公用事业民营化的探索之路

第一篇：公用事业民营化的探索之路

公用事业民营化的探索之路

2005年 第三十四期

中国的公用事业领域被视为我国市场化改革的“最后堡垒”。随着公用事业投融资体制改革的深入，与其相伴的种种争议也日益凸显。因此，如何在“促进公用事业竞争”与“维护公众利益”之间寻求平衡点，已愈来愈成为人们关注的焦点。

公用事业改革引发争议

7月中旬，《深圳市公用事业特许经营条例(草案)》已提交该市四届人大常委会一次会议“二审”，这也意味着相关改革迈入了关键阶段。《草案》的诸项规定引来了社会的广泛争论。

特许经营为何不公开招标

长期以来，我国城市公用事业一直采取国有国营、地方政府运作的发展模式，由此带来的政企不分、政资不分问题，比一般竞争性领域国有经济更为典型。随着政府体制改革和国有企业改革的深化，传统的“公用事业＝公营事业”模式开始受到挑战。

2002年，深圳市政府提出了对5家大型国有独资企业进行改革，引进战略投资者的目标。在这5家企业中，有3家属于公用事业，即水务、燃气和公交。

据了解，深圳当年引进战略投资者采用的是“招标招募”方式。该市国资委企业改革处的伍先铎处长介绍，“这个词是我们自己想出来的，它在国外叫‘私募融资’”，所谓“招标”，就是公开向社会表明需要引进战略投资者，并强调其必须是国际知名企业，且符合严格的资格要求；而“招募”则是通过谈判确定最后的选择。

然而，这种方式受到了广泛质疑，不少业内人士和专家指责其“太不透明，太不公平”；“不公开招标，没人知道他们谈了些什么，达成了什么条件。”但伍先铎认为，公用事业不适用拍卖或招标的方法。“招标无非是看价格，但对公用事业来说，光有价格是不行的。公用事业提供为公众服务的产品，有为公众服务的义务。所以在引进投资者时，也要考虑不能改变公用事业为公众服务的基本职能。”他说，“这就像谈恋爱，不能公开价高者得，而必须一家一家谈。”

据他介绍，深圳市在寻找战略投资者时，曾有几十家候选企业，最终经过层层筛选和谈判才确定了目前的几家。

通过这个方法，深圳在一年内基本完成了对3家国有独资公用事业企业引进战略投资者的改革：法国威利雅与通用首创水务公司获得水务集团45%股权；新希望集团和香港中华燃气公司共取得燃气集团40%股权；香港九龙巴士公司和深圳金信安水务投资有限公司各获得巴士集团35%和9.7%的股权。

2003年，深圳市政府出台《深圳市公用事业特许经营办法》，对特许经营相关情况，包括政府监管、价格调整程序、企业义务等作出了规范性规定，并于当年5月1日起施行。

同年，市政府分别授予该市燃气集团、水务集团和巴士集团30年的管道煤气、自来水供应及污水处理和公交业务特许经营权；另外，企业在特许经营权到期后可申请延期两次，每次时间为5－10年。深圳由此成为国内首个进行公用事业特许经营改革的城市。

然而，两年来，围绕这一改革，各方人士争议不断，以至于为《草案》征求意见的3次座谈会，几乎都演变成了对公用事业特许经营现状的“声讨会”。

为何不引入竞争机制

今年5月，深圳市民李红光在《南方都市报》上刊登广告，寻找市人大代表和政协委员帮她提交民生建议，而这些建议大部分都涉及公用事业。

“深圳管道燃气的垄断必须打破，否则受害的是老百姓。”李红光毫不掩饰对燃气集团的不满，“燃气集团向每个管道气用户收取800元开户费和每月2.5元的煤气表检定更换费。而同样的气表，香港卖140港元一只，深圳许多燃气设备公司也只卖200多元，可燃气集团不仅1个表卖了4个表的钱，每月还要向用户收2.5元。如此重复收费，消费者权益何在？”

李红光无法理解，为何在对公用事业实行特许经营时不能引入竞争机制，允许多家企业同时经营。她说，深圳有三大燃气公司：岩谷燃气公司、深南燃气公司和燃气集团，而前两者各自的市场份额都占到1／3，燃气集团与其他燃气公司相加才占1／3，可最后特许经营权却给了燃气集团。

而据媒体报道，深南燃气公司曾当众承诺：如果有机会参与深圳市的管道燃气经营，该公司将免除一

切强加给消费者的不合理收费，如800元／户的开户费、2.5元／户／月的煤气表检定更换费等，使终端价格至少比目前低10%至15%，并向公众公开财务。

据悉，目前深圳有27家自来水公司，但罗湖、福田、南山等主要地区的水务目前都已交给水务集团经营，该集团的供水量由此占到了该市供水总量的1／3。

深圳市水务局政策法规处副处长兰建洪并不认可这种局面，他主张划分不同区域发放多个特许经营许可证，使一个城市内形成两至三家实力相当的企业，以培育出竞争市场，避免出现一家独大的局面。对于兰建洪的主张，深圳大学副教授、天则公用事业研究中心特约研究员唐娟表示，其在技术上虽然可行，但并不现实，“除非能保证政府的监管严格、有效、到位”。她向介绍了一个发生在英国的失败案例：该国政府曾把不同路段的铁路交给多家公司修建，但由于没能严格监督它们按标准执行，结果不同公司所修铁路的轨道间距竟然不一样，致使火车无法运行。“早知如此，还不如只交给一家公司来做。”

唐娟主张政府引入“插入式竞争”，例如，南山区有一家大型自来水厂，提供了所有地下管网，形成自然垄断，而福田区某自来水厂也想到南山来经营。那么，政府可以立法规定后者只能在某些特定地区经营，并只能付费使用前者铺设的管网设备。她说，新力量的“插入”，一方面可以对南山自来水厂做得不够的地方给予补充，另一方面也能为其带来一定的竞争压力。

而李红光则坚持认为“多家分别经营是可行的”，竞争对保障百姓的权益有好处。她提供的事实依据是，1996年以前，深圳市的管道燃气一直由6家公司经营，直到1996年《深圳经济特区燃气管理条例》出台后，其他公司才将燃气管道全部交给燃气集团统一经营。“在多家经营的时候，既没有出现像今天这样的全国最高煤气价，以及名目繁多的搭车收费，消费者也不像现在这样有那么多意见。”

从“政府垄断”走向“企业垄断”？

政府一下子授予企业30年的特许经营权，是否期限太长？这个问题一直是各界争议的焦点之一。对此，主管国企改革和国有资产的深圳市副市长张思平作了回应。他说，公用事业引进各种投资，政府既要对企业的服务、质量、安全提出严格要求，同时也要给这些投资者合理的回报。这种改革符合长远的发展，而不是把子孙后代的东西都卖掉了。

唐娟也认为，与国外相比，深圳给出的特许年限并不算长。据她了解，英国就有水务公司获得过99－100年的特许经营权。近几年，英法等国虽然缩短了特许经营的年限，以给其他企业一线希望，但平均也有20－30年。“公用事业的投资非常大，回报周期却很长，所以特许年限长一点也是正常的。”

而兰建洪则表达了另一种担忧：“目前的水务集团在特区内实力无敌，几十年后，即使它的经营权到期，新的特许权还能给谁？如果其间它出了重大责任事故，我们按规定必须收回其特许经营权，但又能转手给谁？”

对此，伍先铎的回答直截了当：“理论上说，特许经营企业如果违规，政府会收回其经营权。但这种情况不可能发生。”

这种状况，又被很多人认为是“由政府垄断走向了企业垄断”。

但唐娟分析说，公用事业必须通过网络输送服务，如铺设管网，所以会形成自然垄断。在同一地区，如果交给不同的企业经营，势必导致重复铺设管网，造成规模经济的损失。为了提高效益，垄断是非常必要的，不管是由政府还是由企业经营，其自然垄断性都不会消逝。

中国人民大学行政管理学系主任毛寿龙教授也指出，鉴于公用事业的自然垄断性，这个行业形成垄断难以避免，但“企业垄断与行政垄断相比，已是进步”。他解释说，政府是公共管理机构，具有强制权，在行政垄断下，职能部门很容易将公用事业服务与强制权联系在一起。把公用事业交给企业去做，至少可以对消费者服务得更好一些；此外，政府往往不考虑盈利，很多时候会造成成本过高，而企业有动力降低成本，从而在价格上有利于大众。

毛寿龙还强调，政府在授权特许经营时，必须与企业签订严格的协议，规定双方的权利和义务以及违约惩罚。同时通过法规把制度结构与各方面的激励联系起来，使企业得到有效规范，并获取应得利益。但巴士集团企管部经理董宏君介绍，该集团与政府并未签署有关特许经营的双向协议，只是在授权书里写上了企业单方面的承诺，其他两家特许经营企业也是如此。

政府承诺的缺乏，使巴士集团在运营中遇到了一些困难。董宏君告诉记者：“我们常说‘政府请客，企业埋单’。政府规定学生坐公交车半价，老人、军人、残疾人免票，还要求我们对发动机进行环保改造，并许诺对这些给予补贴，但却往往不能及时兑现。”

唐娟在英国考察时曾问有关政府部门：“一旦发现你们与特许经营企业发生纠纷怎么办？”对方对这个问题感到很奇怪：“有合同啊。”

这令唐娟很是感慨：“国外的立法很健全，可以保证所有的可能性都写在协议里，并通过法律来监督保证。而我们往往做不到这一点。”

公用事业“特许经营”考验政府职能

政府如何监管企业

“市政公用事业改革的大火已经点起来，但火起来之后，我们是否应该由一个开始的推动者变成一个推动后的旁观者？”在一次有关市政公用事业市场化工作座谈会上，某省建设主管部门的领导发出了这样的疑问。

据他介绍，该省的一个燃气公司通过特许经营的方式交给一家外商经营，由于缺乏必要的监管，致使管道没有及时清理，产生了一定的危害。他还透露了一个细节：当地政府在与外商签订合同时，只是在会议纪要上表明，把监管的权力交给了有关部门，结果事故发生后无法找到明确的监管主体。

这样的事情不是单一的。据某省的一位领导透露，在市政公用事业改革的浪潮下，该省18个县市都进行了不同程度的改革，但到省里备案的只有很少的几家。“市政公用事业改革形式多样，速度飞快，但由于缺乏必要的监管手段，也存在监管不力的情况。”他说。

他说的是一个不容忽视的事实：在市政公用事业改革已成燎原之势的事实之下，有些地方对市政公用事业改革的理解出现偏差，认为市政公用市场化改革就是甩包袱，将市政公用行业的一些企业“一卖了之”，缺乏必要的监管，以致留下诸多“后遗症”；有些地方与投资企业签订的合同过于简单，无法对企业进行长期有效的监管；有些地方市政公用事业市场化改革不规范，投资市政公用行业，经营期限可以长达70年、80年；有些地方市政公用事业市场化改革不但没有节省投资，反而背上了沉重的包袱；有的地方政府干预企业正常的生产经营，无法保证投资者的合法收益，不能按照市场经济规则办事。

正因如此，市政公用事业改革的监管问题从一开始就为众人所关注。建设部有关负责人在《市政公用事业特许经营管理办法》颁布之初就一再强调：市政公用事业改革不能“一卖了之”，一“化”了之，需要有独立的监管体系和公开、公平的监管制度，以确保公众利益和公共安全。

“问题的关键不在垄断，而在监管。”在唐娟看来，如何体现并保障政府对垄断企业进行有效监管，才是最重大的课题。

有经济学家曾指出，垄断性企业在运作中，常使政府处于被动地位，尤其是以非招标方式获得政府特许的企业，如果事后不愿意或无力兑现当初的承诺，而此时已是“生米煮成熟饭”，政府常常只能自认倒霉。

“我非常担心。”兰建洪说，“威利雅是一家百年企业，经验丰富，而我们才刚开始进行公用事业企业化的摸索，监管经验明显不足。一下子给它几十年时间，实在不利于我们掌握主动权。”

兰建洪显然不是杞人忧天。他说：“水务集团曾承诺在经营区域内按政府规划投资修建必要的设施，所以政府拨出一块地给它修建南山污水处理厂二期工程，按预算它应投资6亿元，但它后来却与政府讨价还价，称政府先投入3亿元后他们才修。”

对此，水务集团董事长办公室的负责人解释说：“我们当时不愿意投钱，是考虑到成本问题。如果增加投入成本，势必要涨污水处理费。我们认为，如果政府自己投资建成后再委托给企业经营，对大家都好。当然，目前还是决定由我们来投。”

特许经营企业与政府的博弈，并不仅仅限于投资方面。

深圳市建设局燃气处的马遥知处长表示，该市的燃气价格主要根据国际市场油品价格来调整。油价有升有降，该市的燃气价格也随之升降。而据李红光统计，去年9月，油价上涨，市物价局批准管道燃气每立方提价1元。但当11月油价下降时，燃气集团只是将瓶装气价格调低了，却未对其特许经营的管道燃气申请降价。

在兰建洪看来，很多深圳市民所交水费与实际所用水量并不相符。他说，去年，香港的用水量与深圳大体相当，但香港有270万只水表，几乎表表到户，而深圳只有70万只，很多地方只抄总表。“在总表和

分表之间，有许多环节，如上门抄表的人工、漏水、管网维护等所产生的费用，都摊到了用户头上，造成用户水价增高。我们曾接到投诉，有些地方的水费从总表到户头竟然翻了一倍，从1吨1.25元变成了2.5元！”

去年9月，深圳市将自来水每立方提价5分钱，希望借此推动水务集团尽快抄表到户，减少中间层。“但直至目前，仍有许多小区没有抄表到户。”兰建洪说。

据了解，为了此次提价，深圳市还专门举行过听证会。有意思的是，20个听证代表中，有19人赞成涨价，其中包括消费者代表；惟一的一张反对票，来自于水务集团的直接监管单位———水务局。

兰建洪至今还记得当时的无奈：“价格核算遵循的定律是：成本＋利润＋税收＝价格。但成本是由水务集团提供的，它完全可以在申请提价前大幅增加投入，制造成本过高甚至亏损的局面，使涨价成为必然。”令他感到矛盾的还有：“在定价过程中，价格由物价部门决定，但平时的监管却由水务部门承担。而物价部门对企业的了解是暂时的、静态的，企业因此可以制造一时的高成本来误导物价部门定价。”

兰建洪谈到，香港的垄断企业必须每年公布经会计师事务所审计的财务报表，其一切运营成本都是对社会公开的。他认为，内地的特许经营企业也应该向社会公开财务数据。

“向社会公开？没必要吧。”伍先铎并不赞同兰建洪的观点，他的理由是：“企业要调价，一定要通过审计，肯定是要看历年财务报表的。”

但毛寿龙强调，政府对公用事业特许经营企业实施监管时，必须进行成本监管，通过审计或财务公开等方式，严格监控其成本变化，遏制其蓄意增加成本以图涨价的行为。

据唐娟介绍，为了管理公用事业，英国专门成立了“垄断兼并委员会”，该组织独立于地方政府和企业之外，直接隶属主管部长，成员由各公用行业专家、大律师、消费者和政府官员按一定比例组成，负责监督垄断大企业的情况。她“强烈建议”深圳学习英国的做法，成立一个独立于各相关单位之外的“监管委员会”；同时在《草案》中加大政府监管部门的权力，以强化和完善对公用事业垄断企业的监管。

令人欣慰的是，《草案》中已加入了设立公用事业公众监督委员会的条款，规定该委员会代表公众对公用事业特许经营实施监督。

据悉，深圳市人大常委会经济工作委员会正在整合社会各界的反馈，以对《草案》提出修改性意见。目前考虑修改的内容包括：重新界定公用事业特许经营的概念；明确实施特许经营的范围；根据行政许可法规定，明确经营权授予的条件和程序；对招募方式进行严格限制；对特许经营协议作出原则规定，必须签订特许经营协议；根据回报主体确定授权期限，最长不超过30年，不得延期，到期后重新界定；规定特许经营者有财务公开义务，每年应当将上年财务状况通过媒体向社会公开。

深圳市推行公用事业经营机制改革，是为了在“促进公用事业竞争”与“维护公众利益”之间寻求一个平衡点。人们希望，修改完善后的《深圳市公用事业特许经营条例》，能促进这一目标的达成。官督才能民办

有关专家认为，监管不是计划经济时代的工程管理的含义，它是政府职能的一个重要的转变，是由直接的运作者变为市场监管者和公众利益代表者。监管不仅仅是针对市场主体，同时，对监管者也要提出明确的要求和规范性的规定。所以监管既是对消费者，同时也是对投资者的利益保障的一种承诺。

我国公用事业管理机构的设置长期以来形成的格局是：在中央一级，主要由国家发改委和建设部负责全国公用事业的发展计划、投融资、价格及市场管理；另有铁路、信息产业、电力、邮政、道路交通和水运、民航等专门管理机关。在地方，则在大中城市设立公用事业管理局、市政公用局等对本地公用企业进行直接管理经营。由于不同公用事业之间的行业差异性，对其监管有很强的专业性，同时考虑监管机关设置在角色和利益上不冲突、不错位，以及监管的衔接、覆盖面等，在公用事业管理机构的改革方面应有两个取向：一是进行专业化管理，分别对水、气、电、交通、电信、邮政、基础设施建设等设置不同机构进行监管；二是组建能够超脱于公用企业、用户或消费者的专门委员会或类似机构，对城市公用事业的价格、经营、竞争等统一监管，对民意机构负责，由所在城市的财政保证其经费，以消除现有管理机构存在的欠缺监管动力及独立性、公正性等弊端。

有关部门权威人士认为，从2002年12月建设部印发《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》，到2004年5月出台《市政公用事业特许经营管理办法》，以及尽可能在2005年或者2006年初出台市政公用市场化监管的意见。这三步将初步建立推进市政公用市场化的过程中的战略框架。其中监管体系的建立，是重中之重。但同时监管体系的建立的过程涉及到部门的权力、利益，涉及到我们的制度，涉及到我们的法律法规。需要有不断的积累，不断的实践和总结，所以，这需要一个相当长的过程。

具体看来，公用事业的监管体系包括以下内容：

确立进入公用事业的标准、价格的标准和安全性质量的标准。公用事业不同于一般的竞争性领域，它牵涉到每一位居民的直接利益，并且具有自然垄断特性。这些特点决定了私人投资者参与并取得公用事业特许经营权不但必须首先通过公开的准入竞争，而且私人投资者在经营公用事业的全部过程中都必须受到监管，如价格、服务质量监管等。而对于准备进入公用事业领域的民营企业来说，只有基于一个透明而可信的监管政策，才可能对投资风险作出正确的评估。

企业自律。政府对进入者的选择，不光是价格，还有看企业信誉。对进入企业如何建立长期的信赖，其次，如何确保垄断出现———事前竞争机制的建立。进入这个行业的民营企业家一定要有强烈的社会责任感和法制意识，要有长远的发展眼光和平和的心态。

政府信用问题———民营化之后，实际上就变成了政府和经营者、运营商之间的一种合约了，那么合约能不能起作用，关键就是合约的双方是不是认为这种合约是可执行的。

有学者担心，公用事业市场化过程中，业界在切分蛋糕时，无第三方（消费者）声音，这会导致公用事业结构失衡，可能出现“政企同盟”。中国社会科学院法学所周汉华教授说，在管制水平低的情况下，缺乏对定价者的制约，民营化可能就意味着涨价。开完听证会就涨价，有些听证会就成了一种“洗钱”的方式。如何形成有效的制约力量？除了构建有效的监管体制外，要明确地方公众应享有哪些公共服务。

公用事业民营化如何借鉴国际经验

吸收民营资本进入公用行业，已经成为为国外公共部门融资的新选择。在许多国家，对新基础设施的质量和数量要求都在与日俱增，更新、维护和运行现有的基础设施所面临的资金压力也日益加大，而公私合营的模式将解决政府所面临的资金问题。

英国民营化政策采取了三种主要形式:一是出售国有资产，主要形式是向社会公众发行股票以出售国有资产，实现国有资产从公共部门向私人部门的转移；二是放松政府管制，打破国家对产业垄断的格局，取消新企业进入产业的行政法规壁垒，这既可以在出售国有资产的情况下实现，也可以在不出售国有资产的情况下实现;三是通过特许投标、合同承包、鼓励私人部门提供可市场化的产品或服务，它不涉及资产所有权的转移。具体选择哪种民营化形式，这决定于政府的目标和产业特点等因素。

1994年5月6日英、法两国首脑参加了欧洲隧道正式开通仪式。撒切尔首相把它“看作私人部门有能力建设这样大规模工程的标志”，认为是政府“树立的一个样板项目，来引导私人企业投资基础设施建设”；这个项目是世界工程史上的一个奇迹，也是世界上规模最大的利用私人资本建造的工程项目。整个项目历时8年多，耗资约100亿英镑。CTG-FM是一个由两国建筑公司、金融机构、运输企业、工程公司和其它专业机构联合的商业集团。它在1985年已分为两个组成部分，一个是TML（Transmanche Link）联营体，负责施工、安装、测试和移交运行，作为总承包商；另一个是欧洲隧道公司（Eurotunnel），负责运行和经营，作为业主。1986年3月英、法政府与欧洲隧道公司正式签订协议，授权该公司建设和经营欧洲隧道55年(后来延长到65年，从1987年算起)。到期后，该隧道归还两国政府的联合业主。协议还规定两国政府将为欧洲隧道公司提供必要的基础设施，并且该公司有权执行自己的商业政策，包括收费定价等。而从19世纪起，法国公有事业民营化已涉及铁路网、电网、城市公用事业（水务、垃圾等）。在20世纪，涉及领域又扩展到公共交通、港口、机场、高速公路、桥隧工程等。除电力外，其它如燃气、城市供暖、公共交通等也都有国营和私营两种形式运营。目前，法国城市水务管理等，私营运营商管理的居民数均大于国营运营商管理的人数。

法国公有事业民营化的主要特点是:地方政府有选择运营商的自由；运营商负责公用事业的运作，并承担商业风险;运营商的报酬从服务使用者支付的税费中提取;运营商可带来初始投资资金（设施建设或更新），此时其报酬将包括这项投资的折旧；在任何情况下，基础设施的产权属于地方政府；合同是有期限的，一般在15至30年之间，合同到期后，基础设施的使用权重归地方政府。

作为配套措施，英国政府建立了“电力供应管制办公室”、“自来水服务管制办公室”、“国家江河管理局”。同时，英国政府在电信、煤气、自来水、电力产业实行民营化期间所颁布的主要法规，对各产业的重要政府管制问题作了规定。■

“官办民营”的香港地铁（链接）

2000年10月香港地铁实行部分私有化，在香港上市，77%的股份由特区政府持有，其余23%为公众持股，股票融资达94亿元。香港地铁由地铁公司运营，在香港人心目中，这是一家“官办民营”的企业。地铁公司的最高管理机构为公司董事局，董事局成员全都由港府委任。港府运输司和经济司为董事局成员，董事局其他成员包括银行家、行政局议员、立法局议员及其他社会知名人士。董事局一般每个月举行一次会议，以确定公司的重要政策和管理事务，包括票价、薪酬、财务、预算、主要合约等。地铁的设备更新、技术改造等，均在董事局决策范围内，无需其他政府部门审批。

香港政府通过一系列法定的方式，对地铁公司实行监管，包括：公路必须遵从政府作出的指引；经审核的账目呈交财政司，财政司将有权批准公司利润的利用和投资方式，也可指示公司将储备内的任何类目划入政府一般收入，及向政府派发股息；政府委任一位铁路监督确保地铁安全。

目前香港地铁已经成为全球为数不多的盈利的地铁项目之一。香港地铁的成功，使香港地铁公司营运世界级铁路的能力获得业界的认同。近年来，除了继续以香港为主要市场外，香港地铁也开始涉足欧洲以及中国内地市场。2004年12月，香港地铁公司与北京市基础设施投资有限公司及北京首都创业集团有限公司签订原则性协议，以公私合营模式合作投资、建设及营运北京地铁4号线，为期30年。

《信息导刊》(2005年 第三十四期)

第二篇：公用事业民营化读书笔记

读《公用事业民营化及其行政规制初探》之小谈

本书中的主要阐述的公用事业民营化的一些观点，其中主要阐释功用是民营化改革的浪潮其中的详细介绍对我的论文很有帮助

20世纪80年代以来，一些国家掀起了声势浩大的公共行政改革运动，浪潮汹涌，迅即席卷全球。这次公共行政改革的主题在于“体现了政府的退缩和市场价值的回归”，于是“更多地依靠私人组织，更少地依靠政府来满足社会的需要”的民营化方式受到了人们的青睐。民营化的优势在于不仅使政府卸去了过多的不必要的职能，而且充分发挥了公民、企业与社会的力量，从而实现社会治理下的共赢，正如美国学者萨瓦斯所言的“民营化不仅是一个管理工具，更是一个社会治理的基本战略。它根植于这样一些最基本的哲学或社会信念，即政府自身和自由健康社会中政府相对于其他社会组织的适当角色。民营化是一种手段而不是目的；目的是更好的政府，更美好的社会。”一般认为，民营化源于 1979年撒切尔政府基于新自由主义的意识而雷厉风行推行的公营事业民营化运动。而此后。有些国家如美国里根政府则竭力要求政府的部分功能实现民营化。本文的研究重点在于公用事业的民营化，因为“民营化的一种更为专门的形式旨在改善政府作为服务提供者的绩效。这包括打破不必要的政府垄断，在自来水供应、街道清扫、垃圾收集处理、公园和树木维护等公共服务供给中引进竞争。”

所谓公用事业，是指邮政、电信、供电、供水、供气、供热和公共交通等为公众提供产品、服务或由公众使用的业务或行业。如依美国加利福尼亚州《公用事业法典》的规定，公用企业包括所有为公众或公众的一部分提供服务或商品的电力公司、燃气公司、自来水公司、电话公司、电报公司、运输公司、石油管道公司、污水处理公司、供热公司和桥梁通行费征收公司等。在我国国家工商行政管理局发布的《关于禁止公用企业限制竞争行为的若干规定》中，将公用企业定义为供水、供热、供气、邮政、电讯、交通运输等公用事业或行业的经营者。作为从事公用事业的主要组织，是指单位产品或者服务的平均成本随着产量的提高而下降，从而要求该行业从最小有效规模出发，为克服市场失灵，防止垄断企业滥用市场力量，保护消费者的利益，各国政府对公用企业普遍建立了行政规制制度，即行政机关依法通过审批或许可等手段，对企业的进入和退出、价格、服务的数量和质量、投资、财务会计等有关行为加以规制。行政规制的实质，是国家干预经济，以弥补市场调节的缺陷和不足。“实际上管制过程的目的在于创造一种人为的市场力量，而不是约束自然垄断。”公用事业垄断经营导致该领域产生了企业内部无效率、商品及服务价格偏高而消费者选择偏少，政府财政负担过重，企业不能适应社会经济结构变化等一系列弊端。为此，20世纪80年代以美、英等国为先导，全球范围内掀起了公用企业“放松规制，引入竞争”的改革浪潮。在此意义上，公用事业民营化属于公共行政改革的一部分，所谓的公用事业民营化是指将国有、公营的公用事业的所有权或经营权转移到民间，引入真正的市场机制。

本书的内容对于论文的成文起到了主题的引导作用。重点阐述了公用事业民营化的由来以及改革的原因。

读《公用事业民营化宜慎行》之小谈

由于本书是在网上阅读的，有些东西是看不到的，但是本书中的一个案例以及对案例的分析对本人的公用事业民营化的分析产生一定的作用。其案例如下

香港东区海底隧道(东隧)不顾香港特区政府和市民的强烈反对，坚持自五月份开始对公路隧道收费大幅加价超过六成，由此引发社会各界对香港过海隧道车流量将会更加分布不均的担忧，以及公用事业民营化模式利弊得失的重新思考。

香港特区政府在过海隧道问题上遇到的困境，只是公用事业民营化进程中所遭遇到的矛盾和冲突的一个缩影。随着内地经济的发展和城市人口的膨胀，政府财政资金不能满足对城市基础设施急剧增长的需求，许多城市近年来相继有大量公用事业特别是基础设施建设，采用民营化模式进行运营。吸引资金时政府提出的优厚条件，往往成为日后损害公众利益的隐患。如采用BOT方式建设的深圳梧桐山隧道，专营商对隧道的高额收费早已成为阻碍当地经济发展的瓶颈。深圳市政府急于收回梧桐山隧道经营权，但是专营商却抛出高价令政府难以接受，在多年谈判未果的情况下，深圳市政府只得于今年兴建梧桐山新隧道解决交通瓶颈，但却很可能面临新旧隧道车流量不均、资源浪费的新问题。

吸引社会资金发展公用事业，固然能解决政府发展公用事业资金不足的瓶颈。然而，由于公用事业的自然垄断性和资本的逐利性，其所订的收费标准往往以利润最大化为依据。政府对其拥有的公共产品订价时，则从社会公共利益来考虑，收费低廉，甚至免费。收费水平的巨大差异，往往是公有公共产品用户人满为患，而私营公共产品得不到有效利用，造成资源无效配置和浪费。更为严重的是，公用事业关系国计民生和各行各业，其职能和目的一旦遭到扭曲，则成为严重制约经济发展的瓶颈。由于公用事业具有非常稳定的收益，社会资本通常不愿轻易退出已经进入的领域，政府在允许企业经营公用事业之后，当遇到矛盾时，无论是想通过何种方式来解决，都将面临巨大的困难和挑战，处于被动局面。

当然，在公用事业发展上，不能因噎废食，退回到完全依赖国家投资、政府经营的时代。但是，如何合理利用社会资本建设公用事业，避免陷入民营化困境，是内地在经济发展的新阶段上必须慎重审视的问题。在重大的公用事业投资上，应保证政府在公用事业上的主导地位，尽量减少对社会资本的依赖。对于确有必要引入社会资本的项目，政府一定要有长远的眼光和全局意识，充分考虑到经济环境可能发生的变化，在政府成本和市场成本之间进行审慎衡量，谨慎选择社会资本介入的方式和约定合同条款。否则一时的融资之快，可能牺牲的是以后社会整体的利益和运行效率，成为未来经济发展的桎梏。

这个案例的分析对本人的论文增添了论据和切入点。一些专家的分析对论文的形成起到了一定的作用！

读《公用事业民营化初探》之小谈

读此书的过程中突然给了我一个意外的惊喜，我突然知道原来公用事业民营化还有那么多种方式，我将进行阐释。

1、BOT模式（Build-Operate-Transfer 的缩写，即建造——运营——移交）。由投资方建设并专营一定期限最后移交政府的方式。如：目前国内规模最大的上海竹园第一污水处理厂项目，即由以民间资本为主的投资联合体以BOT形式投资建设并专营20年，北京肖家河污水处理厂；BOT方式融资建设的以焚烧垃圾发电的南海环保发电厂。

2、合资模式。如：2001年法图昭和水务公司与奉贤自来水公司第三水厂合作成立了上海首家中外合作的昭和自来水公司；合资的新奥燃气公司；2003年首创威水投资有限公司与深圳市投资管理公司合作，法国通用水务公司依据签订的《深圳市水务（集团）有限公司合资合同》，投资29.4亿元于深圳市水务（集团）有限公司，并拥有其 40%的股权。合资模式具有以下优点：一是政府可以融通社会资金，减轻政府财政压力；二是打破了原来的垄断体制；三是民营企业的介入，可以提高效率，降低成本。

3、直接购并。直接购并非典型的民营化方式。如：1997年威望迪和天津市合作兴建的天津凌庄水厂。2002年5月，上海浦东自来水公司50%国有股股权溢价转让于威望迪。威望迪以20亿元现金，超过资产评估价近三倍的价格，承诺对合资公司1582名员工不进行裁员，保证提供优于现有标准的优质自来水并将保持政府统一定价的条件。

4、纯民营模式。即由民营资本独家投资建。2002年9月，由香港亚太环保有限公司独家投资的广州亚太生活垃圾有限公司，与广州市市容环境卫生局签署了合作协议。根据该协议，香港亚太环保有限公司到2004年将投资约2.8亿元，在广州建立起一座日综合处理生活垃圾1000吨的垃圾处理厂。从而正式拉开了外资进军中国垃圾产业的序幕。

5、TOT（Transfer-Operator-Transfer的缩写，即转让——经营——转让）模式。政房投资建设的项目，在一定时期内有偿转让于非政府投资主体经营，政府回收资金可用于新项目建设，并最终拥有项目所有权。如 2004 年安徽国祯环保节能股份有限公司斥资 1.6 亿元，以 TOT 方式购买了淮河流域第一座城市污水处理厂—— 徐州污水处理厂30年的经营权。

6、PPP（Public Private Partnership的简称）模式。为了弥补BOT模式的不足，近年来出现的一种新的融资模式即政府公共部门与民营企业合作模式。该模式的涵义是“公共民营合作制”，1992年英国最早应用该模式。主要是为了完成某些公共设施、公共交通工具及相关服务项目的建设，公共机构与民营机构签署合同明确双方的权利和义务，达成伙伴关系，以确保这些项目的顺利完成。这是国际上新近兴起一种新型的政府与私人合作建设城市基础设施的形式，称为国家私人合管公司。如：2004-12香港地铁公司、北京市基础设施投资有限公

司与北京首都创业集团有限公司共同签署了投资原则性协议，决定以 PPP 模式合作投资、建设及运营北京地铁 4 号线。

7、MBO（Management Buy－out的缩写）模式，意为管理层收购，主要是指公司的经理层利用借贷所融资本或股权交易收购本公司的一种行为。通过收购使企业的经营者变成了企业的所有者。由于管理层收购模式在激励内部人员积极性、降低代理成本、改善企业经营状况等方面起到了积极的作用，因而它成为20世纪70－80年代流行于欧美国家的一种企业收购方式。对中国企业而言，MBO最大的魅力在于能理清企业产权，实现所有者回归，建立企业的长期激励机制，这是中国MBO最具鲜明的特色。我国更有专家将2003年定为MBO年。目前，我国已有宇通客车、粤美的、深圳方大、佛塑股份等上市公司试行了MBO方案。近来受到了广大经济学家的质疑。

但是，随着民营化改革的进程，我们也要进行一下冷静的反思，吸取以前改革的经验和目前出现的问题。首先，政府应合理界定公共服务民营化的界限。对于某些公共性较强的公共服务，如治安、基础教育、医疗卫生等，不应“民营化”；而对于一些可收费物品与服务，如公交、电信等公用事业，则应提倡民营，让市场竞争机制在这些领域充分体现。其次，要防止国有资产的流失，吸取我国90年代国有企业的股份制改造，造成了数亿资产的流失的教训。韩志国将资产流失分为三类，认为国有资产流失最主要的原因还在于制度缺失。最后，要注意改革后的问题。改革后的效率、服务和产品质量是否改善，经济效益是否提高，以及改革带来的原有部门工作人员安置问题等等。

这些模式以及对模式的分析给我的论文又增添了一些部分，给我分析政府和公用事业的关系增加了分析的论据。能更好的分析！

读《我国公用事业民营化改革的制度构想》之小记

读此书的过程中，我发现公用事业民营化改革取得成功的关键在于充分引入市场竞争，其核心做法就是在公共产品和公共服务的供给过程引入市场竞争的力量，打破传统的行政垄断，形成多元竞争的格局，从而实现高效率、高质量地提供公共产品和公共服务。而这一切的实现有赖于一个健全、完善的制度作为保障。所谓制度是一系列被制定出来的规则、守法程序和行为的道德伦理规范，它旨在约束追求主体福利或效用最大化利益的个人行为。为建立、健全公平、合理的竞争机制，应朝以下几方面做出努力：

1、公平而严格的市场准入制度

在一个缺乏竞争、运作不完善的市场经济条件下，公用事业的民营化并不一定能诱导企业资本的投入和经营者努力程度的提高。要成功地推进公用事业民营化改革，就必须同时注重放开市场准入条件、引入竞争机制。有效吸引民间资本和外资公平进入公用事业领域，特别是对于公用事业领域中的非自然垄断性业务，尽快取消非国有经济的准入障碍，大力引入民间资本市场准入对公用事业民营化来说，无疑是首要解决的一个问题。当前普遍存在的问题不是放的过宽而是过窄，排除了大多数企业的参与竞争，所谓的投标招标不过像是西方两党制中的竞选，民众的参与也被排除在外。因此，许多学者要求放宽市场准入，放宽民营企业和外资企业的市场准入，实现投资主体多元化。让各种竞争主体在一个公平的舞台上进行竞争。

我在此要补充一点的是，放宽市场准入并不意味着减少对入围企业的资格审查和事后的监管。在诸多企业中，从充分发挥规模经济效益和优势，并确保服务数量和质量的稳定性出发，政府允许特定一家或几家公司进入某行业，而限制其他企业进入，或从防止过度竞争的做法也是有一定道理。这里涉及的是一个竞争主体资格问题，也是一个保证公用事业安全、稳定和可持续性发展的问题。任何一个进入竞争的主体都是报着共同的目的——盈利。因此，根据英国哲学家、经济学家大卫。休谟（David Hume）的“无赖原则”，民营和外资企业也可以视为同样的主体。有效的制度设计目的是能防止和遏制损公利及的“无赖”冲动，对进入的竞争主体要进行严格的准入审查，制定科学合理的市场准入制度和公开招标制度；而不是简单用行政命令和安排，使得公用事业民营化的合法性受到质疑。

现在对于民间资本和外资进入公用事业，多是由国家部委的各种“意见”、“通知”、“暂行规定”和地方性法规、规章予以规定，其权威性、稳定性、规范性不足。为了鼓励民间资本和外资进入公用事业领域，保护其合法权益，克服短期行为，可以考虑仿照指导外商投资方向规定和外商投资产业指导目录，以行政法规的形式，按项目自然垄断性和公共物品性的强弱将民间资本的进入领域划分为鼓励、允许、限制、禁止四大类，并建立公用事业民间投资指导目录。

2、建立完备的信息公开制和公开招标制度

第一、信息公开制。公用事业的管理运作过程中，信息的封闭是一种普遍的现象。而公用事业民营化中则要求及时披露、公开相关的信息。否则，不同的竞争主体在竞逐过程中将会处于信息不对称的状态之中，信息获取不完全的企业在竞争中也将处于劣势，结果将不利于企业参与公用事业的积极性，并最终影响到公用事业民营化的效果。公平竞争是民营化的核心，因此应该建立信息的公开披露制度，使得信息的公开制度化、经常化，为公用事业民营化营造一个公平的信息环境。

第二。公开招标制度。公用事业民营化中要保证公平、合理的竞争，还需要建立公开的招标制度，使得符合条件的企业都有机会参与竞标，并保证整个招标过程的公开与透明，用制度的力量把各种不正当的交易、寻租和腐败现象的发生降低到最低程度。为此，政府应该根据《中华人民共和国招标投标法》制定详细、具体的公用事业民营化公开招标投标制度，从而保证公用事业民营化过程中的招标与投标活动有法可依，有章可循。

3、强化政府的监管职能，完善监管机制

公用事业民营化要求有一个健全、完善的监管机制，以便于协调好政府与企业之间的关系并规范好政府与企业的行为，而公共利益的实现也依赖于一个健全、完善的监管机制和强有力的政府。如果公用事业民营化过程中，政府的监管职能出现缺位的话，势必造成操作过程中各种违规，甚至违法现象的出现，公共利益将被民营化后的经营者置之脑后，对此政府有不可推卸的责任。当然，政府在维护公共利益的同时也要注意维护好企业的利益，如果政府的规制范围没有限度、运作不够透明、在微观层面干预过多，民营部门的投资者就会望而却步，进而转向其他更好的投资环境。因此，为健全监管机制，强化政府监管职能政府应做到：第一、政府应明确政府的监管职能。明确政府的监管职能是履行好其监管职能的必要前提。政府监管职能的界定为政府“应该做什么，不应该管什么”，划清与企业的界限，使得政府成为有力的“有限政府”，这样有助于促进政府管理效率的提高。

这些内容对我的论文帮助很大，其中有许多东西都是值得借鉴的。很多观点都是论文需要参考的地方！

第三篇：公用事业民营化改革（xiexiebang推荐）

1111320306金融112杨慧

公用事业是包括供水、供热、公交交通运输、电网、通信等在内的具有自然垄断性质的提供公共服务的行业。大量的基础设施建设决定了在经济转轨国家初期只能由政府出资，随着经济的发展和市场竞争机制的发展，民营资本越来越充足，融资建设方式越来越多样，可以引入民间资本和外资等完成公用事业的民营化。由国有独资改为国有控股、合同承包、特许经营等，不仅需要民营资本的进入，降低门槛，建立民营资本的准入制度，而且需要引入市场竞争机制。否则会由政府垄断转为私人垄断，“寻租”现象也会不断出现。如在特许经营权的申请中，地方政府会偏袒地方企业，对由民营资本合资组建的公司不公平，仍法解决公共事业资源浪费大、效益低、服务差等问题。在改制为国有控股后，很多国有资产管理的问题可以借鉴国有企业改革国有控股的方法。

竞争中，一定会出现经营不善的国有企业的倒闭现象，因此也要处理好不良企业的推出问题，采用收购、重组等方式。

公用事业民营化改革有其实现的技术性原因，随着技术的发展，一些自然垄断的公用事业，如电网等可以由一些私有企业经营；即使是一些无法分割的公用事业，如公园、绿地等可以委托经营，政府向私人管理付费，减轻管理成本；一些自然资源，如煤矿、油矿等自然资源为主要原料的行业，可以颁布特许经营权，私营企业可以向消费者收费等。政府可以制定优惠政策、完善投资法规等。

为了防止私人垄断，政府可以对一些产品举行价格听证会，干预价格。

十八届三中全会对公用事业改革作出了明确表述：“凡是能由市场形成价格的都交给市场，政府不进行不当干预。”

下面从北京地铁涨价看公用事业价格改革：

一是对现有公共部门进行分类分层梳理，明确定位，并进行大范围收窄，交由更具效率的民 营打理，该退出的要逐步退出。比如公共交通，属于普惠式的，但又不是国家战略部门，就应该

逐步退出公共领域，转向民营范畴，或者部分领域和环节转向民营范畴。

二是参考淡马锡模式，地铁的投资可形成国家投资公司，除国有资本外，也可吸收民间资本 和外资入股；地铁的建设和运营，可采取招标、邀标等方式，吸收包括国企、民企、外企等参与

竞争，并承担建设和运维责任。

三是建立市场参考价格或影子价格的形成机制。首先是改政府定价为市场定价，取消政府审 批和专家评议；其次，由于公交带有资源垄断属性，价格不是供求自然议价决定的，而由政府出

面，设计某种投票机制，组织投资、运营、消费、替代品、异地同行、相关行业代表投票折中确

定。

第四篇：为什么要对公用事业进行民营化改革

为什么要对公用事业进行民营化改革

王自力

【摘要】：目前对为什么要进行公用事业改革多是以效率假说为分析前提的。本文认为，效率假说存在较严重的片面性。公用事业改革是地方政府在财力匮乏，无力继续提供经营公用事业所需的巨额特质性投资这一状况下的无奈选择。从这一认识出发，将为公用事业改革提供新的思路。

【关键词】：公用事业改革 动因 效率假说 财务约束假说

从二十世纪八十年代英国对公用事业实行民营化改革以来，陆续在世界范围内掀起了一股民营化浪潮。中国也不例外，从九十年代起，中国开始尝试对传统的公用事业公有公营体制进行改革，在经过一段时间的试验后，公用事业民营化开始演变成为一种潮流。

为什么要对公用事业进行民营化改革？这个问题问得似乎有些过于幼稚。大凡所有的经济行为都可以顺理成章地以提高效率作为其行为目的，因此，为了提高公用事业的经营效率才对其进行改革也就似乎成了一个必然的答案。但本文认为，这个答案并不正确。

一、对效率说的质疑

对于为什么要对公用事业进行民营化改革，目前主要存在的观点可分为两大类。第一种观点以对传统自然垄断理论的修改为基础，认为，由于技术条件等等的变化，一些传统的公用事业领域已经具有了弱自然垄断的特性，对这一部分的公用事业，市场竞争机制可以而且应该发挥作用。因此，需要对这部分公用事业进行分拆，引入竞争机制，提高市场效率。另一种观点认为，传统的公用事业公有公营体制由于存在所有者缺位问题，公用事业经营单位存在着严重的体制失效。市场化的（非公有制）经营模式较公有制经营模式更有效率，以前者来完全或部分地替代后者能够提高公用事业的经营效率。无论这两种观点的区别有多大，但他们存在一个共同的前提，即对公用事业改革的原因或者说目的是为了或能够提高传统公用事业的经营效率，只是在如何达到效率改善的途径方面存在分歧。

不能否认，公用事业公有公营在很大程度上是以传统的自然垄断理论为其理论基础的，即由于自然垄断行业存在规模经济和边际成本递减，多个经营者经营于同一市场会造成规模不经济，同时，由于边际成本递减，边际成本低于平均成本，如果企业按边际成本定价原则，企业就必然亏损，等等。因此，在传统自然垄断理论下，具有自然垄断特性的公用事业必然不适合于市场经营，而必须政府 1

垄断经营。但是，随着鲍莫尔等人提出的可竞争市场理论，认为，决定自然垄断的是成本弱增性，在超出成本弱增性的范围内，可以引入市场竞争；并且在政府对价格规制的前提下，由于潜在进入者的威胁，垄断的在位者具有降低成本的压力，因而能够提高经营效率。而在对传统的公用事业市场化处臵中如何使这一部分资产能够得到最优价格，德姆塞兹提出了特取投标理论，即以竞投标方式由多家企业共同竞争，由经营权报价最低者获得对公用事业的经营权。

但是，由上述理论所得出的公用事业民营化效率提高假说存在一个疏漏，即他们把关注过多地投给了生产者们，而忽视了消费者。事实上，鲍莫尔等人的可竞争市场理论的理论假设并不现实，即潜在的进入者对在位者威胁并不象想象中的那么有力。理由是，由于经营公用事业需要大量的特质性投资，即使在位者能够获得高于正常利润的垄断价格，潜在的进入者也不可能在短期内进入这一市场，这可能至少需要数年甚至更长的时间。无论是在位者还是潜在的进入者都能够明确地知道这一点，因而结果必然是，潜在的进入者不可能真正地进入这一市场，竞争威胁自然也就缺乏现实意义，在位者可以放心地获取垄断利润。

更重要的是，对自然垄断理论的修正并不一定适合于公用事业领域。因为，公用事业通常具有自然垄断特性不假，但具有自然垄断特性的行业并非就是公用事业。为支持效率假说而列出的例子多出于电讯业，如中国联通与中国移动的竞争对市场绩效改善。但是，电讯业的产品特性与我们通常所指的公用事业服务存在巨大的差别。一方面，对于通讯这类服务的价格需求弹性比较大，即使不存在生产者竞争，生产者为了刺激需求从而使利润最大化，也具有降低价格刺激需求的愿望，因而目前移动通讯服务的价格降低并非完全来自于市场竞争，当前对这一市场竞争对价格的影响力显然被高估了。而我们通常所指的公用事业服务尤其是供水、供电、供气等服务都是人们日常生活、生产所必需，其价格需求弹性非常低，消费者处于明显的弱势地位。最为重要的是，这些公用事业服务在技术上至少在近期内根本不可能像移动通讯服务市场那样可以被分割被若干个生产者共同经营。在移动通讯服务市场，通讯网络并不是实体性的，消费者在很大程度上可以不受网络的地域分布约束来选择生产者。但是在水、电、气等的服务提供中，需要固定的网管分布来支持，难以想象两个生产者将各自的网管接入同一消费者，因为这几乎必然意味其中有一生产者的投入是完全无效的。由于这一原因，在这些公用事业服务领域必然存在着地区性的生产者垄断。如英国在实行公用事业民营化后，10个自来水和排污公司、12个电力公司仍然维持着地区性垄断的状况。既然垄断的局面无法根本改变，所谓的市场竞争效率也就无从谈起。

至于第二种观点，即在公用事业经营领域内，非公有公营的经营模式较公有公营的经营模式更有效率，但是这一观点早已受到众多学者的质疑。尽管一些研

究则显示，从地方政府中脱离出来，由私有部门经营，在一定条件下会相应地提高绩效（World Bank 1995;Gatty 1998）；但另一些研究如Menard and Shirley(1999)显示，有时，公有的生产者表现的非常好，而有些私有的经营者表现很差。另一些经验调查表明，无论是哪一种治理模式都存在着许多问题（Cour des Comptes 1997）。国内的一些学者通过对英国公用事业民营化的研究，也认为所有制形式的改变与公用事业经营绩效并无显著贡献。从目前对公用事业经营体制模式的实证研究结果来看，并不能得出非公有的经营模式就一定比公有的经营模式更有效率的结论。

当然，我们也注意到一些资料显示，英国自对自然垄断行业实行民营化改革后，这一领域的国企生产效率有了明显提高。在八十年代中后期，英国在这些领域的企业包括一些城市公用事业的生产率明显高于全英平均劳动生产率。这几乎让人感到，无论是归因于竞争也好，还是归因于体制也好，甚或是某些其他因素，总之是民营化或市场化改革使这一行业的效率提高了。效率说似乎不言自明。

如果仅仅从生产者的角度来理解，生产率的提高自然也意味着效率的改善。但是，这仅仅是从一个非常狭窄的角度来理解效率。事实上，城市公用事业是一种社会服务行业，考核这一行业的效率不应该仅从生产者效益最大化出发，而应该从社会福利最大，从社会效率这一角度来考核。从社会的角度来说，效率改善不应该仅指生产者，还应该包括消费者甚至更多。仅以企业生产率来解释社会效率，其说服力自然要大打折扣。而从中国的公用事业民营化进程中发生的一些事例来看，我们甚至可以断言在某些领域，社会效率不仅未因改革而改善，而是下降。例如长春汇津公司一案，由于民营化后的污水处理公司与政府发生资金纠纷，导致一方面巨额的企业资产闲臵，另一方面是数量惊人的未处理污水滚滚流入松化江。这一事例足以提醒人们对公用事业民营化的效率假说进行深刻而全面的反思。

二、公用事业民营化动因：财务约束假说

通常，城市公用事业经营需要有大量的特质性投资，如管网及大量的专用设备，这些投资都金额巨大且具有明显的沉淀性，一旦投入就很难转移为他用。基于这一特性，经典的理论认为，当一方在投入了大量的特质性投资后，由于合约的不完备性，几乎必然会引起交易的另一方的机会主义行为，即“敲竹杠”问题。由于事前估计到这种事后风险的存在，这会导致生产所需的投资达不到最优水平。因此，在威廉姆森的交易成本理论中一个重要的、经常被检验的命题就是：高的资产特质性将易于导致一体化。依据这一观点，公用事业中最有效率的形式就应该是一体化的形式，即完全的公有经营或者完全的私有经营模式。但是在私有经营模式，如上文所述，一般在某一区域内很难产生另外的有威胁力的竞争者，单边的供给几乎必然产生严重的垄断问题。这里我们必须再次强调一些公用服务的消费特征。对于一般的消费品，当消费者是价格的接受者时，消费者可以根据价格调节其消费量，使物品对自己的边际价值等于价格。但对于大多数公用服务，这种情况是不可能的。存在一个基本的需求量，在这个数量界限内消费者几乎无力根据价格来调整自己的消费。由于通常对公用事业服务的价格需求弹性都非常低，如果由私人完全拥有控制公用事业服务，那么他对公用事业服务的价格制定必然拥有过多的自由裁量权，就会产生对全社会的“敲竹杠”问题。而政府作为社会正义的维护者及现实的服务者及经营权的所有者，如果将公用事业服务权完全出卖给一个私有者，就必须承担因此而产生的这些严重后果。正因为此，即使在公用事业民营化程度很高的西方发达国家，完全私有的模式也非常罕见。如此看来，公有经营公用服务似乎就仍然是一种较优的选择。然而现实中所发生的民营化模式如BOT、特取投标等却与此推论明显相左。为什么呢？

对公用事业经营所需特质性投资而言存在一个非常现实的问题，即财务约束。特质性投资一般都需耗巨资且不易于（或根本不能）被重新配臵，如沉淀成本在自来水行业有非常重要的地位，在法国，这些成本在全部成本中比例高达80%（Claude Ménard，Stéphane Saussier1999）。因此，对于地方政府（他们决定公用事业服务经营权的归属）而言，对公用事业服务实行完全的公有一体化经营的前提条件是必须拥有足够的财力来添臵和维护昂贵的特质性投资才行。事实上这正是大多数地方政府所面临的瓶颈约束。英国正是在财政支出捉襟见肘，对公用事业的补贴难以为续的时候才开始对公用事业进行民营化改革的。中国目前的情况也不例外。自1998年中国实施积极财政政策的5年来，平均赤字比率上升到2.8%（郭庆旺等，2003）。政府在筹措设施建设资金等方面仍然面临着巨大压力；并且随着经济发展对公用事业服务需求的迅速增长，这种压力越来越大。以污水处理为例，按国务院批准的“十五”环保计划要求，到2005年，城市生活污水集中处理率要达到45％，50万人口以上的城市要达到60％。资料表明，要完成污水集中处理目标，全国需要新建1000多座污水处理厂，新增处理能力2600万吨／日，总投资达千亿元。在资金短缺这一硬约束条件下，地方政府往往不能选择那种他们本来偏好的治理模式（公有公营）及相应的投资方式。在完全公有公营与完全私有私营这种两难选择之间，需要寻找一种折衷方式。另一方面，随着中国市场经济进程加快，至200l年，国内民间投资与国有投资占全社会总投资的比重分别为47.3%和44.6%，民间投资已经超过国有投资。急速增加的民间资本急于找到新的投资领域，经营供水服务所需的巨额特质性资产投资在数量上对民间资本来说已经不是什么难以跨跃的障碍。一方面由于供水服务的特殊性，政府不能将其完全交给私人经营，另一方面政府满足不了经营供水服务所需的大

量特质性投资资金要求，并且法律也基本上限制了地方政府进行经营性融资，因此，政府需要寻求一种既能解决完成供水服务的资金问题，同时又能够保留对供水服务一定调控权的一种治理模式。现在流行的民营化模式正是这种折衷需要的体现。国外的相关研究表明，特质性投资使供水经营倾向于采用一体化模式经营，但是如果存在财务硬约束，政府就会转而寻求市场化模式（Claude Ménard，Stéphane Saussier1999）。

事实上，如果我们仔细考察目前流行的公用事业改革的几种模式，就会更加加深对这一认识的理解。以目前在公用事业改革中被采用得最多的模式BOT为例，这一模式的典型特征就是，政府借助民间资本建设公用事业基础设施，作为融资补偿，政府将公用事业的经营权出让给融资者一段时间后，收回经营权并最终拥有所有权。对经营公用事业所需的巨额特质性投资进行融资正是这一模式的现实特征和前提。而在目前中国出现的多例公用事业资产的整体出售案例中，也反映出改革的蛹作者政府偏好经济目标而非社会效率目标的明显倾向。在上海、合肥、福州等地的自来水业民营化，其资产售让都获得了较高的溢价，如2002年上海浦东自来水公司50%股权，7亿资产，溢价到20亿转让给法国威立雅。但正如一些专家所指出的，自来水价格的定价是以其资产核算为重要依据的，企业本身不可能承担溢价损失，必然要通过从水价收取中收回这笔投资，也就是说，这笔投资最终还是要由社会公众来承担，这也就意味着，在公用事业国有资产溢价转让这笔政府与企业的所谓“双赢”交易中，社会公众成为输家。

上述一切清楚地表明，政府在公用事业改革中，并非以真正意义的社会效率改善为初始目的，而是因为其所面临的现实条件约束所致，其真正的根源在于财力匮乏。财务约束是公用事业改革的最基本约束条件，一切都是从这里开始的。

三、结论与启示

无论如何，公用事业改革都是从政府这里发起的，因此，考察这场改革的动因就必须从政府的行为目的开始。各方面的分析表明，政府在这场改革中是否以效率为目标值得怀疑，但是，政府现有财力难以继续承担公用事业服务这一前提却清楚无疑。公用事业民营化是政府在财力紧张这一约束条件下进行的一种无奈选择。

对公用事业改革的动因的重新认识具有非常重要的意义。由于任何经济行动都必定是围绕一定的行动目的进行的，不同的目标其相应的行为策略也会大不一样。在效率假说前提下，公用事业改革的理论讨论必然是以如何改善市场结构、如何完善企业体制等作为主要话题。但是，如果以财务约束假说为前提对公用事业改革予以重新认识，我们的注意力就会改变。事实上，改变市场结构、转换企业经营体制等措施的改革成本是巨大的，这一点几乎是不言自明，但能否达到预

期的所谓效率目标却是一个未知数。如果公用事业改革是因政府财力紧张约束所致，为什么不把目光集中于此，在这方面进行更多的尝试呢？

BOT等方式的广泛应用正是因为其融资特征，但这只是政府与民间资本之间的一种直接融资方式，应该有更多的融资方式可以探讨，包括间接融资方式。特别是对于像自来水经营这样一些虽然前期投入巨大，但其收入稳定可靠，在长期内投资完全可以收回并有盈利的行业，对投资具有很大的吸引力，股票、债券、银行借贷等等都应是其可以考虑的融资方式。目前这些国企面临的最大融资障碍是，原有的企业资产多是通过银行借贷获得，企业的负债率过高，难以达到进入资本市场融资的一些基本要求。而地方政府受其财力限制，无法通过财政收入直接注资，并且一些法规也限制了地方政府本身的融资行为，因而无法从根本上改善企业的资产负债状况。如何在这方面进行更深入的研究并找到解决办法，必然具有重大的理论与现实意义。

【参考文献】

[1] 郭庆旺，吕冰洋，何乘才:“我国的财政赤字“过大”吗？”，载《财贸经济》2003，8

[2]陈富良：“自然垄断行业：效率来自民营化还是来自竞争”载《当代财经》2000,4

[3] Claude Ménard and stéphane Saussier.Contractual choice and performance: the case of water supply in France.[4] Cour des Comptes(1997).La Gestion des Services Publics Locaux d’Eau et d’Assainissement,Rapport Public,Paris,Editions du Journal Officiel

[5] Ménard, C.and Shirley,M.(1999).Reforming Contractual Arrangemennts:Lessons from Urban Water Systems in Six Deveoping Countries,Washington DC,World Bank

作者单位:江西财经大学产业组织与政府规制研究中心

第五篇：关于公用事业民营化的文献综述

关于公用事业民营化的文献综述

1.0国外理论研究成果

国外的民营化研究都是放在“公共事务”、“私有化”的语言体系下展开的，伴随公共事务的产生，人类社会出现了对公共事务管理的社会活动。在不同的历史时期，根据人类对公共事务管理在主体、客体和手段方面的差异，可以把公共事务管理的发展粗略地划分为三个阶段：从公共事务管理产生之初一直到19世纪中叶的早期成长阶段，主要运用经验式管理手段；19世纪中叶到20时间80年代的公共行政阶段，政府成为公共事务管理的主体；20世纪开始到现在的新公共管理阶段，即是公共事务私有化高潮迭起的理论阶段。这一阶段，全球经济竞争、民主化、信息革命、财政危机。绩效赤字、政府信任赤字几个因素结合在一起，西方各国均开始了大规模的政府改革。政府管理运作由传统的、官僚的、层级节制的、缺乏弹性的行政，转向市场导向的、顺应变化的、具有弹性的公共管理。

1.1市场失灵论

自萨缪尔森以后的经济学家都看到了市场的失灵即资源的无效率，由此引发了政府政府经济理论，认为政府的存在有助于人们解决稀缺性，并提供一种配置稀缺资源的非市场机制，解决“公共物品、垄断、外部性和经济不平等”四大市场失灵问题。

1.2科斯定理

外部性是市场失灵的一个重要表现，在没有产权的地方通过建立产权来纠正外部性是可能的，然而产权归于当事人双方的哪一方是否重要？1960年，罗纳德•科斯提出的科斯定理给出了回答，认为如果产权存在，而且交易费用低，私人交易就是有效率的，即在有产权和低交易成本时，就没有外部性，交易各方都考虑到了所有成本和利益，因此产权归谁并不重要。

1.3帕累托最优状态标准

利用帕累托最优状态标准可以对资源配置状态的任意变化做出“好”与“坏”的判断：如果既定的资源配置状态的改变使得至少有一个人的状况变好，而没有任何人的状态变坏，则认为这种资源配置状态是好的，则存在帕累托改进，如果对于某种既定的资源配置状态，所有的帕累托改进都不存在，则认为该经济体达到了帕累托最优。

1.4政府失灵论

如同市场不是万能的一样，政府也并非是万能的，美国经济学家韦斯布罗德

和萨缪尔森都看到了政府的失灵，面对日趋严重的“市场失灵”及其引发的资源配置效率的流失,萨缪尔森在《经济学》中明确指出:“我们一定不要过份迷恋于市场机制的美妙——以为它本身完美无缺，和谐一致，非人力所能望其项背”；“为了对付看不见的手的机制中的这些缺陷，现代经济是市场和政府税收、支出和调节这只看得见的手的混合体。” 萨缪尔森结合美国经济运行的历史与现实，将政府职能归纳为三个方面，即促进效率、保持平等、实现稳定。

1.5公共行政与美国的正统观念

尼古拉斯亨利在《公共事务与公共行政》中指出正统管理理论强调非常强调管理者越是远离公共责任，他的工作效率就越高，支持将公共机构私有化，为的是使公共服务效率更高。这些正统观念对所有各级政府都有深刻影响。他们鼓励决策者使用私营企业管理者来实施公共方案。

1.6私有化政治学：承包的动机

尼古拉斯亨利在《公共事务与公共行政》中指出政府选择让私营企业承包公共服务有若干好处，这大多与政治灵活性有关，政治债务得以偿还，政府也至少可以在形式上得以精简，避开沉重的公共官僚机构有时也可以促成真正的政治责任心。尼古拉斯在书中还逐一列举了承包的各种动机。

1.7私有化过程

尼古拉斯在同一本书中说明了私有化的过程，构建了融合－运作－分离模型。分别为公共机构与私营组织相会、政府与承包者之间密切合作阶段以及最后政府如何终止承包和解决争端阶段。

1.8旋转门

尼古拉斯同样看到了整个承包周期中可能出现的问题即“旋转门”，联邦政府官员在退休或辞职后，特别是从事与私营公司签订合同的官员，最后常常会到那些他们曾监管或立法的私营公司担任薪金丰厚的经理，在政府任职的实践越长，离开政府后的收入就越高，在这两者之间连续变换工作的现象也很常见，由此诱发了许多腐败问题。

1.9强化市场型政府

曼瑟•奥尔森在2000年出版的《权力与繁荣》中通过引入政府权力于经济增长分析之中，说明了国家权力与私人权力之间的相互关系决定了繁荣程度，奥尔森创造了一个可以高度浓缩其长期增长理论的重要概念：强化市场型政府。一个政府如果有足够的权力去创造和保护个人的财产权力、并且能够强制执行各项契约，与此同时，它还受到约束而无法剥夺或侵犯私人权力，那么这个政府便是一

个“强化市场型政府”。奥尔森反复强调经济成功有两个必要条件：第一，存在可靠且明确界定财产权力和公正的契约执行权力；第二，不存在任何形式的巧取豪夺。强化市场型政府设立的目标，在于获得所有潜在的得自贸易的收益。为此就需要建立一套法律体系和政治秩序来强制执行合同或抵押协议，保证资本市场长期、稳定、有效运作。

2.0国内研究成果

自2003年起，国内理论界对公用事业民营化的研究日趋热烈，这些研究大多基于国外的理论、实践研究，并与我国的实际国情相结合得出相关的结论。关于公用事业民营化改革的动因有若干观点：其一以对传统自然垄断理论的修改为基础，认为由于技术条件等的变化，一些传统的公用事业领域已经具有了弱垄断性的特点，对于这些领域，市场竞争机制可以而且应该发挥作用；其二，认为传统的公用事业体制存在体制失效问题，市场化的运作模式可以弥补之一缺陷并提高效率；其三，认为公用事业民营化是政府在财力紧张这以约束条件下的无奈选择。

2.1基于国外实践的研究

谢香兰在《韩美日英四国公用事业改革之路》一文中对四国的实践道路进行了探索并进行了总结。

1979年以撒切尔夫人为首的英国政府进行的大规模以私有化为主要内容的民营化运动是世界民营化运动的滥觞，其改革路径是公共产品和公共服务先分门别类再放手市场，通过出售国有企业的股票。实现了企业的产权从高度集中的国家所有向分散的社会公正所有转变，减少了公共部门的财政支出，并增加了财政收入。

在美国经济中占主导地位的是私人垄断组织，美国的民营化就是充分利用市场机制对资源优化配置的作用，使公共部门与私人企业建立公司伙伴关系，在其多种民营化途径中，最主要的是竞争性合同承包，另外还有放松管制等方法。美国的民营化充分利用民间资本，改善了公共服务质量。

上世纪80年代席卷西方的民营化浪潮也波及到了日本。其民营化主要是指对日本专卖公社、电信电话公社、国有铁道公社的民营化。日本是政府主导型的市场经济国家，政府在运动过程中起到了主导性的作用，采取国有民营与出售股票分步走的方法，得到了社会公众的广泛支持，获得了一定的成功。

韩国可以说是公用事业民营化的忠实拥护者，为了改变本国公用事业的不良现状，韩国政府已经发动了5次民营化运动，采取民营化和体制改革双管齐下的方法，十分重视对公用事业的调查分析，重新进行分类，有选择地确定民营化对象，使其民营化有计划有步骤的进行，力保社会稳定。

2.2郝亚光

在《我国公用事业民营化的必要性分析》一文中从现实要求和理论基础两部分分析了民营化的必要性，并全面阐释了公用事业的民营化在我国机构改革、政府职能转变、提高公用事业管理运作的效率、降低公用事业运作的成本、激活民

间资本的参与及地方分权、打破地方保护主义和中央与地方关系新格局的形成等方面所起着的极其重要的意义。

2.3陈潮升

在《政府改革与经济治理》一书中针对准公共物品的提供这一问题做了剖析，他认为“私人物品由私人部门通过市场提供，公共物品或服务由政府部门以非市场方式提供”这一想法，只是理论上的一种理想性的说法，现实生活中，就拥挤性和排他性准公共物品或服务的供给来看，它们的一个共同特点就是既可以由私人部门通过市场提供，也可以由政府部门直接提供，或是由政府部门给予补助的办法通过市场提供，具体采用何种方法提供，需要因具体的成本——受益分析而定。

2.4周向红

在《公用事业民营化进程中的问题研究》一文中探讨了民营化在具体运作过程中，由于民营化固有的局限性以及公用事业作为准公共物品具有的特殊性而产生的一系列问题，文章从发展与均衡、公平与效率、模式选择三方面展开，指出政府应在遵循事物客观规律、主动承担责任的同时，须进一步强化组织技巧、监督措施、符合公共利益的行为规范以及相关的激励措施，以弥补民营化进程中出现的弊端。

2.5何清涟

在《现代化陷阱》一书中，用更犀利的语言和确凿的证据深刻揭露了中国现代化过程中经济政治社会的黑暗面，其中对当代中国各种利益集团开展的寻租活动产生的根源及对中国社会政治、经济的影响做了深刻的剖析，清醒地认识到在腐败积累到一定程度、民众愤怒也积累到一定程度的时候来一场“反腐败”并不能起到根本性的作用，提出如何遏制腐败，防止进一步“软政权化”，阻止分利集团与政治结盟是关系到中国未来命运的关键问题。该书虽然没有就公用事业民营化这以问题进行论述，但其中揭示出来的问题却是整个民营化过程中极易出现问题的关键环节，可谓具有重大的前瞻性意义。

2.6詹国彬

在《民营化：公共事业改革的路径选择》一文中给出了公共事业民营化的途径，可以称为理论界的一大创新之举，依托于国外发达国家的经验，系统地给出了民营化的三大类途径：委托授权、政府撤资和政府淡出。此外在文中他还给出了中国公共事业民营化过程中需要注意的若干点问题。

3.0评价

尽管国外理论研究的语境与国内的有一定的差异，且国内与国外出于不同的政治体制之下，所有并不能完全将国外的研究成果奉为圭臬，市场经济虽然不存在“姓资姓社”的问题，但在处理具体事务的过程中，把握好“度”却是个关键问题。中国的整个现代化进程落后于西方世界，从整个发展进程看，我国目前的发展阶段大致处于西方发达国家私有化运动的发端时期，尽管体制不同，也不乏相似之处，因此国外的理论研究成果具有重要的借鉴价值。

国内的研究大多根据既有的理论成果结合中国具体国情展开，对“民营化”的必要性和可行性的分析理论根基不深，缺乏理论创新，另一方面，很多学者虽然都看到了民营化背后的危机，但都没有给出完全的解决方案，制度化设计的缺位构成了研究体系以及实践体系的漏洞，这些方面都是今后的研究工作需要弥补的缺陷。