PPP模式下我国城市公共基础设施建设研究

第一篇：PPP模式下我国城市公共基础设施建设研究

PPP模式下我国城市公共基础设施建设研究

摘 要：长期以来，我国一直将城市公共基础设施的建设作为政府和国家的职责，政府管理着城市公共基础设施建设的一切，这不仅增加了政府的负担，同时也造成了公共事业部门的低效率，为了解决这一现状，政府积极引入PPP模式。下面就PPP模式下我国城市公共基础设施建设进行深入分析。

关键词：PPP模式；城市公共基础设施；建设；问题；对策

近年来，随着《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》、《国务院关于加强城市基础设施建设的意见》等的出台，PPP模式逐渐出现在市政交通、垃圾处理、生态园林、城市管网等经营性基础设施建设方面，这极大的促进我国政府购买服务方式的改变。在《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》中进一步提出，要利用PPP模式来促进城市基础设施投资运营的市场化。

2015年4月国家发展改革委印发《关于进一步做好政府和社会资本合作项目推介工作的通知》，5月，李克强总理主持召开国务院常务会议，部署推广政府和社会资本合作模式，国家发展改革委在门户网站开辟PPP项目库专栏，公布PPP推介项目，PPP模式进入正式推广实施阶段。在国家大力支持PPP模式的背景下，探析我国城市公共基础设施建设的PPP模式具有极其重要的意义。

一、城市基础设施建设PPP模式的引入

（一）PPP模式的概述

PPP模式是英文“Public―Private―Partnerships”的缩写，译为“公私合伙”，政府与社会资本合作。在城市公共基础设施建设中，PPP模式就是指私人部门参与到城市公共基础设施建设管理中，在这一模式中，通过公私双方的合理配置，对风险进行优化，充分发挥公私双方的优势，以此达到合作共赢的局面，尽可能的为社会提供优质的公共产品服务。

（二）引入PPP模式带来的效益

公共基础设施是城市发展的基础，对城市的经济发展、社会环境、文化、政治等有极大的影响，同时城市公共基础设施也是城市可持续发展的基础。PPP模式涵盖城市供水、供电、供热、垃圾处理、公园配套、市政交通、生态绿化等各个领域，在城市公共基础设施建设中，引入PPP模式，一方面能减轻政府部门的压力，缓解政府部门的财政负担，另一方面还能实现城市公共基础设施建设的市场化运营，有利于城市公共基础设施建设市场的良性竞争，能有效结合政府和社会资源优势，提高公共服务质量和效率，提高社会效益和经济效益，促使公共利益最大化。PPP模式是国家的重大经济改革任务，是加快新型城镇化建设、提高国家治理能力、构建现代财政制度的重要抓手。

二、PPP模式在我国城市公共基础设施建设中的应用

（一）城市既有建筑节能改造

据统计，我国城市建筑的能耗在整个社会能耗中占30%，而在北方城市中，采暖地区已经达到40%，同时在一些老的城市中，存在道路狭窄、环境恶劣等问题，加上老城区的布局比较混乱，电线盘绕复杂，有很大的安全隐患，居民日常生活区缺乏必要的体育设施、绿化等。在这种情况下，通过PPP模式对既有建筑节能进行改造，显得尤为重要。在既有建筑节能改造中，PPP模式能充分发挥投资主体单

一、纯公共产品非经营的特性，严格控制施工，能在保持原有供热不变的情况下，降低建筑能耗减少污染物排放，优化居民生活环境。

（二）城市公共照明工程领域

在我国的用电领域中，照明用电的比例达到1/3，其中公共照明是最重要的能耗之一，由于我国当前的公共照明系统能耗比较高，使得政府财政支出费用很高，这不仅影响到节能减排还增加了政府财政负担。基于PPP模式下的城市公共照明工程改造，可以利用智能照明系统对城市公共照明领域进行全面改造，在管理过程中利用合同能源管理方式，能保证政府在不投入的情况下，获得良好的效益。

（三）城市静态交通建设领域

进入新世纪以来，人们的生活水平得到了极大的提高，私家车的数量持续提高，这也使得城市道路压力越来越大，城市的交通拥堵现象也越来越严重。鉴于此，城市交通治理需要从“动、静”两个方面进行，这样才能避免交通拥堵现象的发生。我国颁布实施的《关于加强城市停车设施建设的指导意见》，是城市基础设施建设和PPP模式全面融合的体现，在这一文件中提出了停车产业化的思想，也就是通过产业发展的思想来促进停车事业的发展，利用停车设计、技术应用、停车场运营、收益管理等手段，形成新的城市公共基础产业。

三、PPP模式下城市基础设施建设和运营现状和存在的问题

截至2015年5月，全国34个省市区地方政府推出了总额约1.97万亿元的PPP项目。2016年2月从安徽省发展改革委获悉，安徽全省PPP项目入库581个，总投资4576亿元。其中265个项目纳入国家发展改革委PPP项目库，总投资2743亿元。截至目前，共有37个项目签约，占全国已签约项目的11%，签约率为29%。据了解，目前安徽大部分地区都推出了PPP项目，涉及高铁、高速公路、机场、城市轨道交通，以及桥梁、隧道过江通道等方面，适应安徽工业化、新型城镇化快速发展的需要。蚌埠市已有18个项目纳入国家项目库，总投资达120亿元，项目个数规模均居全省前列，目前，蚌埠市第一批项目中已有蚌五高速、蚌埠市生活垃圾焚烧发电厂、怀远县涡北污水处理厂3个项目签约，签约率达33%。

当前，我国大力推广PPP模式取得的成效有目共睹，但一些困难和挑战也愈加凸显。存在以下较为显著的问题：

（一）制度和机制不完善

直接可用于PPP项目的法律法规仍不健全，多以行业部门规章和地方规章的形式存在，无法在根本上约束各方行为。PPP模式从诞生之日起，就存在一个重要的法律隐患，从国际实践看来，联合国贸法会在《私人融资基础设施项目法律指南》中指出，在多数大陆法系国家，PPP项目协议由行政法管辖，政府基于公众利益享有一定特权。而在普通法国家，行政合同与民事合同无明确区别，根据判例法原则，政府为公共利益可以不受合同约束，但社会资本有权得到公平赔偿。在我国当前发布的PPP相关法规中，对项目合同出现争议后使用何种诉讼方式，定义不清。是以行政合同看待还是民事合同看待，直接关系到各方利益与权力，一旦合作产生矛盾，一方不讲信用，应采取何种诉讼方式。另外产权归属的不明确，退出机制的缺失，也影响了相关主体参与PPP项目的积极性。

（二）社会信用基础薄弱

地方政府信用风险是企业参与PPP项目的主要顾虑。企业家与民企最大的顾虑是政府不讲信用，这就是尽管在中央与地方政府大力推广的前提下，PPP签约率却很低的主要原因。之前失败案例中，也有很多是由于政府过于强势，缺乏契约精神，单方面违约而导致社会资本利益受损。另一方面，企业也存在信用缺失问题，存在一些民营企业在招标过程中以超低价参与竞标，中标后使用各种理由提价，如果未能满足其增加的条件，其往往以拖延施工或毁约相威胁。项目的中断可能会产生一些政府无法承担的损失，因此在实际操作中，大多选择与国有企业合作，这就导致了PPP项目发展的局限性。

（三）现行的金融体系投融资模式不能满足PPP项目要求

基础设施建设的周期长、投资回收慢，急需引进更多的中长期基本以满足PPP项目的资金需求。但是具有稳定收入来源的经营性项目少，项目本身的现金流难以覆盖资金本息收入，加上政府财政补贴政策不具体，收益的不确定性影响了融资机构的积极性。民企自身实力和风险承受能力相对较弱，融资渠道少，融资难，对很多投资规模大，时间长的PPP项目来说，民企很难满足其资金和项目运营管理方面的需求。

（四）政府仍承担主导作用

长期以来，我国城市公共基础设施建设、管理都是由政府部门负责，这就导致社会形成了一定的依赖心理，即便在PPP模式下，仍是以政府为主导，忽视了市场的主导地位，从而影响到PPP模式的落实效果。

四、改善城市基础设施建设和运营模式的对策建议

结合我国PPP模式应用中存在的问题，制定相应的改进建议，从而促进我国PPP模式下城市公共基础设施建设的发展。第一，构建良好的法律环境，对于PPP模式涉及到合同、担保、外汇、税收、特许权等各个方面，明确界定PPP项目的所有权、经营权，加上我国的基础设施建设市场化处于初级阶段，各个方面都有所不足，对此，必须构建良好的法律法规，通过法律来明确相关主体的权利义务及对其行为进行强力约束，从而保证PPP项目的规范化、现代化进行。第二，开拓多元化的融资渠道，支持金融机构积极介入PPP项目，首先国家开发银行、农业发展银行等政策性银行要作为金融融资方面的引领者，发挥其长期融资的优势，拓宽融资渠道，鼓励和引导商业银行加入PPP项目中来，对银行金融产品和授信流程创新，引入产业投资基金、信托资金等方式，此外国家也可给予一定的财税政策加以扶持。第三，准确定位政府角色，政府要完成角色的转变，从公共产品、服务的提供者，转变成参与者和质量监督者。对于PPP模式的实施，必须在政府部门的推动下进行，但是在具体实践中，政府必须准确定位自身角色，不能占据主导，政府要主动承担起与私人企业合作，监督指导公共服务的角色。在合同契约方面，应将社会资本方视为同等地位，要接受有效法律体系的约束，不能擅用权利修改干预，同时又要防范资本权利被民企架空、侵占，这就需要治理结构的改革和地方政府治理水平的提高来保障，以此促进我国公共基础设施建设的创新发展。第四，构建完善的监管体系，建立合理的利益分享和风险共担机制。在实际中，为了保证PPP模式下城市公共基础设施建设的有序进行，政府还应该与企业制定一套科学、可行的监管体系，并将其彻底落实在实际中，政府要在监管中承担主要责任，如果因监管不力而引起风险，需要政府承担主要责任，这样就能充分提高政府监管效率。由对风险最有控制力的一方控制相应风险，承担的风险与所得回报相匹配，其中政府主要承担政策风险和民众诉求风险，而社会资本方承担建设、运营、维护等方面的风险。

五、总结

PPP模式是新时期发展起来的一种新城市公共基础设施建设模式，基于PPP模式下的城市公共基础设施建设能全面降低政府负担，提高城市公共产品服务质量，就目前而言，我国PPP模式下的城市公共基础设施建设还有一定的不足，对此，要结合实际，制定相应的应对策略，从而保证我国公共基础设施建设的有序进行。

（作者单位：安徽财经大学）

基金项目：安徽财经大学2015年大学生创新创业训练计划资助 “PPP模式下我国城市公共基础设施建设研究”项目编号：201510378245

参考文献：

[1] 武雪莹，易加斌.基于PPP模式的城市基础设施建设[J].建筑设计管理，2015（10）：24-31.[2] 王雪婷.城市基础设施建设中应用PPP模式的理论基础分析[J].中国市场，2016（04）：37-38.[3] 曲进.PPP模式在城市基础设施资本化运作中的应用[J].江苏商论，2015（15）：146-147.[4] 向鹏成，宋贤萍.PPP模式下城市基础设施融资风险评价[J].工程管理学报，2016（01）：132-133.[5] 陈宏珍.PPP模式在城市基础设施建设中的应用研究[J].时代金融，2015（35）：116-117.[6] 何文胜.PPP模式在城市基础设施建设中的应用研究[J].建筑工程技术与设计，2015（34）：92-93.

第二篇：【热点】如何构建智慧城市基础设施建设的PPP模式？

【热点】如何构建智慧城市基础设施建设的PPP模式？

【编者按】智慧城市基础设施建设是智慧城市可持续发展的基石，其建设水平决定了智慧城市的发展前景。本文聚焦诠释了智慧城市基础设施的内涵和主要内容，按已有、新建和改扩建三种类型，提出我国智慧城市基础设施建设公私合作（PPP）的三条路径，并从监管、风险分担和合作伙伴选择等方面对构建智慧城市基础设施建设PPP模式的保障机制提出了相关建议，以资借鉴。

智慧城市基础设施的概念界定与内容属性

智慧城市基础设施是指根据智慧城市发展，以满足城市居民“即需即供”的信息需求，在城市范围内建设的各类现代信息基础设施。其具体内容包括：

1．光网城市：即以光纤为网络的城市。光网城市的启动，源于2010年4月工信部、国家发改委等七部委发起的《关于推进光纤宽带网络建设的意见》，该意见要求加快推进光纤宽带建设，加速城市光纤到户、农村光纤到村。

2．无线城市：即使用高速宽带无线技术，覆盖城市行政区域，向公众提供随时随地接入、高速的无线网络，让公众可以充分利用无线终端或无线技术获取信息。这是城市信息化和现代化的一项基础设施，也是衡量城市运行效率、信息化程度以及竞争水平的重要标志。

3．三网融合：即电信网、广播电视网、互联网这三张网络在向宽带通信网、数字电视网和下一代互联网的演进过程中，通过技术改造，使其技术功能趋于一致、业务范围趋于相同，网络互联互通、资源共享，为用户提供语音、数据和广播电视等多种服务。

4．智能电网：即电网智能化，也被称为“电网2.0”，它是建立在集成的、高速双向通信网络的基础上，通过先进的传感和测量技术、设备技术、控制方法以及决策支持系统技术的应用，实现电网的可靠、安全、经济、高效、环境友好和使用安全的目标。

5．物联网：即通过射频识别（RFID）、红外感应器、全球定位系统、激光扫描器等信息传感设备，按约定的协议，把任何物品与互联网相连接，进行信息交换和通信，以实现对物品的智能化识别、定位、跟踪、监控和管理。

智慧城市基础设施作为一种准公共产品，相比其他网络型基础设施如铁路、电力等，智慧城市基础设施的网络经济性更为明显，互联互通的要求更高。同时，由于有着较高的技术壁垒，具有与生俱来的自然垄断性，对于政府的协调和规制能力要求也更高。

◎ 我国智慧城市基础设施建设现状及存在的问题近年来，我国坚持优先发展新一代信息网络，智慧城市基础设施取得了长足的进展。光网城市方面，截至2012年6月，全国使用4兆及以上带宽产品的用户比例已经达到了54％，全国已有12个省份4兆以上的宽带产品用户比例超过了60％；在网络覆盖能力上，新增光纤到户覆盖家庭超过了2300万户，新增固定宽带接入互联网家庭超过了1000万户；无线城市方面，仅以中国移动为例，截至2012年6月底，已与31个省248个城市政府签约，共有30个省321个城市的无线城市上线推广，应用总数达 1.8万，独立使用用户数达2608万,访问PV量超过47913万；三网融合方面，全国已经有54个地区成为“三网融合”的试点区域，覆盖人口已经达到3亿人以上，经广电总局批准的网络视听节目服务持证机构已达617家、网络广播电视台17家、开展移动通信网手机电视业务的单位20家、开展互联网电视业务的单位7家；智能电网方面，到2012年，“加强智能电网建设”三次写入了我国政府工作报告，并纳入国家“十二五”规划纲要，累计安排了303项智能电网试点项目，已建成投产251项试点项目，制定并发布了《智能电网技术标准体系规划》；物联网方面，2011年中国物联网产业规模超过2600亿元；产业分布上，已初步形成环渤海、长三角、珠三角以及中西部地区四大区域集聚发展的总体产业空间布局。2012年8月，工信部发布了《无锡国家传感网创新示范区发展规划纲要(2012—2020年)》，将加大对示范区内物联网产业的财政支持力度，加强税收政策扶持，并推进物联网企业通过资本市场直接融资。

我国智慧城市基础设施建设在不断取得良好成绩的同时，也存在着一些问题。主要表现为：

一是投资主体分散。智慧城市基础设施的投资主体既有各级政府，还有三大电信运营商、广电、电力公司、相关企业等，投资主体分散，难以形成合力。

二是对多元投融资的激励不足。政府在智慧城市基础设施的前期建设过程中，往往以财政性资金投入为主，向民间资本的开放不够，难以对民间资本形成有效的吸引和拉动，财政资金的乘数效应发挥不够。

三是运营管理效率低下。表现在智慧城市基础设施的融合共享程度不够，部门往往各建一套专有设施，难以形成高效的运行和管理模式。

◎ 我国智慧城市基础设施建设PPP模式的三种途径 当前，引导民间资本投入基础设施建设，已成为推动经济发展的重要选择。2012年7月召开的国务院常务会议提出，要在铁路、市政、能源、电信、金融、卫生、教育等领域尽快推出一批引导民间投资参与的重点项目，发挥示范带动效应，中央各部委也相应出台了引导民企投资的实施细则。2014年9月，财政部下发《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金[2014]76号）要求“各级政府通过政府和社会资本合作模式向社会资本开放基础设施和公共服务项目，拓宽城镇化建设融资渠道，形成多元化、可持续的资金投入机制”，“做好制度设计和政策安排，明确适用于政府和社会资本合作模式的项目类型、采购程序、融资管理、项目监管、绩效评价等事宜”，“积极稳妥做好项目示范工作。重点关注城市基础设施及公共服务领域，如城市供水、供暖、供气、污水和垃圾处理、保障性安居工程、地下综合管廊、轨道交通、医疗和养老服务设施等，优先选择收费定价机制透明、有稳定现金流的项目”。

在此背景下，鼓励和引导民间资本参与智慧城市基础设施建设，进入运营市场，开展各类增值应用业务，具有重要的现实意义。

构建我国智慧城市基础设施的PPP模式，可以从智慧城市基础设施的三种不同类型出发，探索政府公共部门与民营部门合作的三条途径。

（一）已有智慧城市基础设施的公私合作模式

政府可以通过出售、租赁、运营和维护合同承包、转让—经营—转让等形式与民营企业合作，由政府向民营企业发放特许经营权证，让民营企业进来参与智慧城市基础设施的经营和管理。民营企业可以直接向使用者收费，也可以通过政府向使用者收费。

1．民营企业通过购买或租赁的形式获得智慧城市基础设施的使用权。在这种形式下，民营企业可以在政府的特许经营权下，自己向用户收费。如可对民间资本进一步开放网络托管业务，电信企业将自有网络、或设备委托民营企业进行第三方管理和维护服务，以促进专业化分工，提升服务水平。同时，支持民间资本在互联网领域投资，进一步对民间资本开放互联网数据中心（IDC）和接入服务（ISP）业务，引导民间资本参与IDC和ISP业务的经营活动。

2.民营企业对政府拥有的智慧城市基础设施进行经营和维护。在这种形式下，由政府向民营企业支付一定的费用。如可在各部门信息资源整合的基础上，成立统一的政务信息资源管理中心，引进民营企业合作伙伴，对各部门电子政务基础设施进行统一运行和维护管理，并由政务资源信息资源管理中心支付相应的费用给运维企业，以提高资源的利用效率。

（二）智慧城市基础设施扩建改造的公私合作模式 对于需要维修或需要扩建或改造的智慧城市基础设施，政府可以通过租赁－建设－经营（LBO）、购买－建设－经营（BBO）、外围建设（Wraparound Addition）等形式与民营企业开展合作。

在智慧城市基础设施的改扩建过程中，由政府向民营企业发放特许经营权证，民营企业负责对原有基础设施进行升级改造，并对升级改造后的基础设施进行经营管理。在特许权下，经营者向用户收费，并向政府交纳一定的特许费，这不但可以加快提升智慧城市基础设施的功能和升级改造的速度，同时也为政府新建基础设施筹集到了一定的资金。

作为配套措施，政府需要放宽对改扩建项目的准入门槛。民营企业在申请智慧城市基础设施改扩建项目的设计、施工、监理、集成等过程中，需要简化审批条件和流程，凡具有相应资质的民营企业，均可平等地参与到项目招标中来。

（三）新建智慧城市基础设施的公私合作模式

新建智慧城市基础设施大致可分为两类：一是已有的基础设施已不可再用，需重新建设；二是根据业务和承载的需求，需要新建。对于新建的智慧城市基础设施，政府可以采用建设－转让－经营（BTO）、建设－经营－转让（BOT）、建设－拥有－经营（BOO）等形式与民营企业合作。

新建智慧城市基础设施公私合作模式的一个典型应用是鼓励民间资本参与基站机房、通信塔等基础设施的投资、建设和运营维护，即根据专业化分工经营，将基站机房、通信塔等基础设施外包给第三方民营企业，并加强基础设施的共建共享。

◎ 构建智慧城市基础设施PPP模式的保障机制

为确保智慧城市基础设施公司合作模式能有效、高效地开展，还需要合理设计相关的保障机制。

（一）建立和完善监管体系

完善的监管体系有利于协调政府与企业之间的关系、规范政府与企业的行为。在智慧城市基础设施公私合作模式的过程中, 需要建立和完善监管体系，加强政府职能，避免政府监管缺位,杜绝操作过程中各种违规甚至违法现象的出现。同时，也要规范政府透明运作，降低进入门槛，简化进入流程，避免在市场层面干预过多,为民营企业创造良好的投资建设环境。

（二）设计合理的风险分担机制

智慧城市基础设施项目的投资金额大, 工期长, 不确定因素多, 相应的风险也大, 由公共部门或私人部门任何一方单独承担, 都不利于项目的成功实施。因此，设计合理的风险分担机制，让建设和运维风险在公共部门和私人部门间进行合理分担，是十分有必要的。设计风险分担机制的一般原则是: 每一风险应该由最能控制该风险发生的一方承担。具体要求是：风险应与承担能力相适应、与控制力相称、与投资者参与程度相协调、与收益相对应、与造成的损失相对称、与对项目经济性影响相适应。

（三）慎重选择合作伙伴

在选择民营企业作为合作伙伴的过程中，需要在市场充分开放的基础上,引入公开透明、开放竞争和平等互利的竞争机制,选出真正有能力的投资人作为合作伙伴。

作者：钱斌华

来源：财政部财政科学研究所《研究报告》

第三篇：城市公共自行车系统建设模式研究

城市公共自行车系统建设模式研究

摘 要：近几年来，城市公共自行车系统被引进国内，并且慢慢地被重视起来，一些国内的一线城市已经开始发展起了公共自行车系统，而且也起到了显著的成效。为此，主要对城市公共自行车系统的几种建设模式展开讨论。

关键词：公共自行车系统；建设模式

中图分类号：TB

文献标识码：A

文章编号：1672-3198（2014）11-0189-02

随着当今社会经济水平的不断提高以及城市化进程的快速发展，既快又便捷的出行交通工具成为了人们日常所需的基本，交通工具的运行效率越来越被人们所关注。尽管如今的城市中公交车、地铁等各种交通工具已经接近饱和，但是交通网络与目的地之间仍然存在着缝隙。随着人们的思想素质觉悟以及对所需生活质量要求的提高，人们越来越重视低碳、节能、环保等问题。一些城市管理者们也在思考如何能节约城市中的道路资源，并且减少环境污染。基于城市中出现的种种有关交通的现状，自行车这种便捷的交通工具慢慢的融入到人们的生活中，城市管理者们也开始考虑自行车能给城市及人们带来的好处，并重视起城市公共自行车系统的建和与发展。但是，建设公共自行车系统并非只有特定的一个模式，在国内已经发展了公共自行车系统的城市中所采取的建设模式存在着不同，产生的效果也不尽相同。公共自行车系统的建设模式包括传统的政府采购模式、民营企业的建设模式、公私合营模式（即PPP模式）。公共自行车系统的含义

公共自行车，又被称为公交自行车，是指在旅游景点、社区门口、地铁出口等人流比较集中的区域设立服务站点，每个服务站点配备20-50辆自行车，人们可以在这些站点中租赁自行车。服务站点可以为人们提供所需的自行车服务，同时根据人们自行车骑行的时间长短来收取费用亦或是免费。建设公共自行车系统的意义

2.1 为人们短距离的出行提供服务

人们在进行短距离的出行时，一般都会选择公交车、自行车、小汽车以及步行等，其中，自行车出行比较被人们所推崇。自行车作为一种交通工具，具有着自主性及灵活性大、价格便宜并且节能减排等特点，相对于公交车及小汽车和步行而言，自行车在空间、时间上都具有优势，它可以抵达公共交通不能抵达的角落，因此，自行车的这些优点更容易受到人们的青睐，是人们在短距离出行时首选的交通工具。

2.2 与常规的公共交通进行衔接

目前我国各大城市中公共交通与轨道交通仍然不能将城市中的每个角落覆盖，因此，通勤者一般都是步行到交通工具换乘地点。针对这一问题，城市公共自行车系统可以将服务站点设在住宅区或是主要的交通枢纽区域，人们可以骑自行车至换乘地点，从而使各交通工具使用效率得以提升。

2.3 为各大学校园及大型景区提供服务

现如今，大学校园的占地面积在不断地扩大，于此同时，师生的出行也增加了复杂性，从而造成校园内交通管理出现困难。因此，在校园内建设公共自行车系统是方便师生出行的好办法。它可以为师生在校园内外开展短距离的学术交流及生活交流提供方便。公共自行车系统的服务站点可以设在教学楼、图书馆、食堂、宿舍等人流比较集中的地方。公共自行车的实施既方便了出行，又优化了校园内的交通管理。

各大景区内部也可以设置公共自行车服务点，游客在游玩时可以选择自行车作为代步工具。景区可以让游客办理自行车临时卡或向游客收取押金，并向游客提供不同种类的自行车。景区若在市内，游客还可骑自行车前往。公共自行车系统的建设模式

3.1 传统的政府采购模式

建设公共自行车系统这类项目的投资期比较长，而且价格方面具有一定的公益性，愿意加入经营的私人部门比较少，这样就会导致市场的失灵。因此，政府就会将此类项目交给直属的事业单位亦或是建立国企参与经营。政府是主要的决策者以及投资者，公共自行车系统就成为了政府提供给人们的公共服务。在这种建设模式下存在着以下三种方式：（1）政府负责投资，由其行政机构直接进行管理。如佛山市为此专门在禅城区建立起公共自行车管理办公室。（2）政府负责投资，建立国有的独资企业经营管理。如杭州的公交集团旗下的一个子公司在政府引导下，建设起了城市公共自行车系统，但其先期投资都是由政府的财政启动。（3）政府出资，经过招标的形式将项目委托给专业的自行车公司，通过签订合同由其建设并经营。

3.2 民营企业的建设模式

在这种模式下，公共自行车系统的所有问题都由民营企业负责，所得的收益也都属于民营企业，政府不向其提供补贴，因此，民营企业一般为了维持公共自行车系统的经营，收取租金及高额押金，或是出售车棚广告。这种模式下，民营企业自主经营，并且自负盈亏。

3.3 公私合营模式

公私合营模式，又称PPP模式，此模式下，政府首先发起项目，并对此项目有完整的框架，指导并约束着参与的各方。以此为基础，政府会对项目展开招标。民营企业一般会政府建立合作关系，并获得特许经营权。项目的各项管理及运营由民营企业承担，项目带来的收费也属于民营企业。相关的部门、协会会监督该项目的整个过程，政府也会根据该项目的运营情况提供相应的补贴。在这种模式下，民营企业承担的风险较大，而政府则起到引导、监督及支持的作用，与民营企业建设模式不同，在公私合营模式下，企业与政府签订的协议会合理地安排双方在运营中存在的风险。结语

低碳环保、节能减排会是城市在未来主要的发展方向，遵循这一理念，城市公共自行车系统的发展空间会是巨大的，它不仅可以改善居民的出行难的问题，还可以对汽车使用过度所造成的问题起到抑制作用，从而使能耗及污染得以降低，为城市中的人们创造出更好的环境。但是，在建设城市公共自行车系统时，应根据城市的实际情况选择好合适的建设模式，并遵循可持续发展的理念，不断完善公共自行车系统。

参考文献

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第四篇：活用PPP模式推进小城镇基础设施建设

活用PPP模式推进小城镇基础设施建设

基础设施在城市建设和发展中发挥着重要作用。在我国近十几年来的快速城镇化过程中，已经逐渐探索出BOT、TOT、PPP等多种市政基础设施项目融资模式。随着这些模式在城镇化实践中的多轮改进，国家和地方相应的法律法规体系已逐步建立，操作模式也逐渐成熟。上述诸多模式被广泛应用于城市基础设施融资领域，推动了我国城镇化进程、提高了我国城镇化水平。

然而不可否认的是，我国的城镇化发展并不平衡，小城镇的城镇化进程远远落后于大中城市，其中小城镇基础设施过于薄弱是制约发展的一个重要原因。

基础设施是小城镇赖以生存和发展的基础，目前我国大部分小城镇的基础设施相对薄弱，水平远远落后于一、二线城市和当地的中心城市。完善的基础设施系统可以有效保护生态环境、改善和提高人居环境质量。因此，小城镇要发展，必须首先完善基础设施。

基础设施的建设与维护需要大量的资金，仅靠政府投入往往是杯水车薪。当前，资金不足已成为制约小城镇基础设施建设的瓶颈。在这种情况下，寻求和吸引更多的社会投资、拓宽基础设施建设的融资渠道就成为解决资金不足的突破口。但是由于小城镇固有的市场小、资源少、风险高等特点，运用BOT等常规方式融资困难重重。在这种情况下，借鉴中型城市基础设施领域的融资经验，采用PPP的方式就成为一种较为理想的选择。

在本文中，笔者将结合曾亲身参与项目的经历，以融资和风险分配为切入点，通过与其他融资模式的比较，浅析PPP模式在我国小城镇基础设施领域运用的可行性和前景。PPP模式与BOT等模式的比较

PPP即英文“Public Private Partnership”的缩写，可以译为“公共私营合作制”。PPP模式通常被定义为政府公共部门与私人企业组织之间，为合作建设城市基础设施项目或者为提供某种公共物品和服务，以特许权协议为基础，彼此之间形成一种伙伴式的合作关系，并通过签署合同来明确双方的权利和义务，以确保合作的顺利完成，最终使合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果。

当前流行的BOT等融资模式，多是由社会投资人独立完成某一阶段的工作，如独自承担项目融资任务、独自完成项目建设、独立负责项目特许期的运营和维护工作。采用BOT等模式的项目，往往需要政府设定清晰的项目边界条件，给予政策扶植，让投资人对未来收益有明确的预期。

在小城镇建设中，政府虽然引资很积极，但由于当地政府扶植政策少、资源稀缺、项目边界条件较差、项目预期收益不明朗、政府财政力量薄弱等因素，投资人往往不愿承担风险，再加上大中城市有更具吸引力的项目，两相对比，投资人更愿意选择项目风险小且预期收益更大、更稳定的大中城市基础设施项目。

因此，针对小城镇基础设施的融资问题，需要对项目风险进行更为合理和灵活的分配，采用PPP模式可以更好地做到这一点。

与BOT等其他融资模式相比，PPP模式最大的不同在于：在PPP模式中，政府部门与社会投资人的合作始于基础设施项目的确认和可行性研究阶段，并贯穿于项目的整个生命周期。首先是政府部门以项目发起人身份，根据基础设施建设的需要，选择合适的社会投资人开展伙伴式合作，共同对项目进行确认，并为此组建专门的项目公司。项目公司根据双方达成的协议确定风险分配方案，负责可行性研究、技术设计等前期工作以及项目在整个生命周期内的建设及运营。在此过程中，政府部门和投资人以项目公司为载体，相互协调、共同决策，对项目的整个周期负责。在这种合作关系中，由项目公司根据基础设施项目的预期收益、资产以及政府的相应扶持措施来安排项目融资，融资数量、成本以及融资结构的设计都与项目的现金流和资产价值直接联系在一起。PPP模式的特点

通过分析可以看出，与BOT等融资模式相比，PPP模式的特点可以概括为以下几方面：资金合作方面，社会投资人在基础设施项目的前期就参与进来，资金可以较早到位，并且随着项目的进程逐步增加基础设施项目的资本金数量，进而降低项目的资产负债率。风险分配方面，政府和社会投资人通过协商，项目的每一个阶段均由政府和投资人共同完成。政府分担了投资人部分的项目风险，风险分配更为灵活合理，使得政府和投资人真正整合成为战略合作伙伴，共同参与基础设施项目的建设和运营，形成互利的长期目标。项目合作方面，政府可以及时引进和充分利用社会投资人在创新、融资、技术、管理效率以及企业精神等方面的优势，推动项目合作的顺利进行。

在基础设施项目中，投资人追求的目标是：在可承受风险条件下自身利益的最大化。正是由于PPP模式的特点，项目的每个阶段都由政府分担了一部分的责任和风险，因此相比其他融资模式而言，PPP模式中投资人承担的风险更为灵活与可控。PPP模式在小城镇基础设施领域的应用前景

在PPP模式中，每个阶段都是由政府部门和社会投资人通过合理的机制共同完成的，风险被有效、合理地分配，即由更有承担力的一方分担相应的风险。此外，出于对利润的追逐和对风险的规避，投资人还会不断进行技术和管理上的创新。

PPP模式在小城镇基础设施建设项目的应用，关键在于政府和投资人之间的合作机制，其核心则是风险分配机制。只有对风险进行有效、合理的分配，PPP模式才能取得良好的效果。

第五篇：我国基础设施建设PFI模式风险及控制研究

我国基础设施建设PFI模式风险及控制研究

[摘要]相比其他传统的融资模式，PFI具有社会资本效率化、项目管理规范化、实施过程灵活化等多种优势。但在实施过程中的道德风险、项目组建风险、项目融资风险、设计建造风险、项目运营风险、项目交接风险等也会阻碍项目的进程。政府应该立足长远目标，项目全面规划，完善相关法律制度，提高PFI专业化水平，在不削弱私人投资者积极性的前提下保证公共服务质量，扩大融资空间，实现政府和企业的双赢”。

[关键词]PFI；基础设施；风险控制

[中图分类号]F124 [文献标识码]B

一、PFl建设模式特点及国内实践

PFI（Private Finance Initiative）指政府部门根据社会对基础设施的需求，提出需要建设的项目，通过招投标，由获得特许权的私营部门进行公共基础设施项目的建设与运营，并在特许期（通常为30年左右）结束时将所经营的项目完好地、无债务地归还政府，而私营部门则从政府部门或接受服务方收取费用以回收成本的项目融资方式，是对BOT项目融资的优化。

PFI融资模式具有自己独特的优势，实行全面的代理机制及只提供最终目标，在这种方式下政府部门仅限于公共项目的建设规划和PFI项目的确定，公共产品的设计、投资、建设和运营工作由私人部门组成的SPC（special Purpose Company）进行，这样可以为政府部门节省大量工作，也可以减少政府承担项目实施过程中的各种风险。在前期谈判中明确私营企业的可获最低收益，对促进民间资本进入公共服务领域具有激励作用。参与方以“多赢”为理念相互合作，政府部门最终通过购买私人部门提供的服务来实现效率和产出最大化（见图1）。

自上世纪八十年代来，我国固定投资增长最快来源非自筹和其他资金莫属，其中PFI就在其中之列，尤其是在城市交通轨道建设中的运用。PFI项目采取招投标形式，政府负责项目立项，与私人投资者组成的SPV之间签订PFI合同，具有监管和指导作用。PFI项目尤其关注城市轨道交通项目的社会效益，同时在各项政策上给予一定支持，尽量减少再施工过程中的阻力，如减免税收、土地开发补偿、拟延长使用期限等以保证一定时期内的合理收益。如安徽省庐州双凤工程建设有限公司一1期工程中山路站至方兴大道站区间污水管线穿地铁区间改造工程项目。

国际经验表明，当一个国家的城市化率超过60%，城市轨道交通将实现高速发展以解决大城市交通拥堵问题，从而拉动城市轨道交通建设投资迅速增加。伴随投资额度的加大，城市轨道交通建设有望成为继铁路大规模投资之后新的投资热点，这将为PFI项目的发展提供广阔发展空间。

二、我国基础建设项目PFI模式的风险分析

（一）SPC道德风险

从图1中可以看出SPC公司在整个PFI项目中占据中心位置，与政府、运营商、银行、建设联合体、咨询机构等都有联系，集产权、建设和经营于一身，且政府和SPC只存在委托一代理关系。由于政府缺乏专业知识，而SPC是专业管理者，因此两者必然存在信息不对称。难免发生SPC追求自身利益最大化而产生逆向选择和道德风险，政府和SPC就会有博弈过程。假设：①正常状态下SPC的收益是R；②SPC违约则收益为k*R（k>1）；③SPC违约政府遭遇损失m*R（m>pk）；④政府如果查出SPC违约则处罚n*k*R（n≥1）：⑤SPC如果没有违约则政府奖励b*R，b∈（0，∞）；⑥政府监督成为为c。则博弈矩阵如下：

用数学方法计算出政府和SPC两者的博弈导致图3，1纳什均衡，进而可以计算出政府监督的概率P=（k-b-1）/k*n，SPC违约概率q=c/（n*k*R）。虽然以上只是基础简单的理论知识，但是SPC确实存在道德风险的利益驱动。

（二）项目组建风险

1.审查风险。每一个PFI项目都是根据实际需求，秉持公共利益优先原则提交项目报告，编制项目建议书。政府部门结合实际情况对这些项目进行可行性分析，进而审批。如果这项工作有任何疏忽将导致严重的后果，审查不严格则必然引发极大的浪费，甚至出现烂尾楼工程。

2.招标风险。在PFI项目中由于充分发挥企业的自主性，保证企业的最低利益，加上项目规模一般较大，私企参与其中一方面可提高知名度，另一方面对于增强实力有很大的帮助，所以参加招投标的企业很多。以公开、公平、公正、透明为原则，选择资金实力雄厚、技术过硬、管理团队强大的企业进入公用事业领域尤为关键。

3.管理风险。政府部门在确定PFI项目可行性之后立即成立项目组，团队管理能力在整个项目监督过程中至关重要，由于缺乏专业实践能力，在项目实施过程中难免出现管理不到位，例如质量把关不严，效率低下。

4.谈判风险。代表政府部门的项目组和中标候选者进行谈判，通过财务、经济效益和社会效益的综合评价确定中标者。在谈判过程中的失误和技巧缺失将导致益向私企倾斜，甚至违背PFI项目的初衷。

（三）项目融资风险

1.方式选择风险。特定项目选择不同的融资模式，单一或混合，政府出资、企业自主融资、社会公益基金和经营费用的任意组合。资金来源的可靠性和持续性直接影响项目的完成进度，中间一旦出现资金链断裂，项目必将延期。这里选择了股本资金、从属贷款和项目贷款三种形式，债务资本占据90%左右，比例过大。

2.主体选择风险。具体选择哪家银行贷款，哪家企业融资，企业的资金实力和信用水平起决定性作用。但是毋庸置疑国有银行和国有企业在审批和竞争上面占据很大优势，而私企在管理体系和业务上面更具活力。这里主要选择了日本进出口银行，过于单一，综合各个因素选择最佳的融资主体组合对于项目顺利进行意义重大。

3.融资成本风险。PFI项目必然存在一定风险，政府将部分风险转嫁给其他机构，融资主体在借款建设项目时根据所承担的风险程度为资金定价，风险分担不合理将导致融资成本过高。

（四）设计建造风险

1.技术缺陷风险。在项目事先设计过程中，虽然政府鼓励技术更新，但由于PFI项目期限一般较长，之前施工设计不足或功能欠缺未被发现的情况难免发生，随着运营逐渐凸显，势必造成严重的损失。而且技术缺陷必须通过长时间研究和实践才能弥补，风险一般不可避免。

2.设计变更风险。有些PFI项目政府在施工过程中要求单位进行整改以达到更佳目标，或私人部门提供的服务方式有所改变，这都将影响项目进程和融资成本预算。

3.资源供应风险。项目一旦开始建设，原材料和能源、人力资源需求量大，如果这些出现供不应求的状态，根据需求模型可推测将引起项目成本增加，建设质量低下，延误工期。

4.合同变更风险。在PFI项目中SPC公司与诸多机构建立合同关系，包括政府部门、私人部门、贷款机构、承包商、运营商等。合同单方面违约的现象时有发生，合同变更影响很大，SPC必须在极短时间内寻找新的合作伙伴。

5.建造质量风险。施工单位因监督失误或设计缺陷都可引发豆腐渣工程，导致后期运营维护次数和费用增加，产品输出达不到要求。也许这种结果并不是施工单位蓄意谋求自身利益的结果，但恶果无法挽回。

（五）项目运营风险

1.管理欠缺风险。无论是私营部门还是政府部门，在PFI项目初始阶段都存在一定探寻阶段，虽然企业在某些领域有丰富管理经验和专业知识，但是在特定项目中也许还相当陌生。在运营阶段，政府是服务的购买者，企业拥有所有权，管理失误和欠缺仍然存在。

2.市场动荡风险。由于原材料、人力、设备、能源的市场价格上升或市场需求减少引起产品价格降低，这些都是市场偶然因素影响的结果。如能源危机导致煤炭价格上涨，季节性劳动力不足导致人事成本上升，其必将影响运营供给和产出。

3.运营收入风险。项目现金流是偿还银行贷款的主要来源，其收益大小直接与SPC生存挂钩。市场价格具有相当不确定性，而且政府为防止私企谋取垄断利润，对特定服务规定最高价格，这直接影响了运营收入。

（六）项目交接风险

1.项目完备风险。私企运营期限结束后将经营权和所以全移交给政府，之后不负责设备的维护等工作，项目设施是否完备直接影响政府后期经营工作。尽管运营期间进行了维护工作，但也可能存在交接时基础设施项目不完备现象。

2.功能缺失风险。长时间运营中，软件设施运营不足和硬件磨损使产出减少，功能缺失不仅影响经济利益，而且可能出现安全隐患。交接时政府因检查不到位，则不能发现隐形的功能缺失，从而不利于公共部门。

三、我国基础设施建设中PFl风险控制措施

（一）项目全面规划

1.立足长远目标。有竞争性的城市一般都在扩建过程中以长远目标为指导，规范化的管理。从整个国家层面来讲，规划更重要。建筑、交通、电缆等在建设前如果实行全面规划，就可避免因之后不合理规划强拆、改签所带来的麻烦和损失。我国是一个发展中国家，大兴基础设施建设成为经济持续发展的动力，这也是大中小城市必须正视的问题。

2.认识分析风险。可利用法国层次风险模型赋予系统风险和非系统风险一定权重比例，然后综合计算其具体风险指数。以科学的方法，结合以往参考资料和项目计划，全面分析可以预见的各种风险。结合使用多种分析方法，如分解分析法将风险分为项目内部风险和项目外部风险，再继续细分；韦恩图分析法（图2）从集合角度看待风险问题：核对表法将风险一一列入表格，说明项目失败原因或成功原因，再与项目实施情况进行核实。当然还有头脑风暴法、专家调查法实验敏感分析法等更多方法。

3.加强规范管理。政府与企业相互依存、相互影响，政府需要企业纳税才能维持各项开支，企业在办理各项业务时必须得到相关政府部门的审批才能保证工作合法。但是，政府工作繁琐、效率低下等问题也日益凸显。在保证各项事务有条不紊的前提下，减少审批程序，加快办事速度，加强政府部门职责管理规范是提高私营部门进入公共领域的有效手段。同时PFI参与的人员和机构众多，加强规范管理，协调相互关系，减少不必要纠纷在，前期合同中明文规定各种权责必不可少。必要时，可请求第三方进行公证。

4.严格质量要求。借鉴日本高等教育中使用PFI模式的经验。通过改革企业参与项目运营期通过经营收入获取投资报酬的方式，虽然在一定程度上降低了施工单位追求自身利益以偷工减料的道德风险，但是由于技术欠缺或任务变更导致的质量不达标问题仍然存在。政府在监督过程中一定要严把质量关，减少后期维护成本，为社会节省资源，提高安全系数，提高服务满意度，为今后更多使用PFI模式进行基础设施项目开辟道路。

（二）规范融资体制

1.保证条款效力。在PFI项目的组织构架中，以SPC为中心，通过各种特约条款组建委托代理关系，其中必然需要签订各种条款合约。保证条款效力是确保项目顺利进行的关键，合同一旦变更，将改变项目行程，SPC需要在最短时间内选择替代机构。条款单方面毁约的事件也有可能发生，请求第三方法律机构进行公证，对违背条款的企业严厉处罚，有利于降低违约率。在制定条款时也一定要细致明确，尽量避免模糊鉴定产生的纠纷。

2.引导资金流向。近年来城乡居民储蓄迅猛增长，全国总储蓄从十多万亿元增加至三四十万亿元，但大多处在游离状态。为了降低民营企业参与基础设施建设的融资风险，稳定资本市场，政府部门结合现有国际国内市场情况，制定引导流动资本尤其是民间资本向着既定目标健康发展。

（三）加强法律法规

1.完善法律制度。因为PFI在我国处于发展阶段，各方面都还不成熟，有关PFI模式项目融资的法律法规不够健全，解决此类问题无权威依据，所以完善此类法律法规，保证投资者的收益权、经营权、竞争权益和兼并或替代方面的权益迫在眉睫。在此方面可借鉴日本等发达国家的实践和已定法律，提前预测可能出现的问题，出台法律政策解决相应问题。当前比较突出的问题有税制确定、折旧期限、补助金计算等，因其关切私人投资者的切身利益和政府支出，亟待解决。

2.加大执法力度。法律依靠国家强制力保证实施，执法部门在履行职责时一定要严格执法，依据合约条款和法律办理事情。坚持公正、廉洁原则平等对待每一个企业和人员。一旦出现违反法律法规的事情必须给予严重处罚，保证执法权威。鉴于PFI法律不够健全，建立一套完整的支撑PFI项目的政策框架和支持服务体系，依次执法。

3.引入监督机构。随着计算机技术的更新和进步，网络成为民众监督的重要手段。任何事物都具两面性，利用网络正面的影响，充分发挥网民监督的热情和效力。及时适当合理地更新PFI项目的进展情况，包括融资来源、中标企业、资金运用、运营收益等，接受全球网民的监督。对民众的合理建议，认真审查整改。

（四）扩大融资空间

1.增加资金渠道。现阶段PFI的资金渠道主要包括政府财政支出、企业自主融资和运营收费三种，其中企业自主融资可以依靠银行贷款、投资公司借款、发起融资等。鉴于基础设施建设的公共服务性，可以启动公益基金或地区居民自发出款筹集资金。

2.开放金融市场。为保证我国资本市场安全，我国货币政策、外贸交易和外交事务都以稳重求进的步伐前进着，对于混业经营都在各项规章制度下运营。PFI模式在中国基础建设中的应用同样没有完全开放，以安全为原则，开放我国资本市场对PFI即将起到促进作用。