发挥PPP模式在改革创新中的正面效应

第一篇：发挥PPP模式在改革创新中的正面效应

发挥PPP模式在改革创新中的正面效应

贾康

PPP这种公私合作伙伴关系概念下的投融资模式与项目管理模式，已受到有关管理部门的高度重视。在贯彻“五位一体”取向的全面改革与科学发展总体战略中，PPP概念下的机制创新是十分重要的组成部分，可以产生宝贵的正面效应。

过去认为只能由政府运用财政资金来做的一些公共基础设施、公共工程、公共服务项目，在PPP的模式下，可转变为由非政府的企业主体、民间资本、社会资金进入实施，形成特许权管理框架下的有效供给，从而更快、更充分、更有质量、更具绩效水平地满足社会公共需要。这种新境界，对于现在迫切需要应对新矛盾、新挑战，打造经济、社会发展“升级版”的中国，对于我们化解“中等收入陷阱”、“转轨陷阱”等潜在威胁因素，推进现代国家治理体系与能力现代化，具有莫大意义。

PPP模式在改革创新中的三大贡献

首先可从政府角度看PPP的可能贡献。政府职责如何合理定位，已在改革开放新时期的几十年中反复讨论，大家都同意政府要做好自己应做之事这一原则。但具体考察一下，当下在充分尊重市场资源配置决定性作用的基础上，摆 在政府面前的应做之事仍然千头万绪。择其要者，至少要说到未来几十年间如何推进新型城镇化和如何应对人口老龄化支出压力这两件大事。

推进新型城镇化是中国走向现代化民族复兴“中国梦”必由之路，未来几十年间，在城镇化实际水平从目前的40％左右一路走到70％左右高水平，之后转入相对平稳发展期。在此过程中，约有4亿人要从农村区域转入城镇成为常住人口（算术平均一年1300万人以上）。别的不说，进城人口所需的“市民化”待遇，必须得到基本公共服务均等化有效供给的支持和保障。静态算账所需的投入资金量是多少？如一人平均10万元，就是40万亿元；如一人平均15万元，就是60万亿元。如此天文数字的投入，仅靠政府包揽来做，肯定力不从心。必须打定主意，使道路、桥梁、隧道、涵洞、上下水、供电、供热、供气、医院、学校、绿化等公共品、准公共品的供给，得到已壮大、雄厚起来的民间资本和社会资金的加入，才有望以必要投入支撑这个几十年间的发展过程可持续。客观地看，实际生活中这方面的压力已使地方政府这些年的隐性负债大增，需要积极考虑在地方债增量、存量两方面由民间资本、社会资金来有效置换和替代。

再就是人口老龄化的进程，必将在未来几十年内需要大量的公共资源投入，以满足养老、医疗服务的客观需求。有 学者测算，人口老龄化对于中国整个养老体系形成公共支出压力的高峰，约出现于2030-2033年间，从现在算起，已不到20年的时间。在高峰期出现以后，这种压力的缓慢下降还要有几十年的过程。要看到在这个很长的历史阶段之内，中国养老体系从硬件到服务所有的投入必然发生一系列的要求，如果不适应这样一个历史阶段来考虑制度和机制方面的预先准备，那么政府履职将是不合格的。必须有这样的战略考虑，要运用PPP模式创新来鼓励、引导大量民间资本与社会资金进入养老事业和产业。

总之，PPP对于政府来说，是必须积极运用来推进现代治理中化解财政压力、债务压力和充分尽责地实施和谐社会管理、贯彻“中国梦”发展战略的机制创新。

第二个角度就是公众可能从PPP中的获益。中国现在进入了所谓“中等收入阶段”，在此阶段公众对于美好生活向往的空间极大地被激发出来以后，对公共服务的需求是倍增的。应该讲，自己跟自己比，绝大多数人都是越来越好，但是满意度并没随之上升。所谓“幸福感”没上来，甚至不升反降，更带有以焦虑、纠结为特点的情绪与心理感受。其实拿世界上所有经济体比照下来，都有这样的特点。这个挑战的应对要求，就是公众需要更好的公共服务，得到更好地满足他们对美好生活愿望的“有效供给”。PPP可以在政府继续发 挥作用的同时，把其他的社会力量（企业、社会组织的——可以包括非营利机构、专业机构、志愿者组织等等所有力量）结合在一起，不仅壮大资金力量，而且可以在运营管理上、绩效提升上优势互补，各方以最有优势的特长去管理最适合于由自己防控的风险，这样可以使公共工程、公共服务在建设和以后运营过程中间的质量水平、绩效水平、管理水平得到明显提升，而风险则最小化。

因为PPP机制是参与多方一起把相对优势结合在一起。政府相对优势是全局眼光，规划设计方面和政策方面的组织力、保障力。这方面长期的通盘考虑和组织能力的发挥，主要交由政府；企业有在管理方面“内生的”天然优势，会特别注重自己参与进来以后怎么能够取得投资回报。企业的定位不是在学雷锋，而要完成自己的投资回报，PPP给予企业有这种取得长期稳定回报的可能性。适合这种可能、有这种偏好的民间资本，自然而然地就会考虑加入到这样的项目上来。他们加入后的相对优势是管理知识、专业知识，以及从内生的对于绩效的关注而产生的管理精细化和效率化；还有就是其他各种专业群体如律师事务所、会计师事务所、设计师事务所等。所有这些管理方面的相对优势，具体涉及到每个行业，不论是搞桥梁的、搞道路的、还是搞养老社区的，所有这些主体把他们的相对优势合并在PPP的模式中，将带给公众一个更有效的供给机制。这种多方合作的PPP形 式，可以使老百姓的愿望得到更好满足，而且是在更高的绩效水平、更优的服务状态下提供出有效供给来使他们的愿望得到满足。

还有第三个角度可从企业角度的考察。就是在中国已得到很大发展、资金力量越来越雄厚、日益强化发展意愿的企业中，有一大批可望在PPP的模式之下打开一个新的发展空间。当然这里面主要是一些偏好于长期稳定回报的企业，可以更好地在市场经济的舞台上通过PPP找到适合自己生存发展的空间。这种共赢、多赢的机制，从决策层到财政部门，再到地方政府层面已有的一些试验中的相关各方，大家总体上越来越认同。从中国和外部世界互动，中国继续全面开放，在工业化、城镇化、市场化、全球化、信息化潮流汇合而进一步大踏步跟上时代的过程中间，形成中外所有一切有意愿合作的力量之间的互动，我们也看到了广阔前景。

以PPP贯通混合所有制

推进PPP机制创新，一定要与十八届三中全会全面改革部署联系在一起来把握，这是一个战略层面的问题。三中全会中最重要的一种涉及几个概念的逻辑链接就是，确立“现代国家治理”理念，即明确要按照现代国家要求来治理、发展中国，提升国家治理体系和治理能力的现代化水平。治国理念如何具体化？于是有第二个概念——要“构建现代市场体 系”，并突破性地提出“使市场在资源配置中发挥决定性作用”，这是中国改革开放三十年以后，千难万难反复探索总结终于形成了最高层面文件体现的共识。这个决定性的市场配置资源作用，被落实到一个非常关键的表述上，就是关于市场经济运行的基石——产权制度，在这个文件里明确表示为要发展“混合所有制”。我们过去已有很多争论的所谓姓“社”姓“资”、姓“公”姓“私”，“国进民退”与“国退民进”的问题，一旦放到“混合所有制”概念面前，可以大大地淡化“贴标签”色彩。因为标准的现代企业制度——股份制，其容纳力和包容性完全可以是把“国”的、非“国”的、“公”的、非“公”的所有产权，以一个共赢的方式，在法治框架下无阻碍地实现相互合作，而PPP机制又正好在这里面贯通。

一个PPP项目在产权方面没有硬障碍，是在一个法治环境下的多产权主体间的契约。最典型的即以SPV的形式组成特殊项目公司来运营PPP项目。这里面所有的股权都是有清晰归属，每一份标准化的股权属于其中的股东，认定以后不会产生法律上无法处置的纠纷（少数纠纷可通过法律途径解决），大家在这样可预期的稳定的法治化环境下，来追求在共赢中目标利益回报的实现。这样的一种制度创新，汇入全面改革取向的中国现代化过程，其意义一定会超越我们关于筹资运营层面的一般理解。

所以，PPP的机制创新决不只是一个融资机制的选择，现实中也是一个中国走向现代化全面改革中，发展混合所有制以解放生产力的战略性选择。在前些年的研究中，我们也特别看重一个问题：认识PPP应从一开始感到的融资方面的需要，提升到管理模式创新的需要。因为只讲融资，好像只是为缓解政府资金压力，如果在某个阶段上政府自己感觉压力不大的时候，就可能又回过头来对民间资本说“没你什么事了”。比如前些年一些地方政府曾特别欢迎市政建设里民间资本的加入，但一听说有“四万亿”投资刺激方案，马上就变脸了，说“我们现在有钱了，不用求你们民营企业参加进来了”。这就是眼光不够高度，视野未达全局，没有看到这是改革实质内容的一种具体表现。实际上，民间资本的加入不只是缓解政府的资金困难，还会提升管理绩效水平，是从融资上升到管理模式创新的一种升级。这个升级再汇入以混合所有制为产权基石的全面改革，更是一个全局性的客观需要。

作为研究者，我们很关注中国如果没有全面改革会遇到什么潜在危机，尤其是中国会不会受到“中等收入陷阱”这样一种可能威胁。在将近一百年的时间里，世界上差不多有一百个经济体步入中等发达阶段，但是真正跨越这个阶段而进入稳定高收入阶段的经济体寥寥可数。二战之后举得出来的，大致就是日本和韩国、新加坡。中国如要能真正按照“人本主义”立场并抛开“狭隘民族主义”，和世界民族之林其他经 济体共同发展，按照这样的和平发展与崛起的愿景联通到所谓的“中国梦”，一定要有各种因素合在一起攻坚克难化解矛盾的全面配套改革。PPP的机制创新，就是使市场资源配置作用得到各个方面更多认同，也得到政府应该“更好发挥作用”的各种可操作机制匹配磨合的一个重要改革事项。

所以简要地说，作为研究者，应把PPP从融资视野提高到管理模式创新，再从管理模式创新提高到全面改革配套必备事项这样一个高度来认识。当然，回到现实生活中间，当然还是碰到什么问题就要解决什么问题。我们知道中国本土资本作为内地民营企业介入的第一个PPP具体项目，是上世纪90年代初泉州刺桐大桥建设项目。在此之前，已有国外资本进入中国实施电厂、搞污水处理厂等等的BOT，但是到了泉州刺桐大桥建设，才开始有了当地民间资本和当地政府合作的项目案例，到现在这个项目还在运转，其中也有许多酸甜苦辣。当年我曾参加了这个项目的现场研讨会，现在还准备再做些跟踪调研。我们愿意一起来推进各方面有关 PPP的理论密切联系实际的研究，并积极促进PPP实践。

第二篇：负激励在企业人力资源管理中的正面效应

负激励在企业人力资源管理中的正面效应

【文章摘要】 大多数企业管理者注重的是正面的激励而忽视了负激励的效应，在一些特殊环境或对特定的人采用负激励方法更能激发人的积极性。这里在分析了负激励的一般正面效应的基础上提出了负激励在企业管理中的应用方法，为企业管理者应用负激励进行企业管理提供相关参考。

【关键词】企业管理负激励

【正文】

一、负激励的含义及理论

激励分为两种，即正激励和负激励。负激励是指对个体违背组织目标的非期望行为给予否定、制止和惩罚，使这种行为不再发生，把个体行为朝着有利于正确的和满足组织目标实现的方向转移和发展，具体表现为纪律处分、处罚、降级、降薪、淘汰等，它是通过对人的错误行为进行压抑和制止，对不好的事物进行反方向激励的方法，也叫负强化。丹尼尔森.卡尔曼从心理学角度证明，负激励所具有的惩罚作用是非常显著的。卡尔曼的研究表明，一定数量的价值损害（负效应）要大于用同等数量的赢得所带来的价值满足感。也就是说，一个人丢掉100元钱所带来的不愉快感远远强烈于捡到100元钱所带来的愉悦感。所以，组织应该将负激励作为一种员工激励方法，从威胁人们的既得利益出发，使之将压力转化为动力，提高工作的积极性。

二、负激励的一般效应

负激励不等同于惩罚，惩罚是用批评、降薪、降职等带有强制性和威胁性的措施来创造一种令人不愉快乃至痛苦的环境。负激励是建立在企业科学完善的惩罚制度基础之上的。惩罚是负激励的手段之一，必须在一定的范围内实施才能起到警示作用。任何人都不喜欢在一个惩罚严厉的环境中工作，也不愿意在一个没有惩罚的环境中工作。一个公开、公平、公正的工作环境对员工能力的发挥和潜力的挖掘具有十分重要的作用。在企业管理中，负激励起到的作用不一定是负效应，相反，在企业管理过程中有时候就是要通过负激励起到正效应。负激励对于员工的心理影响比正激励要大的多，有时候也可以对员工带来持久的激励，反映在员工的角度就是：本来正常情况下就能得到的没拿到还被处罚，损失也是双倍的，更重要的是员工在精神上受到了打击，企业正是通过负激励的方式从心理上的影响达到影响其行为的目的。

三、负激励在企业管理中的恰当应用

正激励和负激励作为两种相辅相成的激励类型，它们是从不同的侧面对人的行为起强化作用。同时正激励与负激励都是必要而有效的，因为这两种方式的激励效

果不仅会直接作用于个人，而且会间接地影响周围的个体与群体。通过树立正面的榜样和反面的典型，形成一种良好的风范，对于企业管理者应用负激励的手段主要可以归纳如下

1、管理者要把握负激励的度

在企业管理中对于员工使用负激励时候，负激励有可能给员工造成不好的感觉，同时也会造成员工与上司关系紧张，同事间关系复杂，有时甚至会破坏企业的凝聚力。过于严厉的负激励措施容易伤害员工的感情，甚至使员工对于企业的发展有反感的情绪，很容易抹杀员工创新能力和积极性，负激励措施太轻了，员工不当回事，处罚与不处罚差不多，不痛不痒，起不到震慑作用，又达不到负激励的预期目的。因此，负激励在企业管理中的应用一定要有个度，对于不同的员工群体应该要区别对待，注意考虑员工的内心感受。

2、管理者要严格要求自己

作为企业的管理者要以身作则，严格要求自己，在员工面前一直都要有好的口碑，能树立起好的榜样，这样的管理者在进行负激励管理员工的时候往往会有着意想不到的效果。要陪同员工接受应负担的责任，让员工心服口服。有的单位规定下级员工犯错上一级至少要负管理责任，这种负激励的连带处罚措施执行时更具操作性，原因是在管理过程中领导者可以理直气壮的对于员工进行批评教育。同时要是领导者自己本身能够树立起好的榜样的话，那么员工在接受批评时候也会觉得心服口服的。

3、抓住合适的机会进行负激励

正激励在操作不适时可能会造成被管理者可能以为他的努力没有真正引起领导的重视，甚至会使被管理者认为领导不赞成他的工作，这些都不利于其继续重复以往的行为，正激励在应用不适时也会给其他人留下一种干与不干都一样的感觉，即使努力了也未必会得到肯定的印象。而负激励不适时可能会造成对于在员工身上正在发生或者将要发生的错误没有及时处理就会给员工本人甚至其他人造成一种只要你在场，发生的错误就无所谓。在情况不明、原因不清时对员工进行了批评，事后证明可能当初的处理是错误的，尽管错误可以纠正，但毕竟留下了不愉快的痕迹。有时候问题刚发生，员工的的失落情绪原本就占了上风，对于外界的不同看法存在强烈的抵触和对抗情绪，若此时处罚会适得其反，达不到教育本人的目的。总之，肯定性激励一定要及时，否定性激励则要求既不违时，也不失时，当出现的错误与责任很明确时，适宜及时处理，比如严重违章操作能出现危险时，及时处罚效果就十分明显，当发生的原因和责任一时难于确定时，则应矫正行为，平息事态，查清原因后对责任人予以处理。

4、应用多种激励手段

对于员工来说，不同的员工都有着不同的需求，有的是对于家庭有着更高的追求，有的是对于在企业中地位的追求，有的是对于自己薪水的需求，即使是同一个人在不同时期的需求欲望也不尽相同。因此，作为领导者要视不同的员工使用不同的激励手段，领导在实际工作过程中就应该深入细致地了解每一个员工的需求欲望，有针对性地、灵活地采用各种激励手段，才能充分发挥激励的功能。

四、企业运用负激励的策略

1、目标明确．奖惩分明

在实施负激励之前，组织必须要明确负激励的目标和动机，避免造成员工的叛逆心理。企业要做到“负激励面前人人平等”。负激励的执行比正激励要更准确和适当，负激励一旦产生偏差，员工就会斤斤计较，导致企业管理者的权威受损。

2、正激励与负激励相结合在组织工作中，正激励和负激励都是必要而有效的，他们分别从不同的侧面对职工的行为起到强化作用。正激励是主动性的激励，负激励是被动性的激励。正负激励的效果不仅会直接作用于个人，而且会间接影响周围的个体和群体。通过树立正面的榜样和反面的典型，使之形成一种良好的风范，就能给企业产生无形的更直观的正面行为规范。

3、负激励执行的尺度和力度必须适当

负激励用得不适当则会带来一定的负效应，在运用过程中要注意尺度和力度的量化问题。如果负激励给员工造成工作的不安定感，同时还会造成员工与上级关系紧张，有时甚至会破坏企业的凝聚力，负激励过于严厉则容易挫伤员工创新能力和积极性，反之负激励措施太轻了，职工不当回事，惩罚不惩罚差不多，不痛不痒，起不到震撼作用，而且达不到预期目的。

4、负激励的执行必须有针对性，有的放矢。

正激励方式随着时间的推移效果会减弱，职工会把这种高工资、奖金、福利，看作是人人都应该享有也必须享有的一种待遇，致使激励贬值。此时有针对性的实施负激励让那些消极怠工者感到利益危机，不用更多的投入，即可达到“正激励”所达不到的效果。

5、与人本激励相结合没有人本激励就没有人的积极性，没有积极性，一切经济发展将无从谈起。人本激励就像汽车的发动机，而负激励则是汽车的刹车装置，人本激励与负激励的结合将更有利于汽车的飞跃前进。

6、建立负激励监督体系约束机制

实施目标管理，年终兑现奖惩。加强民主监督，民主管理制度。必须遵循合法和合理的原则。企业应依法建立和完善规章制度，保障劳动者享有劳动权利和履行

劳动义务。制定科学合理的内部惩罚制度，以使负激励达到正效应

五、结语

作为激励机制的重要组织部分，负激励已经得到人们越来越广泛的重视，加强和逐步完善管理制度中的负激励，可以约束企业员工的不良行为，将他们的行为进行合理地规范，从而充分激发企业员工的潜能，极大地调动员工的工作积极性和创造性。因此，现行的企业人力资源管理制度离不开有效的负激励机制，同时，通过在企业内部营造健康、乐观、积极向上的文化氛围，增强员工的责任意识、敬业意识和团结协作意识，将企业需要与员工个人需要最大程度地结合起来，是提高企业经济效益和社会效益的关键

【参考文献】

1、杨善林，王素凤，李敏．国有企业经营者负激动机制设Ⅲ【J】．财经研究，2005，(9)：1 14-1 1 92、李广清．浅谈现代企业管理中如何利用负激励【J】．科技信息，2007，(24)：4583、弓锵．激励与负激励【J】．经济师，2008，(5)：157-1584、陈步雄.负激励在企业管理中的运用[J].科技创业月刊，2006，12

专业:11级社会工作姓名：孔香玲

学号：20110201029

第三篇：PPP：城镇化投融资的模式创新

PPP：城镇化投融资的模式创新

2014-01-04 券商资产管理业务交流平台

核心提示：PPP是一种新型的管理模式，不仅具备管理的一般职能如计划、组织、领导、控制，还具有其它管理模式所不具备的职能：扩量融资、利用新技术，以及特别值得强调的机制创新的职能。

21世纪经济报道 经济学中有个重要的“纳瑟姆”曲线，它表明当城镇化水平达到30％而继续上升至70％的区间，是城镇化率上升最快的发展阶段。进入新世纪以来，我国城镇化率每年以约一个百分点的速度增长，2010年达到47％。显然，目前我国城市化正处于快速发展阶段。从国际经验看，此阶段的一个突出特征是需要大量资金投入，合理解决资金投入问题是保持城镇化健康发展的客观必要条件，仅依靠政府财政收入远远不够。

PPP：新型公共事业管理模式

关于公私合作伙伴（PPP）的概念目前还没有一个公认的定义，我们根据人们对PPP的认识，并结合公私合作伙伴及其管理模式作出这样一个定义：所谓PPP，是指政府公共部门与民营部门合作过程中，让非公共部门所掌握的资源参与提供公共产品和服务，从而实现政府公共部门的职能，同时也为民营部门带来利益。通过这种合作和管理过程，可以在不排除、并适当满足私人部门的投资营利目标的同时，为社会更有效率地提供公共产品和服务，使有限的资源发挥更大的作用。

PPP的运行具有三个重要的特征：伙伴关系、利益共享和风险分担。伙伴关系是PPP第一大特征，其独特之处是项目目标一致：以最少的资源，实现最多的产品或服务。

利益共享是PPP的第二个特征。PPP中需要对民营部门可能的高额利润进行控制，即不允许其在项目执行过程中形成超额利润。共享利益在这里除了指共享PPP的社会成果之外，也包括使作为参与者的私人部门、民营企业或机构取得相对平和、稳定的投资回报。

PPP的第三个特征是风险分担。公共部门尽可能大地承担自己有优势方面的伴生风险，而让对方承担的风险尽可能小。与此同时，民营部门会按其相对优势承担较多的、甚至全部的具体管理职责，而这个领域对于公共部门而言，正是管理层“道德风险”的易发领域。PPP管理模式中，更多是考虑双方风险的最优应对、最佳分担，而将整体风险最小化。

PPP是一种新型的管理模式，不仅具备管理的一般职能如计划、组织、领导、控制，还具有其它管理模式所不具备的职能：扩量融资、利用新技术，以及特别值得强调的机制创新的职能。

机制创新职能的主要指向，是在经济社会生活中促进机制转换、制度创新和资源配置效益提升。机制转换包含两层意思：一是公共部门由传统的计划向市场转换；二是私人部门由市场逐利向计划靠拢。这种“双转换”可以形成一种新型的激励机制，进而达到制度创新的推进、改革的深化和资源配置效益的提升。

当前我国开展PPP存在诸多问题

我国早在上世纪末就有通过PPP模式建设基础设施的项目，目前已经在多个领域采用了该模式，但存在的问题非常突出，主要有以下几个方面：

没有完善的法律体系。目前我国关于PPP的相关法规，主要来自于国务院及各部门根据国务院制订的管理办法，同时，各地也根据各地情况制订了相应的管理办法。由于PPP项目的复杂性及长期性，这些办法不足以支持PPP项目的长期和可持续的发展。

缺乏专门管理机构。由于PPP项目更多涉及财政资金的未来支出，有必要由一个部门来单独管理PPP项目的实施，以防未来财政风险的无限扩大。

风险转移的目标没有充分实现。我国开展的PPP项目，很多经营性项目都有财政补贴，虽然名义上是采用了PPP模式，但并没有将经营风险完全转移，政府在许多项目中负责“兜底”。

项目运营周期较短。当前我国实施的一些PPP项目（如BT项目）运营期通常只有3-5年，不仅没有解决政府财政融资问题，相反被私营部门增加了一部分成本。这与采用PPP的初衷是不一致的。

项目多集中在用户付费项目。PPP的核心理念之一就是解决财政资金困难问题，在用户付费项目中，完全可能通过使用者付费的市场化方式解决问题。

财政部门监督和约束力弱。我国PPP项目一般由各部门安排，与财政没有必然联系，在需要融资时还要求财政部门出“安慰函”。这与国际货币基金组织强调在PPP项目中财政部门有一票否决权是不一致的。

总之，如果我们不对当前使用的PPP模式及时规范、加强监督和有效控制，必然会给地方政府带来更严重的债务危机。

城镇化投融资中的公私合作形式

首先，就基础设施而言，选择公私合作管理模式应根据基础设施的不同形态来确定。

对于已有的基础设施，政府可以通过出售、租赁、运营和维护合同承包等形式与民营企业合作，向民营企业发放特许经营权证，由民营企业进行经营管理。民营企业可以直接向使用者收费，也可以通过政府向使用者收费。通过政府和民营企业的合作，提高基础设施的使用与运营效率。在出售和租赁的形式中，还可以为政府置换和融通资金，从而支持和从事新的基础设施建设。

在扩建和改造现有基础设施方面，政府可以通过租赁－建设－经营（LBO）、购买－建设－经营（BBO）、外围建设等形式与民营企业合作。通过这种形式，可以加快提升基础设施的功能和加快基础设施升级、改造的速度，也可为政府新建其它基础设施筹集一定的资金。

对于新建的基础设施，政府可以采用建设－转让－经营（BTO）、建设－经营－转让（BOT）、建设－拥有－经营（BOO）等形式与民营企业合作，为新建基础设施融入民间资本，同时提高资金的使用效率和提高基础设施的建设质量。

其次，在公用事业领域，特别是在污水处理、自来水、煤气、电力和热力供应等方面，一般可通过使用者付费和政府补贴相结合的方式使投资者能够收回投资并得到合理的投资回报。

而在公共服务方面，为最大限度满足人们对公共服务的需求，理想的模式是通过公私合作的模式来提供。其要点是：政府公共部门确定所需服务的数量和质

量，具体服务由私人部门提供，提供价格可通过公开招标价格听证会或双方议价等方式形成。

公私合作模式需政策配合完善法制体系。我国目前采用的是部委发“通知”，指定“政策”的方式来规范，其法律效力较低，而PPP的特殊性决定了要对项目公司、招投标和税收优惠等问题做出特别的法律规定，这就意味着PPP立法与一般法规必然存在一些冲突。国务院各主管部门在各自管理范围内做出的规定，只能适用于一部分行业，且都是从自身管理角度出发，很多时候不能相互衔接，缺乏全局性和系统性。我们需要通过立法方式来保证在PPP项目中的各方利益不受损害，特别是公众利益，同时要明确PPP应用的领域与方式。

加强机构建设。我们可以在财政部下设立专门的管理部门负责公私合作项目的相关工作，并下设PPP项目采购、合同管理指导的经济咨询机构，利用现有行业部委下属的具有专业知识（比如交通、污水处理等）的技术咨询机构，满足PPP模式在各行业的应用需求。

明确政策指导。建议出台支持运营周期长的PPP项目政策，同时充分发挥市场机制，降低政府在PPP项目中的成本和风险。针对项目本身经济性的强弱采用不同的激励政策。

提高项目开发和储备能力。在设立相应的管理部门的同时，建议该部门同时负责PPP项目的开发与储备，依据“物有所值”的理念和定量计算的方法来确定一个项目是否能够采用PPP模式。

促进能力建设。PPP项目涉及金融、法律、会计等多个领域的专业技术，需要一大批既有理论又有实践经验的复合型人才。要加强相关人员的培训，并加大相关专业人才和管理技术的引进力度。

完善并加强合同管理。在我国现有的合同管理政策中，包括《城市供水特许经营协议示范文本》、《城市污水处理特许经营示范文本》等，虽然对相应的定价、风险、标准等做出了规定，仍然存在诸如价格调整、风险控制等方面出现不少问题，希望能尽早完善并规范化管理。

提升监管管理力度。我们应当在不同阶段实施不同的监督举措，在招投标阶段、运营阶段和资产转让阶段都应有相应的监督管理依据与措施，可参考英国的做法。

加强风险管控。凡是PPP项目都属于政府投资公共项目，特别是私人融资项目，虽然在有产出后才向投资者付款，但是，未来每年支出的现值总额便是政府的或有债务。如果PPP项目规模过大或总额过大，则可能给政府带来财政风险。国际货币基金组织（IMF）认为财政部门在PPP项目立项上应有否决权，以此防范项目带来的财政风险。

（作者系财政部财政科学研究所所长；本文由作者与孙洁合作完成。因版面有限，本文有删节，原文发表于《新金融评论》2013年第6期）

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第四篇：PPP模式在国家体育场

PPP模式在国家体育场（鸟巢）项目的应用分析 ——试论公开招标是PPP项目实施的有效途径

2015-03-03

引言

随着国务院《关于投资体制改革的决定》、《关于加强城市基础设施建设的意见》及《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》等文件颁布实施，我国市政公用事业改革进一步深化。当前我国在城镇化建设、化解地方融资平台债务风险、改进政府公共服务、提高资金社会效率等方面存在诸多问题，推广PPP模式尤为重要。

党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出：在自然垄断行业实行政企分开，特许经营改革；允许社会资本通过特许经营等方式，参与城市基础设施投资、建设、运营；推广政府购买服务；大力发展混合制经济。国务院已推出80个PPP示范项目，面向社会公开招标，鼓励社会资本，以合资、独资、特许经营等方式参与，要求把这80个PPP项目建成社会资本参与的样板工程；指出各地政府要积极筹备更多的PPP项目。在财政部召开的全国PPP专题会上，财政部对PPP作了系统部署，财政部作为PPP的第一责任部门，正大力推广PPP。

国信招标集团作为国内大型咨询服务机构和招标代理企业，自2006年起连续八年获得“中国招标代理机构十强”第一名。集团业务涵盖各行各业，业绩居业界首位，仅PPP项目就完成了200余项。其中，国家体育场（鸟巢）是我国首个采取公开招标的PPP项目，也是我国相当成功的大型PPP项目案例，目前正向全国推广。国信招标集团作为该项目的总顾问单位，牵头组织该项目的融资顾问、财务顾问、法律顾问及招标代理。

本文结合国家体育场（鸟巢）PPP项目，就当前推广PPP模式的意义及如何应用进行研究探讨。

一、城镇化面临的问题

党的十八届三中全会《决定》要求：坚持走中国特色新型城镇化道路，推进以人为核心的城镇化，推动大中小城市和小城镇协调发展、产业和城镇融合发展，促进城镇化和新农村建设协调推进。中共中央、国务院于2014年3月印发《国家新型城镇化规划(2014 —2020年)》指出，走中国特色新型城镇化道路，对全面建成小康社会、加快推进社会主义现代化具有重大现实意义和深远历史意义。但是，新型城镇化需要大量资金投入，而已形成的大量地方债务风险也亟须化解。

1.地方债的形成

《中华人民共和国预算法》已于2014年8月31日修订，并将于2015年1月1日开始施行。修订后的《预算法》稍微放开了地方政府举债的限制，规定“经国务院批准的省、自治区、直辖市的预算中必需的建设投资的部分资金，可以在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措”，“除前款规定外，地方政府及其所属部门不得以任何方式举借债务”。而在此以前，依据自1995年开始实施的《预算法》，地方政府各级预算不列赤字。为了进行地方建设，在经济高速发展的十年时间里，地方政府通过组建各类地方融资平台筹集资金，形成了大量的地方政府债。具体原因如下：

一是地方财力严重不足。由于地方财政过分依赖土地，一方面房地产调控带来财政减收；另一方面保障和改善民生，尤其是新农村建设、教育、医疗、社保等刚性支出持续攀升，财政收支矛盾非常突出。地方政府在不同程度上不顾自身偿债能力，举债度日。

二是计划经济观念影响。长期计划经济影响，许多领导干部思想仍停留在“计划经济为主、市场经济为辅”阶段，对于政府指导干预经济运行细节情有独钟，频繁使用宏观调控手段及财政力量对经济运行进行干预，破坏了市场规律，造成了严重依赖投资拉动经济的畸形发展模式。同时，误解公有制为主导，认为“公有制为主导”就是一切归国有、一切归政府所有，融资平台和银行都是公有。政府认为“不怕还不了”；银行认为“不怕政府不还”。尤其是2008年实行经济刺激计划后，由于取消了贷款数额限制，银行争抢政府项目，造成相当部分银行信贷资金“财政化”。

三是地主情结深厚。中国几千年的农业社会，地主情结根深蒂固。表现在个人上，重积累、轻享受，省吃节用、买田置地、建楼盖房；表现在政府上，重投资、轻消费，经济发展依赖投资拉动而不是消费增长，为了建设不惜到处举债。

四是监管缺位。分税制改革后，中央财政大量资金通过专项转移支付划拨地方，出现了配套资金“相互钓鱼”现象，地方为了拿到中央专项转移支付资金，申报项目时承诺无法承担的配套资金，只能靠举债配套。

此外，以GDP为核心的干部考核制度，催生了许多地方领导干部扭曲的“政绩观”，“前人借钱后人还债”导致各级地方政府普遍负债。

2．城镇化建设的紧迫性

当前我国实际城镇化率并不高，由于软件硬件配套不完善，名义上是超过50%，实际上只有40%。2020年要达到中央要求的60%，由此带来的投资需求将超过40万亿元。加上目前已形成了大量的地方债，旧债要还，新债要举，资金缺口非常大。

亚行、世行一直倡导PPP模式，中央层面正在加速PPP模式立法进程，国家发展改革委报请国务院推出80个PPP示范项目，财政部正大力推动PPP模式，地方政府对PPP更是高度关注，北京、上海、天津、浙江、福建等多个省市正在调研筹备PPP项目。因此，PPP模式未来大有可为。

二、推广PPP模式的意义

党的十八届三中全会指出：推进城市建设管理创新，建立透明规范的城市建设投融资机制，允许地方政府通过发债等多种方式拓宽城市建设融资渠道，允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营。当前，创新城镇化投融资体制，大力推广PPP模式，具有十分重要的意义。

1．PPP涵义

PPP即英文“Public Private Partnership”的缩写，译为“公共私营合作制”。

PPP模式通常被定义为政府公共部门与私人企业组织之间，为合作建设城市基础设施项目或者为提供某种公共物品和服务，以特许权协议为基础，彼此之间形成一种伙伴式的合作关系。广义的PPP包括BOT、BOO、TOT、PFI等模式，PPP的核心是收益和风险的兼顾，即收益和风险共担，缺一不可。狭义的PPP模式通常是指政府与私人部门组成特殊目的机构(SPV)，引入社会资本，共同设计开发，共同承担风险，全过程合作，期满后再移交给政府的公共服务开发运营方式。

2.PPP在全球应用

PPP最早在19世纪的西方铁路建设中以特许权形式出现。20世纪90年代，PPP被发达经济和新兴经济体大量用于交通运输、医疗、通信、能源、水务、固废等领域。2008年美国次贷危机中，美国财长盖特纳提出利用PPP机制来清除金融机构有毒资产的方案，节约了财政救助成本。

3．PPP在我国发展

我国广义上的PPP模式原以BOT、BOO、TOT等居多，1984年香港合和实业在深圳投资建设了沙角B电厂项目,是我国首家BOT项目，1995年广西来宾电厂二期工程是我国引进BOT方式的里程碑。目前，BOT方式在污水处理、垃圾处理、燃气设施、高速公路和道路桥梁等市政公用领域广泛应用。

2002年启动的国家体育场（鸟巢）PPP项目，是我国首个采取公开招标的典型的狭义上的PPP项目。政府通过资产存量转让（TOT）吸引社会资本、收益共享共担风险的项目也具有PPP特征，如国信招标集团负责组织实施的“双汇集团国有股权转让”、“天津市北水业国有股权转让”、“虎门大桥10%股权转让”等项目，引进了资金、技术和管理，实现了公私合营。目前国内规模最大、环保标准最高的北京鲁家山生活垃圾焚烧发电项目，也按照PPP模式运作。

4．推广PPP意义

采用PPP模式加快城镇化建设，对我国全面建成小康社会、推进社会主义现代化具有重大意义。PPP模式能解决资金短缺、有效转移风险、提高服务效率、控制预算成本，推动政府职能转变。

第一，解决资金来源，推进城镇化建设。推广应用PPP模式，PPP吸引社会资本，改变过去资金单一由政府提供的模式，拓宽城镇化融资渠道，形成多元化可持续的资金投入机制。

第二，提高管理效率，提升公共服务水平。推广应用PPP模式是改进政府公共服务的重要举措。PPP项目是由专业部门运营，管理效率更高，PPP模式能将政府的战略规划、公共服务与社会资本的管理效率、技术创新有机结合，有助于厘清政府与市场的边界，提升公共服务水平。

第三，提高PPP项目的综合效益。成功的PPP兼顾财政和社会福利两个角度。从财政角度，PPP机制能降低财政的支出负担；从社会福利的角度看，PPP机制能提高社会福利水平。

三、国家体育场（鸟巢）PPP模式介绍

奥运是中华民族的百年之梦。国家体育场（鸟巢）是北京2008年奥运会的主体育场，是标志性建筑，是最具国际先进水平的多功能体育场，可承担各类比赛项目，能容纳观众十万人。北京市政府为履行与国际奥委会签订的2008年第29届奥林匹克运动会主办城市合同项下的义务，决定在北京奥林匹克公园（B区）内建设国家体育场。参照国内外先进经验，为降低项目的融资成本、运营成本、提高运营效率，北京市政府决定引进市场化机制，采用公开招标方式选择项目法人合作方（PPP）。投资人与代表市政府的北京市国有资产公司签订合作经营合同，双方共同组建项目公司，负责PPP项目的设计、融资、投资、建设、运营及移交等全面工作。

（一）项目总体情况 1．招标情况

项目名称：国家体育场项目法人合作方招标（PPP项目）。招 标 人：北京市人民政府。

咨询服务及招标机构：国信招标集团（原名为“国信招标有限责任公司”）。资格预审公告：在中国采购与招标网、《人民日报》、《中国日报》等发布。发标时间：2003年4月21日。开标时间：2003年6月30日。招标方式：公开招标，“一次招标、两步进行”。

第一步招商，先进行资格预审和意向征集，对全球39家申请人的投标资格、建设方案设想、融资计划思路、运营方案意向等进行评估，确定5名投标入围者。

第二步招标，对投标人递交的优化设计方案、建设方案、融资方案、运营方案以及移交方案等进行综合评审，最终确定项目法人合作方。

中标单位：中国中信集团联合体。投标单位有中国中信集团联合体、北京建工集团联合体、筑巢国际联合体、MAX BOEGL联合体（德国）等四家单位。

签约仪式：2003年8月9日上午，在人民大会堂举行，北京奥组委常务副主席、北京市副市长刘敬民、国信招标集团董事长叶青和中标人代表参加签约仪式。

2．特许经营期 2008年奥运会后30年。3．融资情况

招标控制价：中标人出资不得超过49%（政府投资比例不得低于51%）。融资比例：中标人出资42%（政府出资58%）。

北京市政府的投资部分注入项目公司，委托北京市国有资产公司作为出资人代表。4．相关权利

政府按出资比例拥有项目所有权、决策权、监管权，但不参与项目的收益分配；中标人有经营权、收益权，但没有项目的处置权。经营期满，项目公司向北京市政府移交全部资产。

（二）顾问服务内容

国信招标集团作为国家体育场（鸟巢）PPP项目的总顾问单位，为本项目提供了咨询服务及招标代理工作。内容包括：

1．编制《特许经营实施方案》

首先通过市场调研，组织潜在投资人尽职调查，让投资人了解项目情况，以利于作出科学的投资决策；政府也能了解投资人的实力及投资意愿，便于制订对策。然后编制《特许经营实施方案》，内容包括：工作计划、实施步骤、边界条件、风险分析；搭建财务模型、进行财务测算，提出政府与投资人出资比例建议等，为政府决策提供依据。2．发布信息，进行全球招商

《中国采购与招标网》是国家指定发布招标公告的唯一网络媒体，国内外用户关注度非常高，每天的访问量达百万以上。国家体育场（鸟巢）PPP项目在《中国采购与招标网》、《人民日报》等同时发布，吸引全球39家投资人参与竞争。各投资人提交了项目初步方案，包括建设方案设想、融资思路、运营方案等。

3．编制招标文件

国家体育场（鸟巢）PPP项目招标文件包括《资格预审文件》、《招标文件》、《合作经营合同》、《特许权协议》、《国家体育场协议》等中英文全套法律文件。

（1）招标文件组成部分。

第一卷《投标人须知》：第一章《总则》；第二章《投标人资格》；第三章《招标文件》；第四章《投标文件的构成与要求》；第五章《投标文件的编制要求》；第六章《开标、评标与定标》；第七章《授予合同》；附件《投标文件格式》。

第二卷《合同与协议》：第一篇《特许权协议》；第二篇《国家体育场协议》；第三篇《合作经营合同》。

第三卷《设计条件和设计大纲》：第一篇《国家体育场规划设计条件》；第二篇《国家体育场奥运工程设计大纲》；第三篇《岩土工程勘察报告》。

第四卷《建筑概念设计方案》。第五卷《参考资料》。（2）评标办法为综合评估法。评审因素及权重如下： 建筑设计优化方案： 10% 建设方案： 15% 融资方案： 20% 运营方案： 25% 财务分析： 5% 保险方案： 5% 移交方案：5% 对合同文件响应：15% 4．组织招标投标工作

经过资格预审确定了五家合格投标人，有四家投标单位参加了投标。评标委员会由北京市政府出资人代表和技术、经济、法律、财务、体育设施运营和国际奥林匹克事务管理等方面的专家组成，成员人数为17人。评标委员会依照评标办法，针对各投标人的上述评审因素进行了综合评审，编写中英文《评标报告》，推荐中标人。

5．合同谈判，签署协议

由于招标文件中附有《合作经营合同》、《特许权协议》及《国家体育场协议》，投标人均作出了充分响应，谈判时没有出现实质性修改，双方只就细节问题进行讨论并很快达成一致，因而合同谈判愉快而高效。（1）《合作经营合同》，由中标人与北京市国有资产公司签署，由双方共同出资设立项目公司，负责项目的投资、融资、设计、施工、运营管理、维护维修及移交等事项。包括项目公司的章程、出资比例、收益分配、法人治理结构、劳动管理、财务管理、招标采购、解散及终止等，从公司的设立、运行到终止全过程约定。

（2）《特许权协议》，由项目公司与北京市政府签署，协议界定了双方权益和责任，明确了政府对特许经营企业有监管的权利；约定双方责任义务，如：特许范围、特许年限、建设质量和服务标准、经营权的使用、变更及终止、设施的所有权与使用权、设施的使用维修及更新、安全管理、违约责任及争议解决等。

（3）《国家体育场协议》，由项目公司与北京奥组委及北京市政府签署，是项目公司为奥运会提供服务的协议。协议规定北京奥组委使用国家体育场的权利和义务，项目公司为北京奥组委服务的内容及标准。包括设计、施工、竣工验收、交付使用、运行维护、服务管理、安全保卫、知识产权等，项目公司必须尊重奥运准则。

（三）鸟巢PPP模式的贡献

北京2008年奥运会的成功举办，以及十多年的建设、运营经验证明，通过公开招标的国家体育场（鸟巢）PPP项目贡献突出。

1．拓展了融资渠道，解决了建设资金

国家体育场（鸟巢）PPP项目，既降低了北京市政府的投资额度（社会融资42%，政府投资58%），减轻了政府的投资压力；通过引入社会资本，又全面提高资金利用效率，因而，节省了项目总投资，节约了社会总体资源。

2．提高了建设和运营的整体效率

既避免了政府对项目设施后期维修及更改费用的投入，又避免了政府对项目设施运营的补贴，使政府免予背负长期的财务负担，节省了政府的后期投入。

3．分散了政府投资风险

由于项目的每一个阶段均由政府和投资人共同完成，也分担了投资人的部分风险。政府和投资人真正整合成为战略合作伙伴，共同参与设施项目的建设和运营，实现了风险共担利益共享的长期目标。

4．探索出了政府进行投融资体制改革的新模式

为北京后来的市场化融资积累了丰富的经验，为我国PPP模式发展奠定了基础、树立了榜样。

四、PPP项目公开招标实施要点

市场竞争能实现PPP项目资源优化配置，公开招标能在PPP项目实施过程中形成充分竞争。PPP项目公开招标实施要点如下：

（一）坚持公开、公平、公正的原则，加强市场监管 1.公开招标是法定的竞争方式

在实施特许经营时，有的地方政府片面追求吸引资金、不进行招标而直接与投资人进行谈判、对投资人承诺过高收益或固定回报。为此，国家有关部门下发了相关规定，《市政公用事业特许经营管理办法》规范了特许经营权的实施程序，对招投标程序作了具体规定；《关于加强市政公用事业监管的意见》明确竞争原则，要求公开招标；国务院推出80个PPP示范项目要求“面向社会公开招标”；财政部也强调PPP项目必须公开招标。因此，PPP项目公开招标是国家政策法规规定，具有强制性和法定性。

2.公开招标具有诸多优势

PPP项目公开招标，其竞争性强、透明度高，既体现了“公平、公正、公开”的原则，又能选择最满足招标文件的投资人。

（1）公开招标能发现投资人，通过国家指定《中国采购与招标网》等“三报一网”公开发布项目信息，其权威性高、聚焦性强，广泛引起投资人关注，吸引国内外投资人参与竞争。因此，公开招标能发现更多更强的投资人。

（2）公开招标能发现价值，公开招标能实现资源优化配置、实现PPP项目的“物有所值”。通过公平竞争，防止垄断；避免信息不对称给政府造成的损失；促使投资人保证质量、改善服务、降低费用、提高效率，创造合理的利益回报。因此，公开招标能找到合理价格，从而发现价值。

（3）公开招标能在阳光下操作，让公众广泛参与并监督，以利于防范PPP项目实施过程中舞弊现象和滋生腐败。

3.公开招标应关注的重点

与传统的工程建设项目招标相比，PPP项目的公开招标应关注以下重点：

（1）参与项目前期工作，PPP项目具有多样性、复杂性、长期性的特点，咨询服务机构应提前介入。政府在确定PPP项目时，咨询服务机构应参与项目前期论证，判定项目采用PPP模式的可行性，对项目的资本结构、运行成本及利润进行综合分析，编写PPP项目的《投融资方案》。

咨询服务机构应参与PPP项目的规划、可行性研究、设计等前期工作，使各项工作在满足规范标准的前提下，还应符合PPP项目《投融资方案》。在技术方面，专业投资人有自身的特长，用其成熟的技术，既可提高质量、改善环境，又可节省投资、降低成本，对政府、公众和投资人均有利。

（2）招标工作提前介入，这样不仅能缩短项目实施时间，提高工作效率，还能从PPP项目起点开始，周密策划、缜密部署、统筹安排和规范组织。评标办法要科学完善，评标因素应综合考虑投资、融资、设计、施工、运营管理、维护维修及移交等方案。评委会应有政府代表参加，充分体现政府的监督管理权。

（3）招标文件重视监管，PPP项目一般为基础设施及公用事业项目，加强市场监管，维护公众利益。招标文件应规定的具体监管制度和措施。如：

履约担保，要求投资人提交履约担保，可分阶段设置：建设期履约担保、运营期履约担保，以及移交前的履约担保等；

质量及成本监管，监管产品质量、服务质量、公共利益、公众安全、环境保护以及其他社会责任履行情况等；对经营成本进行定期核验，包括动力费、材料费、维修费、财务费用等；

公众监督，PPP项目为公众服务，公众有权了解经营成本和服务质量，经营者有义务接受公众监督。还可委派专职监督员，代表政府随时监督企业运营情况；

中期评估，每隔两三年政府组织有关部门及专家对运营情况进行综合评估，包括资产维护、生产运营、经营权使用、负债及担保等所有内容。（4）重视合同谈判，PPP项目既要重视前期的沟通洽谈，更要重视后期的合同谈判。通过公开招标确定PPP项目的中标人后，咨询服务机构还要为合同谈判提供支持，如制定谈判方案和策略、对谈判中的关键问题提出建议，但不得对招标文件和投标文件作实质性修改或补充。

（二）坚持权责对等，处理好政府与市场的关系

市场在资源配置中起决定性作用是PPP模式的实施基础。坚持市场化，确保项目质量，降低项目成本。处理好政府与市场的关系，政府和社会资本在平等协商、依法合规的基础上合作。

首先，政府要有市场观念。PPP的实质是在公共服务领域引入市场机制，应处理好政府与市场主体之间的关系。在PPP项目的建设、运营等具体环节，按照“权责对等”的原则，减少政府干预。但对供水、供气、供电、污水处理、垃圾处理、公共交通等公共产品，政府应加强对服务效率的监管。PPP项目是政府和企业之间的合作，按市场规律办事，按照利益共享、风险共担的原则，明确双方的权利、责任和义务，通过合同条款约束政企双方的行为。

其次，投资人要有综合能力。PPP模式贯穿项目经营的整个生命周期，投资人应有过硬的综合实力，包括财务状况、融资能力、经验业绩、技术和管理能力等。有实力的投资人能够实现“集团作战”，将设计单位、建设企业、供应商、银行等机构联合起来，发挥各自优势。国家体育场（鸟巢）PPP项目的中标人中信集团联合体，由中信集团、国安岳强、北京城建等组成，具有项目建设、运营、融资等方面的综合优势。

（三）坚持公共利益最大化原则，兼顾社会与经济效益

PPP模式既涉及政府和社会资本的经济效益，又涉及政府和公众的社会效益。既要避免社会资本利润超出合理区间，公共服务价格高引发公众不满情绪；又要保障社会资本长期合理回报，确保项目运营可持续发展。因此，在进行融资方式的设计时，要确保PPP模式能使项目的经济效益和社会效益均有所提高，对社会效益较好、经济效益差的项目，政府应考虑给予适度的财政补贴。同时，政府应行使监督管理权，切实维护好公众利益。

（四）有效规避各类风险，处理好发展与稳定关系

1．选择咨询服务机构，规避操作风险。由于PPP项目需要市场、政策、法律、财务以及技术等各方面的知识广泛融合，政府部门往往缺乏系统的操作经验，充分利用咨询服务机构的专业技能，熟练掌握国家的政策规定，能制定出科学可行的PPP实施方案，使项目实施少走弯路，达到事半功倍的效果。

2．规范招标投标工作，规避政策风险。国家有关部门要求PPP项目应公开招标。公开招标能在“公开、公平、公正”的原则下，通过充分竞争选择最合适的投资人，规避了政策风险。为了使PPP项目的咨询服务和招标代理有效衔接，依照国家对咨询和招标代理的资质规定，由同时具有咨询资质和招标资质的咨询服务机构担任PPP项目的总顾问是最理想的选择。

结束语

国家体育场（鸟巢）PPP项目是我国首个采取公开招标的大型PPP项目，其操作规范、社会效益和经济效益好，得到了国家发展改革委、财政部及北京市政府的充分肯定。国信招标集团在咨询服务和招标过程中，精心策划、规范实施，探索出PPP项目实施途径，积累了丰富的经验，在后来200多个PPP项目中得到巩固和发展。实践证明：公开招标是PPP项目实施的有效途径。

来源：《招标采购管理》（作者：李长军 高存红 单位：国信招标集团）

第五篇：如何发挥咨询设计企业在PPP模式下的作用

如何发挥咨询设计企业在PPP模式下的作用

摘要：当前，中国经济发展进入新常态，国内传统电力市场日渐萎缩，非电市场竞争更趋激烈，各级企业市场开拓难度不断加大，生产经营压力日益倍增。同时，各级政府把PPP模式作为促进有效投资、拉动经济增长的重要抓手，推出了一大批PPP项目，为工程企业的稳增长创造了良好的市场机遇。笔者以PPP实践分析为主题，期间到葛洲坝集团调研，专题研讨PPP项目的开发、决策、实施、风险等问题。本文探索工程咨询设计类企业如何发挥PPP项目的咨询优势，规划引领和创造项目，提高集团公司的整体优势。

关键词：发挥咨询设计 PPP 作用

PPP模式主要适用于政府负有提供责任又适宜市场化运作的公共服务、基础设施类项目。燃气、供电、供水、供热、污水及垃圾处理等市政设施，公路、铁路、机场、城市轨道交通等交通设施，医疗、旅游、教育培训、健康养老等公共服务项目，以及水利、资源环境和生态保护等项目均可推行PPP模式。各地的新建市政工程以及新型城镇化试点项目，应优先考虑采用PPP模式建设（发改投资[2014]2724号）。

2014 年以来，中央和地方政府在公共服务领域大力推广PPP模式，积极引进社会资本参与基础设施投资建设，年均达到万亿级的投资规模。这既是积极应对国家的经济下行压力，强化投资拉动，促进经济平稳健康发展的重要措施，也是今后新常态下基础设施和市政公用事业建设的重要发展方向。作为具有较强融资实力和总承包实力的中央建筑企业，集团公司应主动响应国家政策号召，适应建筑市场环境新变化，抢抓发展新机遇，通过投融资拉动建筑市场，做强做大建筑主业。2015年8月，作者所属的中国能源建设集团（以下简称中能建）公在武汉市召开了PPP业务交流研讨会，会上明确提出，开展PPP业务要遵循“积极推进、稳健运作、统筹兼顾、量力而行”的总体要求。

中能建下属企业中，葛洲坝集团在2015年率先开展PPP业务，成功签约了一批质量较好的PPP项目，中标额度超过700亿元，扭转了了市场开发的被动局面。葛洲坝集团作为传统大型国有工程企业，具有较强的投融资能力和项目建管运营能力，大力开展PPP业务势在必行。葛洲坝集团PPP项目运作的总体思路为：健全机构，完善布局；创新模式，转变方式；系统协同，板块联动；注重效益，严控风险。葛洲坝集团在PPP项目的开展上起到示范作用，但中能建企业中具备运作PPP业务的能力的公司很少，应该发挥集团公司在项目的规划、设计、建设和运行维护等方面的全链条优势，努力搭建集团的PPP一体化平台；提高资源整合能力，智慧地与政府、银行、分包商等利益相关方紧密合作；通过培训、引进等措施，尽快打造一支懂法律、懂商务、懂金融的专业人才队伍，快速提升PPP项目的运作能力。

作为集团公司的咨询设计企业，应在PPP项目上发挥积极的作用，咨询优势前置，立足于开发引导政府的PPP项目，主动造项目，为集团公司开展PPP业务当好智囊，进而降低市场开发成本和有效控制风险。

一、规划先行，主动引导PPP项目

在《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）通知》财金（2014）113号文中指出，“各省、自治区、直辖市、计划单列市和新疆生产建设兵团财政部门应积极设立政府和社会资本合作中心或指定专门机构，旅行规划指导、融资支持、识别评估、咨询服务、信息统计、专家库和项目库建设等职责。政府和社会资本合作项目由政府或社会资本发起，行业主管部门可从国民经济和社会发展规划及行业专项规划中的新建、改建项目或存量公共资产中遴选潜在项目。”该文件说明了PPP项目的规划至关重要，换个角度，这里说明了PPP项目的来源。

集团公司所属电力规划设计总院及20家大区、省级电力设计企业，可为政府、企业提供有关电力规划、企业发展和工程建设的决策支持、项目咨询、标准制订等高端咨询服务，并以高端咨询引领下游业务的发展。集团公司的高端咨询战略中明确提出：充分发挥规划对市场的引领作用，大力推进政策咨询、电力规划、工程评审、行业标准化等各项业务的发展。以规划研究优势带动咨询评审、行业标准化等业务全面发展，着力打造高端咨询机构。充分利用电力规划的全局优势，推动大规划的营造，借助三个平台的建设，加强电力规划对设计、施工、工程总承包、装备市场的引导作用，以项目信息共享为主要着力点，以协同经营为主要手段，全力开拓市场，抢占市场先机。

但在PPP项目的开发联动上，并未有效发挥咨询优势，存在被动投标以及对项目的可行性判断不充分的问题。如何做到规划先行，主动引导PPP项目，应该做到以下三点：

一是发挥规划咨询优势，引导政府PPP项目。集团在国内具有电力规划咨询的绝对优势，国家及各省“十三五”能源、电力规划均为集团公司各直属设计企业参编。能源类项目为政府PPP项目中的重要组成部分，我们不能总是重复“规划跟着项目走”的老路，还要通过规划引领项目，让项目跟着规划走，通过规划找出潜在的PPP项目，审定规划，圈定项目。在规划编制阶段，积极与政府沟通，履行规划指导、融资支持、识别评估、咨询服务等职责。做好中能建品牌宣传，占据规划中PPP项目市场开发的主动优势。

二是咨询延伸，协助PPP项目入库。在当前政策环境下，PPP项目只有进入省市以上级别的PPP项目库，才能得到金融机构的融资支持，得到各级财政支持，享受相关财政政策。集团公司应把项目的咨询前移，在项目立项之初就主动参与，帮助政府做好项目的规划、可研、土地和环保等相关咨询工作，判断项目风险，并协助政府将项目进入PPP项目库，创造项目有效融资的条件，进而降低项目的资金风险。

三是能力提升，拓展咨询领域。目前，PPP项目主要专业类型有市政基础设施、市政基础设施、交通设施、公共服务项目、生态保护项目、能源、水利项目等。集团在能源类项目中有较强的咨询优势，为拓展项目的业务范围，应重视其他类规划咨询能力的培养和发展，积极引进高端金融类、非电类、法律类等专业人才，拓展咨询业务领域。