乡政府作为国家财政体系的基础环节，直接为农村居民提供各种类型的公共产品。而农村公共产品构成上的层次性，决定了作为供给主体的各级政府间的责任划分：属于全国性的农村公共产品由中央政府承担，属于地方性的农村公共产品由地方政府承担，一些跨地区的公共项目和工程可由地方政府承担为主，中央一定程度上参与和协调。依据这一原则，诸如环境保护、大型农业基础设施建设、救灾救济、优抚安置、社会福利等支出应由中央、省级政府承担，县级政府负责管理，县乡政府承担具体事务；农村基础教育、基本医疗服务的支出应由中央和各级地方政府共同承担；县乡政府作为基层政权，主要承担本

辖区范围的行政管理、社会治安和本区域内小型基础设施方面的支出责任。这种政府间职责的划分应以法律的形式加以明确，以杜绝上级政府下放事权的机会主义行为，防止增加县乡财政的负担。

当前，我国农村公共产品供给处于失衡状态，农村公共产品供给的滞后及匮乏给农业和农村发展带来了负面影响，制约了农村消费需要的提高，也影响了农村经济的可持续发展。因此，通过完善农村公共产品的供给体制建设，解决农村公共产品供给矛盾，对于推动城乡社会和谐发展，促进社会主义新农村建设具有重要的现实意义。

【参考文献】

[1]胡拓坪，乡镇公共产品的供求矛盾探析，《农业经济问题》，2011 年第7 期；

[2]刘丽波，农村公共产品供给的现状与创新，《改革与战略》，2009年第2期；

[3]祝建兵，陈娟娟.农村公共产品供给的一体化与多元化，《中共福建省委党校学报》，2008年第4期；

[4]胡拓坪，乡镇公共产品的供求矛盾探析，《农业经济问题》，2011年第7 期；

[5]汪前元，从公共产品藉求角度看农村公共产品供给制度的走向，《湖北经济学院学报》，2009年第6期；

读书的好处

1、行万里路，读万卷书。

2、书山有路勤为径，学海无涯苦作舟。

3、读书破万卷，下笔如有神。

4、我所学到的任何有价值的知识都是由自学中得来的。——达尔文

5、少壮不努力，老大徒悲伤。

6、黑发不知勤学早，白首方悔读书迟。——颜真卿

7、宝剑锋从磨砺出，梅花香自苦寒来。

8、读书要三到：心到、眼到、口到

9、玉不琢、不成器，人不学、不知义。

10、一日无书，百事荒废。——陈寿

11、书是人类进步的阶梯。

12、一日不读口生，一日不写手生。

13、我扑在书上，就像饥饿的人扑在面包上。——高尔基

14、书到用时方恨少、事非经过不知难。——陆游

15、读一本好书，就如同和一个高尚的人在交谈——歌德

16、读一切好书，就是和许多高尚的人谈话。——笛卡儿

17、学习永远不晚。——高尔基

18、少而好学，如日出之阳；壮而好学，如日中之光；志而好学，如炳烛之光。——刘向

19、学而不思则惘，思而不学则殆。——孔子

20、读书给人以快乐、给人以光彩、给人以才干。——培根

第三篇：农村公共产品调查报告

农民公共产品需求表达机制调查报告

－以安徽省铜陵县胥坝乡江滨村为例

一、前言

农民公共产品的范围广泛,农民对于农村公共产品的需求也多样化。因此，我们需要有一套完善的农民公共产品需求表达机制来满足不同地域、民族、文化水平、收入水平的农民对公共产品的不同需求。农民公共产品需求表达机制就是在民主与集体利益的框架下,赋予农民合法的话语权,使农民通过多种渠道,充分表达对承担公共产品成本及获取公共产品利益的意见，最后政府尽最大可能使一定范围内大多数的需求得以实现的制度规范。本调查报告是考察中部地区的一个普通乡村——安徽省铜陵县胥坝乡江滨村的农民公共产品需求表达机制后总结出来的。

传统的自上而下的农民公共产品需求表达机制,存在重大缺陷,不能充分反映农民对与公共产品的需求。最后导致农民公共产品的供给取决于县、乡政府的偏好,由他们决定提供公共产品的数量和种类。没有建立公共产品的农民需求表达机制,不能有效反映大多数农民的需求意愿。受政治目标最大化和经济利益最大化的激励下, 乡镇政府对能增加政绩的和增加政府自身福利的一些公共物品,如道路建设、农田水利设施等有较高的供给热情。而对农村经济社会发展所必需的“软”的公共产品,如科技成果推广应用、信息的提供与服务及相应的制度、政策安排等,不愿意提供或提供很少,而这些“软”公共产品同样是农民所迫切需要的。

农村公共产品主要包括农村公共工程、公共教育、社会保障、医疗保障、行政机构管理费和事业单位事业费、社会秩序和法律的维护六大类。它主要是依靠国家和集体投资，目的在于推动农村经济发展。而完善农民公共产品需求表达机制正是为了使政府的政策更加合理从而更好地促进农村经济的发展。正如诺贝尔经济学奖获得者西奥多·舒尔茨所说：世界大多数人是贫穷的，所以如果懂得了穷人的经济学，我们也就懂得了许多真正重要的经济学原理;世界上大多数穷人以农业为主，因而如果我们懂得了农业经济学，我们也就懂得了许多穷人的经济学。反映农民的需求是国家经济建设的一个重要方面。

二、江滨村的发展背景

江滨村位于安徽省铜陵市铜陵县的胥坝乡，胥坝乡位于县城北偏东17公里处。由原安平、胥坝两乡整建制撤并而成，四面环江，由章家州（古称小湖州）、子沙洲、文沙洲组成，是全省最大的江心洲，有“中国第四大岛”的美誉。南、东南隔小夹江与五松镇、西联乡相对，北与无为县土桥镇隔江相望，它是长江中的一颗璀璨明珠，沿江有近60公里大堤环绕全境。胥坝乡境域总面积86平方公里，耕地面积39126亩，其中水田3018亩，旱地36108亩。地属洲区，沙质土壤，宜棉宜油，是县棉花生产基地之一。2006年全乡共有10944户，34955人，其中农业人口33040人，非农业人口1915人。2007年，全乡实现工农业总产值3.12亿元，其中农业总产值1.25亿元。

全乡共有两所中学：胥坝中学、安平慈济中学，连年向铜陵市一中、三中、县一中输送人才。小学有胥坝中心小学、安平中心小学、天合希望小学、民生小学等十余所，在校学生共计两千余人。此外，建有排灌站6座，排灌机械32台，总功率2155千瓦。乡村公路总长达82.3公里，其中，石子路49.4公里，柏油26.9公里，水泥路6公里；集镇面积已发展至0.5平方公里，集镇主街道、金融大道、政府大道水泥路全面建成；自来水厂7座，全乡居民均能饮用自来水。

江滨村坐落在胥坝乡的东南部，距离乡镇政府大约6公里。该村隔小夹江与西联乡相望，七八十年代由于本乡无中学，学生上学，农民出入仅靠江边私人小船。1989年发生翻船事故，造成重大人员伤亡，私人小船被取消，人员出入要到离家四五公里的汀州轮渡。江滨村下辖22个村民组，党员44人，3个党小组；村两委班子5人，后备干部3人，总人口1771人，504户。现有耕地面积2399亩，水面839亩。村庄经济以棉花、油菜为主，兼种一些水稻。

由于农业是江滨村主体产业，一直以来县、乡政府，村里都强调农业生产的重要性，把搞好农村水利道路建设作为重中之重。近年来，随着城乡统筹规划、新农村建设的稳步推进，农村经济得到快速发展，农民生活水平稳步提高。但是，由于农民的一些切实问题得不到沟通与解决，农村经济的发展还是受到一定的限制，农民颇有抱怨。

三、江滨村公共产品发展现状(一)、农村道路与桥梁建设

俗话说：要想富，先修路。作为一个地处江心洲的农业村落，道桥建设事关江滨村的兴衰。自国家实施“村村通”工程以来，江滨村已累计修筑三条水泥路，特别是今年刚建好的农田中间的水泥路使得农产品的运输、销售更加方便。但是，由于通往城里的桥至今没有建设，村民们只能依靠离村四五公里外的渡轮出行，出入极不方便。与对岸的西联乡前湾村相比，本村种植的蔬菜等农产品极少运出销售，这严重阻碍了本村农业经济的发展。（附图2）

另外，自实行家庭联产承包责任制以来。在人民公社时期还能单向行驶拖拉机的田间小路，现在只能允许一个人单向通过。特别是到了夏秋之际，由于农作物茂盛。村民们早晨去田里做活，都会被枝叶沾湿；而且，要想挑一担子东西出来是极其不容易的。

（二）、农村医疗保险制度

“大病无钱医，小病就忍忍”，这是村民们最真实的写照。为了改变这种尴尬的局面，江滨村贯彻中央有关精神，在村内建起了农村医疗诊所（附图3），且全村参保率高达

。虽然农村医疗保险给居民带来了切实的实惠，但是也存在很多不足，如报销数额低，报销程序麻烦。

（三）、农村学校建设

江滨村孩子上学主要在三个地方，幼儿园阶段的孩子在离村四五里的中洲村幼儿园上;一年级~三年级在河滨小学（此小学是江滨村与长杨村合办,附图4）读；四年级~初中三年级主要在安平慈济中学。虽说实行义务教育，但是幼儿园孩子上学贵是村民遇到的一个普遍问题。另外，合并学校虽使得孩子们享受更好的教育资源，但是孩子们上学放学回家比较困难，孩子们安全问题也是村民们所担心的。(四)、农田水利建设

作为一个以种植棉花、油菜、水稻为主的村落，水利建设是农业发展的保证。2011年，村里对河渠进行清淤(附图5)，使得村里几百亩耕地得到有效灌溉。过去看天吃饭现在变成了自食其力、旱涝保收；另外，位于长杨村的排涝站对本村的农田抗旱涝灾害也起了重大的作用。

（五）、农村最低生活保障

“有钱有关系的有低保，无钱无关系的无低保”，这是村里一位年过六十的老人气愤说的。农村低保本是为了帮助残困村民解决生存困难的有益政策，但是在实行过程中却发生了扭曲。

四、江滨村农民公共产品需求表达机制及其影响

因素

自撤销基层政权建立村民自治委员会以来，江滨村和全国其它乡村一样，农村村民当家做主，自主经营，自负盈亏。随着，社会主义市场经济的发展以及城乡一体化的推进，农村经济得到了快速发展。但是，由于农民生产分散，经济收入有限；农民自身文化素质偏低；农民缺乏正当的公共产品需求表达管道，农村公共产品并没有得到最优化供给。

（一）江滨村农民公共产品需求表达机制

1、实行“一事一议”制度

“一事一议”是是基层民主政治建设的一项重要内容，它是农村税费改革取消“两工”和村“提留”后,农村一项新的民主办事制度。它是指在农村兴办农田水利基本建设、植树造林、修建和维护村级道路等集体公益事业时,所需要的资金和劳务要通过村民大会或者村民代表大会集体讨论、研究, 实行专事专议的办法筹集部分资金的制度,它能够在较大程度上反映农民对公共产品的真实需求。江滨村现行的“一事一议”民主制度是一种比较完善的民主决策制度，在一定程度上，这种制度能够反映村民的公共产品需求。

2、由村委会代为反映

村委会作为农民利益的代表，作为村民自治的重要组织，它是农民公共产品需求表达的重要渠道。由于农民素质普遍较低，对自身公共产品需求缺乏认识，更何况受自主经营的限制，农民只关心自己的利益，集体主义精神收到削弱，农民对公共产品很少表达出来。村委会帮助农民提出公共产品需求，有利于和谐村委会与村民的关系，促进农村经济的发展。

3、人大代表联系村民，帮助农民向政府提出公共产品需求

江滨村在反映农民需求中把人大代表作为一个重要的媒介，人大代表与农民同耕田共生活，对农民的公共产品需求比较了解，并且能够切实反映农民的需求。在农民心里，有事找人大代表成为了习惯。人大代表作为村民需求的发言人，在人大代表会议上，提交提案向政府反映本村村民的需求

4、通过信访渠道反映需求

“大闹大解决，小闹小解决，不闹不解决”，这是对现行上访经验的写照。由于信访是国家的一项重要制度，为的是反映农民的真实需求。当然，有了国家的制度保障，农民将这作为一条重要的表达渠道，备受重视。

5、村民自行集体解决，形成互帮机制

江滨村以种植棉花、水稻为主，由于位于长江内的一个江心洲，农业生产受长江水位影响非常大。每遇旱涝灾害，村民们总会互相帮助，共度难关，这也是江滨村民勤劳、朴实的真实写照。

6、（二）影响江滨村农民公共产品需求表达机制的因素。

1、农村联产承包责任制所带来经济的分散性

实行家庭联产承包责任制在带来巨大的经济优势的同时，不可避免的产生了一些弊端。在现阶段国情的基础上，在坚决贯彻落实家庭联产承包者责任制的同时，应该加强农村集体经济的发展。这样可以在最大程度上加强村民之间的合作，筹集资金使的农村公共产品得到最快的发展。另外，实行家庭联产承包责任制，使得农村公共产品主要由县乡政府提供，农村公共产品需求与供给的分裂使农村经济的发展受到一定阻碍。

2、农民普遍文化素质较低，缺乏公共产品需求表达意识

我国农民总体文化水平低。据调查,在江滨村劳动力中,具有高素质的农村大学生以及相关学历者大多搬到城里居住，留在农村中从事农业生产的基本上属于小学学历及其以下者。由于农民科学文化素质较低，思想叫狭隘，接受新的农业科学技术的能力较低。并且，受传统思想束缚，他们只顾自己当前的利益，不顾长远利益。因而，他们对农村公共产品往往缺乏理性需求和表达意识。

3、农民缺乏正确、高效的表达渠道

受农村经济分散性的限制，农村公共产品主要由县乡政府提供，这使得农民与政府的沟通渠道的畅通成为政府提供农民急需的公共产品的一个重要方面。但是，通过调查发现，长期以来，在江滨村农民公共产品表达机制存在缺陷。首先农民与乡村干部联系较少，或者根本不联系；当村民遇到问题找政府反映时，政府只顾自己的业绩，相互推诿，致使农民所反映的问题的不到解决；人大代表应该是为人民服务，代表农民向政府反映问题的，但是，大多数农民都不知道本村的乡镇人大代表是谁；当村民们知道这些途径都不管用后，只能选择自己解决或者不解决，这使得江滨村经济的发展受到一定影响。

五、江滨村农民公共产品需求表达机制的完善

通过对江滨村的农民公共产品现状及表达机制的调查，发现江滨村农民公共产品表达机制存在相当多的问题。那么，对于这些问题我们又该如何解决呢？或者说如何去完善农民公共产品需求表达机制？

其一、要加强农村教育，提高村民的文化素质和政治素养。另外，要将村民自治的理念深入到农民群众的思想当中，树立农民的主人公意识，强化他们的责任感。这样，既可以提高农民在表达自身需要的公共产品的积极性又可以提高他们提出公共产品需要的合理性。

其二、提高政府决策的科学性与民主性以及加强其工作人员工作的责任心及使命感。受农民公共产品主要由政府提供影响，农民正确的表达自身公共产品需要当然是非常重要的。但是，在中国大家长制思想的禁锢下，农民很少将自己的需求上诉至政府。一方面，农民不敢将自己的表达至政府；另一方面，农民在经过几次表达无效后（主要是政府各部门之间相互推诿，使农民丧失信心），便不再自找麻烦，与其找政府解决不如自己想办法。

其三、政府及社会各方面应该提供各种渠道使得农民表达自己需求渠道多元化。政府开辟一些便利的渠道使得农民能够反映自己的公共产品需求是非常重要的，当然社会在这一方面的作用也是不容忽视的。政府可以规范信访部门工作，加大监察力度，规范人大代表选举过程及人文大代表的工作；社会各方面可以加强舆论监督，加强农民集体合作，为农村筹集、捐献资金，将农民需求上达至政府。

社会工作 1101班谢飞

第四篇：完善农村基本公共服务体系

河北经贸大学

完善农村基本公共服务体系

一、完善农村基本公共服务体系的必要性

（一）当前农民最需要的基本公共服务

2006年10月11日,党的十六届六中全会通过了《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》,把构建社会主义和谐社会提到了前所未有的高度。事实上,处于转型期的中国社会确实存在着大量不和谐的因素,其中公共服务的非均等化,尤其是城乡公共服务的非均等化现象,已经成为影响社会和谐的重要因素。在此背景下,《十一五规划》中也明确提出了公共服务均等化的原则。在这之后,党的十六届五中全会上通过的《中共中央关于制定“十一五”规划的建设》中，明确提出了公共服务均等化的原则。

其实城乡公共服务非均等化主要是因为我国一直以来的发展战略造成的。所以完善农村基本公共服务体系是缩小城乡公共服务实际差距的重要因素, 是新阶段农村反贫困的关键所在, 是提高农村人口素质的路径依赖。长期以来, 在农村主要靠农民积累的公益金来解决某些公共服务事项, 这与城市形成极为明显的差距。由于农村公共服务制度的缺失, 农民在义务教育、公共医疗、社会保障等多方面的公共需求远远得不到满足。事实上, 公共服务因素在我国城乡实际收入差距中的比例已高达30%～40%。我国农村人口占全国人口的 70%, 但是国家80%的公共卫生资源投放在城市;义务教育人口的 60%在农村, 却只有不到 25%的资源用在农村。从短期来看, 这使得农民“因病返贫”, 因教育落后返贫的问题比较普遍。从长期看, 基本公共服务供给的匮乏制约了农民素质的提高, 不仅会影响农民未来收入的提高, 还会形成许多经济社会问题。我国农村公共服务和服务供给不足、结构失衡、效率低下的局面有着其深层次的历史原因和体制背景, 财政与金融资金难及农村地区是一个原因, 但农村综合改革滞后则是造成现状的主要体制性原因。进入新阶段, 随着农村潜在公共需求的逐步释放, 农村居民日益成为公共需求的主体。适应这个变化, 为广大农民提供基本而有保障的公共服务, 已成为新阶段农村综合改革的重大任务。所以新阶段农村综合改革应当抓住农村经济社会发展进程中的突出矛盾, 变革农村的上层建筑, 逐步实现城乡基本公共服务均等化。

中国改革发展研究院曾经设计了一份由四十二个问题构成的调查问卷，寄发给全国各地长期从事“三农”问题研究的专家学者和政策研究机构，以期广泛收集农村基本公共服务的研究成果。本次调查共发放问卷400 份，回收问卷216 份，有效问卷214 份。通过对调查数据进行统计分析，得出了当前农民最关心、最急需、最直接和最现实的基本公共服务，见下表。

当前农民最需要哪些基本公共服务

选 项 频数 所占比例（%）基本医疗卫生 211 98.6 义务教育 199 93.0

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河北经贸大学

选 项 频数 所占比例（%）公共基础设施 194 90.7 最低生活保障 168 78.5 农技支持 135 63.1 就业服务 117 54.7 生态环境 101 47.2 社会治安 99 46.3 金融支持 97 45.3 文化事业 75 35.0 法律救助 73 34.1 信息支持 63 29.4 市场监管与服务 27 12.6 突发事件与公共危机的处理 24 11.2 其他 6 2.8

此问卷调查显示，当前农民最关心、最急需、最直接和最现实的基本公共服务依次为基本医疗卫生、义务教育、公共基础设施、最低生活保障、农技支持、就业服务、生态环境保护、社会治安、金融支持。由此可见，在“三农”专家看来，民生类与生产类公共服务是当前农民最关心、最急需、最直接和最现实的基本公共服务。

学界和政策研究领域的专家学者都认为，城乡差距在很大程度上源于城乡基本公共服务的差距。所以，最近几年，各级政府开始重视基本公共服务。基本公共服务供给状况的改善，以及最近几年不断出台的多予少取惠农支农政策，在缩小城乡差距中发挥了多大的作用，其答案既是学界关注的问题，也是政策决策的迫切需要。对于这个问题，62.6%的专家认为，各级政府开始重视基本公共服务,落实多予少取惠农支农政策,只是减缓了城乡居民收入差距扩大的速度，但差距扩大的趋势仍在继续；34.6%的专家认为作用不明显，城乡居民收入差距扩大的速度没有什么改变；只有2.8%的专家认为作用很大，城乡居民收入差距明显缩小。所以笔者认为完善农村基本公共服务体系仍然是非常必要的。

（二）农民最需要的这些基本公共服务非均等化的危害

公共服务在城乡方面的不均等,对我们社会的统一稳定有着很大的影响,不论是从理论上还是从实践上说,都是有着明显的负面效应的。下面分别对应上面的现状来分析一下公共服务的城乡差异对社会的不良影响。

1.医疗差异会造成资源浪费和人民心理上的不公平感

由于医疗体制改革已经成为千夫所指,在医疗方面的不均等状况并不为人们所重视。财政过多的将资金投入到城市里的大医院,不重视乡镇卫生院,使得卫生院的作用不能得到有效的发挥,人们对卫生院的期望也不是太高,这就导致了大医院的资源紧张和小卫生院资源闲置共存的情况。这也就导致上面所提到的40%-60%的农民因看不起病而因病致贫、返贫。这种情况会使人们在潜意识里形成对社会公平的质疑,减少人们对社会的信任,这对于长久的社会稳定会产生不

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利的影响。

2.义务教育差异导致城乡人民发展机会不平等

随着我们国家经济的发展,我们在义务教育公平化、均等化方面已有了不少进步,但正是如前文所述,差异的消除和形成都将是一个长期的过程,如果我们现在没有改变现状的政策作为支撑,那在义务教育方面的不均等对我们整个社会的影响将产生比就业服务不均等更严重的后果。我们现在已经不再追求平均主义,不再要求结果平等,但我们应该提供的是机会的均等,义务教育正是在这方面起着重要的作用。如果这种状况在一段时间内得不到较好的改善,那在市民和农民之间,将会产生一个人为的阶级鸿沟,这将使我们的农村弱势群体没有机会改变他们下一代的命运。

3.基础设施差异影响城乡间平等的发展机会

基础设施方面的差异主要是发展的环境条件问题,尤其是现在经济的发展要求有资金的支持,而资金在我国软环境大致相当的情况下大多会流向基础设施好的地方。对于我国广大的乡村地区,没有便利的交通和良好的生活环境,我国农村的发展就会跟城市的差距变大,跟随着的便是城乡居民收入差距的进一步扩大。

4.社保差异可能会影响社会稳定

我国目前的社会保障的总体状况就是覆盖面小,保障水平低。虽然在近几年内,我们的社会保障有着巨大的发展,但是目前的这种社会保障局面,对于我国几亿农民来说,他们心中还是没有安全感,绝大部分的农民处于各种风险的包围之中。在经济发展迅速的情况下,这可能不会对社会造成多大的影响,但是天有不测风云,对于农民来说,他们就是在凭着运气生活,灾害或者严重的疾病对于他们来说都将是致命性的,这种情况对于农民和我们的社会来说都将是高风险的。还有就是对于在外工作的农民兄弟来说,他们在城里干着最有风险的工作,却难以享受到跟他们在同一个城市的市民们的待遇,享受不到应有的保障,这对于城市的稳定和我国的城市化进程都是不利的。

5.就业服务差异导致城乡生活机会不平等

就业服务方面的差异在于政策制定者有一个预先的假设前提:在农村的就是要种庄稼的,在城市里的就是要做工人的。这种就业服务方面的差异不利于社会的整合,会产生明显的地区“马太效应”,有着较高水平的城市里的市民有更多的发展机会,而在农民的农民则由于条件不好而使发展前景越来越渺茫,这使得农民和市民之间在生活上存在着不平等的机会。现代社会国家的发展需要社会全体公民的整体和谐发展,这样的就业服务政策对我们国家从农业国向工业国的转型会产生阻滞的作用。

二、农民最关心的基本公共服务存在的城乡差异的现状

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（一）基本医疗卫生上存在的城乡差异

“看病难”、“看病贵”问题是2005年大众媒体报道的一个焦点,医疗卫生体制改革的失败使我国医疗卫生为全国人民所诟病,但在这种整体糟糕的情形之后仍存在着城乡差异。“据卫生部调查统计,医疗卫生资源约有80%集中在城市,其中2/3又集中在大医院,用于农村卫生经费的比例,从1991年的20%降到2000年的10%,其中专项的农村卫生经费只有1.3%,农民人均卫生事业费只有12元,仅为城市人均值的28%。乡镇卫生院只有1/3正常运转。2004年每千人口医生数,农村只有0.85人,仅为城市2.32人的1/3。农村中还有10%的村没有医疗点,新的农村合作医疗覆盖面和医疗费水平均很低。在2004年底召开的新闻发布会上,卫生副部长说,近年来中央财政支出中卫生支出仅占1.6%-1.7%,其中有70%的医疗费用于占30%的城镇人口。在农村约有40%-60%的人因看不起病而因病致贫、返贫,中西部地区因病无钱医疗而死亡的比例高达60%-80%。”

（二）义务教育上存在的城乡差异

长期以来,国家在教育经费投向上的城镇偏好造成了农村教育供给不足和质量低下的状况,这就又分别造成了农村子女上学难和教育收益率低,降低了农民对教育的需求状况。由于城乡的教育管理体制、经费来源不同,致使教育方面不论是硬件设施还是师资力量,城镇都要优于农村。近年来,由于“三农”问题的严重,农村教育问题也日益引起国家的重视,但目前确实还存在着严重的教育方面的城乡差异。首先来看2001年全国义务教育经费城乡(城镇/农村)差别(倍数)统计,表现出来城乡投资的差距。

2001年全国义务教育经费城乡(城镇/农村)差别(倍数)统计表

教育总经费预算内经费教育总经费预算内经费

全 国1.86 1.93 1.71 1.68 河 南1.80 1.72 1.66 1.48 北 京1.54 1.62 1.14 1.21 湖 南1.45 1.60 1.47 1.44 上 海1.63 1.36 1.26 1.07 广 西1.67 1.52 1.54 1.24 广 东1.89 1.53 2.20 1.67 重 庆1.57 1.70 1.35 1.31 江 苏1.63 1.68 1.47 1.56 贵 州1.83 2.12 1.70 1.69 浙 江1.30 1.26 1.22 1.24 云 南1.44 1.49 1.16 1.29 山 东1.86 1.85 1.85 1.57 西 藏1.62 1.76 1.56 1.70 山 西1.19 1.49 1.13 1.17 宁 夏1.40 1.26 1.20 1.10 吉 林1.36 1.53 1.21 1.34 新 疆1.50 1.81 1.30 1.42

由上表可以看出来,城镇学校投资多,农村学校投资少,全国城镇小学生均教育经费是农村小学的186倍,其中预算内教育经费是1.68倍。由于教育投资的差别,就会导致城乡教育的办学条件的差距。拿几个直辖市和全国水平以及临近北京和天津的相比,可以从中看出城乡教育办学条件的差异。这就不仅是地区差异,也是城乡差异。“河北生均固定资产,小学只是北京的35.9%,天津的70.1%,初中只是北京的25.7%,天津的42.4%。河北的初中教师合格率、小学初中的生师比与北京、天津也有很大差距。”城乡教育方面差异的另一方面表现是农民工子女的 4 / 11

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教育问题,这方面问题的严重性我们可以从中央的有关文件中看出来。2003年中央1号文件要求城市要保障农民工子女接受义务教育的权利,2004年2月,国务院办公厅转发了教育部、中央编办、公安部、发展改革委员会、财政部、劳动与社会保障部“关于进一步做好进城务工就业农民工子女义务教育工作的意见”。中央发文对农民工子女义务教育问题的干预说明了这方面的问题的严重性。

（三）公共基础设施上存在的城乡差异

就公共服务的城乡差异中的诸方面来看,公共基础设施方面的差异可以说是感观上最显著的了,城市中完善的供水供电供热设施,宽阔平整的道路,方便的交通条件,美丽的公园和设施完善的娱乐场所、公共图书馆、艺术表演场所,如此等等,都是乡村中不可奢望的。当然,城市同乡村的不同特征,我们不可能看到两者在上述服务上的完全平等,但是现实的情况是农村部分地区最基本的农田水利建设落后。在公共基础设施的投资方面,也显示出了巨大的差距:2001年各级政府继续加大城市市政公共基础设施的投资力度,全年完成城市建设固定资产投资2352亿元,比上年增长24.4%,而同年,有89299.27万农业人口的18090个建制镇建设总额才3119.70亿元,而其中占12.32%的公共建筑建设投资387.74亿元,加上13.25%的公共基础设施的投资413.26亿元总共才798.0亿元,这与人口仅占少数部分的地市公共基础设施的投资形成强烈的对比。据中国社科院农村发展研究所农村政策研究中心主任李成贵分析,我国多年来一直实行的是向城市倾斜的财政政策,近年来财政资源在城乡之间的分配更是如此,这种政策对公共服务的各个方面都有影响,但是在基础设施方面更明显。

（四）社会保障上存在的城乡差异

我们所说“社会保障”,一般都隐含着“城镇社会保障”的意思,主要包括养老保险,失业保险、医疗保险、工伤保险和生育保险等社会保险和社会救助、社会优抚等几个方面；对于农村来说,有独立的农村社会保障制度,差异也主要从这几方面来进行比较。据我国劳动与社会保障部提供的数据,当前,我国城市社会保障制度的基本框架已大致建成,进入完善发展阶段,截至2004年全国城市居民参加基本养老保险的人数达16353万人,参加失业保险的人数达10584万人,医疗保险人数达12404万人,各大中小城市的最低保障制度、救济制度及各项优抚工作也都已建立完善和顺利开展。而与此相比,农村的社会保障体系仅包含农村社会养老保险、农村社会合作医疗和农会合作医疗,并且参保水平相当低,“到2002年底,全国有31个省(区、市)1955县不同程度地开展了农村社会保险工作,参加农村社会养老保险的人数5461.78万人。2002年,按照每人年均627元的贫困线标准,我国共有贫困人口2820万人,当年,我国农村传统的救济和最低生活保障总数2288.7万人,占农村贫困人口的81%„„农村的救济仍是以传统的救济方式为主。2002年接受社会救济的2288.6万人中,传统救济1880.8万人,占82.2%。农村最低生活保障占救济人数的比例仍然很小,只有407.8万人,占17.8%。”“调查资料显示,全国农村居民中得到某种程度的医疗保障的人口占12.68%,其中享受部分公费医疗的人群只占1.16%,更多的是农民或集体承担缴费责任的商业性医疗保险和农村合作医疗,而87%的农民是完全自费医疗。”

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（五）就业服务上存在的城乡差异

按照我们中国官方的标准,“就业”和前面所谈的“社会保障”一样,本身就包含着城乡差异的。在2000年中国劳动统计年鉴上,城镇登记失业率中,作为分子的失业人员的条件之一是“有非农业”户口,作为分母之一的城镇单位从业人员是扣除使用的农村劳动力的。因此,国家“积极开展的‘以送政策、送岗位、送技能’为主要内容的再就业援助活动”就成为仅对准城镇居民服务的政策。而由于农民身份的限制,他们要进入城镇国有、集体事业单位获得固定工作是几乎不可能的事情。农民进城只能在三资、私营企业的生产线上进行一般的生产作业,带着“农民工”这种奇怪尴尬的称谓,并经常遭遇欠薪事件。“截止2004年11月26日,全国共清理拖欠农民工工资318亿元,其中2003年当年拖欠的农民工工资已清理162亿元,全国2003年底以前拖欠农民工工资总额171亿元,已累计偿付156亿元。”另外,农村“就业”服务还存在着缺乏劳动力供求信息网络,就业服务机构没有全面向乡镇和村庄延伸,大多数贫困地区没有规范的就业服务机构,没有经费保障,没有现代化的信息网络,没有专门的职业培训机构,对农村剩余劳动力实施职业技能培训政策措施不完善,对职业培训机构投入不足,培训实用性不强,培训后就业率仍旧没有大的长进等。而与此相比,城市的就业服务与就业管理体制则优越、完善得多。

三、城乡基本公共服务非均等化的原因

基本公共服务的非均等化在城乡中尤为明显, 这并不是一个暂时性的问题, 而是经过几十年形成的刚性的问题, 在这里既有政策和制度的原因, 也有社会结构的问题。但是笔者认为以下几个因素是促使现金城乡基本公共服务非均等化的最主要的原因。

（一）中国的二元经济结构

二元经济结构几乎是所有发展中国家经济发展中所普遍存在的现象, 即在国民经济中, 现代部门与传统部门并存。表现在产业结构的发展中, 农业还处在较落后的情况下, 超前进行工业化, 优先建设现代化部门。从我国情况看来, 虽然工业结构高度已经达到本世纪 70 年代西方发达国家的水平, 但是三次产业的产值结构大体与西方国家本世纪 20 年代的水平相近, 工业化、城市化水平较低, 而且, 与发达国家经济成长与社会发展相异的是, 中国二元经济结构中的“二元”的社会特征更为明显。由于农民与城市居民的收入呈现较为明显的异质性, 从而形成两个不同质的利益群体。

（二）户籍制度

户籍制度是一种根基于农村自然经济和家族传统的行政管理方式, 本质上是一种“社会屏蔽”制度, 将占中国人口绝大多数的农村人口屏蔽在分享城市的社会资源之外。这种户籍制度, 一是限制农村农业户口转为城镇非农业户口, 限制农民流入城市。其出发点是实行向城市工业化发展倾斜的政策, 完成工业发展的原始积累;二是对城镇非农业户口的人, 提供包括就业、粮油供应, 提供住房

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和医疗、养老保险等待遇, 而农民就没有这些。形成了依附在两种户口上的权利差异, 造成了城乡居民户口的不同、权利不同的二元社会。由于户籍制度的屏障作用, 使得流入城市的农民工在职业、经济、婚姻、政治参与和教育方面受到层层限制要, 仍然居于城市社会分层的最低层。

四、满足农民享受其需要的基本公共服务的需求的建议

（一）科学界定各种公共服务提供者的责任

公共服务是从提供公共物品提出的, 公共物品的概念是英国经济学家休谟在 1773 年提出的, 后由萨谬尔森 1954 年在他的《公共支出的纯粹理论》中归纳出公共物品在消费中具有非排他性和非竞争性两个本质特征。1965 年布坎南在《俱乐部的经济理论》中又提出了只有竞争性而无排他性的公用资源型和只有排他性而无竞争性的俱乐部型两类准公共物品的概念。为了叙述方便, 不加区别, 我们可以把公共物品与公共服务统称为公共产品。我国学者、国家行政学院马庆钰教授 2004 年在《关于“公共服务”的边界》一文中进一步提出了具有生产弱竞争性和消费弱选择性的私人产品属于公共服务规制和监管的物品。这些研究为我们研究农村公共服务体系, 建立和界定各种公共产品提供者的责任奠定了理论基础。农村公共产品是指在农村区域范围内的具有非排他性、非竞争性或者具有正外部性的产品或服务。农村公共产品的提供者主要由: 各级政府、非政府组织或个人供给。

1.纯公共产品的供给问题。农村纯公共产品除国防、外交、社会治安与消防、法律与秩序、人权与产权、道德与民风育化、赌博与吸毒管教、宏观经济管理、公共卫生与疾病防治(包括艾滋病防治)、垃圾无害化处理(包括废品回收)、环境保护这些传统意义上公共物品外;还应包括大型水利工程、基层政府的管理、农业科学研究与推广、义务教育、灾害防治与救助(包括难民安置)、社会救济(包括收容所)、计划生育等。这些纯公共产品必须由中央政府来供给。

2.科学理清两类准公共产品的供给问题。

(1)只有竞争性而无排他性的公共资源型公共产品的供给问题: 像农村俱乐部(健身房)、图书馆、文化娱乐设施、渡口码头、小型水库与公用池塘、公共牧场等。为了避免拥挤和过度消耗, 在发达地区农村可以实行保本收费管理, 但对于欠发达地区农村则应采取地方政府投资建设村委会保本管理的模式。

(2)有排他性而无竞争性的俱乐部型的公共产品的供给问题: 像中小水利工程、农村道路交通、农村公用电力设施、供排水服务、农民培训、职业介绍机构、合作医疗、水电供应、社会保险、科技推广、托儿所、农村养老院等。在发达地区农村可以实施村民共同分担的办法, 但对于欠发达地区农村则应采取地方政府投资为主和农民共同出资为辅, 共同保本管理的模式。

3.关于生产弱竞争性与消费弱选择性私人物品的供给问题。这部分公共产品包括: 民航、邮政、电信、铁路运输系统、公路交通系统、集中供电、集中供热、生活燃料沼气改进、饮用水供应系统、广播电视系统等, 它们在消费上可以排他, 在生产上也可以有竞争,由于这些产品和服务所具有的网络性与规模性, 决定了他们生产的弱竞争性与消费弱选择性, 就它们的性质讲, 天生容易形成垄断, 政府就必须承担起规制与监管的责任。对于这部分物品原则上是拿钱买消费,用者付费, 但对于欠发达地区农村则应区别情况分别对待, 如饮用水供应系

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统、广播电视系统的建设则因其分别包含着公共卫生与疾病防治或道德与民风育化的重要作用, 应采取中央政府投资建设, 村民共同维护的模式;再如生活燃料沼气改进, 因其包含着垃圾无害化处理、环境保护的重要作用, 应采取地方政府出资建设, 农民自行维护的模式。

（二）转移支付的重点应放在弥补农村基本公共服务非均等化上

提高基层政府可用财力。现行财力性转移支付中, 除一般性转移支付、民族地区转移支付和年终结算财力补助等地方可自由支配外,调整工资转移支付、农村税费改革转移支付等项目具有专门用途, 需要地方额外增加配套资金, 不能缓解基层政府可支配财力的不足, 直接影响了基本公共服务水平的提高, 致使绝大部分限制开发区域的基层财政一直处于“吃饭财政”的尴尬境地。一些限制开发区域为了维持基层政权的运转, 往往挪用各种用于生态建设等方面的专项资金, 严重影响了限制开发区域的生态环境建设。因此, 未来国家转移支付应加大对基层政府可用财力的转移支付力度, 保障基层政府具有实施基本公共服务的基础。保障基本公共服务的日常经费与运营费用充足。国家为中西部地区投资兴建了学校、医院、社会福利院等硬件设施之后, 往往没有相应的运营费用加以配套支持, 特别是人头费严重不足, 使得中西部功能区的基层教员、医务人员、文化工作者的工资报酬得不到保障,大量工作岗位无人承担, 公共设施资源闲置浪费。因此, 要保障中西部主体功能区公共服务水平的提高, 需要加大基本公共服务运营经费特别是人头费的资助, 从而使欠发达地区公共服务运营费缺口得到弥补, 保障公共服务的有效供给。

（三）明确政府的均等化财政支出的方向

笔者从中国改革发展研究院设计的那份由四十二个问题构成的调查问卷中还收集到了一些关于农村基本公共服务问题的其他信息。

农村义务教育当前最重要的问题

选 项 频率 百分比（%）建立农村义务教育稳定投入机制 185 88.5 加强师资培训，提高教学质量 135 64.6 确保教师工资，稳定教师队伍 126 60.3 巩固义务教育对象的入学率 52 24.9 加大硬件投入，改善办学条件 98 24.9 其他 9 4.3

从问卷调查中显示，对于农村义务教育迫切需要解决的问题，依次为建立农村义务教育稳定投入机制；加强师资培训，提高教学质量；确保教师工资，稳定教师队伍；巩固义务教育对象入学率和加大硬件投入、改善办学条件。

这些信息清楚地告诉我们，财政对义务教育的投入的重点应该集中于建立农村义务教育稳定投入机制；加强师资培训，提高教学质量；确保教师工资，稳定

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教师队伍；巩固义务教育对象入学率和加大硬件投入、改善办学条件。

农民在公共基础设施方面最为迫切的需求

选 项 频数 百分比（%）选 项 频数 百分比（%）公共交通设施 189 90.9 环保基础设施 120 57.7 农田水利设施 188 90.4 文化体育设施 110 52.9 人畜饮水工程 179 86.1 其他 8 3.8 电力基础设施 143 68.8

公共基础设施是农村基本公共服务的重要组成部分，一些学者建议把农村公共基础设施建设作为一个切入点，这不仅能够改变农村面貌，而且能够增加农民收入。关于现阶段农民最迫切需要的公共基础设施，专家们的意见比较一致，包括公共交通设施、农田水利设施、人畜饮水工程、电力基础设施、环保基础设施和文化体育设施。这些项目都应该成为财政支农惠农政策的重要关注点。

政府农村生态环境服务的重点

选 项 频 数 百分比（%）选 项 频 数 百分比（%）村容村貌的整治 166 81.8 三废处理 148 72.9 空气污染的治理 110 54.2 其他 6 3.0 清洁能源的推广 150 73.9

农业生产环境和农村生态保护方面，大多数专家认为，基层政府从保护农业生产环境和农村生态环境的客观要求出发，应该重点抓好水土污染防治、村容村貌的整治、清洁能源的推广、三废处理四个方面的工作。而且财政对农业生产环境和农村生态保护方面的投入也理应集中于水土污染防治、村容村貌的整治、清洁能源的推广、三废处理四个方面。

对于目前农村医疗卫生迫切需要解决的问题，72.7%的专家建议提高中央和地方政府对新型农村合作医疗的投入比重；72.2%的专家建议在提高农村医疗卫生从业人员的整体素质的同时，改善卫生医疗机构硬件设施；67.0%的专家建议根据不同地区农民的支付能力建立稳定可靠的资金筹措机制；55.5%的专家建议加大医药市场不规范问题的整治；51.7%的专家建议提高新型农村合作医疗报销比例，降低报销门槛费，简化报销手续。另外，43.1%的专家建议应重视“只保大病，忽视小病预防”对新型农村合作医疗受益率的负面影响，还有 34.9%的专家建议以贫困农户为主要服务对象，兴办乡村免费医院

关于农村最低生活保障和社会救助，86.1%的专家认为存在的主要问题是经费短缺，保障和救助水平低；72.2%的专家认为覆盖面太小，救助水平过低；58.4%

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河北经贸大学 的专家认为保障和救助对象的确定程序繁杂又缺乏可靠依据，随意性大；33.0%的专家认为保障水平在城乡之间和地区之间的差别太大。另外，从我国区域发展差距和不同地区财力差距较大的现实出发，63.8%的专家建议应该确定全国统一的“最低生活保障”底线，根据不同地区的财力划分中央、省、县（市）的分担比例。23.8%的专家建议，在确定全国统一的“最低生活保障”底线的基础上，中央财政兜底。对于政府在农村社会养老保障建立和管理中的作用，大多数专家认为政府当前面临三大任务，一是尽快把所有社保业务统一归并社保机构，实现资源共享，解决多头分管问题（80.8%）；二是统一城乡社保立法，解决体制衔接问题（78.8%）；三是强化政府责任，确保财政补贴和财政兜底问题（79.3%）。对于如何保护失地农民权益问题，专家意见存在较大分歧。46.9%的专家认为保护失地农民权益的最重要途径是把他们全部纳入城市社会保障体系；38.8%的专家认为，只要解决了合理补偿问题，失地农民的生存、发展和养老问题就可以自然解决，应相信农民利用土地收益的经济理性；而21.1%的专家认为，通过土地补偿和就业安置，能够解决大部分失地农民的生存、发展和养老问题

改革开放以来，大量农村剩余劳动力冲破传统城乡二元体制的束缚，向城镇流动，形成规模庞大的“农民工群体”。他们与城镇常住居民之间获得的就业服务差距仍然很大。从调查结果看，很多专家建议政府在以下几个方面加强对农民工的劳动就业服务：92.3%的专家建议强化劳动执法，保护农民工的正当权益；90.3%的专家建议为农民提供符合他们就业方向的全免费的培训；75.4%的专家建议建立保障农民工与所在城镇的常住居民平等享受义务教育、公共卫生和基本医疗、基本社会保障等基本公共服务的制度；73.4%的专家建议，在城乡“二元”体制彻底打破前，应为农民工提供全部免费的法律援助；43.0%的专家认为应当为农民工提供廉租住房。

根据这份问卷调查，我们应该还可以明确财政对基础医疗与公共卫生、社会保障、农民工就业服务等农村基本公共服务的投入重点。

（四）建立财政监督机制

全面贯彻党的十七大精神，深入学习实践科学发展观，认真贯彻“更新监督理念，突出监督重点，改进监督方式”的指示精神，建立健全事前、事中和事后监督相结合的财政监督机制，探索建立预算编制、执行、监督三者紧密衔接、相互制衡的财政监督体系，充分发挥财政监督在完善农村基本公共服务均等化方面的保驾护航作用。切实保障促进基本公共服务均等化，着力解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题。

一是要以监督检查服务完善中央与地方政府间财政关系，积极推进省以下财政体制改革，促进健全财力与事权相匹配的财政体制。

二是以监督检查服务完善财政转移支付制度，加强对转移支付资金的动态监控和调研分析，及时发现财政转移支付管理中存在的问题，提出合理化建议，促进形成统一、规范、透明的转移支付制度。

三是以监督检查服务调整和优化财政支出结构，加大对三农、教育、科技、就业、社会保障、生态环境、节能减排、公共安全等方面财政投入资金的规范性、安全性、有效性的监督力度，确保各项惠民资金政策落到实处。同时，探索开展

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绩效监督，推动加快建立改善民生的长效机制。

坚持将财政监督工作贯穿于农村基本公共服务均等化之中，强化事前、事中、事后监督，提高财政监督信息化水平，逐步实现对财政资金运行全过程的动态监控，促进农村基本公共服务均等化水平的不断提高。

在监督方式上，要注重事前调查审核、事中跟踪监控和事后专项检查相结合，加强对财政运行全过程的监督。要综合运用检查、调查、审核、督促、反馈等工作方式方法，不断提高农村基本公共服务均等化水平的提高。要充分利用信息网络技术，强化实时监控，提高财政监督信息化建设水平。在监督成效上，要建立健全监督检查成果利用协调机制，切实使财政监督做到有为、有位、有威，促进财政管理职能的落实。在监督基础工作上，要按照科学化、精细化、规范化的要求，做好财政监督制度建设、理论调研、信息宣传等基础工作。在监督资源建设上，要统筹兼顾财政、审计和其他政府部门的监督资源，适时调整和充实财政监督职责，注意采取有效措施，防止部门职能的交叉重复，提高整体监督效能。

完善农村基本公共服务供给的决策制度，建立有效的农村基本公共服务供给的问责机制和监督机制。目前中央和地方的财力与支出责任不对称，直接影响了农村基本公共服务的提供和效率，也造成了城乡间公共服务职责和供给能力的差距。应该按照财权与事权相对称的原则，调整中央与地方政府之间的财权分配格局，健全政府公共服务绩效管理和评估体系，强化各级政府公共服务的责任，形成科学的公共服务分工和问责机制。针对我国目前农村公共产品供给的实际情况，关键是要合理界定中央与地方政府提供农村公共产品的责任和范围。国家应根据农村公共品的不同性质,建立和完善政府（中央、省、县、乡）、村集体和农民三位一体的农村公共产品供给体系，并按照受益原则合理划分各自提供农村公共产品的职责范围，改革农村公共产品供给的决策制度，根据农村公共产品需求优先顺序，实行“自下而上”和“自上而下”相结合的投入决策机制。要完善政府公共服务绩效评价和效果跟踪反馈制度，以基本公共服务均等化为重点，按照财权与事权相对称的原则，健全政府公共服务绩效管理和评估体系，强化各级政府公共服务的责任，形成科学的公共服务分工和问责机制，规范问责操作程序。要建立有效的监督机制和科学的政府绩效评估体系来规范地方基层政府的决策行为，加强对公共服务决策活动的监督，完善决策的监督制度和机制，完善村情民意沟通渠道，建立制度化的利益表达机制，扩大农民在公共服务问责制度中的知情权、参与权和监督权，以保证农村基本公共服务供给的科学合理。

翟子斌

11月28日

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第五篇：农村公共服务体系建立及完善

农村公共服务体系建立及完善

周素萍 赵京华 张亦明 杨斌

【摘要】本文对构成我国农村公共服务体系的农村基础设施、农村公共教育、农村公共医疗卫生、农村公共文化、农村社会保障和农村环境治理六个子体系分别提出了不同的策略建议，力图使我国当前的农村公共服务体系更加完善。【关键词】公共服务体系 农村基础设施 农村公共教育农村公共医疗卫生 农村公共文化农村社会保障 农村环境治理

农村公共服务是指根据国家经济社会发展阶段和总体水平，在充分考虑各种约束条件的情况下，建立在一定社会共识基础上，为维持本国社会的稳定、基本的社会正义和凝聚力，保护农村个人最基本的生存权和发展权所必需提供的公共服务。

农村公共服务体系，从政府公共管理实践来说，是指各级政府对农村公共产品进行界定、确定供给标准和供给方式以及选择供给者的管理行为。本文认为，农村公共服务体系应由农村基础设施体系、农村公共教育体系、农村公共医疗卫生体系、农村公共文化体系、农村社会保障体系和农村环境治理体系六个子体系构成。

一、农村基础设施

农村基础设施是指为农村社会生产和农民生活提供公共服务的物质工程设施，是用于保证农村地区社会经济活动正常进行的公共服务系统。它是农村地区赖以生存和发展的一般物质条件。

1.科学做好农村基础设施建设相关规划。农村基础设施建设，规划要先行。一是高度重视，统筹城乡发展，做好我国农村基础设施建设的总体规划。二是突出重点，认真做好各涉农部门基础设施建设专项规划的编制与实施。三是因地制宜，切实做好村镇的发展规划。

2.切实落实农村基础设施建设与管护责任。切实加大宣传力度，增强干部群众建设与管护的主动性和积极性，营造全社会重视、关心、支持农村基础设施建设的良好氛围。积极探索建立农村基础设施管护的长效机制，明确市、乡镇（街道）、村在基础设施建设与管理的事权，建立事权与责任相统一，责权利相结合的分级负责制。

3.多渠道筹集资金。加大财政投入，多渠道筹集资金，逐步形成农村基础设施建设长期稳定的资金来源，不断改善农村基础设施现状。既可以运用财政贴息、税收优惠、民办公助等激励手段；也可以采取“谁投资、谁经营、谁受益”的市场机制原则；还可以实行给予公共设施冠名权办法，以吸引、吸收社会资本参与农村基础设施建设和发展农村社会事业。

4.充分发挥农民在农村基础设施建设中的主体作用。我国的农村基础设施建设主要依靠政府投入，所以，政府要在政策上积极做好引导。一是各乡镇在制订村镇发展规划时，要围绕农民需求进行谋划，充分征求和吸纳农民群众的意见。二是要坚持群众自主原则，尊重农民群众意愿，充分调动农民的积极性和创造性。

二、农村公共教育

农村公共教育服务供给是指政府或公益组织为新农村提供的面向全体公民的各类免费教育或培训，它受社会经济发展水平的制约。农村公共教育的目标是：实现教育公平、促进社会主义新农村建设、推进我国新型工业化、促进农村剩余劳动力的转移。因此，我国应该从以下几方面来构建农村公共教育体系： 1.加快形成农村公共教育服务供给的投入机制和投入力度。要强化政府对义务教育经费投入的主渠道作用，确立义务教育财政拨款在公共财政中的优先地位，优化投入结构，重点投入基础教育，确保基础教育经费的增长，建立稳定有效的农村义务教育经费投入的保障机制。2.积极推动农村公共教育服务供给主体多元化。虽然政府是农村公共教育服务的供给主体，但随着社会经济的发展、公众生活水平的提高以及市场经济环境的改善，越来越多的社会团体、公益组织、慈善机构和个人参与到了农村教育的发展中来。

3.加强农村公共教育资金管理。为了提高有限教育资金的使用效益，必须将基础教育经费全部实行预算统编，优化资源配置，提高农村基础教育财政支出使用效益和加强农村基础教育财政资金管理。将原来各种教育集资、教育维持费、杂费合并，按合理标准，实行 “一费制”，并列入预算安排，统一编制、统一管理。4.扎实开展农村公共职业教育和成人教育。农村公共职业教育和成人教育的目标是，要继续强化农村“三教”统筹，促进“农科教”结合。实施农村实用人才培训工程，大范围培养农村实用型人才和技能型人才，大面积普及农业先进实用技术，大力提高农民思想道德和科学文化素质。

三、农村公共医疗卫生

农村公共医疗卫生产品主要指农村地区的疾病预防、基本医疗、保健、康复、健康教育、计划生育技术指导六位一体的服务。

1.建立预防为主的农村公共卫生体系。改革乡镇卫生院的管理体制和运行机制。在区、县疾病预防控制中心和卫生监督所的指导下，以乡镇卫生院为主体，以村卫生室为基础，健全区、县乡村相结合的涵盖疫情监测体系、报告制度、卫生监督、健康教育和经常性项目在内的协调运转的工作机制。改革投入体制和人事分配制度，积极探索公共卫生服务市场化运作模式，确保农村公共卫生事业可持续发展。

2.积极培养和留住农村卫生人才。农村卫生事业的发展，关键还是人才。农村卫生服务人员的培养要以农村卫生服务改革目标和居民卫生服务需求为指导原则。建议做好三个方面的工作：一是强化继续教育制度。二是定向培养适用人才。三是鼓励城市卫生机构的在职或离退休卫生技术人员到农村服务。培养人才固然重要，更重要的是留住人才。因此，政府应以人事制度和投入体制的改革为突破口，以开展技术扶贫、技术教育等为手段，吸引和留住农村卫生人才。

3.加强农村的健康教育。将生态与经济、社会和家庭的协调发展，作为农村创建的重点，开展健康教育，普及疾病预防和卫生保健知识，引导农民治理脏乱差，破除陋习，倡导科学文明的生活方式，提高广大农民的健康意识。

4.加大对合作医疗的支持力度。政府应加大支持和推进力度，积极探索和完善新型农村合作医疗基金的管理模式和运作机制，减少管理成本，确保医疗保险金的使用效率和公平性。政府应加大对医疗卫生事业的投入，使所有社会成员都能获得大致公平的医疗服务。扩大城镇医保覆盖面，增加报销比例，加强对弱势群体的医疗救助和社区服务网络的有效利用；加快推广新型农村合作医疗制度，为广大农民提供医疗保障。

5.构建农村三级医疗保健网。政府应加大力度构建和完善农村三级医疗保健网。所谓农村三级医疗保健网，是指区、县级卫生机构、乡镇卫生院和村卫生室一体化经营的医疗保健网络结构组织。其中，区、县级卫生机构为的龙头，乡镇卫生院为中间枢纽。构建农村三级医疗保健网，可以在药品采购、技术指导、人员培训、组织管理等方面取得明显的效果，也会使农村初级卫生保健工作、三级预防工作、双向转诊工作层层落实，节约公共卫生支出成本。

四、农村公共文化

农村公共文化事业作为向农民提供教育、知识、审美熏陶和休闲娱乐的重要载体，对解决“三农”问题、促进社会主义新农村建设具有不可估量的社会功能作用。1.制定农村公共文化服务政策。目前，我国的公共文化服务政策措施已经非常完备，重点是使政策落到实处，增强政策的执行力。一是以行政手段为主要手段。农村公共服务文化体系是以公益性为出发点的，政府是推动农村公共文化服务体系发展的主导力量。二是要配合以经济手段。通过分析发现，农村公共文化服务体系建设很大的问题出在“资源”上，保证资源充分供给的关键在于经济支撑，所以经济手段是保证整个文化政策执行力度的重要方法。三是还应该适当采用思想诱导手段。文化是一种意识形态，而农村公共文化服务体系发展过程中，也缺少一种具有凝聚力的文化氛围，思想诱导手段对于文化氛围的形成有很好的推动作用。

2.加强农村文化基础设施建设。农村文化基础设施是发展农村公共文化服务体系的平台是发展农村公共文化事业的根本。农村文化基础设施建设主要包括图书馆、文化站、文化室、广播电视台、学校等的建设。基础设施建设又不仅仅是图书馆、文化站等的硬件设施建设，同时也包括软件设施建设。

3.优化农村文化服务基层工作人员的文化结构。各乡镇可将文化、农技、司法、广电、学校等社会资源进行整合，形成功能于一体的综合性文化机构，配备文化人员，优化队伍结构，提高队伍素质。一是加强培训。培训是提升现有农村文化人才素质与水平的有效手段。二是加快制度建设。制度建设是加强农村公共文化服务队伍建设的有效保障。首先，要完善人才招聘制度，进一步加强人才引进，让高素质高水平的人才投身农村公共文化体系建设。其次，要强化竞争和业务考核机制，充分调动文化工作者的积极性和创造性。

五、农村社会保障

完善的农村社会保障项目体系应包括社会保险、社会福利、社会救助和社会优抚四部分。其中，社会救助以保障最低生活水平为目的，社会保险以保障基本生活水平为目标，社会福利属于更高层次的社会保障，社会优抚是针对特殊对象的政策性社会保障，社会保险在现代社会保障体系中则居于核心层次。

1.建立养老保险、新型农村合作医疗和农村最低生活保障制度。一是建立灵活多样的养老保险制度。农村养老保障建立的目标是：基本建立起与农村经济发展水平相适应，资金来源多渠道、保障方式和保障水平多层次，权利与义务相对应，以社区为依托，由点到面，逐步发展，最终形成适应农村不同类型经济地区各类劳动者的一体化的养老保险制度。二是进一步完善新型农村合作医疗制度。突出大病统筹为主，重点解决农民“因病致贫，因病返贫”的问题；政府给予资助，发挥资金利益导向作用，激发农民参与的积极性；将过去以乡村为统筹单位改为以区、县为统筹单位，增加抗风险和监管能力。三是建立并切实落实农村最低生活保障制度。最低生活保障制度是以保障公民基本生存权利为目的的社会救助制度，是社会保障体系中的最后一道“安全网”。

2.加强各级政府的领导和支持。各级政府及有关部门应从农村社会经济稳定与发展的全局出发，切实增强农村社会保障体系建设的紧迫感和责任感，把农村社会保障工作列入重要的议事日程，纳入国民经济和社会发展规划，认真研究加快农村社会保障体系的政策措施，下大力气抓好这项工作。

3.多渠道筹集农村社会保障基金。扩大筹资渠道，实现农村社会保障基金来源多元化。在资金筹集上建立多种形式筹措社保资金，建立国家、地方和个人三位一体的投资结构。农村社会保障基金主要来源于国家财政、地方财政和农民参保三方，但要明确三方的合理投资分配比例。

4.提高社会化管理程度。社会化管理是农村社会保障自身的客观要求，要将目前各部门、各单位分散管理，逐步转变为统一的社会化管理；将目前机关、企事业单位承担的事务性工作逐步转化为社会服务。

六、农村环境治理

农村环境治理主要指天然林资源保护、防护林体系、种苗工程建设、自然保护区生态保护和建设、湿地保护和建设、退耕还林等农民吃饭、烧柴、增收等当前生计和长远发展问题。

1.制定农村环境经济政策合理配置资金。农村环境产品的资金来源大致可以从以下渠道获得：政府的财政资金；农村社区的集体资金；私人、企业和银行的资金。依据法律、行政授权，实现和聚敛环境保护资金，使资金重新分配及资金的合理使用。

2.建立农村综合执法体系。农村综合执法体系是以法制为核心通过规划、科技、行政、宣传、教育、行政、经济、协调等手段进行的综合管理。建立农村环境管理的综合执法体系重点是以法制为核心，通过法律、经济、科技、行政等手段，进一步加强环境执法功能。通过细分管理权，实施农村环境考核制度。建立农村环境管理的综合执法体系重点是以法制为核心，通过法律、经济、科技、行政等手段，进一步加强环境执法功能。通过细分管理权，实施农村环境考核制度。3.培育市场机制。首先要培育市场需求。一是加强对农民的环保宣传教育，培养农民的环保意识，挖掘农民对农村环境治理的内在需求。二是积极培育农村民间环境保护组织，充分发挥社会中介组织的作用，促进环境控制与监督。其次是赋予农村社会公众享有的环境权益。具体而言，主要有以下权利：一是知情权，即开辟多种渠道，公布环境信息，使公众了解真实情况；二是监督权，要通过法律规定，赋予公众对损害环境行为的监督权利；三是索赔权，这是环境权益的核心部分。不单是污染受害者，而且是与污染源无关的人，都可以根据法律规定向污染者索取赔偿，这是公众进行环境监督的基本动力；四是议事权，这是指公众有权参与经济和环境决策的某些过程。

4.环境治理产品的有效供给方式。农村环境治理作为介于公共产品和私人产品的混合产品，其提供采用公共和私人相结合的方式，能提高供给的效率。政府可以提供作为公共产品的环境保护，但政府不一定非要从事公共生产。对于良好环境的生产，政府可以通过与私人企业的契约安排，或与其他公共机构的契约安排，从而为农村居民提供环境保护，而不必亲自介入生产事务。对环境保护而言，提供者主要是政府，而生产者可以是多种多样的，包括政府本身、企业法人、公民团体与个人等。具体方式可以是：政府或农村社区的直接供给方式；政府委托私人的供给方式；政府补贴私人或企业的供给方式。

5.建立健全农村环境建设的评价体系。要大力推行农村环境建设的标准化，评价科学化，对农村户用供水系统、卫生厕所、沼气池、畜禽栏舍、生活污水和固体废弃物处理等制定统一完善的技术标准。同时健全评价机制，组成由政府、专门机构参加的考评领导小组，定期对各地农村环境建设情况进行检查和评估，作为政绩考评的一个重要参数。

总之，建立农村公共服务体系是一项任重而道远的系统工作，只有全社会共同努力，才能够早日实现“加快发展农村公共事业，促进农村社会全面进步”的目标。参考文献：

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[11]宋斌文，略论构建我国农村社会保障体系的总体思路 [J]，财经论丛，2007年 1月 作

作者单位：天津大学管理学院