地方志政策分析报告

第一篇：地方志政策分析报告

落实《规划纲要》 实施“十大工程”

中央政府门户网站 www.xiexiebang.com 2015-09-14 18:01 来源： 中国社会科学报

编修地方志是中华民族优秀文化传统，历史悠久，连绵不绝。新中国成立后特别是改革开放以来，在党中央国务院正确领导下，经过各地区各有关部门不懈努力，地方志工作取得巨大成就，形成以修志编鉴为主业、各项工作协调开展的事业格局，拓展了方志文化的内涵，为提升国家文化软实力发挥了独特作用。

2015年8月25日，国务院办公厅发布《全国地方志事业发展规划纲要（2015—2020年）》（以下简称《规划纲要》），明确地方志工作在国家发展改革大局中的目标任务，推进全国地方志事业科学发展，这是继2006年国务院《地方志工作条例》颁布施行以来全国地方志事业的又一大盛事，标志着地方志事业进入全面、快速发展的新时期。

《规划纲要》提出，编修地方志是中华民族优秀文化传统，历史悠久，连绵不绝。新中国成立后特别是改革开放以来，在党中央国务院正确领导下，经过各地区各有关部门不懈努力，地方志工作取得巨大成就，形成以修志编鉴为主业、各项工作协调开展的事业格局，拓展了方志文化的内涵，为提升国家文化软实力发挥了独特作用。

“治天下者以史为鉴，治郡国者以志为鉴。”目前，全国地方志事业呈现出良好发展态势和前所未有的大好局面。按照“四个全面”战略部署，党和国家对地方志工作提出了新任务新要求，强调要高度重视修史修志，把历史智慧告诉人们。全国地方志事业迎来重要发展机遇。修志问道，以启未来。《规划纲要》要求，地方志工作要适应经济社会发展新形势，明确在发展改革大局中的目标任务，科学规划，积极创新，有序推进地方志事业持续健康发展。

中国地方志指导小组办公室拟在全国实施“十大工程”，作为贯彻落实《规划纲要》的重要抓手，着力指导推进全国地方志事业科学发展。

一是民族地区与贫困地区志书出版资助工程。2014年6月，中国社会科学院院长、中国地方志指导小组组长王伟光在甘肃、青海和宁夏调研地方志工作时，即要求从政治意义上考量，支持西部地方志工作开展。《规划纲要》要求，到2020年，要全面完成第二轮修志规划任务，省、市、县三级地方志书全部出版，同时提出要加大对民族地区、贫困地区地方志工作支持力度。目前，全国地方志工作开展很不平衡，特别是一些民族地区和贫困地区在经费保障与人员保障上存在较大困难，实施“民族地区与贫困地区志书出版资助工程”，就是要着力解决这些地区地方志工作实际困难，确保《规划纲要》要求的第二轮修志任务的完成。从该种意义上说，“民族地区与贫困地区志书出版资助工程”既是地方志系统的政治工程，又是全国地方志事业协调发展工程。

二是中国志书精品工程。打造一批流传百世、有影响力的精品佳志，是几代方志人的目标追求。中国地方志指导小组原常务副组长朱佳木就曾经倡导推进地方志精品工程建设。第五届中国地方志指导小组领导多次提出要在确保完成第二轮修志任务的基础上，编修一批传承千古的精品志书。《规划纲要》立足全国地方志事业需要，要求要坚持存真求实，确保地方志质量。《规划纲要》要求，正确处理质量与进度的关系，将精品意识贯穿于地方志编纂出版工作全过程，严把政治关、史实关、体例关、文字关、出版关，编纂出版经得起历史检验、具有鲜明时代特征和地域特色的地方志成果。从该种意义上说，“中国志书精品工程”既是一个地方志质量工程，又是一个地方志精品工程。

三是中国年鉴精品工程。《规划纲要》要求，大力推进地方综合年鉴工作，到2020年，做到地方综合年鉴由地方志工作机构组织编纂，一年一鉴，公开出版，实现省、市、县三级地方综合年鉴全覆盖。《规划纲要》同时要求，要重视各类专业年鉴编纂工作，加强对已开展和准备开展年鉴编纂工作的行业、部门、单位等的业务指导和管理，制定质量管理与质量监督规定，完善质量评议与审查验收制度，设立年鉴评比奖励项目。按照《规划纲要》要求，我们不仅要编修精品佳志，还要编修精品年鉴。在该种意义上说，“中国年鉴精品工程”作为“中国志书精品工程”的地方志姊妹工程，既是地方志质量工程，又是地方志精品工程。

四是中国名镇志文化工程。中国社会科学院副院长、中国地方志指导小组常务副组长李培林提出，“编纂省、市、县三级志书是国务院《地方志工作条例》的规定，在全面深化改革新时期，地方志也要改革，也要创新，编纂名镇志就是地方志工作的创新，也是留住乡镇记忆的文化工程。”所谓创新，就是在体例、篇目结构、记述方法等方面创新，在保持“志性”的前提下记述出名镇的“特性”，增强志书的可读性与功用性。所谓文化工程，是旨在通过名镇志的编纂，记载中华传统乡镇文化，记住乡愁，留住乡音，传承乡风。《规划纲要》提出，要重视乡镇村志编纂工作，指导有条件的乡镇（街道）做好志书编纂工作，做好中国名镇志文化工程编纂工作。从该种意义上说，“中国名镇志文化工程”既是一个地方志创新工程，又是一个国家文化工程。

五是中国名村志文化工程。按照《规划纲要》要求，不仅要推出中国名镇志文化工程，还要开展中国名村志文化工程。当下，在城镇化加速背景下，传统村落日渐式微。据第二次农业普查数据显示，2006年，中国有自然村330万个。据国务院参事冯骥才调查，2011年，自然村只剩下270万个，每天以80—100个的速度消亡。虽然不断消失的村庄反映了农村经济社会运行方式的现代化，但是古老村落的青山绿水、小河大树、轶事掌故等也在逐渐从人们的记忆中逝去。从该种意义上说，“中国名村志文化工程”既是一个地方志基层基础工程，又是一个中国村落文化抢救工程。

六是全国地方志“一体两翼”用志工程。长期以来，地方志“一本书主义”的问题一直没有得到很好解决，志书编纂出版后多被束之高阁。为此，《规划纲要》要求，坚持修志为用原则，发挥地方志资源优势，全面提升开发利用水平；拓宽用志领域，提升服务大局能力，为党政机关、社会各界和人民群众服务；加大宣传力度，提高全社会读志用志水平。《规划纲要》进一步要求，提高地方志资源开发利用水平，加强对地方志资源的深加工，拓宽服务渠道，增强服务功能，创新服务手段，更好地贴近经济社会发展实际，贴近人民群众需要；实施《中国地情报告》、《中国方志发展报告》、《中国年鉴发展报告》工程（统称“全国地方志‘一体两翼’用志工程”），发挥地方志资源在地方公共文化服务中的重要作用，利用各类媒体广泛宣传地方志成果，推动方志文化进机关、进农村、进社区、进校园、进企业、进军营，推动城乡方志文化建设，培育地方历史记忆。从该种意义上说，“全国地方志‘一体两翼’用志工程”既是一个地方志资源开发利用工程，又是一个地方志功能社会拓展工程。

七是全国信息方志与数字方志建设工程。《规划纲要》要求，“加快地方志信息化建设，按照统一规划、统一标准、分级建设、资源共享、安全保密的原则，制定全国地方志事业信息化发展意见，充分利用已有信息基础设施和数据资源，加快地方志信息化建设步伐，逐步建立地方志全文数据库。应用现代信息技术，加强对不同载体的地方志文献收（征）集、保护和开发利用，推动信息标准化工作。实现国家、省、市、县四级地方志资源共享，面向社会提供优质服务。”中国地方志指导小组办公室推出“全国信息方志与数字方志工程”，计划利用5年左右的时间，分期分步建设中国方志网、中国地情网、中国国情网、国家数字方志馆、地方志办公平台、方志新媒体传播平台（简称“三网一馆两平台”），大力推进地方志信息化建设，实现全国地方志系统的数字化资源共享共用，宣传地方志工作，普及地方志知识，传播地方志文化，扩大地方志影响，为党政机关和社会各界提供国情、地情信息服务，为中国特色新型智库建设提供强大数字资源支撑，充分发挥地方志在发掘历史智慧、公共文化服务体系建设中的重要作用。从该种意义上说，“全国信息方志与数字方志工程”既是一项方志信息化、数字化现代工程，又是一项方志全国化、标准化智库工程。

八是方志馆研究建设及全国地方志专业出版基地建设工程。方志馆是集藏书、展示、科研、学术交流、资源开发利用、爱国主义教育等多功能于一体的文化基础设施。《规划纲要》提出，要加快信息化和方志馆建设；要以修志编鉴为主业，统筹兼顾理论研究、开发利用、信息化建设、方志馆建设、旧志整理等工作，实现地方志事业全面协调可持续发展。实施方志馆研究建设工程，通过制定方志馆建设标准、加强数字方志馆建设、开展业务培训、推动志鉴与地情编研、组织理论研究等多种措施，确保方志馆基础设施建设与数字方志馆建设齐头并进，实现方志馆运作和管理的科学化、规范化，把方志馆打造成为全国地方志系统展示方志文化、服务经济社会发展和文化建设的重要平台和窗口。从该种意义上说，“方志馆研究建设工程”既是一个地方志基础工程，又是一个地方志发展工程。

目前，虽然已经出版1.5万多部地方综合年鉴、7000多部专业年鉴，以及7000多部省、市、县三级地方志书和2万多部专志，在出版数量上达到一定规模，但是在出版质量上却是良莠不齐。为此，《规划纲要》要求，要坚持质量第一的原则，深化地方志质量建设，严格执行《地方志书质量规定》、《地方综合年鉴编纂出版规定》有关要求，严把出版关，严把质量关。中国社会科学院院长、中国地方志指导小组组长王伟光在第五次全国地方志工作会议及2015年全国地方志机构主任工作会议上均强调，要高度重视志书质量，建设全国地方志专业出版基地，努力打造一批优秀志书。从该种意义上说，“全国地方志专业出版基地建设工程”既是一个地方志出版质量工程，又是一个地方志出版基地工程。

九是中国地方志学科建设与人才队伍建设工程。虽然编修地方志是中华民族优秀文化传统，历史悠久，连绵不断，但是，关于方志学的学科研究则起步较晚，发展较慢，不适应地方志为国家经济社会发展和社会主义文化强国服务的需要。为此，《规划纲要》要求，加强地方志理论研究和学科建设，制定方志、年鉴理论和方志学、年鉴学学科建设规划，到2020年努力形成较为成熟的方志学和年鉴学学科体系，编写方志学、年鉴学通用教材及各分支学科研究论著。从该种意义上说，“中国地方志学科建设工程”既是地方志学科建设工程，又是国家文化软实力建设工程。

面对全国地方志系统人员年龄老化、人才青黄不接、人员素质亟待提升的现状，2014年11月，中国社会科学院院长、中国地方志指导小组组长王伟光在福建调研地方志工作时指出，要把2015年确定为全国地方志系统培训年，加强新时期地方志人才队伍建设。《规划纲要》要求，加强人才队伍建设，重视人才选拔、培养和使用，加强专兼职结合、结构合理的人才队伍建设，培养和引进一批高端人才，建设一支高素质的地方志编修、研究工作队伍，弘扬修志问道、直笔著史的方志人精神。从该种意义上说，“全国地方志人才队伍建设工程”既是落实《规划纲要》的现实行动工程，又是地方志事业发展的百年大计工程。

十是方志文化走向世界工程。持续不断地编纂地方志是我国独有的优秀文化传统。自隋、唐确立史志官修制度以来，地方志在我国已经延续一千多年，其作为一项承上启下、继往开来、服务当代、有益后世的文化基础事业，已成为社会主义先进文化建设中的一项系统工程，发挥了资政、存史、教化的重要作用。在总结坚持中国道路、构建中国制度、研究中国理论、总结中国实践、推广中国经验的新形势下，《规划纲要》要求，扩大对港澳台、对外学术交流与合作，采用多种形式，加强与中国香港、澳门和台湾地区以及国外的高等院校、科研机构、档案机构和图书馆等单位的学术交流与合作。同时，服务国家文化“走出去”战略，推介一批高质量地方志成果，充分展示地方志的当代价值及永恒魅力，推动方志文化走向世界，增强方志文化影响力。从该种意义上说，“方志文化走向世界工程”既是一项地方志“走出去”工程，又是一项弘扬中华文化的国际工程。

第二篇：政策分析报告

网上经营销售黄金制品准入政策分析

鉴于，公司计划在宇商网以网上销售方式经营黄金制品，法务部从行业政策法规及准入门槛方面提以下意见，以供公司决策参考：

2003年以前，企业经营黄金制品经历了行政审批制、核准登记制等阶段。企业经营黄金制品，必须先向当地中国人民银行提出申请，经中国人民银行审批通过或核准登记后，方可向工商局申请注册登记经营黄金制品。法规依据：《国务院关于发布<中华人民共和国金银管理条例>的通知》（国发〔1983〕95号）、《国务院办公厅关于取缔自发黄金市场加强黄金产品管理的通知》（国办发〔1994〕73号）、《中国人民银行、国家经贸委、国家工商行政管理总局、国家税务总局关于规范黄金制品零售市场有关问题的通知》（银发〔2001〕329号）等。

2003年二月二十七日后，国务院发布了国发〔2003〕5号文件----《国务院关于取消第二批行政审批项目和改变一批行政审批项目管理方式的决定》。国发〔2003〕5号文件中明确规定，取消黄金收购、黄金供应、黄金制品零售、白银进口（境）及黄金制品生产、加工、批发等业务的行政许可、审批或核准手续。随即，中国人民银行发出通知《中国人民银行停止执行的26项行政审批项目目录》，通知中明确取消黄金收购、黄金供应、黄金制品零售、白银进口（境）及黄金制品生产、加工、批发等业务的行政许可、审批或核准项目。中国人民银行现只对黄金进出口、黄金交易所（交易中心）进行监管、审批。以上情况已经过电话咨询中国人民银行深圳中心支行、现场咨询深圳市市场监督管理局（俗称工商局）等部门印证确认。

经现场咨询深圳市市场监督管理局：

1、企业经营网上销售的，经营范围必须包含网上销售项目；

2、经营范围无网上销售项目而设立网店的，则必须具有实体店。

综上所述，只需经营主体公司（即在宇商网设立店铺对外交易的公司）在当地工商局增加黄金制品网上销售经营范围即可，其条件与正常设立公司或增加经营范围的条件一致，无其他特殊要求。因此，公司开展黄金制品网上经营销售业务无政策法规障碍，亦无其他强制性、特殊性门槛。然而，需要注意的是，在实际经营过程中，不得直接或间接地将宇商网做成黄金交易所（交易中心）形式或性质；这是中国人民银行--银发〔2011〕301号《关于加强黄金交易所或从事黄金交易平台管理的通知》明令禁止的。

法务部

第三篇：政策分析报告

政策分析报告

科技型企业消除“零专利”工作是一个系统工程，与营造企业知识产权创造和管理的政策环境、企业科技创新活动、企业负责人知识产权意识、企业员工掌握和运用知识产权制度能力、企业专利管理制度的建立等密不可分。科技型企业消除“零专利”工作直接关系到企业能否尽快成为知识产权创造、运用的主体，关系到我区自主创新能力的提升，关系到创新型新疆建设。

截至2011年12月29日，自治区知识产权局已完成1372家科技型企业知识产权工作情况调查表的汇总及相关数据统计分析，并对六个主要开发区、十个行业14个地州市、天山北坡高新技术产业带的企业数量、员工总数及技术人员所占比例、知识产权机构及制度建立情况、专利申请和专利授权数量等相关数据统计分析。数据显示，调研的1372家企业，员工总数达到232，753人，企业技术人员总数56382人，中级以上职称技术人员21684人，占技术人员总数的38.4%。调查结果显示，25.1%的企业设立知识产权管理机构（大多数挂靠在其他部门，而非专门的机构）；28.1%的企业建立知识产权管理制度，24.8%的企业与专利中介机构进行合作，53.0%（726家）的企业有科技研发活动及其经费投入；35.2%（483家）的企业申请过专利，56.3%（772家）的企业取得注册商标；调研企业2011年之前，平均每家企业拥有授权专利2.1件，万人拥有授权专利125.8件，2011年前百名技术人员专利授权5.2件，百名中级以上专业技术人员专利授权13.7件。

通过实地调研和对上述数据分析发现，企业领导层对科技创新和知识产权意识薄弱、认识不足，缺乏知识产权工作的战略思考和制度设计。具体表现在：仍有47.0%的企业没有研发活动，64.8%的企业从未申请过专利。企业知识产权管理机构、管理制度不健全。具体表现在：有74.9%的企业没有设立知识产权管理机构，71.9%的企业没有建立知识产权管理制度；即使20%多一点的企业有机构、有制度，但多数是挂靠在其他部门和不健全。企业缺乏知识产权管理人才，研发人员知识产权知识严重匮乏。调查企业平均申请专利仅有3.1件，拥有授权专利仅有2.1件。知识产权代理机构和专利代理人太少，远不能满足为企业提供知识产权服务的需求。我区仅有知识产权代理机构6家。调查企业中高达75.2%的企业，没有与专利代理机构建立委托合作关系。这对提高企业创新能力，加快我区创新型新疆建设步伐非常不利。

为全面实施国家和自治区《知识产权战略纲要》，贯彻落实自治区《知识产权战略实施推进计划（2011～2015）》，积极推进我区科技型企业知识产权工作，充分发挥知识产权制度重要作用，提高企业专利申请数量、质量和知识产权的运用、管理能力，增强企业创新能力，提升企业核心竞争力，2011年8月2日，自治区科技厅、知识产权局联合下发《关于在全区科技型企业开展消除“零专利”工作的通知》（新科高字〔2011〕95号），并在全区范围内组织开展为期三年（2011～2013年）的科技型企业消除“零专利”工作专项行动。

专项行动以增强我区科技型企业知识产权创造、占有、管理、运用和保护能力为核心，以普及知识产权知识、培养知识产权人才、完善知识产权制度、制定知识产权战略、营造知识产权政策环境、强化知识产权服务等为主要手段，以建立健全科技型企业知识产权产出机制、运营机制、保护机制为目标，大幅度提高科技型企业自主知识产权的拥有量和质量，提升企业核心竞争力，为推动我区增

强自主创新能力，加快建设创新型新疆，实现新疆跨越式发展提供强有力的支撑。力争在三年的“消零”专项行动中，全区及各地州市在调研企业知识产权情况的基础上，“零专利”科技型企业的消除率在10%以上；乌鲁木齐高新技术开发区（新市区）、乌鲁木齐经济技术开发区（头屯河区）、昌吉高新技术开发区、库尔勒高新技术开发区、克拉玛依区等区域“零专利”科技型企业的消除率在20%以上。专项行动的主要任务包括建立健全科技型企业知识产权工作体系、大力开展知识产权知识宣传普及和培训服务工作、开展科技型企业专利工作现状调研工作、加强知识产权保护、创建知识产权信息平台、开展企业知识产权托管试点工作等六项。其中自治区科技厅、知识产权局负责指导地州市科技型企业专利工作调研和企业消除“零专利”工作，重点指导和检查乌鲁木齐高新技术开发区（新市区）、乌鲁木齐经济技术开发区（头屯河区）、昌吉高新技术开发区、库尔勒高新技术开发区、克拉玛依区等区域的科技型企业消除“零专利”工作。地州市科技局、知识产权局负责本地区科技型企业专利工作调研和企业消除“零专利”工作，并指导县市区科技型企业专利工作调研和消除“零专利”工作。

同时专项行动中还提出了鼓励政策。一是对对科技型企业专利申请资助进行资助。企业申请发明专利每件资助4000元（含专利代理费），实用新型专利每件资助1500元（含专利代理费），外观设计专利每件资助500元，以提高企业申报专利的积极性。二是对地州市科技部门、知识产权局和县市区科技局、知识产权局每调查、统计、汇总一个企业给予100元的工作经费补助（地州市为30%，县市区为70%），完成当年本地区“零专利”科技型企业的消除率指标的，给予表彰奖励。三是加大对“零专利”科技型企业申请专利资助力度，对“零专利”科技型企业三年内申请专利的费用实行全额资助。四是按照《专利法》规定，认真落实“一奖两酬”政策，充分调动技术人员的发明创造积极性，并将职务发明人的专利发明情况存入本人档案，作为技术职务晋升和聘任的重要依据。

这项政策的制定是典型的多元决策模型。从政策的酝酿、筹划„„都是政府部门根据社会发展的需要和其工作的现实需要确定的。但在政策出台之前，政府部门做了大量调研工作，其中重要的一点就是征求企业意见。调研报告显示，共有74家高新技术企业对开展知识产权工作提出建议和需求共计131条，主要涉及政策、制度的建立，培训、指导，资金、奖励，专利信息服务，政府管理、协调等方面。从目前已出台的政策来看，政府显然较大程度的接纳了企业的意见。但这里的企业可以分为两种不同的情况。一种是自身研发力量较强但知识产权保护工作不到位的企业，他们需要政府、社会的支持来保护自己的科研成果，这类企业应该算作利益集团。另一种是从未申请过专利的企业，向他们灌输知识产权意识，让他们重视知识产权工作，来积极响应此次活动，为今后的企业活动打下基础。从这个角度看，这类企业应该算是民众。而同时，媒体的力量也不容小觑。我区知识产权工作甚至科研工作的落后已在不同场合、不同形式的公开报道中大篇幅的暴露在公众面前，虽然这其中带来的影响不好量化统计，但这对于促进我区知识产权工作、塑造良好的科研和知识产权氛围起到了积极作用。因此，此政策的出台是典型的多元决策模型。

从政策如何制定角度来看，这项政策首先符合渐进模型。该政策指出，专利“消零”工作具体要分为三个阶段：第一阶段是对所有科技型企业的知识产权工作进行全面的摸底调查，通过摸底把这些企业的知识产权工作存在的问题和原因了解清楚，为下一步建立健全知识产权战略打下基础。第二阶段是进一步深入到企业对其知识产权制度的建立工作进行指导和帮助，对相关人员进行培训，并对

专利进行挖掘。通过第二阶段的工作要指导更多企业建立本企业的知识产权制度，培养一批企业知识产权管理人员。第三阶段是让更多企业掌握应用知识产权的能力和应用水平，提升其应用知识产权的能力。该政策的后面两个阶段实际上只是前一阶段政策活动的持续，只是根据经验对上一阶段作出的局部调整。因为政府的资源和能力是有限的，决策者只能按照步骤先解决一个问题，在解决其他问题。

其次，这项政策还符合系统决策模型。该政策是典型的政策与其外部环境互动的结果。通过调研，政府得出我区知识产权工作的现状，于是提出工作方案，设定工作目标。但每一年的工作目标，每一个地区的工作目标是不同的。程度好的地方、起点高的地方，工作目标会高一些。政策提出，力争在三年的“消零”专项行动中，全区及各地州市在调研企业知识产权情况的基础上，“零专利”科技型企业的消除率在10%以上；乌鲁木齐高新技术开发区（新市区）、乌鲁木齐经济技术开发区（头屯河区）、昌吉高新技术开发区、库尔勒高新技术开发区、克拉玛依区等区域“零专利”科技型企业的消除率在20%以上。目标的不同，说明了环境对政府作出决策的影响。而每一阶段目标的不同则说明了政策与外部环境的互动是一个反复循环的过程。

从目前专项行动的实施过程来看，该政策是适当的。随着该活动的深入，我区知识产权保护工作必定会加大步伐，取得成果。

第四篇：政策分析

地方政府公共政策执行的研究

正文：

公共政策是一个内涵极广的概念，从不同角度可派生出很多分支，如经济政策、文化政策、财政政策、教育政策等许多方面。它们作为公共政策的一部分，其共通点是，是统一在公共政策概念中。

（一）地方政府政策执行现状

经过几千年历史文化的沉淀，我们一直处于中央集权的统治体制下，在政策执行方面都习惯采取“自上而下”模式，注重上级对下级的指挥与控制，地方政府只是严格的去执行，没有自主权，强调的是政策制定者的优越地位，政策执行者只有被动地接受，被动地实现上级的意图。近年来，随着改革开放和对公共政策研究的不断深入，中央开始放权、分权，体现在政策执行上，出现了一些“自下而上”模式，强调政策制定与政策执行的互动性，注重地方政府和中央政府的合作，注重地方政府自身的利益，因此，地方政府有了较大的自由裁量权在政策执行上也偏向于自身利益，由于相对地融入了地方政府的利益，使得政策执行出现较大偏差，对于国家来说，这或许可以作为一个试点，效果好的就在全国推广，不好则做出调整指导。但是，也由此产生了地方政府政策执行上的诸多问题，表现为有较大的偏差。出现这些偏差有主客观的原因，如政策执行失真失范、政策本身存在缺陷、执行主体素质欠缺、目标群体对待政策的态度、执行环境不够完善等，其表现形式是多种多样的。地方政府对其辖区公共事务的管理是通过对政策执行而实现的，经济社会发展协调与和谐程度依赖于其政策执行的效果。而一些地方政府或部门在政策执行过程中没有严格执行政策甚至歪曲政策，产生了“上有政策，下有对策”现象。“上有政策，下有对策”是我国地方政府政策执行上普通存在的一种现象，主要与政策本身缺陷、利益追求、执行主体局限、环境因素制约有关。

存在问题与原因分析地方政府公共政策执行是在一定的区域环境下进行的，而这个环境又是复杂多变、各有差异的，也受到这个环境各个因素的影响与制约。从以上所列举的地方政府政策执行现状可以看出，政策执行确实存在着比较严重的偏差，有主观因素与客观条件的影响与制约。对上述现状进行概括分析，地方政府政策执行存在问题与原因主要有以下几方面。

1.地方利益追求失范从以上政策执行现状可以了解，有些地方政府妄顾中央政策，为了自身利益而牺牲全局利益，造成“上有政策，下有对策”现象的频繁发生，如地方政府在执行活动中常常出现自利行为，其主要表现为地方政府及其政府成员追求地方或个人利益，从而引起公共利益与个体利益的冲突。东阳市政府新圆明园项目工程也反映出地方利益至上的倾向。在自身利益驱动下，运用手中权力收取各种形式的管理费，从而衍生出众多乱收费、乱罚款现象发生。造成这种现象，有主客观的原因。在过去计划经济时代，社会资源全由国家及中央政府控制，形成一元化利益格局，但随着市场经济、改革开放的实行，中央政府逐步放权，地方也开始成为利益主体，利益格局也随之打破，形成利益个性化、多元化格局。改革开放后，承认地方利益和个人利益存在的合理性，地方政府既维护全局利益，又代表地方利益；既是中央政策执行机构，又是在一定范围内具有独立决策权的机构。但是全局利益与局部利益在性质上是有差别的，在实现的过程中会发生冲突和矛盾，如果缺乏合理的调控机制，如果为了局利益而牺牲全局利益，那么代表全局利益的中央政策就不能贯彻实施。地方政府角色的转换，已不再是中央的“传声筒”，而成为了一个相对独立主体，通过资源配置可相对自主地决定和管理本区域的公共事务。这种角色的转换在一定程度上促进了地方经济的发展，但由于在政策执行中，存在地方与中央的利益冲突，出现了地方政府角色错位、地方利益张、地方保护主义现象，这一方面与地方政府利益驱使有很大关系，另一方面与现实中中央权威弱化、宏观调控力度下降力配置有关。2.政策欠缺科学合理性一项政策执行的成功与否，很大程度上取决于政策本身是否科学、合理，政策内容是否具有科学性。衡量一个公共政策是否具有科学性，有两个标准：首先，它是否针对当前的政策问题，是否反映人们的政策需求，即政策目标是否科学性。其次，公共政策中的各种措施、方法、手段是否能够有效地推进下政策目标的实现，即政策措施是否具有有效性、完备性和可操作性要进行反复论证，评估是行之有效的手段之一。评估要求对政策文本和政策出台所处社会环境进行综合分析，对政策可行性、有利因素、不利因素做充分的预测，从而排除主观性影响，科学制定政策。东莞市治摩政策、发放临时生活补贴政策，由于对所处社会环境、目标群体估计不足，政策执行显得滞后。这与政策本身不完善、前缺乏科学评估有很大关系。可见，地方政府在政策制定过程中，对政策目标得当与否、执行方法可行与否、预期效益满意程度如何、影响好坏与否都缺乏系统科学的评估，缺乏必要的分析与评价，缺乏正式评估组织与正确的评估标准与方法，体现了地方政府在政策评估制度上的缺失。对于公共政策本身，最主要的因素就是其质量，因此要重视政策制定的科学与合理性。公共政策执行本身是一个极为复杂的过程，公共政策本身的优劣是政策目标实现程度大小的先决条件。

3.执行主体意识淡薄、水平不高政策执行主体，是指负责落实政策的人或组织，主要包括政策执行者和政策执行组织。在我国，执行主体主要是指各级行政机关及其工作人员。执行主体担负着政策执行的重任，是政策执行的基本资源之一，其作用是不言而喻的。因此，政策执行过程中，执行主体执行水平便显得尤为重要。任何政策都是通过一定的政府机关及其执行人员来执行的，专职机构的人员、职责的明确、人员的素质，都是影响政策执行的重要因素，4.目标群体缺乏政策认同感政策执行是将公共政策付诸实施的过程，这一过程直接作用与影响的对象，即政策目标群体。政策能否达到预期目标，并不是政策制定者想当然的，它与政策目标群体有着直接关系。每一项公共政策的制定都有明确的目的，是因特定目标群体而产生的，公共政策能否顺利执行，不仅取决于制定者和执行者，而且与目标群体有莫大的关联，这是因为他们是直接接受方，这也是公共政策执行的又一个关键因素。5.政策执行环境与制度不完善

公共政策是依据一定的政治经济等社会环境而制定的。它的制定、执行与成效，都是在一定的社会环境中，其执行肯定也会与社会各因素相互发生作用，也必然受到当时社会环境的影响与制约。公共政策执行环境，是制约地方政府公共政策执行的外部因素。影响政策执行的环境与配套因素主要是政治经济环境、社会心理环境，也包括制度方面的保障，如监督机制等。因此，适宜的社会环境对政策执行有着积极的促进作用，使政策如愿达到预期目标，反之则起到障碍作用。地方政策执行无疑与地方的社会环境如政治经济环境、执行环境、政策配套有着极大关系。综上，从地方政府政策执行存在问题进行了一些分析，政策执行存在偏差有主客观的原因，表现在政策本身、政策主体、目标群体、环境等的不完善上。这些都表明地方政府的现实政策执行中需要加大力度作进一步的改善，以保障政策执行有效进行，从而使地方政府更好地管理地方公共事务。

地方政府公共政策执行的研究

机单08—1

王前

0807699123

第五篇：政策分析

南京市发放“幼儿助学券”的政策分析

一、南京市发放“幼儿助学券”的政策背景分析

（一）政策内容：

2008秋季开学起，南京首次实行“幼儿助学券”制度，对六类经济困难家庭子女就读幼儿园进行政府资助，每个符合条件的在园幼儿每年可享受1600元政府补助。南京市教育部门将专项投入700多万元，向全市经济困难家庭在园幼儿就学发放“幼儿助学券”。按规定，“幼儿助学券”按月对幼儿保育教育费资助，资助标准是一般园保育教育费160元每月，全年按10个月计算，因此每个符合条件的在园幼儿每年可享受到1600元的政府补助。实行“幼儿助学券”制度后，所需资金由市和区县两级财政分担。“幼儿助学券”制度的适用范围是在南京市幼儿园就读的经济困难家庭幼儿：即具有南京市户籍的城乡最低生活保障家庭、低收入纯农户家庭和特困职工家庭在园就读幼儿、孤残幼儿、革命烈士或因工牺牲军人(警察)子女、少数民族家庭经济困难子女。

（二）政策背景

在当今的中国社会发展中，不可避免地存在着许许多多的问题，而作为公共事物的管理者和政策制定者必须面对解决这些问题的意见和要求。问题在于，这些意见和要求并不是都能够顺利地被政策制定者所接受，事实上只有少数意见和要求能够被政策制定者纳入政策制定的日程表中加以进一步考虑，这些少数的意见和要求我们称之为政策议程。

1、进入政策议程的“入园难，入园贵”的问题：

学前教育是国民教育体系的重要组成部分，是基础教育的基础，对巩固义务教育的成果，提高义务教育的质量和提高国民素质具有重要意义。学前教育是幼儿入小学前的准备，为九年义务教育的实施奠定基础。但是由于目前幼儿教育在我国尚未纳入义务教育体系，财政投入相对不足，使得“入园难、入园贵”成为全国范围内的普遍现象。现在我国学前教育呈现出了“上个幼儿园，像考公务员；交的入园费，比大学还要贵。”这样的情况，困扰着众多的家长。

2、进入政策议程的各类困难家庭难以支付高昂的学前教育费用的问题：

因为学前教育投入缺位，公办园压力大以及民办园费用高不能满足公众需求等原因所带来的“入园难，入园贵”问题，使有些地方小孩子一出生就要托人找关系预约。公办园人满为患，民办园费用昂贵，使得没钱，没关系的困难家庭的孩子只能望园止步，严重阻碍了教育机会公平。各地采取了多种措施来解决贫困家庭孩子学前教育公平的问题，其中南京市发放“幼儿助学券”也是其中方式之一。

二、南京市发放“幼儿助学券”方案的规划分析

（一）政策目标

1、助学券定义

助学券，即教育券，是在教育领域中试行的一种代币券。1955年，美国货币经济学派的代表人物米尔顿·弗里德曼根据托马思·帕因提出的设想，在他发表的《政府在教育中的作用》一文中提出了教育券理论。认为应该改变目前政府对公立学校的直接补助的教育投入方式，把原本应投人到教育中的资金经过折算发给每一位学生，学生凭券可“进行自由选择．到政府认可的任何一所学校(无论是公立学校还是私立学校)就读。学校在收到教育券后，可以凭教育券从政府那里兑换与券值等额的教育经费。

教育券有两类，即“排富性”和“元排富性”模式。弗里德曼提出的教育券政策是纯“无排富性”模式，所有适龄儿童可以获得等面额的教育券，自由选择不同收费标准的学校，不足的部分由学生家长自已支付。1964年，英国经济学家皮科尔与怀斯曼对弗里德曼模型做了著名的修正，主张应将教育券与学生家长的收入联系在一起考虑。美国社会学家詹克斯也提出了补偿性教育券模型，认为教育券应该帮助低收人家庭的学生克服上学的困难，进而避免不同阶层之间造成社会经济的隔离，他建议给予贫困家庭儿童第二张补偿性的教育券，这就是“排富性”的教育券模型。”可见，弗里德曼的教育券模型似乎更关注效率问题，却较少考虑那些涉及入学机会的公平问题，而詹克斯的教育券模型则更多地强调将教育机会均等作为社会的政策目标。

2、“助学券”政策目标：

南京市向具有南京市户籍的城乡最低生活保障家庭、低收入纯农户家庭和特困职工家庭在园就读幼儿、孤残幼儿、革命烈士或因工牺牲军人(警察)子女、少数民族家庭经济困难子女发放“助学券”就是詹克斯所主张的“教育券”。教育应解百姓燃眉之急，教育专家表示，以政府当前的财力，不可能一下子解决所有问题，因此学前教育投入要分轻重缓急，有限的财力应该优先要解决的是“有园上”的问题，因此“幼儿助学券”的目标就在于帮助学前教育中由于家庭贫困无法公平的享受教育资源的适龄儿童。

3、政策可行性分析

政治可行性和社会可行性：发放“助学券”的政策符合我国国家利益和人民利益，也与我国解决学前教育“入园难，入园贵”问题的大政方针协调一致。不管从中央还是地方政府来看，“幼儿助学券都具有政治上的可行性。

经济可行性市区：虽然“助学券”会增加市县区两级的财政支出，但是学前教育是义务教育的基础，抓好学前教育可以从起点上使孩子健康地成长，打好基础。从成本效益方面分析，发放“幼儿助学券”的社会效益的巨大的，所以具有经济可行性。

技术可行性：南京市政府具备如何确定对助学券的申请程序、申领条件、实施细则等技术手段。所以具备技术条件。

（二）政策手段

“幼儿助学券”申请程序：符合条件的学生（幼儿）到所在学校（幼儿园）申请办理“助学券”并提交《南京市“助学券”申请表》。提交申请表时，最低生活保障对象须持《城市居民最低生活保障金领取证》或《农村居民最低生活保障金领取证》，低收入纯农户须持各区县农工办开具的《低收入纯农户证明》，特困职工须持南京市总工会发放的《特困职工证》，其他困难类型学生（幼儿）也须持相关证明文件，并携带身份证、户口本、新生幼儿出生证（在园幼儿）、小学生素质报告书或初中学生成绩册（义务教育阶段）、成绩册（普通高中）、新生录取通知书（新录取学生）交学校（幼儿园）验证。

“幼儿助学券”采用的政策工具类型是“自愿性工具”和“强制性手段”的结合，是依靠政策对象——政策中所规定的六类困难人群的自愿申请行为，政府有关机关进行审核登记以达到政策目的的措施。

三、南京市发放“幼儿助学券”的政策执行分析

（一）执行现状分析

从2008年秋季开始，南京市将现行的“助学券”制度范围扩大到幼儿教育阶段，实现了从幼儿教育阶段、义务教育阶段到高中阶段的全覆盖。幼儿“助学券”制度实行按月对幼儿的保育教育费用资助的方式，实行标准为一般园保育教育费160元/月。全年按10个月计算，每个符合条件的幼儿每年可以享受1600元的“助学券”补助。适用范围是在南京市幼儿园（含民办）入园的家庭经济困难幼儿，即具有南京市户籍的城乡最低生活保障家庭、低收入纯农

户家庭和特困职工家庭在园就读幼儿以及孤残幼儿，革命烈士或因公牺牲军人、警察子女。“助学券”制度参照义务教育阶段和高中阶段的“助学券”的现行管理办法进行申请和管理。每年7月底、11月底，市财政局根据核定金额将补助资金下达到区（县），区（县）财政局、教育局对所属幼儿园经核定“助学券”的资金逐月拨付，确保幼儿园教育教学活动的正常运转。

南京市实施了助学券制度后，学前教育中“入园难，入园贵”的问题得到了较大的改观，贫困学生得到了政府的资助，入学有了保障，体现了政府对弱势群体学生的关怀，在一定程度上促进了教育公平、协调发展。可见，南京市助学券的实施，一方面，调节了教育公平，使贫困适龄儿童都享有平等受教育权；另一方面，在未增加政府太多的财政负担的情况下，促进了民间教育资金对教育的投入，并在扶助贫困生方面都发挥丁很好的政策导向作用，即在发挥政府的主导和宏观调控的作用下，给予学生的是政府导向下的选择权。

在此次学前教育政策的设计的基础上，南京市政府现在已经预计按照每位适龄的学前儿童每年2000元的标准发放助学券。政策对象从只针对相对弱势群体和贫困人口的助学券制度扩大到了整个社会，使南京所有适龄孩子的家庭都能享受到，同时，外来人口只要符合相关规定也都能享受到同城待遇。此项政策正逐步成为“普惠”政策。

（二）执行中出现的问题分析

1、对民办、公立幼儿园是否一视同仁？

在执行“幼儿助学券”的过程中，并没有明文规定是否公立园的民办园都能同等接受“助学券”抵消入学学费，在这一点上，还应该给予明确。只有对公办园和民办园一视同仁，才能对民办园起到使幼儿园多元多样的目的，进而解决“有园上”的问题。幼儿园多元多样化是指除了政府大力发展公办园，还应积极鼓励各种机构举办公益性幼儿园。如果允许民办或者其他社会组织和慈善机构办的幼儿园接受市政府发行的“幼儿助学券”，可以使得幼儿园更能满足社会的需要。

2、是是否按照户籍来发放？

按照户籍发放意味着对南京市每位适龄儿童都发放助学券。由于幼儿教育助学券发放涉及人数多、政策性强，加之幼儿教育的社会需求差异较大，全部免费的条件目前尚不具备，所以，要对所有的适龄儿童实行“幼儿助学券”的话，可能的方案是先免除幼儿教育的基本费用，再逐步提高减免费的标准。而且必须在一定范围内先行试点，然后再在全市全面推开，这样的话实行的可能是比较大。

（三）执行中存在的问题的原因分析

1、对学前教育投入不够，政府并没有将学前教育经费列入专项的财政预算。

2、对民办园的定位认识不清，民办园应该要与公办园处于同等的地位，公平竞争。

四、“幼儿助学券”政策的路径选择

1、实施对弱势群体的弱势补偿，保证不断增加并提供充足的财政性教育经费。即使“助学券”发展到对所有的适龄儿童都发放，也要保证对弱势群体的更加关注，甚至可以在对所有人补偿的基础上实行詹克斯所说的“二次补偿”。

2、鼓励支持其他社会组织和慈善机构、企业等民办园，在发放助学券上将公办园与民办园放在平等的位置，将择校的自主权彻底的交给家长。

3、加强政府监管力度，如制定教育准市场的准入标准与教育质量标准、定时公平择校信息、防止机会主义与败德行为等，这些是实现教育公平的制度保障。

4、在实行“助学券”政策的时候要依财政允许合理计算发放额，使得助学券能达到最大的社会效用。并且要循序渐进地使政策对象从贫困生到所有的适龄儿童，并逐步将学前教育纳入义务教育体系。