基层纪检监察机关推行派驻制的调查与思考

第一篇：基层纪检监察机关推行派驻制的调查与思考

基层纪检监察机关推行派驻制的调查与思考

蒋仁凯

纪检监察机关派驻制对于建立一个垂直领导、平行制约的党内监督和行政监督体制具有重要意义。本文结合平江县的实际，就新形势下推行派驻制的途径与方法进行了粗浅的思考。

一、积极探索县级纪检监察机关派驻制

平江县位于湘鄂赣三省交界处，是湘北地区的人口大县、农业大县，也是国家扶持开发重点县，面积1042平方公里，人口103万，辖27个乡镇，118个县直机关部门，党员31600名，国家干部、职工36800名。为增强“监督者”与“被监督者”之间的相对独立，破解纪检监察干部在“双重领导”下“有责无权”的难题，平江县按照即“改革领导体制、实现垂直管理、理顺工作关系、完善机制制度、全面统一管理、强化监督职能”的总体目标，将派驻人员的人权、事权、财权由收归县纪委监察局，对派驻管理体制和派驻干部工作方式进行了探索。

（一）率先探索“片线并行、点面结合”的工作模式。县级纪检监察机关实行派驻制是一项全新的课题。虽然一些地方进行了有效的试点工作，但其情况与平江区别很大。平江是一个老区大县，党员干部较多，乡镇区划较多，县直单位较多，财力不足，如果全部实行派驻制，在财力、编制、管理上存在一定的难度。针对这种情况，平江县有步骤、分层次进行了有效探索：一是乡镇实行分片派驻制。将全县27个乡镇划分为6个片，每个片派驻一个纪检监察组，分别由县纪委常委或监察局副局长担任片组长，组员由片所辖乡镇纪委书记、监察室主任兼任，乡镇纪委、监察室及人员隶属关系、原有职责暂时不变；二是县直单位实行分战线派驻制。按照“地域相邻、职责相近”的原则，在全县11条战线推行纪检组长派驻制。三是重点单位实行重点派驻制。对于人、财、物等公共权力大、公益性强、公众关注度高的5个县直局级单位，由县纪委监察局派驻纪检组长，实行垂直管理。这种模式有三个好处：一是突出了重点。实行分片和分线派驻，在地域和行业上实现了全覆盖；实行重点单位派驻制，把握了关键领域和关键环境，抓住了矛盾的主要方面，突出了工作重点。二是减少了阻力。在财力不足、人员编制增加有困难的情况下，选择重点单位和分片、分线进行稳步探索，克服点多线长面广的困难，有利减少试点成本，减少工作阻力。三是集中了力量。改变过去纪检监察机构一组一人、行政监察职能缺位、监督力量分散的状况，将现有纪检干部力量进行整合。

（二）率先探索“统一管理、相互监督”的管理模式。如何确定派驻干部与县纪委监察局以及在驻单位三者的关系？一是县纪委监察局对派驻干部实行统一管理。县纪委监察局按照“统一管理，统一调配、统一安排、统一保障”的原则，对派驻纪检组长（纪委书记）实行完全意义上的垂直管理，负责其编制人事、工资关系、福利待遇、医疗保险、退休保障的管理，这样就避免了纪检监察干部独立性不强、办案压力大、阻力大、工作起来的顾虑重重的现象；建立考核激励机制，要求派驻纪检组长每季度向县纪委监察局述职述廉，有效防止了派出人员处于“无人监督”的“悬浮”状态。二是确定派驻干部与派驻单位属于相互监督的关系。规定派驻纪检组长（纪委书记）担任驻在战线（单位）党委委员，参加同级党委（组）和行政领导会议，监督研究重大项目和重大决策。同时，由于县纪委监察局机关远离派驻纪检组长（纪委书记），鞭长莫及，因此将派驻干部的日常管理工作委托驻在单位进行考核和监督。这样一来，驻在单位与派驻纪检组长（纪委书记）形成了监督与被监督的关系，两者同是监督者，又是被监督者，堵塞了管理上的真空。

（三）率先完善了“三方负责、责任明确”的职责体系。明确派驻干部应该承担的工作任务和职责是完善派驻制的关键环节。县纪委监察局抓什么？派驻干部抓什么？在驻单位抓什么？如果处理不好，就会造职责交叉、行政资源浪费、办事效率低下的状况。平江县经过一段时间的实践，逐步形成了较为清晰的职责体系，明确县纪委监察局抓方向，抓大面，抓查案；在驻单位抓党风廉政和作风效能建设；派驻干部抓监督、抓协助、抓基础，实现由“运动员兼裁判员”到“全职裁判员”的转变，主要明确以下三项职能：一是调配人员。派驻干部负责每旬召集一次所辖乡镇或县直单位纪检监察干部办公会，通报情况，传达精神，安排部署相关工作。二是监督检查。监督检查所负责党委（组）和行政领导班子及其成员落实党风廉政建设责任制和廉政勤政的情况。三是受理投诉。受理检举、控告及申诉。协助调查在驻单位党委（组）、行政领导班子及成员违纪案件。

二、实行纪检监察机关派驻制取得的成绩

平江县在纪检监察机关派驻制的实施中，逐步形成了纪检监察人员统一管理、监督全面跟进、职责分工明确的“大纪委”工作模式，取得了较好的成绩。

（一）加大了监督工作的力度。一是掌握信息更及时。派驻干部通过参与所在单位的重大管理和决策活动，及时叫停违规违纪行为。比如派驻干部全程参与各种招投标活动，共核准招标投标项目21个，应公开招标投标率达100%，查出不招标、规避招标、超投资、超规模等问题的项目单位20家，涉及金额3220万元。二是处理问题更及时。派驻纪检监察干部对驻在单位落实县委、县政府实事项目和重点工程进行跟踪监督，及时查处违规资金933万元，督促归位专项资金703万元，保障了人民群众的利益。三是工作方向更明晰。平江县根据群众反映的问题，在全县统一部署开展行风整顿。各派驻干部根据所在单位的特点，集中开展了行风整顿，全县共查出教育系统不合理收费项目5个，规范9项收费行为，清退各项收费63万元，查处对药品生产单位和经营市场违法案件19起，收到了良好的效果。

（二）促进了广大党员干部廉洁从业。派驻干部在党员干部的身边，使广大党员干部“不敢为”；派驻干部自始至终参加单位的重大决策、重大管理、重大支出，甚至对重点项目实第三方式的全程跟踪监督，使广大党员干部“不能为”；在驻干部督促在驻单位“一把手”落实党员廉政建设责任制，特别是一系列醒示教育活动，使广大党员干部树立“不愿为”的意识。今年来，全县仅公车管理一项平均费用比上年下降12%，共计节约费用181万元。

（三）加大了案件查处工作力度。一是线索更多。今年来，派驻干部共收集各类有用线索130多起，同比上升5%。二是程序更快。实行派驻制后，只要有线索，不必经过单位党委（组）会讨论研究，在驻干部可以直接报县纪委监察局批准，直接进入立案查处程序。三是查更严。由县纪委监察局案检室直接查案，避免了在驻单位说情风干扰。今年，全县立案查处各类案件125件，处分124人，其中三大处分以上64人，涉及副科级以上干部18人。

三、县级纪检监察派驻制存在不完善的地方

县级纪检监察机关派驻制是一项新事物，必然存在着不完善的地方，需要不断地改进和完善。

（一）工作关系难界定。从中央到地方都实行派驻干部担任在驻单位党委（组）成员的模式，派驻干部在党内隶属党委（组）书记领导。如果一些案件不与“一把手”通气，势必会造成关系紧张，无法取得在驻单位的支持。在实际工作中，往往形成监督重点“倒挂”,即重对一般干部监督,轻对领导干部特别是“一把手”监督。同时，派驻干部与在驻班子成员如果走得太近，则容易被同化，形成利益共同体；如果走得太远，会无法融入其中，工作十分被动。

（二）队伍状况有缺陷。派驻县直单位的干部15人，需要监督的部门有118个；派驻乡镇的干部6个，需要监督的乡镇有27个，工作任务较重。派驻战线和县直单位的干部大多是机关干部，其中从事过纪检监察工作的6人，其它业务型干部9人，业务素质有待提高。

（三）全面推行有难度。少数县直单位对派驻制认识不足，观念没有完全转型，把纪检组长当作普通班子成员使用，甚至当成“代会干部”。少数县直负责人把派驻纪检组长当成身边的“定时炸弹”看待，处处设防。同时，对县国税局、县地税局等省、市直管单位还没有派驻纪检干部，原因是对省、市直管单位派驻人员需要增加县里的编制和经费，在县财政困难的情况下难以推行。

四、不断完善纪检监察派驻制

县级纪检监察机关应改革创新，与时俱进，积极探索适应新形势和新任务下的纪检监察干部派驻制。

（一）进一步加强队伍建设。面向社会公开招录一批熟悉法律、审计、会计等专业的干部，改善纪检监察队伍结构。强化对派驻干部的业务培训，不但要创造条件让他们尽快熟悉纪检监察业务，而且要让他们尽快熟悉在驻单位的业务，知道哪些环节易发、多发问题。

（二）进一步理顺工作关系。明确重点单位派驻人员的重大决策活动，必须有派驻干部参加，跟踪监督。所有财经支出须经派驻干部审查，方可由分管财经的负责人审批报销。没有实行派驻制的单位，重大决策活动和重大开支等重大权力运行活动，均须邀请派驻战线的纪检组长（书记）参加，保证监督到位。

（三）进一步加大工作力度。要争取县委、政府支持，加强财力、编制保障，公共权力大、公众关注度高的县直单位要全部实行派驻制，要将派驻人员扩大到监察室主任；要进一步争取市纪委监察局重视，在省、市驻平江的直管单位实行派驻制方面，给予编制和财力上的支持，确保纪检监察派驻制全面推行。(作者系平江县委常委、纪委书记)

第二篇：探索在基层推行纪检监察机关派驻统管工作思路

探索在基层推行纪检监察机关派驻统管工作的思路

自2000年中央提出由纪检监察机关对纪检监察派驻机构实行统一管理以来，各地对纪检监察机关派驻统管工作进行了一些有益探索。但市、县纪检监察派驻机构统管工作展开进度不大，而且，派驻统管工作中也存在一些矛盾和问题，分析并解决这些矛盾和问题，建立和创新派驻统管的体制和机制，尤其是尽快在基层实行派驻纪检监察机构统一管理模式，对改革和创新党的监督体制，提高我们党预防和惩治腐

败的能力，意义重大。

一、浅析派驻统管的利与派驻双管的弊 派驻统管是指各级纪委和监察机关派驻到党委和政府机关的纪检组、监察室，由原来接受纪检监察机关和驻在单位的党组织及行政领导的双重领导，改为由纪检监察机关统一管理。派驻双管是相对派驻统管而言，是指纪检组、监察室原来所接受的纪检监察机关和驻在单位的党组织及行政

领导的双重领导。

实行派驻双管，则纪检监察干部的考核、任免由上级纪检监察机关负责，人事管理、工资福利、后勤保障由驻在单位负责。实行派驻统管，则派驻机构的纪检监察干部的考核任免、人事管理、工资福利、后勤保障均由上级纪检监察机

关负责。实行派驻双管，是一种同体监督的体制，造成了俗话说的“左手监督右手”，“既当运动员、又做裁判”；而上级纪检监察机关只能从面上来组织协调开展纪检监察工作，从而使这种管理模式造成以下两种主要弊病：一是监督力度不够。因派驻机构纪检监察干部的人事管理、工资福利、后勤保障均由驻在单位负责，与驻在单位利益联系紧密。“人是我任用的，待遇是我给的，你怎么监督我？”而且工作难免会受到“一锅吃饭”、“一同苦乐”、“一同分享”环境的约束，难免让派驻机构和进驻单位形成一个利益共同体。某些纪检干部还深陷于官本位的关系网中，成了腐败分子的保护伞和护院家丁，甚至形成“有福同享，有腐同败”的局面。监督者缺乏应有的独立性，其监督作用必然要打折扣，从而成为“聋子的耳朵”，形同虚设。二是查办案件工作难以开展。派驻双管模式设置分散，人员较少，势单力薄。一般情况下，每个纪检组和监察室1～2人，人员配备完全“本地化”。由于职权的限制，环境的制约，很难有效监督同级班子成员，特别是对同级党委一把手的监督更加乏力，也是造成“一把手”的腐败案频发的原因之一。这样客观和事实上都不便于直接查办驻在单位发生的违法违纪案件，造成查办案件工作基本上没有开展。

派驻统管可以扭转派驻机构与驻在单位双方的关系，由过去的“领导与被领导”转变为“监督与被监督”，从“内设”变成“直管”，从“单位人”变成“纪委人”。派驻统管模式有三个优点：一是实现了上下级纪检监察机关的垂直管理。即上级纪检监察机关全面负责派驻机构纪检监察干部的考核任免、人事管理、工资福利和后勤保障，实现了上级纪检监察机关对下级纪检监察机关“横向到边，纵向到底”的垂直管理。二是强化了派驻机构异体监督作用。由于驻在单位与派驻机构不属于领导与被领导关系，特别是在人事、经济、服务、利益等方面，不存在联系，从而使派驻机构纪检监察干部可以放心大胆地开展监督工作，克服和避免了同体监督时不敢监督、不便监督、不好监督等弊端。三是加强了案件查办工作。实行完全统管后，派驻机构在上级纪检监察机关的领导下开展工作，不受驻在单位制约，便于集中人员，整合力量，查处驻在单位发生的违法违纪案件。

二、浅析派驻统管存在的矛盾与问题

从各地实行派驻统管工作的经验来看，推行派驻统管有显著的成效，但由于我国正处于全力发展经济和社会急剧转型时期，这一时期也是腐败现象的高发期，各种复杂的社会矛盾交织在一起，反腐败的难度本来就很大，同时又由于各方面在认识上和工作上存在着差距，所以派驻统管工作的实施和推进必然存在不平衡，它在很多环节上还存在一定的矛盾和问题，正视这些矛盾和问题，并加以研究和解决，意义深远。

1、派驻统管的制度建设虽已启动但不够完善。一是派驻统管法规未出台。中央和省对派驻统管工作没有出台相关条例，派驻工作权威性和规范性都有待于加强。二是派驻统管制度不完备。大部分省有了干部管理、业务管理等派驻统管暂行办法，但如何从思想上、政治上、组织上加强对派驻机构领导缺乏具体办法，干部考核、后勤保障等配套制度都有待于尽快出台。三是派驻机构与纪检监察机关联系不规范。纪检监察机关与派驻机构是一种领导、指导、管理的关系，这种关系如何在工作中体现应当进一步明确。

2、派驻统管监督职能受到制约。监督与被监督是此消彼长的矛盾关系，只有监督者的力量大于被监督者的力量才能实施有效的监督，当前的派驻统管制度在这方面还存在缺陷。一是监督力量的制约。相对于驻在单位领导班子，派驻机构处于弱势；相对于驻在单位的党组织书记，作为党组织成员的纪检组长也处于弱势。在这种情况下，加强监督缺乏过硬的措施作“尚方宝剑”，监督大打折扣。二是对派驻机构的支持力度不够。纪检监察机关如何支持派驻机构大胆履行监督职责，遇到阻力如何为派驻机构排忧解难等需要具体措施。、机构庞大，管理难度增大。一是由于对派驻机构纪检监察干部的考核任免、人事管理、工资福利、后勤保障等均由上级纪检监察机关负责，涉及内容多，触动范围广，改革力度大，无形中加重了纪检监察机关管理负担，有一定的实际操作难度。二是对派驻单位的具体业务，难以开展直接监督。这种统管模式客观上虽然不受驻在单位制约，但也使派驻机构游离驻在单位一些具体业务工作之外，无法进行直接和有效监督。有些驻在单位的领导对实行派驻统管制在认识上存在差距，把派驻机构仍视同内设机构，凡是纪检监察机关牵头或参与的工作都交由派驻机构负责，派驻机构承担了大量的该由驻在单位承担的工作事项，组织协调变成了“包办”。甚至有个别驻在单位的领导认为派驻干部是专门来挑他们毛病的，从而滋生了抵触和防范的情绪，研究一些重大事项不通知纪检组长和监察室主任参加，弱化派驻机构的监督职能。三是派驻人员众多，思想意识不统一。少数派驻干部对自身的职责认识不清，尤其是当他们遇到有抵触情绪或防范意识的驻在单位领导时，就以维护领导班子团结为借口，不敢大胆的开展监督工作；少数派驻干部唯恐加强监督得罪了人，从而对派驻机构应具体参与哪些方面的工作，重点应在哪个环节加强监督、以什么形式、方法和措施来监督等都不研究不探索，结果使监督工作成为形式主义；少数派驻干部的自身素质不高，工作能力不强，在工作中抓不住重点，只能头痛医头，脚痛医脚，看起来每天忙得团团转，实际上却拿不出足够的精力去履行主要的监督职责；少数派驻干部缺乏工作魄力，只在党风廉政建设方面做些表面性工作。

三、尽快在基层推行派驻统管工作的对策和思考 不管存在这样那样的问题，派驻统管制作为一项反腐倡廉的重大举措，都是行之有效并且应当长期坚持的体制，在这个问题上我们不能有任何怀疑和动摇。现在重要的事情是，我们要从派驻统管工作运行实际出发，不断的总结经验，有针对性的扬长补短，使这一体制日臻完善才是王道。加之基层党委和政府机关权力相对集中，干部数量多，直接面向广大人民群众，是加强党风廉政建设工作的重点。准确理解把握派驻统管精神，从思想观念、工作思路、具体措施等方面不断进行探索，解决“能不能监督、敢不敢监督、会不会监督”三个问题，是尽快在基层推行派驻统管工作的关键。

1、理顺关系，解决“能不能监督”的问题。实行派驻统管工作明显的标志是领导和管理体制发生了根本性的变化，带来工作职责、工作关系、工作要求等一系列的变化和调整。所以，只有准确定位，理顺关系，才能在变化的体制下，确保监督检查职责得到有效的发挥。一是理顺纪检监察机关与派驻机构的关系。实行统管之后，纪检监察机关与派驻机构是领导与被领导、上级与下级的垂直关系。纪检监察机关要建立和完善领导体制和工作机制；要实现派驻机构和派驻单位之间监督主体和责任主体的剥离；要明确管理办法，进行规范管理，要明确岗位职责，让派驻机构明白该管什么，不该管什么，要建立健全各项规章制度。同时，纪检监察机关不但要直管派驻干部的考察考核、职务任免及日常业务工作，而且要直管他们的工资福利和后勤保障，使派驻干部毫无后顾之忧地开展工作，提高行使监督权力时的独立性和权威性。派驻机构要明确自身的工作职责，监督方向，自觉在纪检监察机关的领导下开展工作，主动请示汇报工作，重大事项和违纪案件查处更要及时向纪检监察机关报告，要在纪检监察机关的指导和支持下，共同

抓好纪检监察工作。

二是理顺派驻单位与派驻机构之间的关系。实行派驻统管后，派驻机构与所在单位是监督与被监督的工作关系。一方面要明确所在单位党组织和行政领导班子是单位党风廉政建设工作的责任主体，要加重驻在单位抓好反腐倡廉工作的领导责任，促使单位领导把反腐倡廉工作摆上重要议程，履行职责，做好工作。另一方面，派驻机构代表纪委监察机关对所在单位党风廉政建设进行组织协调、监督检查，要加强对部门领导班子及其成员的监督。在这种前提下，派驻机构既要明确监督的宗旨、目的和方式方法，既要当好“裁判员”又要当好“教练员”，还要紧紧围绕所在单位的中心工作，把监督工作融入到各项业务工作中去，做到一起部署、一起检查、一起落实，在监督中参与，在参与中监督，以实际工作的成效争取所在部门党政领导班子的重视，赢得部门方方面面的支持和配合，使监督工作的路子越走越宽。

2、建立健全机制，解决“敢不敢监督”的问题。实行派驻统管的目的，就是进一步加强对权力行使的监督和制约，遏制或减少腐败。鉴于日益复杂、任务繁重的监督职责，只有建立健全各项机制，把握重点，抓住关键，落实各项权力，才能完成组织赋予的神圣使命。

一是抓好制度建设。派驻机构对所在单位的监督是否有效，抓好制度建设是关键。要特别重视制度对权力运行的制约作用，重点围绕派驻统管的职能、职责，开展制度建设、制度执行工作。要针对制度空白，建立相关的制度；要针对制度缺陷，进行制度的修改、完善和创新；要针对制度落实难的问题，督促各级各部门自觉遵守制度，带头落实制度。要针对对权力运行的监督制约，建立公开机制和制约机制，让领导班子及其成员的权力置于阳光之下，让权力的行使过程接受社会和群众的监督。要建立权力与责任相配套的责任

追究机制。二是要突出重点监督对象。派驻机构要根据《党内监督条例》的要求，重点突出对所在单位领导班子和领导干部、重要事项，特别是主要领导干部的监督。领导干部特别是主要领导干部所处地位和作用，决定了他们必须接受监督，对他们进行监督，就是为了防止领导干部滥用权力，提高党的执政能力，同时，也是在政治上关怀和爱护领导干部。

三是要把握监督的重点内容。对领导班子和领导干部的监督，重点针对领导干部遵守和维护党的政治纪律、组织人事纪律、经济工作纪律、群众工作纪律以及贯彻落实党风廉政建设责任制和勤政廉政等方面情况实施监督检查。在具体工作中，要重点围绕“五个加强”开展监督检查工作。即：加强对领导班子、领导干部落实重大决策和部署执行情况的监督检查；加强领导班子、领导干部执行民主集中制及领导班子议事规则情况的监督检查；加强对领导班子、领导干部遵守法律法规、依法行政情况的监督检查；加强对领导干部执行廉洁自律各项规定情况的监督检查；加强对领导干部履行党风廉政建设责任制情况的监督检查。

四是要抓住监督的重点环节。按照权力制约的特点和要求，加强对关键环节和重点部位权力行使情况的监督，是有效预防腐败的关键。在当前形势下，派驻机构的监督重点应体现在五个方面：一是加强对干部选拔工作的监督；二是加强对行政审批行为的监督；三是加强对财政资金运行的监督；四是加强对企业国有资产的监督；五是加强对金融运行

机制的监督。

五是要落实派驻机构各项权力。要落实知情权，建立驻在单位与派驻机构工作相互沟通和重大事项通报制度。要落实参与权，通过参与驻在单位重要工作和专项检查等，履行对驻在单位党组织和行政领导班子成员监督检查的职责。要落实建议权，对驻在单位重大决策、重要业务工作提出建议。要落实查处权，对驻在单位干部违纪行为进行直接查处。要落实报告权，对驻在单位党风廉政建设和反腐败工作重要情况直接向纪检监察机关报告。要落实否决权，在涉及重大问题上，派驻机构要严格把关并就反腐倡廉问题行使一票否决

权。

3、加强自身建设，解决“会不会监督”的问题。建设一支高素质的派驻机构队伍是提高派驻机构履职能力的基础，要针对派驻统管后的新情况、新问题，积极加强队伍自身建设，不断提高派驻机构纪检干部的素质和能力，努力开创党风廉政建设和反腐败工作的新局面。

一是加强派驻机构队伍建设。认真落实中央关于“各级纪委书记（纪检组长）按同级副职配备，并排在同资历的副职前面”的要求，为派驻机构更好地履行职责提供保证。要拓宽选人用人渠道,采用公开选拔、面向基层选调等多种方式把政治强、素质好、潜力大的优秀年轻干部充实到派驻纪检监察机构工作。要加大交流轮岗力度, 积极向外推荐在派驻机构工作时间长、政治素质好、工作能力强的同志，积极

推动内部交流、轮岗。

二是加强派驻纪检干部能力建设。要以考核评价为导向，突出对派驻机构履行监督职责情况的考核，进一步完善考核评价办法。要通过培训、以案代训、上挂下派等多种形式，加大对派驻机构干部的培训，树立派驻机构干部的责任意识、大局意识，增强他们的使命感和事业心，提高他们的业务水平，使其既熟悉纪检监察工作，又掌握驻在单位工作特点和流程。不断提高他们的组织协调能力、克难攻坚能力，进一步增强履职能力。

三是加强派驻干部作风建设。建立健全对派驻机构的监督制约机制，加强对派驻干部的日常管理。要完善诫勉谈话制度、重大事项报告制度,严格执行办案回避、公务回避等制度,规范纪检监察干部的行为,对不适合在纪检监察机关工作的干部,坚决予以调离;对严重违纪违法的,依纪依法严肃处理,保证纪检监察干部队伍的纯洁。

第三篇：地方纪检监察机关派驻模式比较分析

地方纪检监察机关派驻模式比较分析

陈宏彩

 2013-05-02 14:47:03

来源：《中国行政管理》(京)2012年10期

【内容提要】加强派驻机构管理体制改革，让派驻机构充分运转起来，是建立和完善有中国特色的权力监督制约机制的重要途径。地方纪检监察派驻机构派驻模式主要有点派驻(按单位派驻)和片派驻(按行业派驻)两种。两种派驻模式的利弊何在，当代中国应该选择何种派驻模式，本文将对此进行初步探讨和分析。

【关 键 词】纪检监察/派驻机构/模式比较

随着我国权力监督制约机制的不断完善，人们对权力监督的“神经末梢”——纪检监察派驻机构给予了愈来愈多的重视和关注。2010年6月通过的《行政监察法》修正案明确规定派出机构对监察机关负责，不再实行双重领导体制。这是对派驻机构管理体制进行的重大改革，它将使派驻机构的独立性和权威性得到很大程度的提升。然而，各地实行的点派驻(按单位派驻)和片派驻(按行业派驻)两种派驻模式在制度设计、运行绩效等方面具有较大差异。如何因地制宜、因时制宜选择派驻模式，值得我们深入研究和认真探讨。

一、让派驻机构运转起来：加强权力监督的路径选择

在我国，历代党和国家领导人都非常重视权力的监督和制约，把反腐倡廉作为关系党和国家生死存亡的头等大事来抓。其实，实现这些目标，关键是要让现有的制度架构运转起来，激发现有权力制约机制的内在活力。从权力监督体系来看，让派驻机构充分运转起来，使之发挥应有的功能和效用，我国的权力制约必将产生实质性突破。这是因为，派驻机构具有以下几方面的独特优势：

1.防微杜渐的优势。任何事物的发展都有一个从小到大，从量变到质变的演进过程，权力腐败也是一样。贪官们的贪腐堕落之路无不证明了这一规律。从法律的角度讲，掌权者的违法犯罪行为极少是偶发的，绝大多数同样经历了从不合理行为到普通违法行为，再到犯罪行为的演进过程。我们往往将反腐的重点放在打击违法犯罪行为，而对处于第一阶段的不良行政行为或不合理行政行为没有引起足够的重视。哈耶克将不合理行政行为看作法治中的“微小的漏洞”，并且告诫人们：“就是那个‘微小的漏洞’，如若处理不当，它将使‘每个人的自由都迟早会丧失’。”[1]这个“微小的漏洞”，也只有与相关权力部门联系最密切、最广泛的派驻机构观察最为仔细，发现最为及时。堵住众多的微小的漏洞，也就堵住了无数官员的蜕变之路。

2.责任强化与业务熟悉优势。我国各级纪检监察机关监督的政府职能部门比较多，监管幅度比较大，监管任务也比较繁重。如果期望通过统一管理去实现监督目标，一方面可能鞭长莫及，顾此失彼；另一方面，也可能造成责任松散，使纪检监察机构的整体绩效逐渐降低。派驻机构承担一定范围内的监督监察工作，工作任务得到分解，工作职责更加明晰。更为重要的是，在合理的管理幅度之内，组织成员的工作责任心和积极性会得到更大程度的提高。如果有科学合理的绩效考核制度、奖惩制度作支撑，并有相似机构之间的竞争，派驻机构的整体责任和绩效会更好地得到激发。另外，派驻机构专攻某些领域的监督监察工作，时间长了，会很熟悉各个部门的业务流程和运作机制，有效地控制腐败风险点和高危地区。强化责任和熟悉业务是目前我国纪检监察机构面临的两大重要问题，但派驻机构可以充分发挥自身优势，在此方面取得突破。

3.制度改良优势。一些廉洁程度较高的国家和地区(如丹麦、新加坡、新西兰、中国香港特别行政区等)都具有严格的法律法规、健全的行政规章和规范的行政行为准则。这些法律法规、规章和准则必须随着经济社会的飞速发展和行政管理事务的日益复杂适时地加以调整和修正。一旦调整和修正滞后，权力行使部门就会有可乘之机，腐败行为也就随时有可能发生。因此，这些国家和地区的立法部门、司法部门经常会主动地提出法律法规修改的建议。而那些专业性强、复杂程度高的行政规章、行政准则的修订，在很大程度上要依靠与行政部门联系最为密切的权力监督部门的介入。例如，香港廉政公署每破获一起重大案件，都会反思法律法规、行政规章的合理性与规范性，并提出高质量的修改建议。中国大陆的纪检监察机关在反腐倡廉中发挥重要作用，不仅要注重事后破案，而且也要像新加坡反腐败局、香港廉政公署那样在腐败预防、制度改良中发挥更大作用。

4.相互监督优势。权力监督部门本身也需要监督。越是权威的监督部门，越需要强有力的监督，否则会导致另外一种更加可怕的权力滥用，引起权力行使部门乃至社会各阶层的恐慌与愤怒。为此，香港廉政公署设计了一套严密的监督体系，不仅立法委员会可以对廉政公署进行政策、法律上的监督，廉政公署内部也有复杂的、无缝隙的监督机制，确保廉政公署权力行使的合法性、正当性和公信力。大陆纪检监察部门是反腐倡廉中的一支特殊而重要的力量。派驻机构是纪检监察部门中的数量庞大的工作团队，大量的工作任务必须由它们去完成和实施。在我国的权力结构中，派驻机构和派驻单位存在密切的联系，不仅派驻机构对派驻单位的情况熟悉，派驻单位对派驻机构的情况也很熟悉。派驻机构对派驻单位进行监督，派驻单位也可以十分方便地对派驻机构进行全方位、多角度监督。这样，相互监督的格局得以形成，“谁来监督监督者”这个备受关注的监督难题将以这种方式在很大程度上得到破解。这是我国的体制优势，也是权力制衡的必然结果。

二、点派驻和片派驻：派驻机构改革的两种典型模式

1.点派驻模式。2006年7月，N市纪委、市监察局向29个市直重要经济部门、意识形态部门、执纪执法部门和行政执法监督部门分别派驻(出)纪检监察机构。派驻(出)纪检机构与派驻(出)监察机构，实行合署办公的体制，一套工作班子、两个机构名称，履行纪检监察两项职能。按照派驻(出)机构履行工作职责的需要，对各派驻(出)纪检监察机构的专项行政编制数作出相应调整并重新核定。29个派驻(出)机构编制总数构成：保留原派驻(出)机构编制45名，从驻在部门划转为派驻(出)专项行政编制48名，新增加派驻(出)专项行政编制22名，实行统一管理后派驻(出)机构合计编制数115名。每个派驻机构拥有在编人员3至6人。派驻机构管理体制改革后，省、市级纪检监察机关大多数采取了这种点派驻模式。

2.片派驻模式。C市于2006年开始对纪检监察派驻机构实行了以“分片归口设置、垂直领导、统一管理”为核心内容的管理体制改革试点。根据改革要求，C市纪委、市监察局取消向市级部门派驻纪检组，取而代之的是按照分片原则向市级部门派出纪工委、监察分局。一个派出纪工委、监察分局负责联系12至15个市级部门，内设“综合预防处”和“监督检查处”，受市纪委、市监察局直接领导，统一管理，行使纪检和监察两项职能。四川省成都市、海南省纪委、贵州省安顺市、河北枣强县等是实行片派驻的典型代表，很多县级纪检监察机关采取了这种派驻模式。

三、制度设计与运行：两种派驻模式的比较分析

两种派驻模式的比较可以从负责人身份规定、监督监察信息获取、工资福利制度、后勤保障制度等方面来进行。不同的制度设计会产生不同的运行效果。

1.负责人身份规定的比较。点派驻规定：派驻(出)纪检组组长(纪工委书记)担任驻在部门党委(党组)成员或继续担任党委(党组)副书记，参加驻在部门党政领导班子会议，不参与驻在部门的业务分工，但参与驻在部门涉及党风廉政建设有关方面的分工；派驻(出)监察室主任列席驻在部门有关行政领导班子会议。在片派驻中，纪工委、监察分局由派出的纪检监察局直接领导，其领导班子成员不担任派驻机构党组成员。派驻机构负责人成为驻在部门领导班子成员，对负责人本身而言，确实提升了自己的政治社会地位，有利于树立领导权威，并通过法定权威在驻在部门大胆地开展工作。特别是对于中层干部和一般公务员的监督，这种身份是有一定影响力的。但是，我国权力监督中的困境之一在于，领导班子特别是一把手的日常监督很难进行，严重影响党风廉政建设的开展。体制改革后派驻机构的最重要的职责之一就是，加强对驻在部门党组织和行政领导班子及其成员的监督，使长期存在的监督困境能够在一定程度上得到化解。在点派驻模式中，派驻机构负责人既担任班子成员，又要对班子成员进行监督，这就会陷入“监督悖论”：不监督是失职，监督是“不称职”。要动真格进行监督，就会影响与单位一把手之间的关系，与班子成员之间的关系，甚至影响自身的利益。所以，与其制造“不和谐”，不如睁一只眼闭一只眼，明哲保身，说不定这样更有利于巩固自身的地位，维护自身的利益。相比之下，片派驻模式摆脱了这种尴尬，派驻机构负责人真正能够放下思想包袱和各种顾虑，卓有成效地开展工作。特别是在对一把手和班子成员的监督之中，派驻机构负责人既具有法定的和驻在单位领导相近的行政级别和政治权威，又和监督对象保持一定的距离，这种格局十分利于完成纪检监察机关赋予的神圣使命。

2.信息获取的比较。相比之下，片派驻由于负责人不是班子成员，派驻机构成员也没有长期定点在驻在部门，获取信息比较有限。从制度设计本身来讲，这种考虑或许有一定道理。但从现实情况来看，情况未必如此，甚至截然相反。首先，腐败行为越来越具有隐蔽性、狡黠性特点，重大的违法违纪活动很少会在工作场所直接进行或体现出来。派驻机构负责人和成员整天驻守在驻在部门，表面上看认认真真地在履行监督职责，但真正通过这种方式获取的信息又有多少呢？很多发生违法违纪行为的单位，监督监察部门并没有缺失或离岗，但为什么发现线索的通常来自外界力量呢？其次，监督监察部门直接驻守在单位，那些想提供线索的人，恐怕也更容易被人发现，更担心暴露身份和遭到打击报复以及其他意想不到的后果。不与驻在部门合为一体而又渠道畅通的监督机构，或许更容易受到举报人的青睐。再次，国际反腐实践表明，信息的获取主要取决于法律授予的监督机构的特殊权力，而非监督机构是否驻守在被监督单位。例如，在国际上以独立性和权威性著称、绩效和影响日盛的行政监察专员制度规定：在对申诉案件的调查处理过程中，行政监察专员具有很大的强制权力。他(她)有权进入政府机关或其他公共组织的任何办公场所，有权要求有关部门提供不愿或不敢公开的任何文件或记录，甚至不受保密规定的约束。对于涉及专业技术知识或复杂事务的申诉，行政监察专员有权要求有关专家提供支持和帮助，甚至命令警察当局参与调查。[2]正是这些特殊权力，使行政监察专员能够顺利地对职权范围内的申诉案件展开全面、深入地调查，获取其所需要的一切重要信息。香港廉政公署、新加坡的反腐败局等世界公认的反腐机构，也从来不凭借向某单位直接派驻人员而获取信息，而是通过法定特权，以灵活有效的方式侦查到重要线索。最后，派驻机构几年都驻守在某个单位，工作人员和单位成员往来密切，难免会有人情网、关系网的建立，不仅不利于监督监察工作的开展，反而会人为地产生被动局面和障碍因素，与制度设计的初衷背道而驰。

3.工资福利制度比较。点派驻规定，派驻(出)机构干部的工资关系、党组织关系、群团关系由驻在部门负责管理。派驻(出)机构干部享受驻在部门同职级干部待遇，工资外津(补)贴以及生活福利、住房、医疗、退休等事宜仍由驻在部门负责。驻在部门负责安排派驻(出)机构干部参加驻在部门的各类业务培训、出国(境)学习考察、党团学习教育等活动。片派驻则改变了这些做法，派驻机构干部的工资福利完全由派出的纪检监察部门负责，和纪检监察机关的干部没有区别。向重要单位派驻监督监察机构的本意是加强对驻在单位的监督，但工资福利交由驻在部门负责，恐怕使这一监督会落空。派驻机构人员享受驻在部门的各种福利，显然与驻在部门是“共同利益体”关系，一荣俱荣，一损俱损。有了这种规定，驻在部门可以名正言顺地改善派驻人员的福利，甚至变相地通过增加出国机会、公费考察等手段拉拢派驻人员，使他们尽可能少地开展实质性监督，尽可能多地维护单位利益和少数人的利益。如果退休后医疗、福利仍由驻在部门负责，派驻人员不得不“思前顾后”，为自己留一些退路，尽量少得罪人，多积累人脉。派驻机构工作的积极性和主动性可想而知。尽管决策部门认为这只是“暂时”的决策，但这一决策产生的影响是广泛而深远的。

4.后勤保障制度比较。与工资福利制度相似，点派驻规定，派驻(出)机构的后勤保障由驻在部门负责，行政经费、办案经费绝大多数也由驻在部门拨付。片派驻规定，派驻(出)机构的后勤保障、行政经费、办案经费等均由纪检监察机关负责。诚然，派驻机构脱离机关而在驻在部门工作，生活上存在很大困难和不便，如果驻在部门不提供基本的生活便利和后勤保障，派驻人员很难安心地开展工作。但是，如果派驻机构的后勤保障完全依靠或过多依赖于驻在部门，两个极端都可能出现：一是驻在部门安排特殊的保障措施，让驻在人员心怀感激，从而碍于情面不敢监督；二是驻在部门遇到要保护的人和事，尽量减少办案的后勤支持，间接地设置障碍和阻力。无论哪种情况，都是派驻机构开展工作的大忌，也是一个独立的监督监察机构有效运作的大忌。实行片派驻的工作人员，基本上不存在这些具体问题。

四、建立以片派驻为主模式：提升制度绩效的理性选择

(一)创新派驻机构的制度设计，必须改变派驻机构负责人的身份。派驻机构实行统一管理体制改革以后，向派驻机构派驻负责人往往成为纪检监察机关解决干部晋升渠道、缓解内部人事工作压力的重要方式。机关某些人要提拔了，但机关内部解决不了，按照新的法律规定向派驻机构派驻负责人，让其享受相应级别和待遇，委实是解决现实问题的重要途径；对于被派出的人员而言，在机关内享有的待遇和福利毕竟有限，如果被派到比较重要的部门，并直接担任班子成员，恐怕是如愿以偿和梦寐以求的事情；对于驻在部门而言，派驻机构负责人担任班子成员，虽然会在一定程度上影响机构内部成员的晋升机会和机构之内的政治生态，但将负责人纳入“统一战线”，未必不是一件好事。可见，派驻机构负责人担任驻在部门班子成员，各方都可能非常乐意，符合各方的利益考量。问题在于，小范围的利益解决了，大范围的国家利益、公共利益却被削弱了。为了增强纪检监察权力，有效地遏制违法乱纪行为，作为纪检监察机关重要组成部分的派驻机构必须遵循权力制约的基本规律，与被监督对象保持一定距离和相对独立。虽然这样做会遇到一定阻力，影响某些方面的利益，但为了国家的长治久安，为了社会的整体利益，我们必须拿出前所未有的改革勇气和力度，坚决打好这一攻坚战。当然，派驻机构负责人不再担任驻在部门班子成员时，纪检监察部门仍然可以适当提高其行政级别，让其拥有开展工作所必须的级别和权力。

(二)创新派驻机构的制度设计，必须赋予派驻机构更大的权力，并用法律制度加以规范。派驻机构是否能卓有成效地开展工作，并非取决于派驻机构是否直接被派驻到单一的驻在部门，而是取决于派驻机构是否拥有法律所赋予的各项权力。正因为如此，许多国家都通过专门的、具体的法律制度，对那些地位独立、作用独特的监督监察机构的职责、权力及其保障措施进行了规范。例如，芬兰、瑞典、挪威、英国都建立了行政监察专员制度，也都建立了专门的法律制度；为了保障独立检察官独立行使职权，美国在《政府道德法》中明确规定了独立检察官的各种权力；以色列审计总长与其他国家的审计署署长有很大的差别，他是议会的特殊机构，除了享有监督审计政府部门财政支出的广泛权力，还可以监督政府部门和政府官员是否依法行政、是否注重行政效率和是否遵守行政伦理道德等。1971年，修改后的《审计总长法》同样对审计总长的权力进行了详细具体的规定。[3]虽然我国也建立了纪检监察相关的法律法规，但与其他国家相比，纪检监察机关及其派出机构拥有的权力仍然有限，法律法规的规定仍然不够具体和健全。

(三)创新派驻机构的制度设计，必须改革相关人事制度，稳定和优化纪检监察队伍。派驻机构体制改革后，有关部门规定，派驻机构的工作人员可以从派驻单位产生，派驻机构成员也可以参加派驻单位相应级别的干部选拔。这种双向流动的机制，表面上看符合人才流动的政策和规律。但从纪检监察工作的实际出发，这种机制十分不利于稳定纪检监察队伍和培养纪检监察人才。纪检监察机关特别是派驻机构人员必须熟悉被监督单位的业务，具有某方面的专业知识和工作经验。因此，那些专业性、技术性很强的派驻机构，如果不具备相应资质的人才，直接从派驻单位招募专业人才，在派驻机构与驻在单位相对独立、任职回避制度较为完善的情况下，未必不是一种较好的选择。但是，如果派驻机构成员可以参加派驻单位的中层干部或其他岗位的竞争，至少会造成两种不利后果：一是派驻机构成员为了自身的政治前途，在监督监察岗位上不尽心尽责地工作，甚至一味地迎合派驻单位的领导和同事；二是那些既熟悉监督监察业务又熟悉被监督单位业务的人才本来很不容易培养出来，一旦培养成形又很快流失。在未来的制度设计中，应充分考虑这一因素，尽可能减少特别领域的特殊人才的流失，稳定纪检监察队伍，不断培养和造就复合型纪检监察人才。同时，尽可能使派驻机构拥有相对独立的人事制度，使之得到更快更健康的发展。

(四)创新派驻机构的制度设计，必须尽快改革派驻机构人员的福利待遇及后勤保障由驻在部门负责的状况。派驻机构人员的福利待遇及后勤保障由驻在部门负责虽然只是一种“暂时决策”，但这一决策具有相当强的制度惯性和路径依赖性。如果不尽快进行改革，制度创新的动力将会越来越小，阻力将会越来越大。如果说改革初期这一制度设计具有一定程度的合理性，随着改革的拓展和深化，其合理性已经日益降低甚至消失殆尽。派驻机构人员不但不应该以驻在部门成员身份与驻在部门成员享有同等的福利待遇，而且不应该接受驻在部门提供的可能影响其工作的任何恩惠，包括出国考察、各种宴请、视察工作中的礼品等。如果接受礼品和馈赠，本身应该以违纪论处。法律法规也应该对此做出明确而严格的规定。纪检监察人员的行为具有很强的示范性，如果这些人员纪律不严、公私不分，将会在驻在部门乃至全社会造成恶劣的示范效应。任何公职人员，只要可能影响自身的公务行为，超过一定限额的礼品和馈赠一律应该谢绝。这是当前我们应该极力倡导的价值观念和行为规范，也是廉政建设健康发展的起码纪律和基本要求。纪检监察机构要在此方面做出表率，派驻机构的任何制度设计也不能违背这一导向。

五、结语

派驻机构在权力监督中具有很多独特的优势。建立和完善有中国特色的权力监督体系，一方面要进行大刀阔斧的改革，另一方面，也要根据我国国情，激活现有制度框架内的制度安排。激发派驻机构的监督潜能，让派驻机构运转起来，是加强权力监督、完善监督体系的理性选择。派驻机构的体制改革已经进行了近十年，改革的成败得失值得认真总结和反思。从目前来看，派驻机构的改革主要有点派驻和片派驻两种主要的模式。点派驻模式由于在制度设计上仍然没有摆脱“同体监督”的根本缺陷，在权力制约中难以发挥根本作用，也无法实现纪检监察体制改革的预期目的。随着经济社会的发展和反腐倡廉形势的变化，我们必须在参照国际经验的基础上，建立以片派驻为主的派驻模式，变“同体监督”为“异体监督”，从实质上推动纪检监察工作的深入开展和我国权力监督体系的逐步完善。

【参考文献】

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第四篇：县级纪检监察机关派驻机构统一管理模式（模版）

县级纪检监察机关派驻机构统一管理模式

创新的调查与思考

加强纪检监察机关对派驻机构的统一管理，是新形势下反腐倡廉工作向纵深推进的必然要求。其关健是改革双重领导体制，核心是强化监督职能，目的是确保工作成效。当前，县级统一管理工作还面临着诸多体制机制上的障碍，需要我们加大调查研究和改革创新力度，不断促进统一管理工作的制度化和规范化。派驻机构统一管理以后，派驻干部在切实转变观念和管理模式的同时，如何加强搞好纪检监察工作、切实履行好职责的能力建设有待进一步的探讨。

一、派驻机构工作现状

开鲁县辖12个镇（场），镇（场）纪委12个，县直部门纪检组18个，专职纪检监察干部54人，科级40人，平均年龄39岁。目前，还一直延续传统的管理模式，派驻机构由纪委、监察局和驻在部门双重领导。人员编制、工资、后勤保障都在驻在部门解决。

二、存在的问题

从我县派驻纪检监察机构近年来工作开展情况看，客观地说对全县党风廉政建设和反腐败工作是起了一定积极作用。但是，各纪检监察派驻机构独立的在驻在单位有效地开展纪检监察工作，充分的发挥其职能作用及与县纪委监察局的要求还存在差距。主要存在以下问题：

一是关系没有理顺。首先，在现行的领导体制下，派驻纪检监察机构实际上主要对驻在单位党组负责，形同单位的一个内设机构，不能充分发挥监督职能。派驻机构在人事任免、办公经费、福利待遇等一系列问题上，对所派驻单位还有较强的依赖性，甚至派驻机构工作人员与单位党政主要领导之间还存在着一些政治、经济、人身依附关系。提拔要靠驻在单位一把手推荐,考核或民意测验要靠驻在单位或单位干部划票,这种现实状况使派驻纪检监察机构难以独立地行使职权，一定程度上存在着不敢监督、不能监督、不愿监督的现象。其次，派驻纪检监察机构陷入具体的派驻单位日常性工作，形同派驻单位的工作人员一样，因而，与派驻单位的关系实质发生了变化。第三是权益保障问题。派驻纪检监察机构的工资、福利、办公经费等由驻在单位负责。因此，驻在单位对派驻纪检监察机构的权益有一定的掌控权和话语权，从而影响监督效果。

二是职能定位不准。派驻纪检监察机构的职能有待明确。在工作中，难以超脱驻在单位中心工作之外，不能保持相对的独立性。派驻机构被驻在单位当作其班子成员,各派驻机构不同程度存在“兼职”的问题,致使派驻机构常常“种了别人的自留地,荒着自己的责任田”,影响了派驻机构职能作用。另一方面,个别派驻机构干部本身思想认识不到位,不能紧紧围绕驻在部门的中心工作开展纪检监察工作,服务经济建设意识不强,无所作为,没有威信,不被重视。加之，派驻纪检监察机构人员编制、福利待遇在驻在单位，尤其考察测评都是驻在单位进行，很大程度有受驻在单位影响，县纪委、监察局的业务考核真正对其职务变动起作用微乎其微，从而造成派驻纪检监察机构负责人开展本职工作存在不敢、不能、不会的现象，这方面体现在案件查办工作中尤为明显。

三是监督措施不力。在履行监督职责中，派驻纪检监察机构具体参与哪些工作、重点监督那些环节，用什么监督标准、以什么形式、方法来监督等等都缺乏具有针对性和可操作性的规定，导致实际工作中派驻纪检监察机构不便开展监督和监督不力。近年来我县各派驻纪检监察机构还存在一些薄弱环节，主要表现在：一是办案工作薄弱。由于受体制或个人因素影响,有的多年都没有办过一件案件。二是监督检查工作薄弱。从我县纪委近几年查处的公车违规、私设小金库等案件看，竟发生在派驻纪检监察机构驻在单位，这就很能说明其监督检查工作还不到位。三是源头治理措施和建议薄弱。大多是按照县纪委、监察局的统一部署去做，但创造性的与驻在单位党组研究、部署制订本部门、本系统的源头防腐机制制度不多，向县纪委监察局提出有关建议意见更是很少。

四是队伍建设相对滞后。近几年我县派驻纪检监察机构很多是光杆司令,而且变动较快，一定程度上造成了人员力量相对薄弱、纪检监察业务不熟等问题。纪检监察干部整体存在知识面不够宽，缺乏“复合型”专业人才，在办案方面新手多，办案能手少。其次，系统培训少，培训渠道单一。目前，纪检监察干部本身不是专业出身,纪检监察干部培训渠道相对狭窄。在实际工作中，纪检监察干部存在“上岗前没有专门培训、在岗时没有时间参加培训”的现象，业务知识常常得不到有效更新和补充，由于知识面窄，导致工作思路、工作方法和落实举措等缺乏创意、不能有效实施、难以适应形势要求，制约着纪检监察工作水平的提高。

三、加强对派驻机构管理的对策和建议

1、领导重视是关键。改革方案的制定，机构的设置，干部的进出安排使用以及后勤保障的确定和落实，都离不开市县领导的重视和关心。改革中还可能会有这样那样的问题，还会出现这样那样的难点，只要市县领导重视，没解决不的问题，没有破解不了的难题。

2、充分调动人的积极性最重要。派驻机构统一管理体制的改革，可以说是大势所趋。如何调动各派驻机构人员的积极性，让他们积极地参与改革、支持改革，更重要的是改革完成后，在新管理体制运行过程中，能够积极的开展工作，是检验统一管理改革成败的标准。因此，笔者认为，在改革的全过程中，调动人的积极性最为重要的，要顺利实现派驻机构统一管理体制的改革，统一思想，统一认识十分必要。因此改革中应特别注意体现：一是政治上的充分信任。人的心理活动规律表明，一个人得到领导和组织的信任，就会干劲倍增，反之就可能消极怠工。应该负责任的对待每一个干部，在改革过程中充分倾听他们的所思所盼所求，尽可能满足他们的合理要求。要对他们职级进行合理安排，并在现有派出机构干部中，按照干部任用的标准，能提拔的尽量提拔，该重用的大胆重用。让他们感到统一管理后不但没有失落感，而是一种更强烈的荣誉感和使命感；二是工作上的放手使用。在全县纪委监察工作的整体布局中，要同所有纪检监察机关干部一道，定职责、定目标、定任务；工作同安排、同布置、同考核。让他们在执规执纪、履行监督职能、查办违纪违规案件中长知识、长本领、长才干，实现新的更大的自身价值；三是后勤保障上的关心支持。兵马未动，粮草先行，亘古不变。2009年，中纪委等五部委联合下发的《关于加强地方县级纪检监察机关建设的若干意见》，除对县级纪检监察机关领导班子和干部队伍建设提出了明确要求外，特别对经费保障、装备设施等方面也提出了明确的要求，并做出了针对性、指导性和操作性都很强的政策规定。这充分说明中央领导、中纪委领导对县级纪检监察机关建设的高度重视和对县级以下纪检监察干部的关心爱护。

3、立足县情，因地制宜是前提。制定改革方案，应根据本县的实际情况，既借鉴外地改革的好经验好做法，又不完全照搬照抄；既能发挥新体制的优势，又能充分体现人文关怀。从我县的情况看，派驻机构人员40岁以上的占60%，为绝大多数，这应该是我县的特殊性，他们的进退去留是主要矛盾。解决好了，是对纪检监察工作地位的肯定，更对以后纪检监察系统干部有着很好的导向作用。立足县情，因地制宜的推进改革，是改革顺利进行的保证。

4、提高自身素质很迫切。统一管理后，派驻人员的工作环境、工作重心、工作内容都将发生很大的变化。比如，统一管理前，派驻人员是驻在单位的领导成员，以做好本单位分工负责的工作为主，纪检监察业务工作仅为一方面内容。统一管理后，纪检监察工作就成了主要的业务工作。又如，从监督执纪的范围和对象上来看，统一管理前仅对所驻单位的党风廉政建设实施监督，统一管理后负责的是一个片区监督检查，范围扩大了，对象增多了。这些都对派驻人员的自身素质提出了新的更高要求。一是不断提高政治素质。要增强政治敏锐性和政治鉴别力，增强大局意识，自觉做到服从大局，服务大局，维护大局。二是尽快提高政策法规水平。熟悉党纪条规是行使监督职能，反腐倡廉的基础，要做到政策理论水平高、党纪条规熟，运用自如，工作中方能游刃有余。三是尽快掌握查办案的方法和技巧。要注重在实践中虚心学习、积极探索查办案件的方法和技巧，不断提高查办案件的质量和本领，在反腐倡廉工作中再立新功。

第五篇：四川省积极推进基层纪检监察机关和派驻机构体制改革

四川省积极推进基层纪检监察机关和派驻机构体制改革 作者：佚名 文章来源：中国纪检监察报 更新时间：2011-4-14 基层纪检监察机关和派驻机构体制机制存在的力量分散性、关系依附性、管理同体性等问题，不适应新形势下深入推进反腐倡廉工作的实际需要。自2007年以来，四川省积极推进“纪检监察管理体制改革”，着力探索更加适应形势任务需要的新体制新机制，形成了“片组+巡查”工作机制、分片区分行业派出纪工委监察分局、县级纪检监察机关“三中心一室”重组等成功做法。改革后的体制机制大大提升了纪检监察机关履职尽责能力，更加适应新时期党风廉政建设和反腐败工作的需要。

深入分析新形势下纪检监察管理体制机制存在的不适应问题，理清纪检监察管理体制改革试点的总体思路

分散的力量不适应繁重任务的需要。基层纪检监察组织尤其是基层纪检监察派驻机构人员编制偏少、监督力量分散等问题的存在，明显不适应新形势下日益繁重和艰巨的纪检监察工作任务。根据2007年四川省县级及以下纪检监察机关数据看，实有干部虽然达到12336人，但分散在181个县（市、区）纪委监察局、2036个县级部门派驻机构、4658个乡（镇、街道），平均下来，县级纪委监察局只有17.6人，县级部门派驻机构、乡（镇、街道）纪委分别仅有1.06人和1.5人。1人纪委、1人科室大量存在，一部分县级部门甚至没有纪检监察力量。

依附型关系不适应有效监督的需要。目前，从省到市（州）、县（市、区），派驻机构虽然实行了“统一管理”，但工资福利、后勤保障等仍由驻在部门负责。在这种依附型关系下，纪检监察机关的独立性、权威性大打折扣，履行职责受到多种因素掣肘，加强监督“开不了口”，查办案件“下不了手”，监督检查效果差强人意。特别是对同级党政领导班子成员“不便监督”甚至“不敢监督”。

同体式管理不适应充分履职的需要。纪检监察派驻机构负责人一般兼任驻在部门党组成员，而所在部门党组较之派出机关领导更直接、联系更密切，事实上形成纪检监察日常工作以同级党组管理为主的格局，由此出现了较为普遍的纪检监察干部“专职不专用”现象。一些纪检监察派驻机构负责人按照同级党组安排，分管了大量其他方面事务，主要精力难以集中于本职工作，“主业”沦为“副业”、“部门意识”强于“派驻意识”等不正常现象出现，影响了纪检监察职能充分发挥。

本着尊重基层首创精神的原则，积极探索纪检监察体制机制改革创新的实践模式

推行不改变现行机构设置的“片组+巡查”模式。这种模式的具体做法是：按照“地域相邻、职责相近、优势互补”的原则，对乡（镇、街道）、县（市、区）级部门纪检监察机构分片设组，实行片组管理，片组在县（市、区）纪委常委会领导下工作，由县（市、区）纪委常委担任片组组长，乡（镇、街道）、县（市、区）级部门纪检监察机构负责人为成员。片组主要以巡查的方式开展工作，主要职责是开展执法纠风、效能监察、党风廉政建设专项检查和各项监督，办理辖区信访件和查办违纪案件，组织片组成员述职述廉、开展民主测评，协助县（市、区）纪委对片组巡查单位领导班子成员进行考核等。“片组”模式没有突破《党章》关于纪检监察组织设置的规定、不改变纪检监察组织现行隶属关系，改革震荡小、成本低、易操作。

推行分片区分行业派出纪工委监察分局模式。该做法主要在成都、宜宾等9个城市施行。主要做法：一是改变机构设置。本着部门“职能相近、业务相关”、乡（镇、街道）“地域相邻、方便工作”的原则，分区划片、分类归口，派出在规格上与部门、乡（镇、街道）同级的纪工委监察分局。同时，撤销部门原纪检组，将原监察室改设为部门内部监察机构；一些地方还尝试将乡（镇、街道）纪委改设为纪检委员。二是改革领导体制。纪工委监察分局由派出的纪委监察局直接领导，其领导班子成员不担任部门、乡（镇、街道）党组（党委）成员，不承担部门、乡（镇、街道）纪检监察工作，干部人事、组织关系、工资福利、考核奖惩和后勤保障等均由派出机关统一管理，在利益上实现与被监督单位的完全隔离。三是理顺工作关系。纪检监察机构分行业分片区独立派出后，党风廉政建设和反腐败工作仍由部门、乡（镇、街道）党组（党委）履行主体责任，部门内设监察机构、乡（镇、街道）纪委（纪检委员）负责日常工作。派出机构独立于部门、乡（镇、街道）行使监督检查权，与被监督单位之间为监督与被监督关系，与单位内设纪检监察机构之间为指导与被指导的关系，与派出机关之间是领导与被领导的关系。受派出机关的委托，派出机构行使纪检监察各项职权，通过查阅单位文件、听取工作汇报、参加相关会议，以及组织巡查、驻点巡查、专项督查、信访调研和案件查处等方式开展日常工作。

推行县级纪检监察机关“三中心一室”重组模式。这种模式以宜宾市南溪县为代表。其做法是：将县纪委监察局原11个内设科室全部撤销，按照县级纪检监察机关预防腐败、惩治腐败和服务发展三大职能定位，重新组建“预防腐败中心”、“软环境建设中心”、“违纪违法行为查处中心”和“综合办公室”，原内设科室职能和人员分类归入“三中心一室”。同时，三个“中心”设立兼职副主任，由县委县政府相关职能部门主要负责人担任。县纪委监察局以三个“中心”为平台，通过召开中心主任、副主任联席会议等形式发挥组织协调职能，形成反腐倡廉建设合力。改革后，该县纪委、监察局人员编制总数和专职领导职位数保持不变，做到了“精简、统一、效能”。

认真总结纪检监察管理体制改革成效和经验，以改革成果的巩固提升推动反腐倡廉建设深入开展

整合了纪检监察工作资源，提高了基层纪检监察机关的整体效能。纪检监察管理体制改革，在不大幅度增加领导职位数和人员编制的前提下，通过体制机制创新盘活现有人力资源，构建上下联动、左右互动、点面结合的监督网络和反腐倡廉体系，较好地解决了专职不能专用、监督力量薄弱等自身建设中的问题，并实现了“单兵独斗”向“兵团作战”的转变，便于集中力量推进重点难点工作，提高了整体效能。以南溪县为例，该县纪委监察局原案件检查室只有3人，现违纪违法行为查处中心达到11人，可组建3个专案组，该中心年查办案件量连续3年达到原纪检监察室年查办案件量的2倍以上，3年来全县片区纪工委监察分局办结信访回复件数是原乡镇纪委同期的2.8倍，查办案件数超过原乡镇纪委5年查办案件总数。就全省来看，灾后恢复重建和扩内需促增长监督检查等重大工作取得明显成效，也与纪检监察管理体制改革后整体效能提高密切相关。

增强了纪检监察机关履职的独立性和权威性，切实优化了权力监督制约体系。分片区分行业派出和片组巡查等改革举措，进一步明晰了反腐倡廉建设监督主体（纪检监察机关）和责任主体（党政机关）的职责分工，实现了由“同体监督”向“异体监督”的转变，构建了两者之间既相互制约又相互协调的权力机构和运行机制，避免了基层党政领导机关以往既当“裁判员”又当“运动员”的弊端。改革后的纪检监察机关，监督检查权行使的独立性和权威性大为增强，履职能力和震慑效应大大提高，特别是在面对重大问题上做到了碰硬较真、敢抓敢管、一抓到底。如犍为县实行乡镇分片区派出纪工委监察分局制度当年，全县派出机构自办案件数达到上年同期乡镇纪委自办案件数的3.2倍，并否决乡镇党政领导班子违规决策5项，提出建议意见20项，有效规范了乡镇领导班子决策行为。

强化了党政领导班子党风廉政建设主体责任，有力推动了反腐倡廉建设深入开展。改革创新后的新体制新机制，一方面激活了纪检监察组织“细胞”，大大强化了纪检监察机关监督检查和组织协调的职能，使得基层党政机关时刻感受到来自外部的监督压力，从而高度重视防腐拒腐；另一方面由于单位纪检监察机构内设，党风廉政工作真正成了单位自己的事，从而增强了单位领导班子的主体责任意识，自觉做到了对反腐倡廉工作抓紧管好。