我国跨区域流域生态补偿的模式、问题与对策

第一篇：我国跨区域流域生态补偿的模式、问题与对策

我国跨区域流域生态补偿的模式、问题与对策

摘 要：通过归纳已践行的生态补偿模式，分析得出现有机制仍存在补偿标准难确定、补偿制度缺乏保障等困境。从而提出以政府主导模式为基础，根据流域规模不同采用不同方式设立补偿标准，通过组建各级流域生态补偿管理小组及仲裁委员会以搭建府际协商沟通平台实现逐级协商模式，并建议完善流域生态补偿基金制度以保障补偿资金来源，最后通过上级政府的监督作用以实现机制有效运行。

关键词：流域;生态补偿;模式;问题;对策

中图分类号：FX171 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2015）23-0093-02

生态补偿是以保护和可持续利用生态系统服务为目的、以经济手段为主要方式，调节利益相关者关系，减少或消除外部性的制度安排。从20世纪末开始，流域生态补偿的己经成为国内学术界和管理界研究的热点领域，国内外也出现了很多生态补偿的实践。国外对于流域生态补偿的理论研究和实践均起步较早，其形式较为多样化。归结起来有自发组织的私人贸易模式、排污权交易模式与公共支付模式。国际上流域生态服务补偿最早起源于流域管理，属于政府为主导的公共支付体系。在此基础上，以市场导向逐渐发展起来以生态服务交易和污染权交易为主的私人贸易与排污权交易模式。

一、国内流域生态补偿的主要模式

相比国外，国内的流域生态补偿机制最大的特点就是以政府为主导。由于我国水资源产权属于国家所有，对流域及其自然资源和环境的保护也主要由政府投资。目前来看，国外流行的市场机制下的流域生态补偿在国内还远未成熟。当前，在实践上，我国的流域生态补偿机制主要有以下三类。

（一）基于大型项目的国家补偿模式

对流域生态与环境服务进行国家购买是目前中国流域生态服务补偿的主要内容之一，这种补偿政策主要是通过国家的大型项目实施，包括规模巨大的六大林业重点工程，即退耕还林还草项目、天然林保护工程、京津风沙源治理工程、三北及长江中下游地区等重点防护林工程、野生动植物保护及自然保护区建设工程、重点地区速生丰产用材林基地建设工程。

（二）地方政府为主导的补偿模式

由于中央政府资金有限，只能负责重要水源地区、生态功能区、自然保护区和生态脆弱地区的补偿。地方政府为了实现流域环境的改善，达到所需要的环境状况，提供清洁水源和相应的水量，上下游通过协商、谈判和环境协议等形式实现流域上下游的补偿。这种以地方政府为主导的补偿方式是中国目前流域生态补偿的主要方面。例如，北京市对密云水库和官厅水库水源地的补偿、浙江省小舜江上游汤浦水库的补偿、东江源区的财政转移支付与水电费相结合的补偿模式、千岛湖流域的生态补偿、福建省流域下游补助上游等。

（三）水权交易模式

水权交易作为中国生态服务补偿的一种重要形式，首例水权交易东阳―义乌水权交易成功后，水利部出台了《水利部关于水权转让的若干意见》，对水权交易进行一定的引导和认可。水权交易这种模式是基于质与量的水资源交易中最直接的方式，交易双方通过谈判达成协议，补偿双方责任和义务清晰，协议易于执行。但前提是水权应该是清晰的。由于初始水权的划分存在一定问题，导致交易成本较高。这种模式主要在水资源十分紧缺、初始水权易于或已经分配的地区或支付能力强的经济发达地区，水权转换多是由经济欠发达地区转向经济发达地区或有低附加值的产业部门转向高附加值的产业部门。

二、现行流域生态补偿机制存在的问题

无论从国外还是国内来看，现行的流域补偿机制仍有较大的进步空间。目前我国流域生态补偿实践多存在于一省行政辖区内，跨省间的流域生态补偿实践寥寥，并未形成具有示范意义的运行机制。虽然在理论上学者们构建了不少跨省的流域生态补偿机制，但这些模型或因假设太多而不符合实际，或因指标计算复杂而难于应用，或是缺乏流域生态补偿的保障制度等等，这些原因造成实践中的跨区域流域生态补偿机制与理论存在差距。

而造成这种差距的主要原因是：（1）在相当长的一段时间内，我国政绩考核机制存在“唯GDP论英雄”的现象。在这种现实背景下，地方政府更重视的是如何发展当地经济，而不是如何保护环境给下游创造更好的条件。这种自利性造成了资源的无序利用，从上游到下游各个地方都想使本地收益最大化，其结果只能使全流域生态效益无法达到最优。由于缺乏有效的激励，很难使上游政府产生动力转变发展模式来保护流域生态环境。（2）我国立法存在一定的空白，现行法律规定的是地方政府需对本地区的环境质量负责。这种机制忽略了环境问题的外部性，弱化了环境受惠（下游）地区政府的责任，导致下游本能地认为上游应当提供优质的水环境而缺乏共同承担流域生态治理责任的意愿。这种情况下下游地区主动提出生态补偿的可能性不高。（3）上下游地方政府对于流域生态补偿标准的意见不一加大了协商难度。上游政府从自身利益出发更倾向于市场价值法、机会成本法等计算结果较大的标准，而下游地方政府则更青睐直接成本法、费用分析法和支付意愿法等计算结果较小的标准。这种标准上的模糊性无疑增加了协商的成本，往往导致原本有意向进行流域生态补偿的合作破裂，最终陷入“上游不保护，下游不补偿”的帕累托劣解中。（4）我国涉水问题长期存在着“九龙治水”的局面。流域内部缺乏相应的协调机构，相关的协调责任归属于水利部、环保部等中央政府部门，这种不合理的设置给流域管理设置了断层。流域上下游省级政府因缺乏沟通平台而难以合作。

三、完善流域生态补偿机制的对策建议

（一）健全组织机构

我国政府机构已有为某些特殊目的组建特别行动小组的先例。为了更好地实施流域生态补偿机制，各级政府首先应组建流域生态补偿管理小组及相应的仲裁委员会。流域生态补偿管理小组可以由水利、环保、财政、农业、发改委等部门抽调人员组成。该小组负责总领流域生态补偿过程中的各项工作。其核心工作是代表本级政府部门与同级流域生态补偿管理小组进行生态补偿标准的协商。由于汇集各部门人员，一方面可以使流域生态补偿标准富有综合性，更能够反映流域生态补偿的现实需求;另一方面，人员复杂也带来管理上的困难，如何进行科学有效的管理使各部门发挥出更大的协作效应也是建立流域生态补偿管理小组时应深入研究的问题。上级流域生态补偿管理小组还负有召集下级流域生态补偿小组进行流域生态补偿标准协商的责任，同时对流域生态补偿效果及时监督的责任。各级仲裁委员会可以由当地主要用水联盟组成。利用这种相对独立于政府的组织可以增加流域生态补偿标准的公正性，也为民主协商提供基础。

（二）完善运行机制

组建本地区的流域生态补偿管理小组后，应及时设立小组活动章程，以规范的形式确立流域生态补偿的具体运行机制。目前我国采用较多的途径是政府主导模式，该模式成本相对较低，但在发挥生态补偿效率的问题上仍值得探讨。建议在建立运行机制时，如果采用政府主导模式，可以实行逐级协商制度。即以同级流域生态补偿管理小组协商为主，协议成功后报备上级流域生态补偿管理小组进行完善后确认。若协议不成功，则由同级仲裁委员会裁定后形成建议上报，由上级决策形成文件后，公示并转发下级流域生态补偿管理小组具体实行。在协议期结束时，由上级管理小组牵头对流域生态补偿结果进行后评价，依据补偿标准最终确定实际补偿金额，同时对流域生态补偿实施过程中出现的各类问题进行总结，适时采取整改措施，为下一期流域生态补偿实践积累经验。

（三）建立补偿基金制度

流域生态补偿制度的最终落实还需要有资金支持。要保障流域生态补偿机制能顺利实现，还需要建立一套完善的流域生态补偿基金制度。建立流域生态补偿基金制度需要在以下方面进行：（1）明确流域生态补偿基金的补偿标准;（2）明确流域生态补偿基金的补偿对象和适用范围;（3）确定筹集流域生态补偿基金的基本方式;（4）建立流域补偿基金的管理机构;（5）确立流域生态补偿基金的运行程序;（6）确立流域生态补偿基金的监督机制。

（四）实施法律保障

上述机制若缺少法律保障在实施过程中势必将遇到不少阻力。只有制定流域生态补偿的相关法律法规，才能使今后的流域生态补偿实践做到有法可依，为其顺利施行提供有力的法律保障。建议改变过去《森林法》、《草原法》、《水污染防治法》等法律中分别规定生态补偿的方式，制定一部统一的《生态补偿法》，对生态补偿的基本原则、类型与种类、补偿方式、经费来源、基本标准、法律责任、基本程序和法律责任等作出规定[37]，该生态补偿法自然也适用于流域生态补偿。同时，还可在宪法和环境保护基本法中对生态补偿做出原则性规定，进一步巩固生态补偿的地位。

参考文献：

[1] 孙钰.探索建立中国式生态补偿机制――访中国工程院院士李文华[J].环境保护，2006，（10A）：4-8.[2] 陈瑞莲，胡熠.我国流域区际生态补偿：依据，模式与机制[J].学术研究，2005，9（7）：71-74.[3] Gouyon A.Rewarding the upland poor for environmental services：a review of initiatives from developed countries[J].World Agroforestry

Centre（ICRAF），Bogor，Indonesia，2003.[责任编辑

柯 黎]

第二篇：新安江跨流域生态补偿模式

跨流域生态补偿要闯几道“关”？

2012-02-04 11:10

作为长三角地区重要生态安全屏障的浙江省千岛湖属于深水型水库，一旦遭受污染极难修复。黄庆摄

新安江是我国实施跨省大江大河流域水环境补偿机制的首个试点，面临着上下游之间利益如何平衡、监测指标和标准如何制订、共建共管共享机制如何搭建等诸多“瓶颈”

青山隐隐水迢迢，峰峦成岛屿，平地卷波涛。去过千岛湖的人们，大都会沉醉于烟波浩渺的美景中不知归路。

就是这颗明珠，近些年来却开始蒙上了阴影。在浙江和安徽两省经济迅速发展带来的压力下，千岛湖的水质正在由贫营养化进入中营养水平并向富营养化转变，为蓝藻暴发提供了物质条件。特别是在2010年5月，部分湖面曾出现了蓝藻异常增殖现象，这为千岛湖的生态状况敲响了警钟。

为探索建立适合我国国情的跨省流域水环境补偿机制，以及保护好千岛湖这盆清水，2008年以来，财政部会同环境保护部积极推动建立新安江流域水环境补偿机制试点工作。

2010年12月，两部门正式将新安江流域水环境补偿作为全国跨省大江大河流域水环境保护的首个试点，当年拨付启动资金5000万元，并于2011年3月正式实施。

跨省流域水环境保护，往往涉及行政、经济、法律、社会管理和水利技术等多方面问题，面临着诸如上下游之间利益如何平衡、监测指标和标准如何制订、资金来源如何确定、共建共管共享机制如何搭建等诸多‚瓶颈‛。

在2011年11月召开的由国家相关部委、上下游省市相关部门参加的‚千岛湖水资源保护‛对口协商会上，激烈的辩论现场和焦点问题的交锋发人深思。

千岛湖现状:清澈湖水暗藏重重隐忧

在千岛湖所在地的浙江省淳安县，人们这样描述千岛湖:千岛湖源于黄山之巅的一滴露珠，万千露珠汇聚成溪，形成了新安江，而千岛湖就是新安江上那颗最璀璨的明珠。

千岛湖是新中国成立后第一个自力更生建设的大型水利枢纽工程——新安江水电站1959年建成蓄水后形成的人工湖，位于浙江、安徽两省交界处，68%以上的水来自安徽境内新安江流域。

千岛湖既发挥着重大的防洪、供水、发电和旅游功能，又承担着作为我国大型水库、湿地所具有的压咸补淡、调节小气候、降解污染、维护生物多样性等生态功能。

目前仍然是国内水质最好湖泊之一的千岛湖，自1998年以来频遭蓝藻侵袭。近年来，千岛湖水质营养状态为中营养水平，并呈加剧之势。

与此同时，千岛湖入境水质也呈缓慢恶化趋势。

据监测数据显示，浙皖交界断面水体总氮、总磷指标值呈明显上升趋势。主要受总氮超标影响，2001年~2007年，入境断面街口的水质以Ⅳ类为主，2008年已转为Ⅴ类，个别月份总氮指标曾达到劣Ⅴ类。

从反映水体富营养化水平的总氮、总磷、叶绿素a、高锰酸盐指数浓度和透明度5项指标看，2008年，街口断面总氮浓度为1.52mg/L，较2001年上升了34.5%；总磷浓度为0.026mg/L，同比上升了44.4%；叶绿素a浓度为9.4ug/L，同比上升了14.6%；高锰酸盐指数为2.10mg/L，同比上升了18.0%；透明度243厘米，同比下降了18.5%。

2010年年底，全国政协人口资源环境委员会组织部分委员和国家发改委、环境保护部、水利部有关负责人赴浙江进行了专题调研。

随团进行考察的全国政协委员卜漱和在新安江的皖浙交界处，也是上游新安江的水流入千岛湖的接口处进行查看后告诉记者，虽然千岛湖水质总体上较好，但要让这颗明珠永放光芒，现在就要开始‚严防死守‛。

千岛湖的现状和发展趋势已引起了各方的极大忧虑。

全国人大、政协和各方有识之士纷纷吁请将千岛湖列为国家战略水资源加以重点对待，要千方百计保住这一湖得天独厚的好水。但由于新安江流域覆盖两省，利益多有落差，水资源保护的长效机制至今未见设立，湖体水质恶化趋势依然如故。

在记者采访中，一些专家预测，千岛湖属于深水型水库，一旦遭受污染极难修复。如果不加强预防，再过几年，千岛湖将会受到严重污染，其后果将会不堪设想。

跟随调研的人们乘船行进在千岛湖中，映入眼帘的是清澈如镜的盈盈湖水，记者很难想象，这片美丽的水域下竟暗藏着隐忧重重。关注焦点一:上下游之间利益如何平衡？

在全国政协人口资源环境委员会主任张维庆看来，新安江流域是重要的战略备用水源，是长三角地区的重要生态安全屏障。

随着新安江上下游地区发展与保护的矛盾日益凸显，千岛湖保护面临更严峻的挑战。

国家发改委副主任杜鹰指出，正是上游地区安徽省黄山市与下游地区浙江省杭州市处于不同的发展阶段，导致利益关切也不尽相同。而正是这种地区之间经济发展水平差距加大的态势，使得新安江流域经济社会发展与流域生态环境保护的矛盾更加突出。

对位于新安江上游的安徽省黄山市来说，其经济社会发展明显落后于下游的浙江省淳安县和建德市，而淳安县和建德市又是浙江省内相对落后的地区，这些地区发展经济和改善民生的任务都非常繁重和紧迫。工业和信息化部节能与综合利用司司长周长益在‚千岛湖水资源保护‛对口协商会上介绍说，‚十一五‛期间，尽管千岛湖及新安江流域工业经济得到了快速发展，但总体来看，工业规模偏小，在各辖区内所占比重较低。

来自工业和信息化部的数据显示，截至2010年底，黄山市拥有规模以上工业企业590户，占全省的4%左右，实现增加值101.6亿元，仅占全省的2%左右，居全省后三位；绩溪县规模以上工业企业实现工业增加值19.6亿元，在其隶属的宣城市位次偏后。

而位于浙江省的淳安县规模以上工业企业178家，工业销售产值196.9亿元；建德市规模以上工业企业823家，工业销售产值337.6亿元。这两个区域与杭州市其他地区相比也都有不小的差距。

在当前周边其它地区工业经济快速发展的带动效应下，这些地区如何在保证完成千岛湖水资源生态环境保护重要任务前提下，实现流域地区工业经济又好又快发展，成为当前需要解决的关键问题。

2010年11月，全国政协副主席张梅颖曾率队赴浙江省就千岛湖水资源保护进行了专题调研，形成了《关于千岛湖水资源保护情况的调研报告》，全面客观地分析了千岛湖水资源现状和面临的形势，提出了切实可行的政策建议。

此后，中央领导同志将调研报告批转国家发改委等部门研究，并多次做出重要批示，要求国家发改委牵头研究提出千岛湖水资源保护的综合规划。按照中央领导同志重要批示精神，国家发改委会同有关部门和安徽、浙江两省对调研报告进行了认真研究，启动了规划编制工作。

国家发改委副主任杜鹰指出，从以往湖泊治理的经验来看，作为一个跨省界的湖泊，要做好千岛湖的保护工作，首要的问题就是要处理好发展与保护的关系，以及上游和下游之间的关系。

由于新安江上下游经济社会发展存在巨大落差，上游地区产业层次较低、经济发展相对滞后、发展愿望迫切，且受财力所限，维护水质安全的压力较大；下游地区经济发达，对上游来水的水质、水量要求较高，导致浙皖两省的诉求不同、期待值差距较大，上下游区域联动、综合管理、共同保护的格局尚未形成。

另外，由于我国生态补偿政策仍很不完善，生态系统服务功能的价值没有得到体现和重视，现有的法律、法规及政策没有涉及生态补偿的条款，无法遵循共同的原则和法律法规，来指导和约束流域上下游的经济和社会行为，实现共同发展。

有专家指出，流域生态补偿实质上就是流域上下游地区政府之间部分财政收入的重新再分配过程。国内外生态补偿通行的做法是财政转移支付，而我国现行的财政体制是分灶吃饭，财政转移支付只能纵向实施，横向支付受到制约。但流域的环境和生态问题常常是跨区域性的，即使确定了补偿的标准和额度，由于财政体制的限制，将在很大程度上影响资金的筹集、调配、运作和统一管理实施难度较大。

安徽省新安江流域属于经济欠发达地区，在产业转移的大趋势下，抢抓发展机遇尤为迫切，但是流域严格执行资源节约和环保准入门槛，放弃诸多发展机会，导致发展不足，经济总量规模偏小，与下游发达地区基本公共服务水平差距较大。

据财政部经济建设司副司长张学文介绍说，近期，财政部出台的《国家重点生态功能区转移支付办法》规定，资金分配范围的重点包括全国主体功能区规划中的限制开发区域和禁止开发区域。

解决生态补偿的法律地位、明确有关税收、财政转移支付和补偿资金筹集、调配、运作和管理等政策方面的问题也成为当务之急。

在‚千岛湖水资源保护‛对口协商会上，与会专家建议，应依法制定流域水环境保护规划和水资源综合利用规划，明确流域上下游地区责任、权利、义务和利益，规范各类涉水行为，建立流域资源共享、生态共保、经济共赢的流域管理机制。

另外，要以建立健全生态补偿的公共财政政策为主要抓手，强化财政转移支付、财政补助、专项基金等财政政策的主导地位；加快构建生态补偿的产业扶持政策，统筹区域协调发展、提高欠发达地区发展能力；积极探索符合社会主义市场经济体制的生态补偿和环境管理制度，逐步建立生态补偿的市场化机制；以建立流域水资源生态补偿机制为主线，着重解决流域上下游水质保护与受益分离的问题。

生态补偿要做到‚利益共享‛

原二军周群锋

生态补偿机制是一种综合运用行政和市场手段来调整生态环境保护和建设相关各方之间利益关系的环境经济政策。在我国，生态补偿实践开始于上世纪90年代初期，时至今日，尽管一些地方的试点取得了成功，如河北省实施的重点流域生态补偿试点，但由于上下游生态补偿只在本行政区域内得以实施，运作较为便利，但切实可行的跨区域生态补偿机制依然步履维艰。

跨区域生态补偿机制实施的不顺畅，表面上看起来是因为跨区域所带来的实施上的诸多不利，但根源在于没有建立起一个有效调整相关方利益关系的机制体制，没有真正做到‚利益共享、责任共担‛。

以跨区流域为例，所谓利益共享，即源头和上游区域为保护好流域的生态环境放弃了许多发展机会，付出了机会成本，下游区域从中受益，而为了全局的长远发展，源头和上游地区应该与下游地区共享整个流域经济社会发展的成果；责任共担，要求下游不能仅仅享受上游付出巨大牺牲换来的优良环境，也要承担起相应的责任来。如果仅享受了利益而没有承担起相应的责任，上下游地区的经济社会发展差距将越来越大，生态保护的长效机制也难于建立。

因此，要从根本上破解跨流域水环境保护方面以往‚说的多、做的少‛的生态补偿困局，就必须正视流域之间不同的利益诉求，建立起一个基于‚利益共享、责任共担‛的跨流域生态补偿新模式和新机制，也只有这样才能真正找到一条惠利于上下游之间的双赢之路。

作为我国实施跨省大江大河流域水环境补偿机制的首个试点，新安江流域已经为探索基于‚利益共享、责任共担‛的跨省流域水环境生态补偿新模式和新机制迈出了重要一步。

试点在实施过程中制定了专门的实施方案，并确立了‚明确责任、各负其责，地方为主、中央监管，监测为据、以补促治‛原则，不仅明确了皖浙两省的责任和义务，而且对于补偿资金的来源、补偿范围、补偿标准、水质评价、考核方法、后期监管等都进行了制度层面上的规定。从而确保了位于新安江上游的安徽省为护送一江清水到浙江省而付出的牺牲能得到实实在在的回报，而这种回报也有助于促进新安江水环境保护。

生态补偿‚知易行难‛，贵在行动。在新安江进行的跨省流域水环境生态补偿试点就迈出了重要的一步。相信通过试点，建立起切实可行的跨省流域生态补偿新模式和新机制，解决好经济社会发展不同区域之间、不同利益群体之间的‚利益共享、责任共担‛问题，将有助于从根本上改变以往跨区域生态保护中‚我花钱植树种草、他免费乘凉享受‛的不符合市场规律现象，确保生态保护实现良性循环。

第三篇：我国生态环境保护问题与对策

我国生态环境保护问题与对策

摘要：党的十七大报告指出，做好环保工作，要“重点加强水、大气、土壤等污染防治，改善城乡人居环境，加强水利、林业、草原建设，加强荒漠化、石漠化治理，促进生态修复。加强应对气候变化能力建设，为保护全球气候做出新贡献”。走可持续发展之路，是世界各国在本世纪发展的唯一选择。我国的社会基本特征和资源环境约束状况表明，只有把合理使用资源，保护生态环境纳入经济发展中，我国的经济增长才能得以持续。因此，生态环境保护作为一个全球性的问题越来越受到政府的重视。关键词：生态环境环境保护解决措施 前言

2002年3月5日，朱镕基总理在政府工作报告中强调指出：我国生态环境问题已经相当严重。城市环境整治和工业污染防治取得了明显成效，局部环境有所改善。但总体来看，我国的生态环境问题依然严峻，环境保护工作任重而道远。

随着经济增长、人口增加和城市化进程加快，我国环境形势日趋严峻，以城市为中心的环境污染正在加剧并向农村蔓延，生态破坏的范围在扩大，程度在加重，局部地区的环境污染和生态破坏已成为制约当地经济发展，影响改革开放和社会稳定、威胁人民健康的重要因素。我国的生态环境现状 长期以来，由于我国实行的是粗放型的经济增长方式，再加上生态保护管理与执法监督体系不健全，以及不合理的开发与建设活动，我国生态环境的恶化目前已经相当严重。我国大江大河源区生态环境质量日趋下降，水源涵养等生态功能严重衰退；北方重要防风固沙区植被破坏严重，沙尘暴频发；江河洪水调蓄区生态系统退化，调蓄功能下降，旱涝灾害频繁发生；湿地面积减少、功能退化；森林质量不高，生态调节功能下降；生物多样性减少，资源开发活动对生态环境破坏严重。水生态失衡

我国人均水资源占有量仅为世界平均水平的1/4，部分河流开发利用率超过国际警戒线，黄河、淮河、辽河水资源开发利用率已超过60％，海河超过90％，生态用水被大量挤占；部分地区地下水位下降，形成了大小不同的地下水漏斗，造成地面沉降。近海海域环境质量没有明显好转，局部海域污染加重，“十五”期间，我国的四个海区中只有东海污染面积减少，其他三个海区污染面积均有不同程度增加。土地退化严重

全国水土流失面积达356万平方公里，沙化土地174万平方公里。虽然实施了林业六大工程，土地沙漠化趋势得到减缓，但北方干旱、半干旱地区荒漠化土地分布仍很广泛，水蚀、风蚀、土壤盐渍化与土壤污染并存，土地的生态服务功能降低。农村生态环境质量明显下降

近年来，随着农村经济的迅速发展，农村生活污水、垃圾、农业生产及畜禽养殖废弃物排放量逐年增大，农村“脏、乱、差”现象普遍，农村地区环境状况日益恶化，直接威胁着广大农民群众的生存环境与身体健康。生物多样性锐减

我国现有自然保护区建设质量和管理水平不高，物种濒危和灭绝的速度加快，生物遗传资源流失严重，林草和生物品种单一化问题突出。目前濒危或接近濒危的高等植物已占高等植物总数的15%－20 %外来物种入侵危及生态系统安全，造成巨大经济损失。我国生态环境恶化的原因 传统的粗放型经济增长方式 传统的粗放型经济增长方式是我国生态环境遭到严重破坏的深层次因素。我国相对落后的传统产业和以煤为主的能源结构形成了严重的结构性污染，同时，粗放型经济增长模式造成资源能源消耗高、浪费大、污染严重。目前，由于我国经济结构不合理，传统的资源开发利用方式仍未根本转变，重开发轻保护、重建设轻管护的思想仍普遍存在，以牺牲生态环境为代价换取眼前和局部利益的现象在一些地区依然严重，经济快速增长对生态环境造成了巨大压力，超过了生态环境承载能力。发展与环境的矛盾

我国目前处于低收入的国家，一方面要满足人民群众的基本生活需求、提高人们的生活水平和生活质量，解决农村贫困人口的生活问题；同时，我们实现工业化需要大量的资源和原材料投入，这势必对资源环境造成巨大的压力。我国是一个人口众多、经济技术水平较低的发展中国家，目前仍处于资本原始积累阶段，没有足够的资金投入在环境保护上。这也是对发展中国国家可持续发展的最大挑战。人口增长与生态环境的矛盾

我国的13亿人口仍以每年1400万的速度在增长，我国资源有限，人口的增加不仅导致了人均资源拥有量的减少，还导致了资源消耗的增长。人口对资源的巨大压力在相当长的时期内将难以扭转。前期发展起来的乡镇企业，对解决就业问题起了很大作用。但是乡镇企业的迅猛发展使农村生态环境的污染和破坏迅速扩展。环境保护体制中存在的问题

我国生态环境保护管理机制不健全、法制不完善也是生态环境恶化的重要原因。一些部门和单位监管薄弱，执法不严，管理不力，致使许多生态环境破坏的现象屡禁不止，加剧了生态环境的退化。目前，我国的法规大多数是政策性的，缺少配套的实施细则，不足以成为执法部门执法的依据。同时，我国法制的权威性不够，许多地方仍然是人治大于法治。近年来，我国的环境执法工作正在逐步形成以集中式执法检查活动为推动，以日常监督执法为基础，以环境监察执法稽查为保证，以公众和舆论监督为支持的现场监督执法工作体系。我国的生态环境督查机构少，力量薄弱，执法人员配备不足，加上执法权限有限，缺少协调各利益主体关系的生态环境督查职能机构，不能适应当前生态环境保护的需要。我国目前的环保执法主体分散在水利、海洋、林业、矿产资源等10余个资源开发部门，环保部门难以统一指挥和协调，其执法能力大受影响。而环保局人员编制有限，相对于繁重的执法任务，往往显得无能为力。再加上执法人员的权限不明确，处罚力度不够，所有这些都为环境违法行为提供了可乘之机。

我国生态环境治理的对策

加强对公众的生态环境保护教育

引导公众积极参与重视生态环境保护的教育，增强社会公众生态环境保护意识和可持续发展意识；加大环保法制宣传力度，增强企业事业单位和普通民众的环保意识、环保责任和环保法制观念，使环保法律意识和环保责任能够扎根于民众内心。为此，必须尽快建立生态环境保护宣传的网络体系，深入持久地开展宣传教育，在全社会形成遵守环保法规，自觉保护环境的良好风尚，进而提高公众的环境保护和可持续发展意识。同时，要以多种手段发动群众，积极创造条件，广泛动员全社会的力量共同参与生态环境建设。可以采取媒体宣传、开展培训、领导重视、全民教育、不断完善公众参与机制等措施，积极形成政府引导与公众积极参与的大好局面。

完善环境保护法律体系，加强执法力度 强化执法力度加强立法和执法，把生态环境保护纳入法治轨道。尽快完善我国生态环境保护法规体系，做到有法可依，依法行政，切实加强对水、土地、森林、草原和矿产等重要自然资源开发的生态环境保护和管理。抓紧制订有关土壤污染、化学物质污染、生态保护、遗传资源、生物安全、臭氧层保护、核安全、循环经济、环境损害赔偿和环境监测等方面的法律法规，修改并完善《中华人民共和国环境保护法》，建立一部系统而全面调整人为活动与生态环境关系的法律法规。加大生态环境保护的执法力度。对有法不依，造成重大生态环境破坏的案件，要严肃查处，并向社会公示。此外，还要通过各种培训，迅速提高生态环境执法人员的业务素质，提高他们的执法水平，环保、公安、工商、司法等有关部门要积极配合，协同执法，坚决打击违反环保法律法规的行为。

加大对各类工业开发区的环境监管力度，对达不到环境质量要求的，要限期整改。完善对污染受害者的法律援助机制，研究建立环境民事和行政公诉制度。健全环境管理体制

建立健全“国家监察、地方监管、单位负责”的环境监管体制，加大国家对地方政府及其有关部门执行环保法律法规情况的监察力度，强化中央政府协调解决跨省界环境问题的能力，督促检查突出的环境问题。

要求地方政府对本辖区环境质量负责，组织落实污染防治和生态保护任务，监督下一级政府和有关部门环保工作落实情况，查处重点单位环境违法行为。

各类法人和其他组织负责解决自身的环境问题，承担污染治理和生态恢复责任。

强化环境管理，严格实行污染物排放总量控制、排放许可和环境影响评价制度，把防范范围由建设项目扩展到宏观经济发展的源头，由投资领域扩展到消费和对外贸易领域，构建全方位的环境防范体系，体现“预防为主，综合治理”原则，实现环境保护从末端治理向源头削减和全程控制转变的目标要求。依靠科技创新，加强环保队伍的建设

运用先进技术依靠科技创新是搞好我国生态环境综合治理的重要条件。无论是天然林保护、退耕还林（草）、防沙治沙，还是水资源的合理开发和有效利用，都离不开科技进步，都需要高技术的支持，需要按自然规律办事。各级政府要把生态环境保护科学研究纳入科技发展计划，鼓励科技创新，加强农村生态环境保护、生物多样性保护、生态恢复和水土保持等重点生态环境保护领域的技术开发和推广工作。因此，我们要强化环保科技基础平台建设，将重大环保科研项目优先列入国家科技计划，积极组织对重大关键和共性技术的科技攻关，重点组织对饮水安全、污水深度处理、资源循环利用、燃煤电厂脱硫脱硝、汽车尾气净化处理等重大环保技术的科研开发和产业化示范，加快信息、生物、新材料等高技术在环保领域的应用，加快科技成果转化，积极推广先进适用的环保技术。参考文献: 王灿发:论我国环境管理体制立法存在的问题及其完善途径.法学论坛,2003～4期 新华社.国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定[N].2006-02-15（8）梁从戒.2005：中国环境危局与突围[M].北京：社会科学文献出版社，2006.

第四篇：我国生态补偿制度建设的突出问题与重大战略对策讲解

收稿日期 :2008-06-02 作者简介 :孙新章 , 博士 , 副研究员 , 主要研究方向为生态系统服务功能与生态补偿研究。

3国家 “ 十一五” 科技支撑计划重点项目 “ 生态补偿关键技术开发与示范应用”(2006BAC18B04。我国生态补偿制度建设的突出问题与重大战略对策 3 孙新章

周海林

(中国 21世纪议程管理中心 , 北京 100038 摘要

30但是 在以人为 本、构建和谐社会的主旋律下 , , 人与人和谐共处和社会经济可持续发展的必然 选择。事实上 , 我国于 , 经过近20年的发展 , 也积累了一定的经验。但是 , 总体来看 , 融资等方面 , 都还没有形成一套完整的体系与方法 , 生态补偿措施尚没有在我国的和 鉴于此 , 本文在对目前生态补偿存在突出问题进行深入分析并参考相关国际经验基础上 , 提出了全 面建立生态补偿制度的战略对策。即加快立法进程 , 为生态补偿制度建设保驾护航;明确生态环境问题的轻重缓急 , 有序拓展生态补 偿制度建设;加强生态补偿关键问题研究 , 为补偿工作开展提供科技支撑;建立多元化的投融资渠道 , 使生态补偿能得到持续的资金 支持。

关键词

生态补偿;突出问题;战略对策

中图分类号

X 171.4文献标识码

A

文章编号

1002-2104(2008 05-0139-05

生态补偿是当前我国学术界和政府较为关注的热点 问题之一。生态补偿作为解决发展中引发的 “ 效率” 与 “ 公平” 问题比较有效的环境管制手段 , 其基本原理是当发展 带来外部环境不经济时 , 从发展中获益一方应对他人造成 的外部环境损害进行赔偿;而当一方为了保护环境放弃发 展机会时 , 他有权获取相应的补偿 [1]。国外很早就开始了 生态补偿的探索与实践 , 现已成为世界各国为实现可持续 发展而广泛采用的政策措施。我国于 20世纪 80年代初 期开始了对生态补偿的探索 , 经过近20年的发展 , 现在也 积累了一定的经验。但是 , 总体来看 , 我国在补偿主体确 定、补偿标准、补偿方法、资金来源、监管措施等方面 , 都还 没有形成一套完整的体系与方法 , 我国的生态补偿制度建 设仍处于初步发展阶段 , 生态补偿措施尚没有在我国的可 持续发展中发挥应有的作用。鉴于此 , 本文在对我国生态 补偿的探索历程与存在突出问题进行深入分析基础上 , 提 出了全面建立生态补偿制度的战略对策 , 以期为政府的相 应政策制定提供依据。

1建立生态补偿制度客观必然性与可行性

改革开放 30年来 , 中国经济得到极快的发展 , 年均 G DP 增长 9.7%, 至 2007年 , 中国 G DP 总量达到 24.66万

亿元 , 稳居世界第四位。根据目前的发展趋势 , 我国 G DP 总量将在 2008年超过德国 , 在 2012年后有可能超过日本 , 从而占据世界第二位。在 2008博鳌亚洲论坛上 , 来自世 界各地的政要、商界精英等用 “不可思议”、“ 中国奇迹”、“ 历史性变化” 来形容中国的发展。但是 , 中国的这种快速 发展是建立在大量消耗能源、资源和付出巨大环境代价的 基础之上。据估计 ,近年来我国每年因环境污染造成的经 济损失约为全国 G DP 的 10%左右。“十五” 时期 , 我国经 济发展的各项指标大多超额完成 , 但环境保护的指标没有 完成。长期积累的环境问题尚未解决 , 新的环境问题又在 不断产生。在这样严峻的环境形势下 , 要完成中国政府确 定的 “ 十一五” 环境目标任务是十分艰巨的。另外 , 改革开 放以来 , 我国的经济增长存在明显的 “马太效应” , 社会分 配不公的现象也日益严重。解决收入分配不公 , 从协调好 经济发展与环境保护的角度考虑 , 就是要解决资源与环境 的不公平使用问题。

我国自然资源的空间分布与我国各 地区的经济发展水平错位严重 , 由此便产生了生态的跨区 占用及资源跨区流动。这种流动虽然符合资源利用效率 最大化的经济原则 , 但由于忽略了资源所在区优先利用的 权利 , 对资源外流区未能给予足够补偿 , 致使资源的跨区 流动加速了资源开发区与资源消费区的发展水平差异 , 加

・

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第 18卷

第 5期

CHINA POPU LATION, RESOURCES AN D ENVIR ONMENT V ol 118 N o 15 2008

剧了西部地区与东部地区发展的差距。

鉴于国内资源与环境面临的严峻形势 , 中国再也不能 以进一步牺牲资源环境为代价来片面地追求经济的快速 发展 , 但我们也不可能要求全国各地为了保护环境而放弃 发展。这是因为 , 我国的经济总量虽然已经位居世界第四 位 , 但人均 G DP 仍在 100位左右 , 我国仍属于中低收入发 展中国家 , 发展经济、消除贫困、改善人民生活仍旧是当前 中国政府面临的主要任务。面对如此局面 , 在经济发展中 我们必须在确保经济平稳发展的同时 , 采取综合而有效的 环境控制措施 , 特别是市场机制的经济措施 , 即建立生态 补偿制度 , 以确保经济与环境之间、协调发展。

当前 , 保护 , 建立生态补偿制度 , 国务院的高度重 视。温家宝总理在 2006年 4月召开的第六次全国环境保 护大会上的重要讲话中明确指示 :“ 要按照 ‘谁开发谁保 护、谁破坏谁恢复、谁受益谁补偿、谁排污谁付费’ 的原则 , 完善生态补偿政策 , 建立生态补偿机制。” 在十七大报告 中 , 也明确提出了要 “ 建立健全资源有偿使用制度和生态 环境补偿机制”。另外 ,近些年来全国人大和政协关于加 强环境保护 , 建立生态补偿机制的建议和提案逐年上升 , 在 2008年两会提案中 , 关于节能

减排、生态补偿、环境保 护的建议最为集中。这些建议和提案充分反映了建立生 态补偿制度已经具备了广泛的社会基础。我国对建立生态补偿制度的探索

早在 1983年 , 针对采矿业对生态环境造成严重影响 和破坏 , 云南省以昆阳磷矿为试点 , 每吨矿石征收 0.3元 , 用于采矿区植被恢复及其他生态破坏的恢复治理 [2], 这可 视为我国探索生态补偿政策的开始。随后 , 又有一些省

(区 陆续开始征收针对矿产开发的补偿费用。如 1989 年 , 江苏省制定并实施 《江苏省集体矿山企业和个体采矿 业收费试行办法》 , 规定对集体矿山和个体采矿业开始征 收矿产资源费和环境整治基金;1990年 , 福建省决定对国 营、集体和个体煤矿征收 “ 生态环境保护费”;1992年广西 壮族自治区开始对乡镇集体矿山和个体采矿企业实行排 污费征收制度;1993年国务院批准在晋陕蒙接壤地区的能 源基地试行生态环境补偿政策等 [3]。

对森林生态效益的补偿是我国较早开始探索的另一 种生态补偿形式。基于对森林生态效益认识的逐步加深 , 在 1989年四川乐山的一次学术研讨会上 , 森林生态效益 补偿的政策思路被正式提出。到 1995年 , 该思路写入了 《林业经济体制改革总体纲要》 ,1995-1997年 , 在经过林 业部门有关人员的努力下 , 财政部和林业部向国务院呈报

了 《森林生态效益补偿基金征收管理暂行办法》 ,1998年森 林生态效益补偿基金正式写入了 《森林法》 , 从而为开展森 林生态效益补偿制度奠定了法律基础 [4]。

进入 20世纪 90年代中期以来 , 由于长期偏重经济发 展而带来的生态环境问题日渐突出 , 并导致了一系列的生 态灾难 , 其中较为突出的就是 1998年长江流域的特大洪 水和 2000下 , 20天 , 其涉及区域 , , 史无前例。近些年来 , 除了大型 , 我国还在其他领域开展了一系列的生态 补偿计划或项目 , 如农村新能源建设、水土保

持补贴和农 田保护、退田还湖、退牧还草、饮用水源地保护、自然保护 区补偿等 [5]。

2005年 8月 , 浙江省政府在全国率先出台了 《关于进

一步完善生态补偿机制的若干意见》 , 要求全省各地按照 生态省建设的战略部署 , 进一步加大生态补偿力度。这是 我国地方政府首次出台以生态补偿为主题的政策文件。

2007年 9月 , 国家环保总局印发了 《关于开展生态补偿试

点工作的指导意见》。这是我国中央政府首次对开展生态 补偿措施发布指导性文件。其目的是通过试点工作 , 推动 相关生态补偿政策法规的制定和完善 , 为全面建立生态补 偿制度奠定基础。2008年 4月 , 海南省有关部门确定了 《海南省中部地区生态补偿管理办法》 和 《海南生态补偿机 制框架设计》 并提交省政府和人大审议。一旦通过立法 , 海南省的生态补偿将真正进入可操作层面 , 从而将填补我 国生态补偿制度建设缺乏立法保障的空白。

3当前我国在生态补偿制度建设中存在的 主要问题

经过近20年的发展 , 我国在探索通过建立生态补偿 机制来促进资源环境与社会经济协调发展方面积累了一 定的经验。但是 , 客观地讲 , 目前我国的生态补偿制度建 设仍处于初步发展阶段 , 生态补偿措施尚没有在我国的可 持续发展中发挥应有的重要作用。具体来看 , 目前我国的 生态补偿制度建设主要存在以下四个问题。

3.1生态补偿政策本身存有缺陷

目前 , 我国由中央政府出台的涉及生态补偿内容的相 关政策有十余项 , 但除了 《关于开展生态补偿试点工作的 指导意见》 外 , 其他均不是以生态补偿为目的而设计的。这些相关政策主要是从某一种生态要素或为实现某一种 生态目标而设计 的政策。如退耕还林、天然林保护、退牧 还草、矿产资源补偿费等。现有的这些生态补偿政策普遍 带有较强烈的部门色彩。在实际工作中就存在了这样的

・ 041

・ 中国人口・ 资源与环境

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现象 , 即 :以部门的生态保护责任为目的进行相应的政策 设计 , 并以国家有关规律法规的形式将这些部门性的政策 固化 , 其结果往往会出现部门利益化和利益部门化的问 题。《关于开展生态补偿试点工作的指导意见》 也只是部 门性指导意见 , 不具有法律效力 , 中国的生态补偿制度建 设缺乏有力的法律支撑。但是在国外 , 生态补偿制度已经 得到了许多国家的立法支持 , 如日本、俄罗斯、瑞典、美国、法国、澳大利亚、比利时等 [6~11]。

3.2生态补偿的范围过窄

目前我国的生态补偿主要局限于退耕还林、天然林保 护、矿区植被恢复等内容 , , 补偿;与此同时 ，人 , 然而 , , 生态补偿的 实施范围已经很广。如美国在农业、自然环境保护、采掘 业、流域水管理、环境污染防治等领域广泛建立了补偿机 制 , 欧盟对有机农业、生态农业、传统水土保持措施、甚至 地边田梗生物多样性的保护措施等 , 日本在造林、水污染 防治、自然保护区、农业等领域建立生态补偿机制 , 哥斯达 黎加为保护森林和减轻温室气体排放而建立的可确认贸 易补偿制度(Certified T radable O ffsets , CT Os , 巴西、奥地 利、瑞典、丹麦、荷兰和德国等国将收入税向危害环境税或 生态税转移等 [8~15]。

3.3生态补偿标准制定不合理

我国目前生态服务定价机制很不完善 , 主要是政府的 行政定价 , 补偿标准过于单一。以生态公益林补偿为例 , 目前在各个试点省采用了统一的补偿标准(5元 /亩 , 这 不能充分反映各地的经济、社会和生态区位条件的差异。在退耕还林中 , 全国也仅采用了南、北两个标准。政府尽 管考虑到了南北两地退耕还林存在着机会成本的差异 , 但 这个标准过于粗略 , 远不能反映南北地区内部各区域之间 退耕还林的机会成本差异 , 其结果是 , 对一些北方地区 , 补 偿标准偏高 , 而对一些南方地区 , 补偿标准则偏低 , 使过度 补偿与补偿不足现象并存 , 这不仅耗费了宝贵的财政资 源 , 而且大大弱化了生态补偿的激励作用。在生态补偿标 准的制定方面 , 国外有一些经验可以借鉴。以美国的环保 休耕计划(C onservation Reserve Programme , CRP 为例 [10], 政 府并不统一规定一个补偿标准 , 而只是根据不同地方耕地 生产条件和土地特征 , 确定每一类型耕地的单位年最高补 偿金额。然后 , 美国政府借助竞标机制和遵循农户自愿的 原则来确定与各地自然和经济条件相适应的补偿标准。这种方式确定的补偿标准实际上是农户与政府博弈后的 结果 , 化解了许多潜在的矛盾。

3.4融资渠道单一

我国的生态补偿融资渠道主要有财政转移支付和专 项基金两种方式。其中 , 财政转移支付是最为主要的生态 补偿资金来源。从目前我国生态补偿的财政转移支付方 式看 , 纵向转移支付占绝对主导地位 , 即中央对地方的转 移支付 , 而区域之间、流域上下游之间、不同社会群体之间 的横向转移支付微乎其微。目前我国这

种主要依靠中央 对地方转移支付的生态补偿融资方式 , 大大限制了生态补 偿的持续开展。对比来看 , , 实 , , 例如 , 在 M ittelfranken 地区 , 环境保护的政策措 施及资金来源是由一个农民协会来负责;法国的 Perrier 公 司为了能获得持续的清洁水源 , 给上游地区的森林所有者 提供了一定数量的补偿金。类似的补偿方式在哥斯达黎 加、哥伦比亚、澳大利亚、美国、巴西等国家和地区均广泛 实施 [1]。这种多元化的补偿方式使得补偿资金不再单纯 由政府负担 , 既减轻了政府的财政压力 , 又体现了社会公平。

4促进我国生态补偿制度建设的重大战略 对策

4.1加快立法进程 , 为生态补偿制度建设保驾护航 要全面建立生态补偿机制 , 首先必须建立并完善生态 补偿的政策、法律、法规等保障机制。目前 , 生态补偿的立 法已成为当务之急 , 急需以法律形式将补偿范围、对象、方 式、补偿标准等的制定和实施确立下来。考虑到法律出台 的程序性和生态补偿工作的急需程度 , 生态补偿立法可考 虑分两步走 :一是在环保总局 《关于开展生态补偿试点工 作的指导意见》 的基础上 , 结合地方的一些试点情况 , 研究 制定以国务院名义下发的关于生态补偿的政策性文件 , 如 可考虑出台 《关于进一步完善生态补偿制度的若干意见》 , 进一步明确生态补偿对于生态保护和建设的意义与近期 需要重点开展的领域和地区;二是在目前工作的基础上 , 不断完善各部门的工作 , 争取出台 《生态补偿法》 , 使生态 补偿制度建设能得到法律的有力保障。

4.2明确生态环境问题的轻重缓急 , 有序开展生态补偿 制度建设

西方发达国家的生态补偿范围很广 , 特别是在欧盟 , 几乎囊括了所有对环境友好的生产措施。但欧盟的这种 补偿政策是与其强大的经济实力所密切相关的。从中国 的经济实力看 , 我国当前还不具备全面实施生态补偿的条 件。从目前情况看 , 我国在实施生态补偿时重点不突出的 问题比较严重。为此 , 在今后的工作

中应首先对我国的生 态环境问题状况进行全面的评估 , 明确轻重缓急 , 根据评 ・ 1 4 1 ・ 孙新章等 :

我国生态补偿制度建设的突出问题与重大战略对策

估结果确定补偿的优先序 , 使有限的补偿资金用到刀刃 上 , 提高补偿资金利用效率。初步的设想是将全国的生态 补偿划分为三个级别 : 第一 , 优先补偿项目。对于一些已经非常突出的生态 环境问题 , 或者不及时制止将可能导致极其严重生态环境 后果的行为 , 进行优先补偿。第二 , 重点补偿项目。对于 一些生态问题较为严重的地区或对生态环境具有显著影 响作用的行为 , 进行重点补偿。第三 , 拓展性补偿项目。对于一些在一定程度上有利于生态环境建设的行为或措 施 , 进行补偿(见表 1。

表 1 T ab.1 com 级别

建议补偿方式 优先补 偿项目 1.三江源、京津风沙源等重要

生态功能区保护补偿 2.长江、黄河、珠江、海河、淮河 等跨省区流域补偿 3.南水北调、西气东输、北煤南 运等重大跨区资源配置补偿

…… 以中央直接投

资为 主 , 地 方 配套为辅 重点补 偿项目

1.能源、矿产资源开发区补偿 2.区域性水源地保护补偿 3.工业性污染物排放补偿

……

以产业间或区

域 间 补 偿 为 主 , 中 央 政 府 补偿为辅 拓展性 补偿项目

1.秸秆、牲畜粪便等农业废弃

物资源化利用补偿 2.农业节水、水土保持措施建 设补偿

3.农业面源污染控制与绿色农 业生产补偿 以政策性补偿 或市场补偿为 主 4.3加强生态补偿关键问题研究 , 为补偿工作开展提供 科技支撑

补偿主体划分(即谁补给谁 与补偿标准(即补多少 制定是实施生态补偿最为核心的内容 , 同时也是最难确定 的内容。由于生态环境服务或产品属于公共物品 , 不仅在 我国 , 甚至在西方发达国家也存在着产权界定困难的问 题。在产权不明晰的情况下 , 补偿主体的划分工作将可能 引起区域间或产业间相互扯皮 , 乃至无

休止的争吵。进一 步完善所有权制度 , 改变目前生态环境服务所有权 “虚 拟”、产权不明晰的状况 , 是科技攻关的一个重要方向。对 于生态补偿标准的制定问题 , 由于我国各地气候与自然资 源状况千差万别 , 这使区域之间生态环境服务功能差异很 大。另外 , 生态环境服务功能也与特定的经济社会条件息 息相关。因此 , 应结合优化开发、重点开发、限制开发和禁 止开发四类主体功能区的划分工作 , 深入开展全国层面的 生态环境服务功能与跨区占用研究 , 摸清我国不同类型区

究竟给人类提供多少生态环境服务 , 以及流域之间、区域 之间的相互利用关系 , 为生态补偿标准的制定提供必要的 科技支撑。

4.4

建立多元化的投融资渠道 , 使生态补偿能得到持续 的资金支持

能否得到持续的资金支持是生态补偿项目能否启动 , 的原则。参考国际经 , 制转变 , 拓宽生态环境保护与建设投入渠道。例如 , 可考 虑根据地区经济发展水平及流域上下游位置 , 开征一种有 差别的生态环境建设税 , 培育和发展生态资本市场 , 等等。另外 , 加强对外合作交流 , 争取国际性金融机构优惠贷款 和民间社团组织及个人捐款 , 进行生态环境建设。

(编辑 :王兴杰 参考文献(References [1]中国 21世纪议程管理中心可持续发展战略研究组.生态补偿 :国 际经验 与 中 国 实 践 [M ].北 京 :社 会 科 学 文 献 出 版 社 , 2007.[Sustainable Development S trategy Research G roup of The Adm inistrative Center for China ’ s Agenda 21.Ecological C om pensation :International Experiences and China ’ s Practices [M ].Beijing :S ocial Sciences Academ ic Press , 2007.]

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241・ 中国人口・ 资源与环境

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com pensation level is unreas onable , and the funds mainly come from central g overnment and little funds provided by public.Based on these problems and experiences from other countries , this article gave s ome suggestions to per fect Chinese eco 2com pensation system :develop eco 2com pensation under the umbrella of laws;make an im plementing order of eco 2com pensation based on Chinese economic development and eco 2environment situation;strengthen scientific researches on key problems restricted eco 2com pensation system building;establish multiple fund collecting channels , for instance , im posing environmental tax , and develop ecological product market and s o on.K ey w ords eco 2com pensation;key problems;strategy ・

341・ 孙新章等 :

我国生态补偿制度建设的突出问题与重大战略对策

第五篇：我国环境保护问题与对策

我国环境保护问题与对策

【摘要】环保已经成为今天我们经济可持续发展的一个基础性的工作。保护和改善生态环境是全人类紧迫而艰巨的任务。我国的环境保护形势十分严峻，为全面落实科学发展观，必须把环境保护摆在更加重要的战略位置。必须采取有力的对策与措施，保护生态环境。

【关键词】环境保护 对策

一、环境问题的概述

环境问题是多种多样的，可以概括为两大类：一类是第一环境问题，就是由于自然演变和自然灾害引起的原生环境问题，如洪涝、干旱、台风、海啸、地震、滑坡、泥石流等；另一类是人类生活生产引起的次生环境问题。次生环境问题又分为环境污染和环境破坏，如大面积开垦草原引起的沙漠化和土地沙化、工业造成的大气污染、水污染、乱砍乱伐引起的森林植被破坏、过度放牧引起的草原退化等。

而目前，威胁人生生存和发展的主要环境主要有：淡水资源短缺，能源短缺，全球变暖、臭氧层破坏、酸雨、垃圾泛滥成灾、有毒化学物品污染、物种灭绝，土地沙漠化等。这些环境问题是人类在改造自然的时候造成的，而现在保护环境是需要全人类的公共努力。

二、目前我国环境保护工作的现状以及存在问题

（一）公众环境保护意识淡薄，参与度低

造成我国环境问题严重的根本原因是与经济发展的冲突问题，人们对环境保护的工作认识上上不去，只片面追求经济的高增长率，觉得环境保护和经济发展是一场你死我忘得战争，没有妥协，使得环境保护陷入了一种艰难的处境，导致在发展经济的压力下，忽视了对资源开发等环境保护的监督很不力的局面。

（二）缺乏完善的环境保护的法律法规

国家现行的资源法主要针对的是自然环境中存在的某一特定要素，现行的环境保护法律法规主要呀是针对水污染，固体废弃物污染，大气污染的防治，缺乏综合的环境保护管理的制度与条例，缺少完善的生态环境保护法律法规。一些生态破坏时间因而钻了法律的孔子，没有得到及时和应有的法律制裁。

（三）环境保护的人力和资金投入不足

多年来我们在环境保护问题上的投资低于基本保障水平，政府需要解决的问题越来越多，同时污染 16

治理的难度在不断加大。使用较少的投资和简单技术就能解决的问题越来越少，污染问题的治理难度和相对资金的需求程度都有了明显的变化。而缺乏有效的、健全的人力及资金的投入机制，造成投入不足，使得环保的政策难以落到实处，应协调好社会及经济发展与环境保护的关系，搞好环境监测，加强对于环境保护的科学研究，研究当前环境保护中的热难点，通过认真的调查研究，为我国环境保护问题制定出合适的政策措施。

（四）资源利用率低

目前我国从根本上讲仍处于能耗高、污染重，且效益低的经济增长方式，从而与之相对应的资源的开发利用模式也仍处于一种很不理性的状态，以致重开发、轻保护的惯性思想仍然存在，以环境换取金钱利益的现象在一些地方仍很严重。目前我国能源利用率仅为33%，工业用水的利用重复率为55%,矿产资源回收率仅为30%，比国外各项指标的平均水平分别低了10.25.20个百分点。

（五）管理能力相对较差

从生态环境保护机构的职能的实施方面，没有独立的主管机构或专人进行负责，由于环境保护涉及面广，专业性又强，而且目前还有新问题不断在出现，以致不能较好的行使其职能.尤其表现为对环境保护概念的模糊，没有浓烈的环保意识，对自己环保具体职责不清楚，造成了环境保护的被动的尴尬局面。

三、正对目前我国环境保护工作存在的问题提出对策

（一）提高公众参与环境保护的意识

目前, 我国公众的环境意识较薄弱, 1995 年“全民环境意识调查”数据测算, 我国城乡环境意识总体平均得分 44.3分;2000 年世界环境日前后, 国家环保总局和教育部联合进行的全国公众环境意识调查报告得出结论是, 环境意识水平偏低。因此, 针对我国公民环保参与意识不强的状况，要想调动广大公众的积极性并参与到环境保护中去，首先要从基础教育抓起，使广大在校的中小学生、大学生从小树立环保意识，增强环保观念；其次要通过各种渠道（例如网络、广播、电台）去宣传和教育环境保 护的意义，增强广大民众参与环保事务的热情，使每个公民都充分意识到环境保护人人有责，使每个公 民都意识到环境保护是与每个公民的切身利益紧密相关的，并主动地参与到环保事业中去。

（二）依据国情建立与完善环保法律法规

据国家环境保护总局科技标准司有关负责人介绍，循环经济的思想萌芽可以追溯到环境保护兴起的20世纪60年代，但直到20世纪90年代，人们才在不断探索和总结的基础上，提出以资源利用最大化和污染排放最小化为主线，将清洁生产、资源综合利用、生态设计和可持续消费等融为一体的循环经济战略。

建立和完善促进循环经济发展的法律法规体系和经济政策。我国现有的环境法规多采取末端控制、指令性控制。要借鉴国外的经验，通过立法的方式，制定适合我国国情的循环经济法律。制定并完善鼓励支持循环经济的经济政策、税收政策，使法律法规能真正起到污染预防和绿色导向作用。

（三）改革环境保护融资机制，增加投入

做好新形势下环保工作,必须进一步增加环保投入,必须把环保投入作为公共财政支出的重点,保证环保投入增加幅度高于经济增长速度。一要制定和规范环保投入的财政支出机制,保证环保投入增长幅

度高于经济增长速度;二要制定和规范污染制约机制和治污筹资机制,加大运用市场机制推进污染治理的力度,以严格执法引导企业投入,以政府投入拉动社会投入,以经济政策调动市场资源,努力形成一种污染制约机制和治污筹资机制;三要规范和完善资源有偿使用机制和生态补偿机制,形成谁污染谁就会在经济上受损失的机制,促使排污单位积极增加投入,主动治理污染;四要坚持以人为本,在生态补偿上体现和关注民生,确保水源保护区农民有权利享受保护和建设生态服务补偿、限制发展机会和发展权补偿。

（四）开展循环经济，提高能源利用率

要借助现代高科技手段开发关键链接技术，对现在不能回收利用的大宗废弃物进行回收利用，提高生态技术的经济合理性。积极采用清洁生产技术，推广无害或低害新工艺、新技术，大力降低原材料和能源的消耗，实现少投入、高产出、低污染，尽可能把污染物的排放消除在生产过程之中。

开展循环经济和生态工业的试点。要选择典型企业和大型企业进行单个企业的生态工业试点；选择一批工业园区，在园区内建成企业间的工业代谢和共生关系；在社会层面上，通过废旧物资的再生利用，建立废旧物资循环利用机制，实现消费过程中和消费过程后物质和能量的循环。

（五）全面提升环境保护能力建设，建立现代科学的环境管理模式

强化环境保护机构和队伍建设。在地方机构改革和调整中，规范化建设各级环境保护机构和环境监测、监理、科研、信息、辐射监督管理队伍，培养一批高水平的环境管理人才和技术人才。

建立、健全环境监控网络体系。建立市、县（市、区）、乡（镇）三级联通的环境管理系统，各级环境监理、监测部门的技术装备配置达到国家、省规定的规范化标准。完善全市环境应急响应系统建设，各县市区要成立由环保部门、相关企业、相关单位组成的应急队伍，对突发性污染事故实施统一指挥协调，并具备对污染隐患进行监控和预警的应急响应能力。

完善环境信息网络系统。形成以市环境信息中心为主、县市区环境信息站为辅的环境信息网络结构，联通各级政府部门、重点污染企业以及其它相关社会信息源。

四、结语

地球是我们生活的家园，环境保护就是在维护我们家园的生态环境，家园的生态关系到你我他每个人。法制约束也好，大力宣传也好，都不如从自身做起、从点滴小事做起更有效果。所以，我们要从根 本上认识环境保护的重要性，把环境保护工作落实到实处，让我们的家园更加美好。

参考文献：

[1]万本太等.《走向实践的生态补偿——案例分析与探索》[M].中国环境科学出版社出版, 2008.10.[2]孔杰.关于环境保护形势以及对策的若干思考[A].大众科技，2012.3