对于“被吊销执照后僵尸企业的处置”问题的思考

第一篇：对于“被吊销执照后僵尸企业的处置”问题的思考

对于“被吊销执照后僵尸企业的处置”问题的思考

第一部分是对被吊销执照企业不清算原因的分析，第二、三部分是发生企业清算纠纷后的司法中的常见问题及解决方法，第四部分是事前监管措施的建议。主要信息来源于国家及各省工商管理部门公布的信息、各级法院相关内部司法指导性文件、相关判例及一些学者已有的研究成果。根据收集的资料，思考如下：

一、被吊销执照企业不清算的原因

有相当一部分企业被吊销营业执照后不清算，有的利用其没被销毁的营业执照和企业印鉴等证件进行招摇撞骗、恶意逃废债务。

被吊销执照企业不清算的原因有：

1．现有法律法规的不完善和市场退出机制的不健全。

根据我国相关法律，企业退出方式有两种:主动退出和被动退出。主动退出即企业自己因歇业、解散等原因中请注销，依法规定应当进行清算。被动退出即登记主管机关依法吊销违法企业的营业执照，是一种行政处罚。这种退出方式一般源于两种原因:一是企业严重违反登记管理法规；二是企业发生了严重违反市场经营管理法规的违法行为。

在市场经济体制下，两种退出方式互为补充，普遍为世界各国认同和采纳。如果市场体系发育完善、市场竞争井然有序的话，企业在歇业、破产、解散、依法关闭时中请注销退出市场应该是主要方式，市场管理者对严重违法的企业依法吊销营业执照作为一种行政管理手段只是作为市场主体退出的辅助方式。而目前，由于主动退出一般需要经过清算、公告债权人、完税、还债、销户等程序，少数企业因此而不去办理注销登记；更多的是某些企业和投资人为逃避债务、税收，在退出市场时，不主动办理注销登记，而采取“销声匿迹”的方式坐等工商部门吊销营业执照。目前，我国工商部门每年依法吊销的企业中大多是“三无”企业、查无下落企业、不参加年检企业，而真正因为严重违反市场经营管理法规被吊销营业执照的并不多见。本来，吊销营业执照是位于限制人身自由之后最严厉的行政处罚措施，应成为制裁企业制假售假、商标侵权、不正当竞争等严重违法行为的重要手段，而如今却成了企业退出的主要渠道。这种“本末倒置”的退出市场方式，说明了当前企业退出机制不但不能实现国家保护债权人权益和国家税源的立法初衷，相反已危及到交易安全，而目还严重影响了行政处罚的严肃性。

2．社会信用体系不健全，吊销营业执照不清算的违法成本过低

由于我国处于经济体制转型时期，企业、投资人趋利意识严重，信用缺失引发的拖欠账款、逃废债务、恶意偷税欠税等现象时有发生。在退出市场时，有些企业和投资人钻空子规避法律。有的搞假破产、假清算来骗取注销登记；有的在破产、解散、关闭时不依法组织清算办理注销，而是以不参加年检等方式有意等待被工商部门吊销其营业执照。投资人“打一枪换一个地方”的现象非常普遍，有的企业甚至今天被吊销营业执照，明天又办理了新的执照。虽然从理论上讲，吊销营业执照是工商部门最严厉的处罚，但在具体的实施过程中，企业恶意退出时，这种处罚则显得苍白无力，甚至成了债务人赖账和恶意逃债的借口。3.债务清算责任不明确，债权保护缺乏应有的力度

我国各类市场主体法都对企业终止、清算作出了相应的规定，但这些规定都过于原则、操作性不强。更主要的问题在于，众多的市场主体法和清算法律法规都没有明确规定企业终止后清算的期限，也没有规定逾期不清算或没有依法清算的，应如何追究投资者、法人代表和直接责任人员个人的民事责任、行政责任，甚至刑事责任。虽然《刑法》第一百六十二条规定了妨害清算罪，但该罪也无法追究不清算者。同时，企业终止和债务清算严重脱节，以至于债权保护和债务清算制度有如虚设。

二、被吊销执照企业法人的法律地位（诉讼法上的地位）1．分析

吊销企业法人营业执照，是工商行政管理部门依照国家工商行政管理法规对违法的企业法人作出的一种行政处罚。企业法人在被吊销营业执照后未注销登记前，虽然丧失经营资格，但其法人资格仍然存续。依据相关法律及司法实践中的通常做法，下面的是被吊销执照企业法人在诉讼中出现的问题及司法实践做法。

2．问题及司法实践做法

（1）企业法人因违法被国家工商行政管理部门吊销营业执照后，在清算终结及办理注销登记前，其法人的主体资格依然存在，完全能够以自己的名义享受权利、承担义务。在诉讼中完全具备诉讼主体资格，可以自己的名义起诉或应诉。

（2）企业被吊销营业执照后，成立清算组负责清理债权债务的，清算组为诉讼主体，债权人起诉被吊销营业执照的企业应以清算组为被告。

（3）企业被吊销营业执照后，无清算组织负责清理债权债务的，债权人起诉可以被吊销营业执照的企业和清算主体为共同被告。

债权人仅以被吊销营业执照的企业为被告起诉的，法院通常予以受理。

（4）企业被吊销营业执照后，债权人仅以开办单位或清算主体为被告起诉，要求被告承担投资不足、抽逃资金、转移资产逃避债务或清算等责任的，法院通常予以受理。（5）一审立案后发现被告被吊销营业执照的，应债权人申请，法院可追加清算主体为共同被告。

（6）二审诉讼中，债务人被吊销营业执照的，如成立清算组清理债权债务，可直接变更清算组为诉讼主体；无清算组清理债权债务的，诉讼继续进行。债权人如要求清算主体承担投资不足、抽逃资金、转移资产逃避债务或清算等责任的，另行起诉。

（7）债权人被吊销营业执照的，如已成立清算组清理债权债务，清算组作为原告参加诉讼，债权人在诉讼中的权利义务由清算组继受。

无清算组织的，清算主体可以申请加入诉讼作为共同原告；清算主体不申请加入的，不影响案件的继续审理。

（8）企业被吊销营业执照且未成立清算组，其清算主体先于该企业被吊销营业执照或注销登记的，因企业法人资格尚未消亡，诉讼继续进行。

清算主体先于该企业被吊销营业执照后成立清算组的，清算组可以与该企业作为共同诉讼主体参加诉讼。清算主体先于该企业被吊销营业执照后未成立清算组的，或清算主体先于该企业被注销登记的不再继续追及。

（9）企业被吊销营业执照后，其权利能力、行为能力受到限制，应停止清算以外的经营活动。成立清算组的，由清算组为诉讼主体，清算组组长为负责人。未成立清算组的，法院在法律文书中将企业列明，并在审理查明事项中说明企业被吊销营业执照的有关情况。

（10）被吊销营业执照的企业法定代表人、负责人或委托代理人可以该企业法定代表人、负责人或委托代理人身份参加诉讼。对于法定代表人、负责人不能证明其身份的，应要求其出具工商行政管理部门或有关单位的证明。

三、清算主体及其责任（实体法上的责任）1．清算主体的确定

（1）国有企业以企业的上级主管部门为清算主体；

（2）集体企业以企业的开办单位、部门，或投资人为清算主体（3）联营企业以各投资主体为清算主体；（4）子公司以母公司为清算主体；（5）有限责任公司以全体股东为清算主体；

（6）股份有限公司以公司章程规定负有清算责任的股东、或股东大会选定的股东为清算主体；股东大会不能选定清算组的，派员担任董事会成员的股东为清算主体；（7）外商投资企业应依据《外商投资企业清算办法》进行清算，成立清算组（清算委员会）。未成立清算组的，清算主体为各方股东。中外合资、合作企业外方已不存在的，中方股东应通过申请特别清算程序对企业进行特别清算，成立特别清算委员会。未成立特别清算委员会的，中方股东为清算主体。

（8）合伙企业清算人由全体合伙人担任；经全体合伙人过半数同意，可以自合伙企业解散事由出现后十五日内指定一个或者数个合伙人，或者委托第三人，担任清算人。

自合伙企业解散事由出现之日起十五日内未确定清算人的，合伙人或者其他利害关系人可以申请人民法院指定清算人

债权人起诉的清算主体有误，法院查明后裁定驳回起诉。

公司股东较多时，债权人起诉要求股东承担清算责任的，既可以全部股东为被告，也可以其中部分股东为被告。

债权人以部分股东为被告时，此部分股东应为公司章程规定负有清算义务的股东，或公司的大股东，或派员担任公司董事会成员的股东。

但债权人要求股东承担投资不足、抽逃资金或转移财产等责任时，应针对具有投资不足、抽逃资金或转移财产等行为的股东进行诉讼。

债权人起诉有限责任公司或股份有限公司后，债权人申请追加清算主体时，清算主体成员较多，依据有关规定又不能产生清算组的，法院可直接指定清算组人选，并限期清算。指定的清算组成员应为派员担任公司董事会成员的股东。

2．清算主体的基本责任是清算责任

清算责任包括以下内容：一是对原企业的财产、债权债务进行清理，以原企业的财产清偿债权人的债权；二是原企业财产不足以清偿债务的，应依据《破产法》、《民事诉讼法》的有关规定申请债务人破产。在司法中的可能出现的情况及处理方法如下：

（1）法院判令清算主体承担清算责任的，应限定清算责任期限。清算期限由法院根据具体情况确定，一般限定6个月内清算完毕。

（2）债权人以企业和清算主体为共同被告，清算主体承担清算责任的，应判决债务人承担给付义务；清算主体承担清算责任，并以清理的债务人财产承担债务人的清偿责任。

债权人仅起诉清算主体要求其承担清算责任的，可判决清算主体对债务人进行清算，承担清算责任。

（3）清算主体在法院确定的期限内未尽清算责任，或在企业存在歇业、撤销、被吊销营业执照等情形后一年内不尽清算责任的，债权人可直接申请法院指定有关单位成员进行清算。法院指定中介机构进行清算的，清算费用由清算主体承担。

（4）清算主体在法院确定的期限内未尽清算责任，或在企业存在歇业、撤销、被吊销营业执照等情形后一年内不尽清算责任，造成企业财产毁损、灭失、贬值等，致使债权人的债权遭受实际损失的，清算主体应对债权人的损失承担赔偿责任。

赔偿责任应限定在清算主体未尽清算责任所形成的损失范围内。

（5）企业的投资人作为清算主体存在投入注册资金不实，但已达到企业法人注册资金法定最低数额的，或存在抽逃资金、转移资产逃避债务等行为的，应在其投资不实、抽逃、转移资产的范围内对债权人承担赔偿责任。

（6）企业的投资人作为清算主体投入的注册资金不实，未达到企业法人注册资金法定最低数额，且企业在诉讼时自有资金亦未达到企业法人注册资金法定最低数额的，应认定为企业不具有法人资格。企业财产不足以清偿债务的，应由清算主体承担清偿责任。

（7）清算主体在工商登记管理机关注销企业登记时，承诺对企业遗留的债权债务负责的，或表示企业的债权债务已清理完毕而实际并未清理的，清算主体应对债权人承担清偿责任。

企业债权债务经合法清算程序清理完毕，债权人未在清算期间申报，而丧失受偿权利的，清算主体不承担责任。

（8）债权人不要求清算主体承担清算责任，而要求清算主体与企业共同承担或独自承担赔偿或清偿责任，但清算主体没有承担赔偿或清偿责任事由的，应判决驳回债权人对清算主体的诉讼请求。

四、监管措施

1.构筑市场主体信用信息共享体系

一是依托工商部门市场主体“经济户口”，集中登记、合同、商标、经检方面的市场监督信息，形成对市场主体信用监控的各种信息资源的共享机制。二是建立起完备的个人信用记录体系。三是对一些因严重违法行为被吊销营业执照而终比的企业或者因资不抵债宣告破产而终止的企业负责人、投资人的资料要上网公布，使这些人难以轻易地再担任企业负责人（如《厦门市工商行政管理局关于解决因逾期未参加年检被吊销营业执照企业的法定代表人任职资格限制问题的意见》）。四是建立市场主体信用保险制度，形成相应的风险分散机制。

2.建立市场主体预警制度

工商部门要通过市场巡查和预警系统，让那些为避免债务、税收而隐藏不清算、不注销的企业、投资人没有藏身之地。（如《安徽省工商行政管理局关于对吊销营业执照企业进行检查的通知》和《江苏省工商行政管理局关于印发被吊销营业执照的公司股权变更登记规范的通知》）

3.建立市场主体约束惩罚机制

惩罚机制在企业的退出制度中有着十分重要的作用。它应该不仅局限于法律法规的惩处，更体现在于对企业及投资人信誉的影响、道德的谴责方面。如“黑名单”制度、“市场禁入、行业禁入”制度、“任职限制”制度等等。

第二篇：僵尸企业处置面临七个棘手问题

僵尸企业处置面临七个棘手问题

2016年01月27日03:53 上海证券报 3分享添加喜爱打印增大字体减小字体

僵尸企业处置面临七个棘手问题

文眼

僵尸企业占用宝贵的实物资源、信贷资源，侵蚀有限的市场空间，是阻碍企业发展和经济增长的病毒。僵尸企业的形成有其复杂原因，僵尸企业的处置自然也不会轻松。激浊扬清，去腐立新，处置僵尸企业不能畏首畏尾，要直面问题，辩证施治，运用多种手段，剥离病变部位，为企业营运输入氧气，为经济增长增添新鲜血液。

——亚夫

■目前僵尸企业处置工作中所存在的主要问题：兼并主体对僵尸企业实施并购重组的动力明显不足；僵尸企业反并购阻力较大；僵尸企业难以破产退出；僵尸企业主动自救脱困能力缺乏；部分救助措施短期化倾向明显；部分长期无经营活动的僵尸企业无法注销；僵尸企业帮扶工作的所有制之间差异依然存在。

■十八届五中全会以来，中央高度重视僵尸企业处置问题；不仅提出了处置僵尸企业的路径与目标，而且明确了处置僵尸企业的基本原则。资产重组、产权转让、关闭破产是清理处置僵尸企业的主要路径，“重组救活为主、破产退出为辅”是处置僵尸企业的基本原则，中央大力推进僵尸企业处置工作的目标是到2017年末实现经营性亏损企业亏损额显著下降。

□刘兴国

目前我国煤炭、钢铁、有色、矿业、石化等行业僵尸企业数量众多，那些高度资源依赖的地区僵尸企业问题尤为突出。

作为我国优秀企业的代表，上市公司中的僵尸企业也不在少数；据统计，2012年以来沪深两市有多达266家上市公司扣除非正常损益后连续三年亏损，完全依赖政府补助或出售资产粉饰报表，占上市公司总数的10%左右。这些长期陷入经营困境的僵尸企业，既有国有企业，也有民营企业。

十八届五中全会以来，中央高度重视僵尸企业处置问题；不仅提出了处置僵尸企业的路径与目标，而且明确了处置僵尸企业的基本原则。资产重组、产权转让、关闭破产是清理处置僵尸企业的主要路径，“重组救活为主、破产退出为辅”是处置僵尸企业的基本原则，中央大力推进僵尸企业处置工作的目标是到2017年末实现经营性亏损企业亏损额显著下降。

目前国家发展改革委、工信部与国务院国资委正在就僵尸企业处置问题开展深入调研和讨论制定相关政策举措，预计将会尽快出台政策文件，建立健全处置机制，并为顺利推进僵尸企业处置设立专项基金。

2016年，僵尸企业的妥善处置，将成为各级政府的重要经济工作之一。事实上，长期以来，各级政府一直都在推进僵尸企业的处置工作，也取得了一些宝贵经验。但从实际处置效果看并不理想，在处置进程中常常遭遇重重阻力。深入分析与把握前期僵尸企业处置工作中所存在的主要问题，对新时期顺利推进僵尸企业的处置工作具有十分重要的意义。

兼并主体并购动力不足

当前阶段，处置僵尸企业的一个重要手段就是推进优势企业或相对优势企业对其进行兼并重组。但由于受到多种因素的影响，兼并主体对僵尸企业实施并购重组的动力明显不足。

首先，僵尸企业自身的资产状况非常差，对兼并主体来说，兼并难以给企业带来有价值的新资产；尤其是那些本身不占有特定资源的僵尸企业来说，并购的价值更低，更加难以满足兼并主体的并购要求。

其次，作为并购主体，必然希望并购至少能够在某一方面能够给企业创造新价值；如果对僵尸企业的兼并重组不能带来新的有价值的资产或资源，至少希望并购能够在税收筹划方面为企业提供新的空间，能够借助报表合并的机会在一定程度上合理降低企业的纳税负担，或者是能够享受到特定的税收优惠；但在当前征税制度下，兼并主体力图通过兼并僵尸企业进行税收筹划的空间十分有限。

再次，对僵尸企业的兼并相对容易，但后期的整合重组却困难重重；尤其是僵尸企业人员的整合，更是令所有并购主体头疼的难题；长期经营困难的僵尸企业，其人员往往都已经形成了诸多不符合现代生产运营要求的习惯，而且由于长期不能正常上班，积极的企业文化与企业精神更是无从谈起，所以这些老员工可能难以顺利融入并购主体，相反会对并购主体的管理产生负面影响，迫使并购主体管理层不得不耗费更多精力来处理被并购僵尸企业遗留问题，从而降低并购主体的总体管理效果。

最后，正因为上述原因的存在，导致在现实中，并购主体对僵尸企业的兼并重组往往以失败告终，大量并购失败案例的存在，显然进一步削弱了并购主体的并购动力。

僵尸企业反并购阻力较大

在关注兼并主体并购动力不足的同时，也不应忽视来自僵尸企业自身的反并购阻力问题。在长期以来的企业调研中，我们均发现，不少僵尸企业自身存在明显的反并购倾向。僵尸企业反并购阻力产生的原因很复杂，但总体上看，可能来自以下几个方面：

首先，僵尸企业管理层的反并购倾向最为明显，绝大多数僵尸企业的反并购阻力主要是来自管理层；在宁做鸡头不做凤尾的传统思想影响下，企业普遍都不愿意被他人兼并，宁肯自己惨淡经营，也不愿意成为别人的子公司；在具有行政级别的国有企业中，这一来自管理层的反并购阻力更为明显，独立经营意味着具有完整的经营决策权和特定的行政级别，而一旦被并购，不仅会丧失经营自主权，而且会失去长期以来享有的特定行政级别以及与此相对应的特定待遇；尤其是那些临近退休的特困国企负责人，其维持独立运营、反对兼并重组的动力最为明显。

其次，一些僵尸企业会遭遇来自员工层面的反并购阻力；对国有僵尸企业来说，员工主要担心的是随着并购的发生，可能会导致员工身份发生改变，从而影响到未来工作的稳定性和待遇的可预期性，正是出于对身份改变的担忧，特困央企员工不愿意被地方国企或民企兼并重组，而特困地方国企员工则不愿被民企兼并；如果是央企兼并地方国企、地方国企兼并民企，来自员工的反兼并阻力要小得多，甚至可能根本就不会遭遇反兼并阻力；当然，在特定情况下，如担心并购后企业搬迁从而影响到自己工作的便利性，特困民企的员工也会表现出明显的反并购倾向。

僵尸企业难以破产退出

国外处置僵尸企业，尤其是那些长期严重资不抵债而又扭亏无望的经营困难企业，更多是借助司法机制，帮助僵尸企业依法破产退出。2006年8月27日，十届人大第二十三次会议通过了《中华人民共和国企业破产法》，并自2007年6月1日起施行；但至今无论是政府部门还是公众舆论，似乎仍将破产视为不可碰触的雷区，企业真正通过破产退出的数量十分有限。导致我国僵尸企业难以借助破产实现顺利退出的原因，可能来自以下几个方面：

第一，企业破产退出的机制尚未完全理顺，阻碍了僵尸企业通过破产渠道实现退出；尽管我国已经有了《企业破产法》，但在企业破产流程中仍存在不少问题没有真正全面解决，并没有建立起一个完善的僵尸企业破产退出的机制，尤其是对国有企业来说，更是如此；企业破产后，原有企业人员如何安置，国有破产企业的资产如何处置，都缺乏一个完善的处置机制，这无疑构成了企业破产退出的严重羁绊。

第二，以银行为代表的僵尸企业债权方，并不愿意推动僵尸企业破产退出；银行往往是那些僵尸企业最主要的债权人，尤其是对那些大型僵尸企业来说，其负债基本上都是来自银行，这些僵尸企业一旦破产退出，银行负债将彻底失去回收的可能性，出于维持哪怕是一丝渺茫的负债回收希望，以及避免不良贷款问题在自己任内暴露的需要，债权银行并不希望僵尸企业通过破产进行退出，为了维持僵尸企业的继续生存，部分债权银行甚至不惜继续为原本已经扭亏无望的僵尸企业继续提供融资，以临时性解决其持续运行问题。

第三，地方政府部门往往是阻止僵尸企业破产退出的最直接干预者，是企业能否破产退出的决定性力量；对地方政府来说，他们可能根本就不希望看到企业破产退出现象的发生，因为这对他们来说，意味着地区生产总值的减少、财政收入的下降、区域产业结构的改变、就业压力的上升、社会不稳定因素的增加；因此，地方政府总是希望能够尽可能维持僵尸企业的持续经营，而不是推动企业破产退出，甚至存在部分地方政府干预司法与信贷，以避免因为司法与信贷行为导致僵尸企业破产退出。

第四，依法破产退出的司法程序繁琐冗长。据调查，法院在审理企业破产案件时，从诉讼立案到执行完破产程度，通常需要两三年时间。这一漫长的审理与执行过程，在很大程度上弱化了债权人通过司法渠道申请僵尸企业破产的动机。司法程序的漫长，主要是因为进入破产程序的僵尸企业本身情况往往非常复杂，法院申请难度大，审理结束后执行起来也不容易，尤其是国有企业破产案件，其难度更大。

人民法院在审理国有企业破产案中发现有三难：一是资产状况混乱，许多企业的资产有账无物或有物无账，资产凭证缺失，无法证明账上资产的真实性和有效性。二是破产债权较多，追收难；多数破产国有企业的对外债权均占全部资产的70%以上，数额巨大，少则百万，多则达千万元之多，而且均为不良债权，很难追收。三是职工安置标准不明，资金来源少，保障难。

职工安置是破产审判中的一大难题。进入破产程序的国有企业多数是停产多年或是经过转制后留下的老企业，有关职工安置的标准尚不明确，存在不少争议。此外，破产企业的抵触情绪与不配合，人为拖延了司法审判的进行。实践中常有破产企业人员恶意转移隐瞒资产、不如实申报债权债务的行为，以及存在不按时向法院提供财务账簿等行为。

第五，由于存在“僵而不死”的寻租空间，上市公司中的僵尸企业退出尤为困难。在当前IPO制度及并购重组炒作热潮的推动下，我国上市公司存在特殊的壳价值，一些具有较好盈利能力与发展前景的企业由于短期内难以自己通过直接IPO上市，往往转向寻求借助对上市公司的并购重组来完成上市；这时候，那些长期亏损却又能够借助现行退市制度不健全而占据上市资源的企业，也就成了那些急于上市企业的并购首选目标：付出相对较低的并购成本，就能够快速实现上市。

正是基于特困上市公司这一特殊的壳资源价值，其退出变得尤为困难。一方面企业自身会想尽一切办法避免退市，不断寻找并购重组机会，并借助并购重组进行股价炒作；另一方面，基于上市公司的形象价值，以及壳资源价值，地方政府更加不愿意推动特困上市公司的破产退出。实践中甚至存在滥用破产重整制度安排的现象，为帮助特困上市公司保壳资源，某些地方政府往往联手法院强迫债权人同意特困上市公司进行性破产重整，以债务豁免的方式实现上市公司扭亏为盈从而恢复上市，进而寻求并购重组机会，把原本根本不值钱的壳卖一个好价钱。

僵尸企业主动自救脱困能力缺乏

从企业自身角度说，自救脱困应该是僵尸企业的首选策略；但事实上，我国企业一旦陷入经营困境，往往难以自救脱困。总体上看，我国企业陷入经营困境可能有两种不同路径：其一是由于企业产品缺乏竞争力而陷入经营困境，其二是由于资金链突然断裂而快速陷入经营困境。无论是因为何种原因陷入经营困境，企业都难以通过自身努力实现自救脱困。

首先，僵尸企业产品结构调整能力差。对那些因为产品缺乏竞争力而逐步陷入经营困境的企业来说，主动调整产品结构是实现脱困的唯一选择。但问题的根源在于，企业产品之所以缺乏竞争力，往往都是因为企业缺乏创新能力，期望僵尸企业自身通过创新实现产品结构调整并不现实；受资金匮乏影响，僵尸企业也难以借助技术引进来实现产品结构调整。而且，调整产品结构往往需要同时对生产线进行改造，对缺乏资金的僵尸企业来说，如何筹措生产线改造资金显然是一个大难题。

其次，僵尸企业通过整体或部分变卖资产进行自救的方式也不一定可行。当企业陷入经营困境时，不少企业都会考虑通过整体或部分出售资产的方式来摆脱困境，但在实践操作中，除了前述阻碍性因素外，还有一些因素也会影响到企业资产的变现。即使是买者愿买、卖者愿卖，而且资产质量也不错，僵尸企业也不见得就能够顺利实现资产的出售。尤其是国有企业，本身并没有独立处置企业资产的权限，程序繁琐的资产评估与审批，可能往往会导致僵尸企业丧失资产变现的最佳时间点，甚至可能会变相劝退并购重组意向方。这种因国资转让审核时间过长而导致重组失败的案例并不少见。

再次，对因资金链断裂而陷入经营困境的企业来说，自救同样十分困难。因融资过度导致资金链突然断裂而陷入经营困境的企业，其资产基本上都已经被抵押给了银行，只要有其中某一家银行启动诉讼保全程序，其他银行也会马上跟进，企业必将全面陷入困境。这一时期的企业，应该是已经完全丧失了继续融资的能力，指望通过新融资来缓解经营困境几无可能。当然，如果企业存在大量应收账款，也许通过加强应收账款的催收，可以在一定程度上缓解资金压力，从而实现自救脱困，但在宏观经济整体都不景气、企业之间应收账款普遍严重拖欠的情况下，这一操作空间可能也比较有限。

部分救助措施短期化倾向明显

僵尸企业脱困问题应该说已经引起了政府相关部门、金融机构与社会舆论的广泛关注与重视，并且在如何帮助僵尸企业脱困上采取了一系列举措，部分举措确实取得了较好成效。帮扶僵尸企业的成效无疑值得肯定，但也不应忽视当前僵尸企业帮扶工作本身存在的问题。政府部门与金融机构想要帮扶僵尸企业的愿望肯定都是好的，但良好的愿望并不必然带来预期的正确结果。

当前政府及金融机构的部分帮扶措施的着力点存在偏差，一些救助举措往往都是致力于临时性地解决某一特定问题。如当前政府出台的一些稳岗补贴措施，确实在一定程度上缓解了困难企业经营压力，减少了困难企业的人员裁减规模，短期内实现了社会就业的稳定；但从长期看并不利于困难企业降低成本压力、提高劳动产出效率。稳岗措施如果不与其他举措相配合，他只会延缓企业裁员或破产退出时间，而不会对重新激发企业发展活力产生积极影响。不加区别地为困难企业办理转贷续贷甚至增加新贷款，可以在短时间内继续维持无活力、无前景企业的生产运营，但在吞噬完大量金融资源后，一旦信贷支持无以为继，这些僵尸企业依然会走上破产倒闭的归宿。

部分长期无经营活动的僵尸企业无法注销

调查中发现，目前在各地仍存在部分长期无实质性经营活动、并且已经严重资不抵债的僵尸企业，无法依法注销，被迫在名义上继续存续。这类企业往往都是因陷入经营困境而被大型国有企业集团托管的中小型国有企业，如广物控股所长期托管的一些严重亏损但长期无任何经营活动的中小国有企业。这些企业本来应该依法破产，然后进行注销。但由于历史遗留下来的欠税问题，以及难以厘清的债权债务问题，尽管托管方一直努力采取措施对上述问题进行相关处理，但往往难以满足公司注销的法律要求，无法完整提供公司注销所需要的各种材料，导致被迫勉强继续维持这些被长期托管、无实质性存在价值与意义的僵尸企业继续在名义上存活运行。

这些被托管的僵尸企业往往在被托管之前已经欠缴巨额应纳税款，再加上长期累积下来的欠税滞纳金，及时变现了被托管企业的全部资产、土地，往往也无法缴清所欠税款及滞纳金；这导致托管方也不愿意去主动清缴这些长期托管企业的历史欠税问题，从而采取放任这些企业继续存续。工商注销所要求的无重大债权债务申明，对托管方来说也是一个不愿去碰触的难题，因为基于历史原因，托管方可能确实难以厘清这些被托管企业的历史债权债务；而一旦做出无重大债权债务的申明，在被托管企业依法注销后，如果有债权人提出债权主张，托管方需要承担合法债权的偿还责任，这对托管方来说，显然是十分不利的。所以对托管方来说，在无法厘清被托管企业债权债务的情况下，不去主动推动这些毫无存续价值的被托管企业的依法注销，可能是一个更为合适的选择。

僵尸企业帮扶工作的所有制之间差异依然存在

改革开放以来，我国僵尸企业帮扶工作的重点，一直都是针对国有企业。尤其是在改革开放的初期，民营经济所占比重小，国家对民营经济的重视程度也远不如现在；那一时期的僵尸企业，基本上都是国有企业，僵尸企业帮扶政策，无一例外都是指向国有企业脱困，国家所出台的企业脱困政策文件，都明确指明是国有企业兼并破产、国有企业职工安置等。随着改革开放的逐步深入，我国民营经济蓬勃发展壮大，民营企业的数量，已经占了全国企业数量的90%以上；目前全国登记在册的近2000万户企业中，国有企业的数量不足15万户。

从数量上看，目前陷入经营困境的民营企业数量，要远远大于国有企业；政府帮扶僵尸企业的工作重点，不应该继续停留在改革开放初期所确立的国有企业身上。

总体上看，造成当前政府僵尸企业帮扶工作重点继续停留在国有企业身上，并且在事实上形成僵尸企业帮扶工作在所有制之间差异的原因，可能有以下几个方面。

一是在意识形态上我们仍然高度强调国有经济是国民经济的命脉与脊梁，因而导致各级政府更多关注国有经济发展，而在一定程度上忽视了对民营经济在发展中所遭遇问题的关注与解决。

二是出于对民营经济产生于市场经济并应该自觉遵循市场经济规律自我发展的简单化认知，导致地方政府在一定程度上下意识地忽略了民营企业发展问题的解决也需要政府适当进行帮扶的必要性。

三是国有企业与民营企业职工身份属性的差异，导致国有企业职工更倾向于依赖政府帮助进行妥善安置，而民营企业职工更多倾向自谋出路，从而决定了地方政府被迫选择将更多精力投入到特困国有企业的帮扶以妥善处置其职工安置问题。

（作者单位：中国企业联合会）

第三篇：僵尸企业的成因与处置策略

“僵尸企业”的成因与处置策略

作者：黄群慧 李晓华 《光明日报》（2016年04月13日 15版）

市场机制不完善是“僵尸企业”的主要成因

“僵尸企业”（zombie company/zombie firm）一词最早出现于对20世纪90年代早期日本资产价格崩盘后漫长经济衰退的研究中，意指接受信贷补贴的企业或没有利润的借贷企业。结合已有的学术研究成果和我国的国情，我们认为“僵尸企业”是指不具有自生能力，主要依靠政府补贴、银行贷款、资本市场融资或借债而勉强维持运营的企业。

我国现阶段的“僵尸企业”大多分布在产能过剩行业，既存在于钢铁、水泥、电解铝等产能绝对过剩行业，也存在于光伏、风电等相对产能过剩行业。对于前者，由于行业的需求高峰已经过去，其中的“僵尸企业”很难重生；对于后者，由于市场前景长期看好，如果能熬过凛冬，随着技术成熟、产品完善和市场启动，“僵尸企业”还有重新焕发活力的可能。另外，有相当部分“僵尸企业”是处于衰退产业（如服装产业）中的企业，主要是由于国内产业竞争力下降或已进入产业生命周期的衰退期，产业已不能容纳原有数量的企业，在部分企业通过转型升级而存续下去的同时，其他企业将不得不转型或退出。当然，从所有制结构看，“僵尸企业”大多属于国有企业，这主要是因为国有企业规模大、员工多、在地方经济中占有重要地位，容易获得银行贷款，但同时社会包袱重、人员下岗分流难度大，于是成为“僵尸企业”的主体。

从“僵尸企业”的生存状态看有三类：一是死亡企业，这类企业的生产经营活动已无法抵消可变成本，长期处于停产状态；或者企业已资不抵债或无法支付到期债务，但企业的债权债务尚未得到清理。二是显性“僵尸企业”，这类企业 1 尚能经营，但营业收入已不足以支付包括工资、管理费用、原材料费用、贷款利息、税金等在内的全部成本，企业连年亏损，处于高负债率状态。三是隐性“僵尸企业”，这类企业从表面看似健康，但需要来自外部（主要是政府）的持续救助维持经营，或者仅能偿还债务利息但不能削减债务负担。

“僵尸企业”的成因较为复杂，宏观经济环境、产业所占所处生命周期、企业自身经营管理水平和技术水平都是重要的因素，但从根本上说，当前“僵尸企业”的存在主要是因为我国市场机制不完善、政府过度保护、产业政策选择性过强，使得市场无法快速出清而造成的。

第一，选择性产业政策和地方保护是“僵尸企业”的制度性成因。我国长期以来采用的是选择性产业政策，但是由于信息不对称和创新的不确定性，在事前很难选择出未来市场竞争中胜出的企业和技术路线，选择优胜者的产业政策往往无法取得预期的效果并造成市场扭曲。地方政府出于增加GDP和税收的考虑，普遍采取给予土地、税收优惠和放宽环保、能耗、温室气体排放等监管的方式招商引资，不但造成过度投资从而催生大量过剩产能，也使得一些低效率的企业能够依靠补贴或减少成本支出而生存下去。

第二，资本市场发育滞后为上市“僵尸企业”维持生存提供了条件。股票市场具有很强的融资功能，但我国股票发行实行审批制与核准制，退出机制又不健全，“壳资源”稀缺，上市身份本身就具有巨大价值。20多年来，A股真正退市的上市公司只有四十多家。凭借上市身份，许多“僵尸企业”采取增发募集资金、出售名下资产和股权、将政府补贴直接转化为利润等方式避免退市，甚至能够通过资产重组、并购将“壳资源”卖出好价钱。

第三，一些体制机制障碍制约“僵尸企业”按市场规律退出。“僵尸企业”退出的最大阻力是人员和资金问题。一方面，企业破产后会造成大量职工下岗，如果不能给这些下岗职工提供失业后的生活保障、妥善安置他们再就业，可能会影响社会的稳定；另一方面，只要企业能够按期偿还贷款利息，银行就能维持好看的“报表”，企业破产则会导致银行坏账问题暴露。因此，无论是地方政府还是银行，都尽可能对“僵尸企业”提供各种支持，使他们能够维持运营。

全面评估、精准施策是处置“僵尸企业”的当务之急

“僵尸企业”的存在加大了金融风险，严重影响到我国经济的健康发展。一是降低了资源使用效率。“僵尸企业”都是靠“输血”生存，需要汲取各种资源来维持生存却不产生经济效益，如果这些资源被用于健康企业或成长性领域则能够获得更好的收益。国际金融危机后，尽管我国实施了宽松的货币政策，但仍有一些有市场、有活力的企业遭遇融资难、融资贵问题，重要原因之一就在于信贷资源被低效企业占用。二是恶化市场竞争秩序。一方面，为效率低下的“僵尸企业”提供补贴和低成本信贷，这本身就导致了对其他企业的不公平竞争；另一方面，大量“僵尸企业”的存在加剧了产能过剩，使整个产业陷入低价竞争的泥潭，产业盈利状况恶化，企业无力进行创新投入和转型升级。三是加剧金融风险。“僵尸企业”背负大量债务却又缺乏偿债能力，而且往往涉及“三角债”或担保等关联责任，随着时间的延续，其经济效益不能好转、债务问题不断加剧，金融系统的风险也将随之不断增加。一旦一批“僵尸企业”违约，银行的不良贷款会大幅度增加，可能引发多米诺骨牌效应，造成一系列企业的破产倒闭，放大金融风险。

虽然“僵尸企业”的大量存在会引起上述风险，但并不意味着所有“僵尸企业”都应被淘汰。事实上，一部分“僵尸企业”随着经济形势的好转、企业转型的成功也能够重新焕发活力。20世纪90年代后期到21世纪早期日本“僵尸企 业”中的大部分并没有破产或退市，大部分存活下来的“僵尸企业”的绩效在近年还有了显著提高。因此，“僵尸企业”情况千差万别，不能采取“一刀切”的处置办法，而应抓住重点、分类化解、精准施策，协调推进。

全面评估。对资产负债率高企、无法准时偿还银行到期利息、纳税额明显减少、用电量明显降低、拖欠职工工资等特征的企业进行重点排查，委托专业机构对其资产负债状况和发展潜力进行评估，并根据经营状况、困难成因、发展潜力等进行分类，对于无法继续生存的企业，提出退出市场方案，对于仍有发展潜力的企业，编制有助于企业成长的发展规划。这个过程中，尤其要注意促进银行利用大数据等技术手段对贷款客户进行准确评估，加强政府与金融机构合作，全面分析“僵尸企业”的现状。

精准处置。根据“僵尸企业”的不同情况，清理退出一批、兼并重组一批、改造提升一批。对不符合国家能耗、环保、安全、质量标准的落后产能企业，绝对产能过剩产业和衰退产业中长期亏损和停产的企业要加快清理退出，并对土地进行腾退，给优势产业和企业的发展腾出空间。对因管理水平落后、暂时性产能过剩而出现亏损，但企业技术装备水平较高、产业发展前景长期看好的企业，重在兼并重组，一方面通过帮助企业降低债务负担、提升管理水平，推动其走上良性发展轨道；另一方面加快兼并重组，盘活存量资产，避免优势企业扩张时重建新项目造成产能进一步扩张。由于我国企业在整体上与发达国家在装备、技术、产品质量等方面存在较大差距，因此不退出的“僵尸企业”都要进行改造提升，一方面政府在技术改造投资、产业基础研究和共性技术研究方面给予一定支持，更重要的是企业要主动加强技术、产品、商业模式等方面的创新，开发出市场有需求、有竞争力的新产品，提供有效供给。

协调推进。处置“僵尸企业”是一项非常复杂的社会经济系统工程，必须全面协调推进。一是从组织上要有专门机构负责总体的协调职能；二是推进金融体系改革与处置“僵尸企业”相结合，重视借助政策性融资和资本市场灵活利用金融工具，充分发挥金融在处置困难企业中的服务作用，增强金融体系对实体经济的服务能力；三是社会政策与“僵尸企业”破产政策相协调，建议中央和地方共同出资建立企业退出基金，对下岗职工进行补偿、安置，加强转岗、创业培训和支持，完善下岗职工的社会保障。

深化供给侧结构性改革是“僵尸企业”的治本之策

处置“僵尸企业”，应减少政府行政干预，主要由市场机制决定其破产、重组还是存续，以及存续企业转型、改革的方向。但另一方面，也要发挥政府的积极作用，政府作用的发力点在于深化供给侧结构性改革，完善市场竞争环境，通过市场竞争机制来淘汰“僵尸企业”。

健全法律制度。使“僵尸企业”的破产、兼并、重组有法可依，也让企业形成稳定预期，打消侥幸心理。

转变产业政策。纠正不恰当的财政补贴等市场扭曲行为，实现从选择性产业政策向对所有企业一视同仁的功能性产业政策转变，重在完善市场机制和企业发展的软硬件环境。

完善金融体系。一方面，不断创新金融工具，通过市场化的多种融资手段支持“僵尸企业”在市场出清。另一方面，稳步推进上市公司注册制改革，改变“僵尸企业”凭借上市身份获得补贴、贷款维持生存的局面，扩大优质企业的融资渠道。

深化国企改革。国有“僵尸企业”在全部“僵尸企业”中占有较大比重，因其国有性质也更便于采取产业政策进行处置。通过国有资本预算和业绩考核等手段，加快国有落后产能企业淘汰和无效资产剥离；为技术水平领先、行业具有发展潜力的企业补充资本金，使其恢复造血功能；以国有资本投资、运营公司为整合平台，推动“僵尸企业”中的优质资产进行兼并重组；积极引进民营资本开展混合所有制改革。

（作者单位：中国社会科学院工业经济研究所）

第四篇：关于“僵尸企业”司法处置的调研报告（xiexiebang推荐）

关于“僵尸企业”司法处置的调研报告

一、2015年至2016年5月衢州两级法院破产案件审理情况

1.收、结案件情况

2015年至2016年5月衢州两级法院受理破产案件78件，超过2008年至2014年7年间受理案件总和，特别是2015年4月30日以来，受理破产案件大幅上升，加上往年旧存案件16件，共审理破产案件94件，审结43件（见图一）。

2.破产企业行业分布情况

尚在审理的51件破产案件中，涉及工业企业33件、商贸企业13件、房地产企业5件（见图二）。还有部分破产企业为关联企业，且涉及不同的行业。

3.主要特点

一是重整案件增多但进展不快。已审结的43件破产案件中，大部分以破产清算终结。重整成功率低的主要原因是，有的破产企业产能落后、难以吸引有效投资；有的破产企业信用度差，再融资及业务拓展困难；有的银行作为抵押债权人，因重整期限长、不确定因素多、内部考核等问题，不同意重整计划草案。

二是执破衔接多，主动申请少。囿于我国缺乏宽容失败的社会共识，债务人耻于申请破产，债权人出于种种现实考虑也不主动申请破产。为破解申请人缺位难题，法院通过执行程序和破产程序衔接，引导确无清债能力的债务人进入破产程序。衢州法院受理78件破产案件中有52件是在执行程序中通过向当事人充分释明后，引导当事人申请进入破产程序。

三是财产抵押给银行的多，可供普通债权分配的少。除房地产企业外，破产案件中的其他企业资产均大部分抵押给银行。如衢州中院2015年至2016年5月受理的13件破产案件中，12家破产企业都将厂房、土地等主要资产抵押给银行，金融债权占债权总额80%左右。

四是厂房出租给他人的多，自主生产经营的少。企业停产后，为了维持生计或迫于债权人的压力，将闲置厂房租赁给他人或者债权人用于抵债。有的甚至签订了20年租赁期。给后续资产处置带来不小障碍。

二、衢州法院“僵尸企业”司法处置的特色

1.搭建府院联动平台，形成处置工作合力

衢州中院与衢州市政府在2015年4月与2016年3月两次召开以“僵尸企业”处置为主题的府院联席会议。市政府专门成立由分管工业的副市长任组长的破产重组盘活工作协调小组，建立起一整套定期沟通协调与信息共享机制，向市政府发送《企业破产重组盘活工作专报》25期。市政府从工业转型升级专项资金中拨款200万元设立工业企业破产管理人专项资金，用于补偿市级工业企业财产不足以支付破产费用情况下的管理人执行职务费用和报酬费用。

2.运用执破衔接，改变破产启动难困境

制定《关于规范执行程序与破产程序衔接工作的操作指引（试行）》，明确执行案件移送启动破产程序的具体流程和处置规则，采取释明前置和释明倒逼机制。对于明显符合破产条件的企业，在执行程序启动时即向申请执行人释明是否同意由执转破，否则按保全顺位执行，“倒逼”不能受偿的债权人申请破产。

3.完善破产简易审，有效提高破产审判效率

破产案件审理时间过长是债权人申请破产积极性不高的重要原因。衢州中院坚持能并则并、能简则简、能快则快原则，于2015年出台《关于破产案件简易审操作规程》，2015年至2016年5月审结的43件案件中，有11件运用简易审在案件受理后两个月左右即通过破产财产变价方案。

4.司法网拍与政府收储相结合，破解资产处置慢、处置难、处置价格低难题

司法网拍零佣金、透明、高效、竞价充分的特点，能有效实现拍卖价格最大化和拍卖成本最小化，最大限度保护当事人合法权益，防止暗箱操作。衢州法院对机动车等产权明晰、适拍财产采取网拍模式。与当地政府建立工业用地蓄水池。对有处置难度的土地房产，在三次流拍后以不低于三拍保留价的价格收储，待适格投资者出现后转让，有效解决新投资者土地增值税负过重问题。

三、供给侧改革背景下“僵尸企业”司法处置工作面临的难题

1.案多人少矛盾更加突出

随着供给侧结构性改革和“僵尸企业”处置工作的不断推进，衢州法院受理破产案件数量猛增。2016年1至5月，衢州两级法院共受理破产案件33件，超过去年全年收案量的三分之二。

2.“僵尸企业”资产处置更加困难

当前经济形势低迷，“僵尸企业”资产的市场价值空间被进一步压缩，有实力的战略投资人进入也更加谨慎。处置“僵尸企业”工作在全国铺开后，投资者的选择余地更大，在供过于求的状态下，资产处置和新投资人引进将更加困难。有的破产财产经多次拍卖流拍，严重影响破产案件审理进程。

3.信访维稳和利益平衡更加棘手

破产案件各方利益交错、追求目标各异，涉及问题多、耗费司法资源大、还可能衍生不少诉讼案件，极易引发职工、购房户等群体上访群访。

4.执破程序衔接有待进一步理顺

2015年至2016年5月，衢州法院执行程序终结案件6194件，其中被执行人为企业的执行程序终结案件876件，但只有52件通过执破衔接进入破产程序，仅占0.42%。虽然企业无财产可供执行不能等同于企业达到了破产受理的条件，但这类案件转入破产程序的空间还可进一步挖掘。

5.政府协调机制落实有待进一步加强

破产案件涉及土地规划、房产过户、税费减免、工商注销、职工安置等问题，需要国土、住建、规划、财税、社保等相关部门的支持配合。虽然衢州中院与市政府就“僵尸企业”司法处置搭建了工作平台，建立了工作协调机制，出台了一系列政策措施，但仍需进一步落实与细化。

6.管理人工作质效有待进一步提升

破产案件增多后，现有管理人团队难以满足日益增长的案件需求。破产案件审理周期长，管理人报酬、费用支出一般都在结案前核算，影响积极性。另外，许多应由管理人自主决定的如债权确认、战略投资人引进与谈判等事项仍需法院投入大量精力。

四、完善“僵尸企业”司法处置工作的建议

1.转变观念，进一步提高“僵尸企业”司法处置工作重要性的认识

当前对“僵尸企业”处置工作，仍存在认识不到位、不全面、不科学的问题。中央提出的供给侧结构性改革，就是要从生产端入手，有效化解产能过剩，促进产业优化重组，降低企业成本，提高供给结构对需求变化的适应性和灵活性。在供给侧结构性改革过程中，处置“僵尸企业”是其中一项重要“啃硬骨头”任务，是贯彻五大发展理念的重要抓手。是实现经济转型升级的必由之路。要充分认识“僵尸企业”司法处置工作的重要性和紧迫性，抢抓时间窗口和战略机遇，加快速度、加紧进度，加大“僵尸企业”司法处置工作力度。

2.做好深入细致的调查研究工作，分类处置“僵尸企业”

法院要在现有的信息化建设基础上，与政府对接，建立专门的企业状况信息平台，实现最广泛的信息共享，为调研摸底工作提供平台和载体。要对“僵尸企业”分类评估、分别处置，优则保，废则弃。对于经营管理虽存在困难，但有重生希望，技术、产品有市场潜力、发展前景的，尽量通过重整、重组方式壮大实力，获得重生。对技术水平低、发展前景差、环境资源消耗大的企业，及时清算，助推市场出清。

3.加强和完善司法供给侧改革，提高破产审判质效

提高破产审判质量和效率，法院内部也要实行供给侧改革。积极争取成立破产审判庭，选定一批精通法律业务、政治素质高、审判经验丰富、协调能力强的优秀法官充实到破产审判一线，造就一支专业化的破产审判队伍。要打破庭室壁垒，实行扁平化管理，实现执行程序与破产程序的有效衔接。要健全完善绩效考核体系，制定破产案件绩效考评办法，对破产案件办案质量、破产程序执行情况等，分别规定相应的考评标准。同时，要自觉接受社会公众对法院破产审理工作的监督。加强对破产管理人队伍的培育和管理，一方面要强化破产管理人队伍人才的集聚；另一方面要探索破产管理人分级管理。不同类型的破产案件应从不同级别的管理人中指定。

4.勇于改革创新，不断健全工作机制

一要完善执破衔接机制。二要健全简易审理机制。三要重视引导申请人主体多元化。目前破产申请人主要是债权人，并且多数是普通债权人，要加大工作力度，引导金融机构，探索社保、税务、电力等部门作为“僵尸企业”破产申请人。四要加大破产审理的公开透明度。要加大债务人信息公开力度，提升公开时效，扩大公开范围，既向全省公开，也向全国公开，探索与阿里巴巴、淘宝网等平台对接，晾晒债务人信息，吸引更多投资人。

5.加强府院联动，打好法律政策组合拳

用足用好国家和省委促进企业重组盘活的系列政策，将破产重组盘活工作与市招商政策、企业闲置低效工业用地处置政策、项目决策咨询服务机制、金融机构考核评价指标等无缝对接，形成政策合力。

6.注重平衡各方利益，实现最佳办案效果

破产案件审理过程中，企业长期积累的各种矛盾将集中暴发，企业职工、担保债权人、普通债权人等利害关系人间的利益冲突较为激烈，要依法处理好职工工资、国家税收、担保债权、普通债权的实现顺序和实现方式，审慎协调保护好各方利益，使企业破产工作取得各方面支持，确保稳妥有序。同时要严厉打击逃废债，避免出现假破产、真逃债，在引进新投资人时，要防止第二轮“僵尸企业”出现。要重视多方协调，强化府院良性互动，建立健全完善大要案通报制度，加强对税费调整减免问题的研究，在审理过程中遇到重大复杂、涉及社会稳定等苗头性问题要及时向有关职能部门反馈，共同协商解决。

第五篇：98年国企改革对僵尸企业处置的六大启示

98年国企改革对僵尸企业处置的六大启示

【导读】经济列车转轨之际，总有一些企业会被甩出车厢。国企解困，发生在中国经济从计划经济向市场经济的转向路段，而僵尸企业，出现于中国经济结构调整、转型升级的重要关口。回顾总结国企解困的经验和教训，应该有重要的借鉴意义。

来 源：经济观察报 作 者：周家琮

1998年开始的国企解困付出了巨大努力和代价，取得了不容抹煞的历史成就，也积累了丰富的经验和教训，足以对今天僵尸企业的处置，提供宝贵的启示。

启示之一：首先要解放思想，同时要依法办事。当年国企解困，如果惧怕“卖光”、“流失”的帽子，根本无法打开局面、取得进展。正是严峻经济形势的倒逼，推动了思想解放，广开思路言路、鼓励探索创新，各地因地制宜、积极行动，在短期内取得重要突破和显著进展。今天要处置的僵尸企业，有的曾经是经济支柱、也有的曾被视作国之重器、还有的是一度辉煌的大型国企，如果思想不解放、片面固守“阵地”、“基础”的藩篱，无异于自缚手足，处置亦难。

国企解困时囿于法规制度未臻完善、法治观念总体薄弱，解困的若干政策措施或于法无据、或有法未依，造成一些失误和损失、也让腐败行为有隙可乘。解困中教训深刻、也广为诟病的侵吞国有资产和损害职工权益行为，主要原因是缺乏法治保障。而今法治环境已有长足进步，举凡破产清算、产权交易、职工权益，皆有法可依。在解放思想的同时，对僵尸企业依法处置，方能降低处置成本、减少社会矛盾、规范各方行为、防止腐败发生。

启示之二：政府主导责无旁贷，市场机制应发挥更大作用。国企解困工作中，市场机制虽在某些环节发挥了一定作用，但主要依靠各级政府部署、推动和协调。处置僵尸企业，起主导作用的同样必须是政府，而不是市场。一则处置僵尸企业系事关全局的重大经济问题，政府作为社会管理者责无旁贷；再则僵尸企业也多为国企，政府作为所有者代表不可缺位；又则僵尸企业之所以能存在，是政府在市场之外施与救助，政府自身就是问题之源；再则处置僵尸企业涉及面广、任务艰巨、投入巨大，舍政府，市场会不堪承受其重。

但国企解困不仅由政府主导，而且近乎政府包办，其中教训，值得处置僵尸企业吸取。首先，判断僵尸企业的标准，只能是市场而不是政府制定的条文。事实证明，政府部门为判定钢铁落后产能颁布的产业政策、以及形形色色的行业指南、规范，大都不切实际、适得其反。其次，确定僵尸企业，不可再像解困时那样，由企业申报政府指定，而应通过规范市场环境、倒逼企业不得不退出市场。大部分僵尸企业、特别是大型国企，上上下下理所当然会觉得“好死不如赖活”，并寄希望于“国家总是要管的”，对“出清”绝不会像当年“解困”那样主动申报。当然也不排除有少数企业领导，觉得捞取国家补助、逃废债务、廉价处置国有资产、转移企业控制权的机会来了，千方百计挤进僵尸企业处置名单。企业和政府信息本不对称，由官员指定处置对象难免乱象丛生。笔者当年负责的一个兼并项目，本来在当地最符合条件，但当年国家经贸委下达的指标，却被省主管部门给了另一家并不具备条件、但领导属意的企业，直到后来该企业因不合格退出才得以更替。最后，僵尸企业的处置方案，不该像国企解困时由政府审批，而是应该由企业和市场相关方依法谈判商定。方案的实施政府更不应越俎代庖，而应通过市场完成。纺织企业当时解困方案中措施之一，是政府号令的“砸锭”，国务院领导曾亲临“砸锭”一线部署指导，新世纪首次全国计划会期间，还专题安排了生动的经验介绍，是政府直接以行政命令去产能的典型。“砸锭”固然一时痛快，但并不为业内认可，当然也未必是上策。而且政府过多介入企业处置的具体事务，不可避免地将诱发寻租和腐败，值得今天处置僵尸企业警惕和吸取教训。

政府包办国企解困有其历史原因，当时经济领域市场发育远不如今天充分，解困依靠市场几无可能。但市场经济发展到今天，政府不应再像解困工作那样一竿子插到底、大包大揽，而是要提供让市场机制发挥更大作用的环境，提供市场目前还缺乏的制度和经济资源，在个案处置的过程中，只能以企业所有者而不是领导者身份出现。启示之三：责任明确，协调有力。国企解困的这一特点，堪为政府处理重大复杂问题的成功典范。总理挂帅、国家经贸委设立国有企业脱困办、垂直指导各级经贸委，设在通县某市驻京办的脱困办，经常彻夜灯火通明。责任十分清晰；金融、劳动和社会保障、行业主管部、局等各系统密切配合、高效协调。处置僵尸企业，地方经信委应责无旁贷，但国家层面仅靠工信部推动协调、也许力不从心。目前银监会已要求各银行应对疑似僵尸企业的多家银行债务联合行动，财政部也开始征收职工安置调节基金。但其它相关方面、特别是身兼僵尸企业出资人代表和监管者二任的各级国资委，尚步伐参差。鉴于近年来对重要经济决策的贯彻，各方协调不够甚至相互牴牾的教训时有发生，似有必要对处置僵尸企业的牵头负责机构，进一步加强和明确。

启示之四：需要建立规范的资本市场。利用资本市场为国企解困虽愿望良好，但难言成功，利用资本市场处置僵尸企业更不可不慎。上世纪末的中国股市，担负了为国企解困减轻债务负担的重任。笔者曾亲聆时任总理视察企业时的指示：企业缺少资本金、不能做无本生意，有条件的发点股票也是可以的。但事与愿违，困难国企只能将优质资产切割上市，融资规模有限、整体并未解困；总体融资成本并不比银行信贷低，还增加了不菲的制度和运行成本，甚至产生腐败；非流通股的设置更是困扰股市多年；国有产权被低价转让，企业并未得到多少实惠，不少上市困难国企颇觉得不偿失。颇具讽刺意味的是，今天的僵尸企业中，就云集了众多当年为解困而上市的公司。中国股市目前仍乱象丛生、难言健康和规范，僵尸企业的产权交易、资产处置，要吸取国企上市的教训，倘假手资本市场，千万谨慎从事。

启示之五：僵尸企业处置中，最需要吸取的国企解困教训，是职工的出路和安置。国企解困工作中，对困难企业的下岗职工实施了再就业等工程来安置，但总体重视仍不够、投入仍不足，许多下岗职工境遇艰难，不但影响政府威信和社会稳定，也有损改革声誉。今天僵尸企业如果破产，不但应按《破产法》清偿顺序保证职工权益，还应允许企业股东补充企业资本安置职工。如今方方面面的财政支出不乏大手笔，完全应该也有可能加大财政对僵尸企业职工安置的支持力度。20年前笔者访问正在拆高炉、去产能的德国蒂森钢铁公司，问及职工安置，原来他们在企业经营尚未困难时，就做好了企业股东出资、政府财政及欧盟补助三家抬的职工遣散安排，所以一旦停产也波澜不惊。僵尸企业无论是被兼并、还是资产处置，方案中都应把职工安置作为优先条件。同时还要制定政策，允许有生存能力的下属单位分立经营自谋出路。鼓励职工组织起来，依托企业可利用资产就业。还可以由政府向业务相近、有条件的健康企业购买服务，选聘原企业管理人员带队，成建制地由健康企业托管，实施再就业分流和转岗培训。要因地制宜、多出路安置职工，发挥好这部分人力资源的作用，不宜简单化统统安排提前退休，以致出现一方面实行延迟退休、同时又安排大批职工提前退休的怪象。要清醒地认识到，今天僵尸企业需安置职工的权益诉求、表达诉求的方式、社会对此的容忍度，和解困年代相比已不可同日而语，因此不可等同视之，等闲处之。

启示之六：预防腐败。国企解困时对企业转让、改制和资产处置中可能产生的腐败，认识有不足，预防也不够、制止出现不力，造成解困成功的背后，代价颇为沉重，直到今天，还被当作反对国企改革的口实。僵尸企业处置当引以为戒，有针对性地完善预防腐败的制度和流程、加大公开程度、加强过程监督，再加上事后安排法定专项审计。