《公务员法》立法目的的实现

第一篇：《公务员法》立法目的的实现

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《公务员法》立法目的的实现

佚名

《公务员法》(草案)第一条确立了《公务员法》的公务员目的：“规范公务员的管理，保障公务员的合法权益，加强对公务员的监督，建设高素质的公务员队伍，促进勤政廉政，提高工作效能”。

这一公务员目的可分为三个相对独立，但又相互联系的层次：第一个层次是“规范公务员的管理”;第二个层次是“保障公务员的合法权益”;第三个层次是 “促进(公务员队伍)勤政廉政，提高工作效能”。至于“加强对公务员的监督”和“建设高素质的公务员队伍”，此二者与“促进勤政廉政，提高工作效能”是同一层次的目的，而并非是另外的独立层次的目的。因为“加强对公务员的监督”和“建设高素质的公务员队伍”，都是为了“促进勤政廉政，提高工作效能”。

《公务员法》(草案)确立的这三个层次的公务员目的应该说是比较全面、比较适当的。问题在于我们如何去实现这些公务员目的，我们应设计什么样的具体法律制度和法律规范去实现这些公务员目的。考察现行《公务员法》(草案)的整个内容，应该说，上述公务员目的大多是有一定具体法律制度和法律规范加以保障，从而是能在一定程度上得以实现的。但是无庸讳言，现行《公务员法》(草案)设计的具体法律制度和法律规范也有某些欠缺和某些不科学处，并不能充分保障上述公务员目的的实现，甚至有些具体法律制度和规范与相应公务员目的还存在不一致之处，即这些具体法律制度和规范不仅不能保障相应公务员目的的实现，反而可能妨碍相应公务员目的的实现。下面我们分别对之加以分析。

第一，关于“规范公务员的管理”

根据世界各国公务员管理的经验，特别是法治发达国家的经验，规范公务员管理的最重要途径就是对公务员实行分类管理。没有分类就不可能有规范管理，不可能有科学管理。因为不同类别公务员行使着不同性质的国家职能，而不同性质的国家职能的运作方式是很不相同的，从而要求不同的公务员管理制度与之相适应。

在国外，公务员通常分为特别职公务员和一般职公务员、政务类公务员和事务类公务员。特别职公务员包括议员、法官、政府内阁组成人员等，一般职公务员包括所有国家机关和国有企事业单位中的常任文职人员。政务类公务员指通过选举或任命产生，与执政党共进退，行使决策职能的公职人员，如内阁总理、部长、政务次长等，事务类公务员指通过考试或聘任产生，不与执政党共进退，主要从事执行性事务职能的公职人员，包括在国家机关中工作的副部长(除政务副部长外)以下的公职人员和在国有企事业单位中的公职人员。

根据分类管理的原则，各国公务员法通常只调整一般职公务员，即事务类公务员。有的国家的公务员法虽然将特别职公务员和政务类公务员也列为公务员的范围，但明确规定法律的具体规范只适用于一般职公务员，即事务类公务员(如日本).有的国家的公务员法则一开始即将特别职公务员和政务类公务员排除出公务员法的调整范围(如法国)。但是我们现在的《公务员法》(草案)却将所有的“依照法律规定管理国家事务和履行社会公共事务管理职能、使用国家行政编制、由国家财政负担工资福利的机关中除工勤人员以外的工作人员”均纳入公务员的范围，由一个法律统一调整。即对完全不同性质的公职人员，无论是考任、委任、聘任职人员，还是通过人大选举产生或任命的政府组成人员、法官、检察官;无论是国家机关工作人员，还是政党、社会团体的工作人员，均适用同样的法律、同样的制度。显然，这不符合规范管理、科学管理的原则，而是将计划经济时代的“大一统”干部管理模式法制化。

首先，政党和社会团体不是由人大产生，向人大负责，接受人大监督的机关，也不是法律法规授权的组织，其工作人员不能直接行使国家公职，自然而然地成为公务员。否则，就与我国宪法确立的政治制度相矛盾。党的机关的工作人员与国家机关工作人员的要求是很不相同的，例如，党的机关的工作人员的录用能向所有公民平等开放吗?对党的机关的工作人员的考核能适用与国家机关工作人员考核同样的条件吗?显然不能。因此，将政党和社会团体的工作人员纳入公务员法调整是不科学的。

其次，法官与政府工作人员的工作性质完全不同，法官审理案件，只服从法律，而政府工作人员执行公务，必须遵循下级服从上级的原则。为了保证法官的公正，其任用、考核、奖惩、职务任免、乃至工资、福利等，都不应该实行与政府工作人员相同的制度。将法官与政府工作人员同样对待，同样管理，这种计划经济时代的“大一统”干部管理模式是与建设法治国家的要求不相适应的，而且在实践中已经暴露出种种弊端。正因为如此，我们在上世纪末即已开始改革，单独制定《法官法》，对法官进行分类管理。现在我们自然没有理由倒退回去，走回头路。

系而言，下级服从上级，公务员必须服从和执行上级的决定和命令，这是行政法律关系的基本要求。没有这一条，政令就不可能畅通，行政管理的秩序就不可能保障。但是，根据现代法治原则，“下级服从上级，公务员必须服从和执行上级的决定和命令”这一要求已经不再是绝对的，在上级的决定和命令有明显或重大违法的情形下，公务员可以不服从上级的决定和命令。行政法治原则之所以有这一发展，是人们通过无数血的教训而认识到绝对的“下级服从上级”的极大危害性。例如，在某种突发事件(如洪水、火灾、地震等)出现时，上级由于不了解情况而发布了错误的决定、命令，下级如果无条件执行，可能造成千千万万人民生命和财产的损失;又如，在某种地方、部门利益的驱使下，上级因追求“政绩”而作出可能造成自然、生态环境严重破坏的某种决定、命令(如修建或拆毁某一工程)，下级如果无条件执行，很可能给人们的生存环境造成灾难性的后果。因此，《公务员法》应赋予公务员抵制上级明显、重大违法的决定、命令的权利。这一权利不仅对于社会公益的维护是必要的，对于公务员个人权益的保障同样具有重要意义。例如，上级命令公务员刑讯逼供，公务员如果不抵制，将会与上级一道构成违法或犯罪;上级命令公务员捕杀国家保护的野生动物，公务员如果不抵制，也将会与上级一道构成违法或犯罪，受到法律追究。

首先，就公务员职位保障而言，仅有“非因法定事由，非经法定程序，不被免职、降职、辞退、处分”的规定是远远不够的，更重要的在于程序保障。现在的法律草案对于免职、辞退，乃至开除这些涉及公务员“饭碗”的重要权

益的行政行为，设定了哪些救济程序呢?除了对于处分(开除是最严重的处分)设定的告知、陈述、申辩程序和对于免职、辞退、处分设定的申诉、控告程序外，几乎再没有提供其他程序保障，既没有为当事人提供事前听证程序，也没有为其提供事后复议、诉讼程序。对于被免职、辞退的公务员，甚至没有提供陈述、申辩这种起码的最低限度的正当程序。为公务员提供陈述、申辩、听证程序本不应该存在任何理论或实践的障碍，就是复议、诉讼程序，其理论上的障碍——所谓“特别权利关系”理论(行政机关对内部人员实施的行政行为不受司法审查)—— 实际上也早已过时，连最先创立这一理论的德国人都已在上世纪放弃了这一理论，我们为什么还要坚持呢?从实践上讲，免职、辞退、开除的案件并不会太多，从而也不会存在复议机关和法院承受不了的问题。因此，不为受到免职、辞退、开除处分的公务员提供复议、诉讼权利是很不合理的：一个公民罚款几元钱都可以复议、诉讼，一个公务员被砸掉“饭碗”却不能复议、诉讼，这很不公平。

《公务员法》(草案)为了实现“保障公务员的合法权益”的公务员目的，设计了一系列的制度和规范，如职位保障制度、培训制度、辞职制度、工资、福利、保险制度、申诉、控告制度以及其他权利规范。但是，这些制度和规范对于公务员合法权益的保障仍是不够的。要实现“保障公务员的合法权益”的公务员目的，还必须增加另外一些保障制度或保障措施。

职人员。在任职期间，他们主要应是向人大负责，接受人大监督，从而对一般公职人员的考核、奖惩、晋升、任免、辞退等制度不应适应于他们。因此，将此类人员纳入《公务员法》调整也是有违规范管理、科学管理原则的。再次，通过人大选举产生或任命的政府组成人员与通过考试、聘任产生的一般政府工作人员在职位和工作性质上也有重大区别，对之适应统一的法律调整也是不适当的。通过人大选举产生或任命的政府组成人员有严格的任期限制，任期结束，其就不再是公

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第二，关于“保障公务员的合法权益”

应该说，《公务员法》(草案)设计的大部分制度和规范都是为这一公务员目的服务的，其中最重要的制度有考试录用制度、考核制度、职务升降制度、纪律处分制度、培训制度、交流制度、回避制度、辞退制度等。这些制度对于加强对公务员的监督，建设高素质的公务员队伍，最终实现促进勤政廉政，提高工作效能的公务员目的无疑是必要的。而且，公务员起草者对这些制度的设计也是比较周密、比较科学的，从而是能够比较有效地保障相应公务员目的的实现的。但是，无庸讳言，其中某些制度的设计也有不够完善之处。

第三，关于“促进勤政廉政，提高工作效能”

例如，法律草案第四章规定的考试录用制度，起草者设计了报考人应具备的三种条件：第一种条件为“基本条件”，由《公务员法》本身规定;第二种条件为“拟任职位的条件”，由用人单位规定;第三种为“其他条件”，由省级以上公务员综合管理部门规定。第一种条件由法律规定，自然不存在问题。但第二种条件和第三种条件分别由用人单位和省级以上公务员综合管理部门规定，法律又未对之设定任何限制，这就可能发生问题。用人单位和省级以上公务员综合管理部门完全可能规定某些歧视性条件，如性别歧视(招男性不招女性)、出身歧视(招城里人不招乡下人)、民族歧视(招汉族不招少数民族)，等等。因此，法律草案在授予用人单位和省级以上公务员综合管理部门规定招考条件时，一定要限制其不得规定歧视性条件。否则，其就完全可能规定歧视性条件(已有多起这样的案例发生)，如果这样，一方面违反宪法平等原则，导致社会不公，另一方面，也不利于选拔和录用优秀人才，建设高素质的公务员队伍，最终实现促进勤政廉政，提高工作效能的公务员目的。

另外，为了促进廉政，《公务员法》(草案)似乎还应规定公务员财产申报制度。在我国，公务员财产申报制度一直没有建立起来。几年前中央曾发文要求实行收入申报制度，申报的主要内容是工资、奖金、礼金等。但这种收入申报没有多大意义：工资、奖金就是不申报，人们也知道;正常人情送礼则没有几个钱，至于非正常送礼的收贿，其收礼人一般不会申报，要申报他当时就不会收，除非他脑袋有问题。而财产申报则不一样，任职前，官员要向相应机关申报其个人和家庭的所有财产，任职中，官员要随时申报个人和家庭增加的财产，离职时，其要接受审计，说明其所有

现有财产的来源。在这样的财产申报制度下，公务员的腐败问题显然比较容易发现;同时，这种制度的存在对意欲腐败的公务员会有一种威慑作用，使之不敢任意腐败。因此，《公务员法》似应确立这一制度，以更有利于实现该法促进廉政的公务员目的。

第二篇：浅谈公务员法立法意义和制度创新

浅谈《公务员法》立法意义和制度创新

经2005年4月27日十届全国人大常委会第十五次会议审议通过，由国家主席胡锦涛签署、以中华人民共和国第35号令颁发的《中华人民共和国公务员法》（以下简称《公务员法》），将自2006年1月1日起施行。该法是新中国成立来我国首部干部人事管理的综合性法律，标志着我国干部人事制度建设纳入了高层次的法制化轨道。《公务员法》既凝结了我国近12年来公务员制度建设的经验，也借鉴了国外公务员管理的科学做法，对规范公务员管理，保障公务员合法权益，加强对公务员的监督，建设高素质的公务员队伍，促进勤政廉政，提高工作效能等无不具有十分重大的意义。本文拟就《公务员法》的立法意义及其在制度、机制方面的创新和发展发表一些肤浅的看法，以飨读者。

一、《公务员法》立法的重大意义

《公务员法》的立法意义，至少可从四个方面来理解和认识：

（一）制定《公务员法》顺应深化政治体制改革、坚持依法治吏、实现干部人事依法管理的客观需要。中共十六大以后，我国政治体制改革步伐加快，而干部人事制度改革是当前与今后一段时间政治体制改革的着力点，是必须加快改革的重大课题。因此，将公务员管理纳入国家层次的立法高度，并在政治体制改革的总体布局中率先启动，将对政治体制改革提供强有力的法制支持和保障，有利于从严治吏，从严治党和从严治政。

同时，新中国成立50多年来，我国干部人事管理方面出台了一系列政策文件，但法律法规极少，特别是没有一部人事管理总章程性的法律。治国能否成功须先治吏，缺乏干部人事管理法律，就不利于依法治吏、依法治国。而惩治“吏治腐败”，是关涉反腐倡廉能否深入持久的重要问题，出台《公务员法》把干部人事制度改革的重要制度成果以法律的形式固定下来，它既从一个不可或缺的重要方面填补了我国法律体系的空白，也是依法治理“吏治腐败”的釜底抽薪之举，这无疑在党政干部队伍建设上具有里程碑式的重大意义。

（二）制定《公务员法》体现了不断推进、创新公务员制度的时代要求。1993年8月，国务院颁布《国家公务员暂行条例》，在国家行政机关建立和推行公务员制度。经过近12年的实施，促进了干部人事管理尤其是机关人事管理的科学化、民主化和法制化进程，对于提高公务员素质，维护公务员的权益，调动广大公务员的积极性，促进行政能力建设，都发挥了重要作用，证明这是一套行之有效的制度。但随着中国社会经济发展和干部人事制度改革的不断深化，亟须调整补充完善。尤其是近10年来，中国经济社会进入快速发展时期，新情况新问题层出不穷，对公务员制度和公务员队伍建设提出了新的更高的要求。同时，伴随改革的不断深化，中国干部人事制度改革取得的一系列新成果、创造和积累的一些新鲜经验，也应及时补充到公务员制度体系中去，需要吸收上升为法律。因此，出台《公务员法》既是时代的呼唤，也是加强公务员管理实践的迫切需要。

（三）制定《公务员法》是完成全面建设小康社会宏伟目标的重要保障。邓小平同志曾经指出：中国的事情能不能办好，经济能不能快一点发展起来，国家能不能长治久安，从某种意义来讲，关键在于人。这个关键在于人，即可以理解为国家的治理迫切需要各方面的优秀人才，其中最重要、最关键和最核心的就是高素质的善于治党、治国的党政机关人才。他们在改革开放、在我国现代化建设中发挥着不可替代的作用，他们既是我国社会经济发展的决策者，也是经济社会活动的执行者和参与者。正如毛泽东同志曾经指出的：政治路线确定之后，干部就是决定的因素。用国家法律形式规范管理党政干部，就能确保各级党政干部的管理能够依照法定的权限、条件、标准和程序进行。这对于充分发挥他们的积极性、创造性，规范他们的行为，并施以法律上的监督，维护他们的合法权益，都是至关重要的。党政干部建设有了法律的规范，就能确保党政干部队伍建设适应我国现代化建设对党政人才建设的要求。这支队伍建设加强了，就能为全面建设小康社会提供强有力的干部人事保障。

（四）制定《公务员法》有利于人才强国战略的全面实施。21世纪被称为人才的世纪，人才资源已成为最具战略意义的“第一资源”。党中央站在推进改革开放和现代化建设的高度，作出了实施人才强国战略的重大决策，提出了把优秀人才集聚到党和国家的各项事业中来的战略任务。中共中央、国务院在《进一步加强人才工作的决定》中明确指出，党政人才是我国人才队伍建设的三大主体之一。要求我们树立科学的发展观和正确的政绩观，坚持群众公认、注重实际的原则，在实施人才战略中结合完善国家公务员制度，逐步建立综合体现工作职责、能力、业绩、年功等因素，职务与职级相结合的公务员工资制度。《公务员法》的出台，顺应了新世纪人才工作的根本任务是实施人才强国的时代要求，为大力加强党政人才队伍建设提供了重要法律保障。不难预料，随着这部法律的实施，对党政人才资源的开发和利用将起到积极的推进作用，一个充满活力的党政人才选拔与使用机制就会呈现在我们面前，人事相宜、劳酬相应、评价公正、激励到位、管理规范的党政干部管理制度的建立也就指日可待，把各类优秀人才集聚到党和国家各项事业中来的战略任务将得以全面实现。

二、《公务员法》在制度和机制层面上的创新

这次颁布的《公务员法》，共有18章、107条。在公务员的实施范围，公务员队伍的进、管、出等各环节，以及职务职级、奖励惩戒、劳酬福利、权利义务、监督约束、法律责任等方面都作了明确规定。一方面，以“暂行条例”为基础，保证了制度的连续性和稳定性；一方面，又有较大的发展，集中反映在吸收了以往干部人事制度改革当中包括竞争上岗、公开选拔、任职的试用期、领导干部引咎辞职等一些新鲜经验，在制度和机制层面都有所发展、创新和完善。

一是调整了公务员的范围，实现了党政机关干部的统一管理。“暂行条例”中的公务员范围，是指国家行政机关中除工勤人员以外的工作人员，其他党政机关参照试行。“暂行条例”实施近12年来，由于这一界定不够清晰，因此在制度推行中出现了随意扩大范围等不规范的现象。参照国际上的一些通行做法，《公务员法》在第二条中明确规定：“公务员是指依法履行公职、纳入国家行政编制，由国家财政负担工资福利的工作人员”。意味着，今后公务员不再局限于政府机关工作人员。这样规定有利于保持各类机关干部的整体一致性，可以有效防止政出多门，有利于统一管理和党政机关之间干部的交流，较好地实现了公务员管理体制与现行干部管理体制的衔接。

二是建立了公务员分类制度，拓展了公务员的职业发展渠道。“暂行条例”没有对公务员进行分类管理的规定，仅简单地将公务员职务分为领导职务和非领导职务两大类，领导职务共10级，非领导职务共8级，实际上是一种没有职位类别区分的职务分类。导致公务员职业发展渠道过于单一，基层公务员晋升、晋级空间很小，不利于专业人才的成长和队伍稳定。在《公务员法》第三章中，特别规定了公务员职位分类制度，按照其性质区别划分为综合管理类、专业技术类、行政执法类等类别。还规定：“国务院根据本法，对于具有职位特殊性，需要单独管理的，可以增设其他职位类别。各职位类别的适用范围由国家另行规定”。同时，“综合管理类以外其他职位类别公务员的职务序列，根据本法由国家另行规定”。实际是在划分职位类别基础上，重新设置公务员的职务，构建公务员分类管理的体系框架。

同时，《公务员法》明确了职务与职级的对应原则，目的是构建公务员“职务晋升”与“职级晋升”的“双梯制”。按照现行体制，工资、住房、医疗、交通等待遇都与职务、职级挂钩，广大公务员职务、级别上不去，其合理的经济利益难以保证，而职务职数的设置又是十分有限的，这就在一定程度上影响了一般公务员积极性的发挥。在职务晋升外，将级别晋升作为公务员另外一条职业发展阶梯和重要平台，这就进一步完善了公务员激励保障机制，有助于弱化“官本位”，有利于促进中国政府改革从管制型到服务型的职能转变，更好地塑造公务员的“公共精神”。

三是进一步明确并规范了职位“聘任制”，丰富了公务员的任用形式。“暂行条例”也规定了部分职务实行聘任制，但十几年来一直没有推行。《公务员法》第十六章专门设置了“职位聘任”一章，规定“经省级以上公务员主管部门批准，可以对专业性较强的职位和辅助性职位实行聘任制。”“机关聘任公务员需签订书面聘任合同，聘任合同期限为1至5年。”这是“暂行条例”所没有的。把职位聘任制作为公务员任用的补充形式，对一些专业性强和辅助性的职位实行聘任制，体现了不拘一格用人才的原则，适应了满足机关对较高层次专业技术人才的客观需要，同时也可降低机关用人成本，为机关吸引优秀人才特别是专业人才开辟了一条合法渠道，拓宽了选人、用人渠道，有利于增强公务员队伍的开放性、改善公务员队伍结构、增强公务员制度的生机和活力。

四是设立了领导职务“任期制”，健全了职务退出的正常机制。长期以来，在干部任用问题上存在着“不到年龄不退出领导岗位，不犯错误不下台”的传统观念，“官本位”的陈旧意识也占据着许多人的心理范围。《公务员法》明确规定“领导成员职务实行任期制”，把领导职务变为工作职务，打破了原来党政机关领导只能上不能下的管理格局，这对长期以来形成的领导职务“终身制”在法律的形态上予以了否认，将对“铁交椅”产生根本性的治理，也就从制度上突破了领导干部退出机制的瓶颈，对形成正常的能进能出、新陈代谢的机制是十分有利的。这样做，一方面，可以破除领导干部的惰性，增强在职领导干部的竞争意识、忧患意识和自律意识，也为年轻干部脱颖而出创造条件；另一方面，有利于打破一个位置上长期共事形成的各种关系网、小团体和地方主义，有效防止、克服干部队伍中的消极腐败现象。这不啻是公务员更新机制的一个重大变革。

五是将“公开选拔”与“竞争上岗”法定为职务晋升的方式之一，突破了传统委任制的任用模式。《公务员法》规定：“机关内设机构厅局级正职以下领导职务出现空缺时，可以在本机关或者本系统内通过竞争上岗的方式，产生任职人选。”“厅局级正职以下领导职务或者副调研员以上及其他相当职务层次的非领导职务出现空缺，可以面向社会公开选拔，产生任职人选。” 确认“公选、竞岗”作为晋升方式的法律地位，一是实现了坚持党管干部原则与走群众路线的有机统一，保证了群众的知情权、参与权、选择权、监督权；二是实现了坚持德才兼备用人标准与科学全面客观评价方法的有机统一，能有效地避免个人主观因素的影响，公正公平地选拔人才。有利于防止少数人在少数人中选人用人的现象，有助于“不劝天公重抖擞，也可不拘一降人才”的生动局面的形成。三是实现了坚持任人唯贤的原则与社会化选拔机制的有机统一，拓宽了选人视野，广开了进贤之路。这是对传统委任制的重要改革，是一种从制度上、习惯上、风气上实现选贤任能、能上能下的有力措施，是公务员职务晋升制度的最大突破之处。

六是首次以法律形式将“引咎辞职”、“责令辞职”引入公务员管理，强化了对公务员的监督约束。《公务员法》规定：“领导成员因工作严重失误、失职造成重大损失或者恶劣社会影响的，或者对重大事故负有领导责任的，应当引咎辞去领导职务。领导成员应当引咎辞职或者因其他原因不再适合担任现任领导职务，本人不提出辞职的，应当责令其辞去领导职务。” 这是公务员监督约束机制的重大突破。由此，责任追究制度上升为公务员管理的一项基本法律制度，充分体现了立党为公、执政为民的本质要求，有利于加强对领导干部的监督，引导领导干部树立科学发展观和正确的政绩观，更好地履行职责，始终做到权为民所用，情为民所系，利为民所谋。否则，“当官不为民做主，只能去掉乌纱卖红薯”。也势必有助于培育领导干部良好的从政道德，对于防止公务员“不作为”和“乱作为”，推进社会主义民主政治建设都具有积极意义。

七是首次明确上级违法、犯错下级可说“不”，凸显了公务员执行公务的自主裁量权。《公务员法》规定：“公务员执行公务时，认为上级的决定或者命令有错误的，可以向上级提出改正或者撤销该决定或者命令的意见；上级不改变该决定或者命令，或者要求立即执行的，公务员应当执行该决定或者命令，执行的后果由上级负责，公务员不承担责任；但是，公务员执行明显违法的决定或者命令的，应当依法承担相应的责任。” 既严明了公务员的权责、纪律，也明确了组织体系中公务员作为执行主体的相对独立性及其行为责任。从法律层面，凸显了公务员作为执行主体的相对独立性和执行公务的自主裁量权，有利于增强公务员的责任感、自律感，克服长官意志，防止公权滥用，提高公务员独立思考和依法行政的自觉、自律、自警能力。

八是首次把“廉”的要求法定为公务员的考核内容，统一规范了公务员的评价标准。《公务员法》规定：“全面考核公务员的德、能、勤、绩、廉，重点考核工作实绩。”“对非领导成员公务员的定期考核采取考核的方式，对领导成员的定期考核，由主管机关按照有关规定办理。”“考核的结果分为优秀、称职、基本称职和不称职四个等次。”在“暂行条例”规定的“德、能、勤、绩”考核标准的基础上，《公务员法》中增加了“廉”的内容，把对公务员“廉”的要求，从以前的政策、制度要求上升为法律的规范。也就是说，公务员遵纪守法、依法行政、廉洁自律等情况是重点考核的内容。不廉洁不仅是违反党纪、政纪问题，而且是违法行为。这对于从源头防治吏治腐败，保持公务员队伍的公仆本色，充分发挥考核促“廉”的功能作用，都具有积极促进意义。

九是调整了工资构成，明确了调资原则，实现了公务员工资透明化。现行公务员工资构成包括职务工资、基本工资、工龄工资、级别工资。而《公务员法》规定公务员工资只包括级别工资和基本工资两部分，同时对公务员工资水平作了严格规定。即：“国家实行工资调查制度，定期进行公务员和企业相当人员工资水平的调查比较，并将比较结果作为调整公务员工资水平的重要依据。公务员工资水平，与国民经济发展相协调、与社会进步相适应。” 唯有按这样的程序所确定的公务员薪俸标准，才具有程序上的合法性，有效防止和消除行业垄断、政策权力带来的不合理收入，民众也更容易接受。同时，这也为保障公务员工资的稳定性，科学设定公务员增资幅度和水平，提供了明确的法律保障和依据，有益于建设责任政府，有利于保障公务员的薪酬权益。

十是明确了公务员的权益保障，体现了“以人为本”的理念。《公务员法》中，公务员除8项基本权利外，还拥有陈述和申辩、申诉、控告的权利等，并作了明确和细化，突出了对个体权益的保护和尊重。同时，还建立了人事争议仲裁制度，明确了人事争议仲裁的原则和程序。其中，聘任制公务员与机关之间因履行聘任合同而产生争议时，先由一个中立的人事争议仲裁机构来调解和裁决，当事人对裁决不服的，可以向人民法院提起诉讼，实现了聘任制公务员的人事争议仲裁与司法程序的贯通和衔接。人事争议仲裁制度的建立及其原则规定，对于促进人事争议仲裁的准确、公正，对于保障聘任制公务员与所在机关双方的合法权益都具有重要意义。

十一是明确了与有关法律的对位原则。如关于“公务员法”与“法官法”、“检察官法”、“人民警察法”的关系，根据“立法法”中关于同位阶法律中的特别法优于一般法的规定，对法官、检察官、人民警察履行职责的特殊要求，明确除适用公务员法的有关规定外，仍可适用有关法律规定。

总之，《公务员法》是一部框架法、章程法，它的出台和实施对于进一步规范公务员的管理，更好地保障公务员的权益，加强对公务员的监督，具有积极促进作用。但一部《公务员法》不可能解决我国公务员制度的所有问题，该法出台后，还需要制定大量的下位配套法规。为未来发展留有余地，为地方和部门的探索和创新预留空间，是《公务员法》立法的重要指导思想。(黄寿德 陆德清)

第三篇：浅析公务员法立法及实施中的不足

浅析公务员法立法及实施中的不足

1993年，国务院发布施行了《国家公务员暂行条例》，公务员管理初步做到有法可依，2005年，全国人大常委会通过了《公务员法》并于2006年1月1日施行，后国务院、中组部、人社部等又出台了多个配套规定，公务员管理逐步进入法治轨道。但是，从十多年来的实践看，公务员法立法方面、施行方面都存在一些不足。

一、公务员职位分类不科学

（一）我国公务员的范围。公务员暂行条例规定，本条例适用于各级国家行政机关中除工勤人员以外的工作人员。公务员法规定，本法所称公务员，是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。《中华人民共和国公务员法》实施方案规定，中国共产党各级机关、各级人民代表大会及其常务委员会机关、各级行政机关、中国人民政治协商会议各级委员会机关、各级审判机关、各级检察机关、各民主党派和工商联的各级机关列入公务员法实施范围。

（二）我国公务员的职位分类。公务员职位类别按照公务员职位的性质、特点和管理需要，划分为综合管理类、专业技术类和行政执法类等类别。

（三）我国公务员职位分类的不足之处。从公务员法实施范围看，我国公务员职位分类明显存在不足。政党机关、人大机关、政协机 关等可视为综合管理类，审判机关、检察机关则明显不属于综合管理类，也不属于专业技术类，应该单独作为司法类分类，即使不考虑审判机关、检察机关，司法行政机关也不完全属于综合管理类、行政执法类、专业技术类中的任何一种。虽然公务员法规定，对于具有职位特殊性，需要单独管理的，可以增设其他职位类别。但为什么明显有司法类却不明确规定，而要留个尾巴呢。而且，公务员法已经实施十一年，审判机关、检察机关改革正在进行，职位类别正在单独设置和规范，司法行政机关的职位类别却至今也没有个独特的规范的设置。稍学过西方民主国家的基本政治制度的人都知道他们的司法、行政、立法三权分立。我们建设社会主义法治国家，司法的地位相当重要，而公务员法未单设司法类职位，可能让人产生司法地位弱的误解。

二、公务员职务序列设置不科学

(一）职务序列设置不科学。公务员法规定，国家根据公务员职位类别设置公务员职务序列。公务员职务分为领导职务和非领导职务。领导职务层次分为：国家级正职、国家级副职、省部级正职、省部级副职、厅局级正职、厅局级副职、县处级正职、县处级副职、乡科级正职、乡科级副职。非领导职务层次在厅局级以下设置。综合管理类的领导职务根据宪法、有关法律、职务层次和机构规格设置确定。综合管理类的非领导职务分为：巡视员、副巡视员、调研员、副调研员、主任科员、副主任科员、科员、办事员。综合 管理类以外其他职位类别公务员的职务序列，根据本法由国家另行规定。

从公务员法的规定看，我国综合管理类公务员职务只有领导职务和非领导职务两种，而非领导职务只在厅局级以下设置。这个规定明显不科学。省部级副职以上没有设置非领导职务，如果有省部级副职以上领导被撤职、免职了，那么他既没有了领导职务，也没有非领导职务，从法律意义上来讲竟然没有职务了。有的同志说，别个免职了，还享受着省部级副职以上领导干部的待遇呢。实践中，这种情况不鲜见。但这里会出现两个问题，一是公务员法没有规定什么级待遇一说，譬如处级县的副县长为县处级副职领导干部，免职了就应该改任副调研员，而不是什么副处级；另一个问题就是享受什么级待遇的如果要重新任同级领导职务，算提拔还是算平调，当然这里还会引出一个公务员职务转换问题，如乡科级正职领导免职后任主任科员，主任科员任乡科级正职领导。现行公务员法没有职级一说，只有职务与级别，公务员的职务对应相应的级别，级别共分为二十七级。

因此，应当对公务员法进行修改，要么在省部级副职以上都设置非领导职务，要么在领导职务与非领导职务之间设置职级。(二）非领导职务设置比例不科学。建立非领导职务序列,是推行国家公务员制度的重要环节之一,是改善机关工作人员结构,稳定和吸引优秀人才在公务员机关工作的一项措施。设立非领导职务的主要 目的,一是减少领导职数,二是为不担任领导职务的人员成长和发挥作用创造条件,更好地调动他们的积极性。国家公务员非领导职务设置办法规定，县直机关主任科员、副主任科员职数不得超过科级领导职务职数的50%，其中主任科员不得超过主任科员、副主任科员总数的50%。由于县直机关科级领导职务本来就少，这个规定使非领导职务职数显得稀缺，难以实现设置非领导职务的初衷和目的。而且，国家公务员非领导职务设置办法还规定，各级非领导职务的设置规格，不得高于所在部门的领导职务；非领导职务的设置职数，上级机关应多于下级机关。实践中，越往上走，领导与非领导人数的比例越大，或者说非领导人员人数越接近领导人数甚至少于领导人数。这就导致机构规格越高的单位非领导职务晋升越容易、越快，能够晋升的职务也越高，这不利于人才往基层走。因此，建议领导职数与非领导职数设置比例从现在的规定进行倒置，即非领导职务职数不超过领导职数的200%，同时规定下级机关职数多于上级机关。

(三）非领导职务职责不明确。明确职责是管理的基础，非领导职务是实职，按照“三定”的要求，应当明确不同非领导职务的职责。公务员法规定，各机关依照确定的职能、规格、编制限额、职数以及结构比例，设置本机关公务员的具体职位，并确定各职位的工作职责和任职资格条件。综合管理类公务员非领导职务设置管理办法只规定了任职要求和任职年限条件等，却没有规定不同非领 导职务的职责，办事员、科员、副主任科员、主任科员等等都不知道自己的职务职责，目前的公务员考核也没有考虑职务职责而是考核工作岗位职责，一些副调研员以上人员基本不上班已成惯例，大量的工作是科员在做，有人戏说巡视员不巡视，调研员不调研，主任科员也没主任，只有科员是常务。建议用法定形式明确不同非领导职务职责，只有明确了职责，公务员法“对非领导成员公务员的定期考核采取考核的方式，先由个人按照职位职责和有关要求进行总结，主管领导在听取群众意见后，提出考核等次建议，由本机关负责人或者授权的考核委员会确定考核等次”的规定才能真正落实。

三、公务员工资福利保险制度不完善

（一）工资范围规定有瑕疵。公务员法第七十三条规定，公务员实行国家统一的职务与级别相结合的工资制度。公务员法第七十四条第一款规定，公务员工资包括基本工资、津贴、补贴和奖金；第三款规定公务员按照国家规定享受住房、医疗等补贴、补助。第一，从语言表述层面看，公务员法的表述没有国家公务员暂行条例准确，既然是职务与级别相结合的工资制度，工资范围完全应直接表述为职务工资、级别工资，表述为基本工资后，还得再明确哪些是基本工资。第二，从第七十四条第三款看，补助也属于工资范畴，但第一款却没有将补助纳入工资范围，如果补助属于福利，应当在福利条文中规定。

（二）未全面贯彻按劳分配制度、同工同酬原则。按劳分配制度是社会主义制度优越于资本主义制度的重要体现，同工同酬是公平公正的重要体现。劳动法第四十六条规定，工资分配应当遵循按劳分配原则，实行同工同酬。国家公务员暂行条例第六十四条规定，国家公务员的工资制度贯彻按劳分配的原则。公务员法第七十三条规定，公务员工资制度贯彻按劳分配的原则，体现工作职责、工作能力、工作实绩、资历等因素，保持不同职务、级别之间的合理工资差距。对比三者可以看出，公务员法虽然在提法上说贯彻按劳分配的宪法规定，实际却是按职务、级别分配，“官本位”味道浓，未体现同工同酬。按照宪法的规定，公民有劳动的权利和义务，公务员也是社会主义劳动者，公务员法应当吸收劳动法立法上的优点和实践成果。在美国，“《联邦公务员可比性工资法案》开宗明义，列出了制定公务员工资标准的4项指导原则：(1)在同一地区，一定要毫不折扣地体现同工同酬（There be equal pay for substantially equal work within each local pay area）；(2)在同一地区，工资等级差别取决于岗位性质和工作表现(Within each local pay area, pay distinctions be maintained in keeping with work and performance distinctions。”（《美国公务员的分类分级》，来源于宁静安详的博客）。公务员法可以借鉴。

（三）工资可比性原则存在缺陷。国家公务员暂行条例规定，国家公务员工资水平与国有企业相当人员的平均工资水平大体持平，国 家根据国民经济的发展和生活费用价格指数的变动，有计划地提高国家公务员的工资标准，使国家公务员的实际工资水平不断提高。公务员法规定，公务员的工资水平应当与国民经济发展相协调、与社会进步相适应；国家实行工资调查制度，定期进行公务员和企业相当人员工资水平的调查比较，并将工资调查比较结果作为调整公务员工资水平的依据。从两者关于可比性原则的规定看，国家公务员暂行条例的规定更加具体，明确规定国家公务员工资水平与国有企业相当人员的平均工资水平大体持平，但公务员法却规定模糊，只说比较，不说是高于、低于还是持平，那么，这种调查与比较到底有什么用呢？怎么作为依据呢？

（四）未规定加班工资。公务员法规定，公务员在法定工作日之外加班的，应当给予相应的补休，却未规定不能补休的是否应当发给加班工资。而劳动法规定，用人单位安排劳动者加班的，应当支付高于劳动者正常工作时间工资的工资报酬。公务员法应当像劳动法那样做出相应规定。

（五）公务员福利的规定太笼统。公务员法规定，公务员按照国家规定享受福利待遇，却未规定哪些福利。法治的前提是有法可依。

四、退休制度已滞后

宪法第四十四条规定，国家依照法律规定实行企业事业组织的职工和国家机关工作人员的退休制度，退休人员的生活受到国家和社会的保障。公务员法规定，公务员退休后，享受国家规定的退休金和 其他待遇，国家为其生活和健康提供必要的服务和帮助，鼓励发挥个人专长，参与社会发展。按照宪法和公务员法的规定，公务员退休工资由国家和社会保障，但现在国家已实行养老保险并轨，由公务员自己交纳养老保险和职业年金，而且国家出台了延时退休政策，现行退休制度已滞后，有必要对公务员法进行修改。

五、执行中的不足

（一）2007年套改工资的办法有违反公务员法之处。公务员法规定，公务员的职务与级别是确定公务员工资及其他待遇的依据，同时规定，公务员的级别根据所任职务及其德才表现、工作实绩和资历确定。但关于印发《公务员工资制度改革实施办法》的通知（国人部发[2006]58号）第二条第（一）项套改工资的办法中规定，公务员的级别和级别工资档次，按现任职务、任职年限和套改年限确定（附表一）。套改办法进按照职务和资历套改级别，唯一的好处就在于简便易行，但因为完全没有考虑德才表现、工作实绩，违反了公务员法的规定，不利于激励先进，鞭挞后进。在套改之前，有连续三年优秀提前晋升级别的规定，这对于激励先进发挥了重要作用，一些优秀公务员提前晋升级别，2007年套改的时候，废除了这个规定，仅规定“被授予省部级以上劳动模范和先进工作者等荣誉称号，且1993年工资制度改革以来按国家规定高定了工资档次的人员，仍保持荣誉的，可在本人套改工资的基础上适当高定工资档次”。公务员考核结果是德才表现、工作实绩等的综合评定 结论，级别的确定理应作为重要依据，享受提前晋升级别待遇了的，理应高定，法律是应当保护合法取得的利益的。套改办法只按现任职务、任职年限和套改年限确定级别，让一些德才表现、工作实绩都不咋样的人仅仅因为工龄长而比同职务的工龄稍短任职年限稍短的优秀公务员高套了级别，让奖优罚劣成为空话，挫伤了曾经优秀人员的积极性，也违反了公务员法确立的“公务员的管理，坚持公开、平等、竞争、择优的原则”和“坚持监督约束与激励保障并重的原则”。

（二）级别与工资等待遇适当挂钩的规定未执行。国务院关于改革公务员工资制度的通知（国发[2006]22号）第二条第一项第3目规定，实行级别与工资等待遇适当挂钩，厅局级副职及以下职务层次的公务员，任职时间和级别达到规定条件后，经考核合格，可以享受上一职务层次非领导职务的工资等待遇。国务院这个规定出台后，有关主管部门却并未制定配套办法，没有规定任职时间和级别达到什么样的条件可以享受上一职务层次非领导职务的工资等待遇，以至于该规定从没有执行过。发布了涉及公务员权利的规定却不执行，严重影响政府的公信力。

（三）住房补贴等未得到彻底的执行。公务员法规定，公务员按照国家规定享受住房、医疗等补贴、补助。目前，很多地方都没有执行住房补贴。当前，有一个现象，法律义务必须从法律生效之日起履行，但权利却可能迟迟得不到保障，有的是主管部门迟迟拿 不出配套办法，有的是地方迟迟拿不出实施办法，有的是地方（单位）财力不足以支撑，导致有的权利有的要等待一二十年才能执行，而执行时间一般是实施办法出台后而不是法律生效之日起，住房补贴就是其中一例。

综上所述，公务员法立法和施行都存在缺陷，已滞后于形势的发展，有必要遵循全面性、科学性、前瞻性等原则迅速启动修改，或者以修正案的形式修改或增加规定。

第四篇：公务员法的立法思想与立法框架

您的得分：93.33！恭喜，您通过了《<公务员法>的立法思想与立法框架》的考试！

一、判断题（10 道）

1.公务员认为机关及其领导人员侵犯其合法权益的，不能向上级机关或者有关的专门机关提出控告。

正确

错误

2.公务员辞去公职，应当向任免机关提出书面申请。任免机关应当自接到申请之日起三十日内予以审批，其中对领导成员辞去公职的申请，应当自接到申请之日起九十日内予以审批。

正确

错误

3.公务员法实施后，全国人民代表大会常务委员会1957年10月23日批准、国务院1957年10月26日公布的《国务院关于国家行政机关工作人员的奖惩暂行规定》、1993年8月14日国务院公布《国家公务员暂行条例》同时废止。

正确

错误

4.《中华人民共和国公务员法》是我国公务员管理的第一部法律，具有里程碑的意义。

正确

错误

5.公务员辞去公职或者退休的，原系领导成员的公务员在离职两年内，其他公务员在离职三年内，不得到与原工作业务直接相关的企业或者其他营利性组织任职，不得从事与原工作业务直接相关的营利性活动。

正确

错误

6.公务员工资包括基本工资、津贴、补贴和奖金。

正确

错误

7.公务员之间有夫妻关系、直系血亲关系、三代以内旁系血亲关系以及近姻亲关系的，不得在同一机关担任双方直接隶属于同一领导人员的职务或者有直接上下级领导关系的职务，也不得在其中一方担任领导职务的机关从事组织、人事、纪检、监察、审计和财务工作。

正确

错误 8.《中华人民共和国公务员法》是在《公务员暂行条例》的基础上制定出来的，从两者的关系上看，这是法制建设本身规律的发展。

正确

错误

9.领导职务层次分为：国家级正职、国家级副职、省部级正职、省部级副职、厅局级正职、厅局级副职、县处级正职、县处级副职、乡科级正职、乡科级副职。

正确

错误

10.本法所称领导成员，是指机关的领导人员，也包括机关内设机构担任领导职务的人员。

正确

错误

二、单选题（10 道）

1.《公务员法》一共有（）章，107条。

A.17 B.18 C.19 D.20 2.根据《公务员法》规定，公务员的处分形式不包括（）。

A.记大过

B.降级

C.降职

D.撤职

3.我国在（）制定行政法规，初步把公务员管理纳入法律管理的轨道。

A.1991年

B.1992年

C.1993年 D.1994年

4.公务员符合下列条件之一的，本人自愿提出申请，经任免机关批准，可以提前退休（）

A.工作年限满二十五年的

B.距国家规定的退休年龄不足五年，且工作年限满二十年的

C.上级批准可以提前退休的

D.患慢性病的

5.民族自治地方录用公务员时，依照法律和有关规定对少数民族报考者予以（）

A.统一对待

B.降分录取

C.适当照顾

D.优先录取

6.第八条规定 国家对公务员实行（），提高管理效能和科学化水平。

A.科学管理

B.统一管理

C.分类管理

D.协调管理

7.下列人员符合公务员条件的是哪个？（）

A.张三，28周岁，研究生学历，患精神分裂症

B.李四，17周岁，身体健康，具有良好品行

C.王五为美籍华人，拥护中华人民共和国宪法

D.赵六，22周岁，身体健康，大专毕业

8.公务员制度最早起源于19世纪40年代的（）

A.英国

B.美国 C.法国

D.中国

9.公务员在定期考核中被确定为优秀、称职的，按照国家规定享受（）

A.升职奖励

B.医疗补助

C.住房补贴

D.年终奖金

10.下列哪些职位不实行聘任制？（）

A.涉及国家秘密的

B.因工作需要的

C.涉及技术性的

D.涉及专业性较强的

三、多选题（10 道）

1.公务员职务分为()

A.领导职务

B.专业技术职务

C.非领导职务

D.科员职务

2.公务员有下列情形之一的，予以辞退（）

A.在考核中，连续两年被确定为不称职的

B.因所在机关调整、撤销、合并或者缩减编制员额需要调整工作，本人拒绝合理安排的

C.不履行公务员义务，不遵守公务员纪律，经教育仍无转变，不适合继续在机关工作，又不宜给予开除处分的

D.旷工或者因公外出、请假期满无正当理由逾期不归连续超过十五天，或者一年内累计超过三十天的

3.《公务员法》第2章到第17章，从内容上看，可以分为分类（）几大部分。A.管理机制

B.更新机制

C.激励机制

D.监督机制

4.下列人员不得录用为公务员（）

A.组织或者参加非法组织，组织或者参加罢工

B.曾被开除公职的

C.有法律规定不得录用为公务员的其他情形的

D.曾因犯罪受过刑事处罚的

5.公务员法新增两章（）

A.培训

B.职位聘任

C.考核

D.法律责任

6.原则二规定，公务员的管理坚持（）的原则，依照法定的权限、条件、标准和程序进行。

A.公平

B.平等

C.竞争

D.择优

7.附则包括（）

A.界定了领导人员的界限

B.参照管理

C.职务与级别 D.公务员法实施时间

8.公务员晋升领导职务，按照下列程序办理（）

A.民主推荐，确定考察对象

B.组织考察，研究提出任职建议方案，并根据需要在一定范围内进行酝酿

C.按照管理权限讨论决定

D.按照规定履行任职手续

9.激励机制包括()

A.考核

B.奖励

C.职务晋升

D.工资，保险，福利

10.公务员执行公务时，有下列情形之一的，应当回避（）

A.涉及本人利害关系的

B.涉及与本人有本法第六十八条第一款所列亲属关系人员的利害关系的

C.其他可能影响公正执行公务的

D.违反财经纪律，浪费国家资财

第五篇：《公务员法》的立法思想与立法框架(上)

杭州精英在线系列课件

http://www.jy365.net 《公务员法》的立法思想与立法框架（上）

主讲人：应松年 教授 国家行政学院法学部主任

前言

同志们好，今天我给各位介绍一下《公务员法》的第一个部分，我主要介绍的就是《公务员法》的立法思想以及它的基本框架。《公务员法》已经在第十届全国人大第十五次常委会会议通过，从2006年1月1号开始实施，这个时间现在还有半年多时间，这是一个准备的时间。我想从这样几个方面说一下我对《公务员法》的立法思想以及总体框架的一些看法。

一、《公务员法》是我国公务员管理的第一部法律，具有里程牌的意义

第一点，《中华人民共和国公务员法》是我们国家的第一部公务员法，在这个之前我们是《公务员的暂行条例》，是一个行政法规，从法律程序上来说，称得上法律的这是第一部法律，也可以说有了这一部《公务员法》以后，我们国家公务员管理科学化、法制化就有了法律的依据。所以有人说《公务员法》是我们国家公务员管理科学化、法制化的一个里程碑，我想这个说法是可以的，能成立的。

（一）人事管理的科学化、法制化是依法治国、建设社会主义法治国家最重要的组成部分

我们现在实行依法治国，依法治国的方略要建设成一个社会主义的法治国家，我想可以这样说，人事管理的科学化、法制化，是依法治国，建设社会主义法治国家最重要的组成部分。为什么这么说？因为人事管理问题，就是对国家公务员的管理，是一个非常重大的问题。建设社会主义法治国家，靠谁来建设的？就是靠这批公务员，如果是公务员的素质水平很高，他们的法治观念很强，那么我们这个社会主义法治国家就有可能很快就建设成功。那么要靠这些公务员来建设这个社会主义的法治国家，对公务员本身的管理也应该是一个法制化的，就纳入到法治轨道的，如果公务员本身的管理，掌握国家权利的公务员不是法治的，不是按照法律，按法律管理的，不是纳入法治轨道的，那我想要让公务员本身去对国家事务进行法治管理，这个恐怕也做不到。我想这个事情历史也已经证明了，从世界各个国家公务员制度发展的情况来看已经证明了这一点。（3：52）

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（二）世界各个国家公务员制度发展的情况

1、东印度公司的改革

公务员制度最早起源是在英国，那么从历史记载来看，最早是大概在19世纪40年代，也就是在鸦片战争前后那个时候，英国有一个东印度公司，这个东印度公司最早进行改革，这个改革的最重要的问题是什么呢？就是想解决英国原来存在的在他们人事管理当中那种，我们后来给它起了个名字，就是恩赐官制度，就是谁可以当官，就是由领导人恩施给他的。像英国是一个女王制度，那么是女王恩施给他的，是国王恩施给他的，所以基本上可以说是一种任人唯亲，有本事、没本事都能干，只要你是他喜欢的人，他的亲属，他的什么样子的人，他认为让你当官你就可以去当官，让他们那批人来管理人事，所以当时腐败、无能是很显然、必然的结果，任人唯亲最后的结果肯定是这样子的。这种情况就严重影响了当时资本主义社会的发展，影响了生产的发展，到后来实在是弄不下去，所以东印度公司首先开始了改革，他的第一个目标就是要能够认人唯贤，而不是唯亲，那么用什么方法呢？我听说，当然不知道这个是不是有确切的历史事实的根据，说因为看到那时候中国实行的考试制度，这个考试制度是证明你考试当中表达出来你的本事，不管你这个人是跟他有没有亲属关系、血缘关系，都不管那个的。那么经过考试以后择优录用，引用一个竞争机制、择优机制，这样来保证公务员进来以后素质水平高一点。所以英国的文官制度最早就是从考试录用这个方面突破。

2、诺斯科特——杜威廉报告

以后英国人曾经专门有，他们的议会里边专门有过一个报告，这个报告是专门对当时英国的人事管理制度进行调查，调查以后提出来的一个改进的意见。那么这个报告就是用做报告的这两个人的名字把它起名的，一个是诺斯科特，一个是杜威廉，这两个人就是这个报告。这个报告里边提出来当时英国文官当中存在的严重问题，提了四点建议，这个建议里面集中起来看，一个是采用公开竞争的考试办法录用公务员，就是我刚才说的通过竞争，通过公开的考试择优地录用，第二是他把智力的工作，就是动脑子的工作和一般常理性的工作，把它分开，那已经有了分类管理的观念。第三个，如果你要晋升的话，就是官员的晋升，主要要考虑的是他的成绩，也不是你的什么血缘关系这个东西。那么第四个，他要建立一个统一的文官制度，那么这个是英国人开始文官制度改革，我们叫做最早开始建立公务员制度的情况。（8：30）杭州精英在线系列课件

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3、全世界比较发达的国家对公务员几乎都实行法律管理

那么从这个以后，随着社会的发展，经济的发展，我想今天我可以这么说一句话，全世界这些比较发达的国家，几乎对公务员的管理全都是法律管理，没有例外。就像是英国这样子的，因为他们的法系是一种判例国家，不是成文法的国家，就是这样，英国我刚才说了前面有这么一个报告，这个报告里面提出了四项改革，到后面又有富尔顿的报告，又有撒切尔夫人的改革等等，这一套改革下来，其中还有好多在这个过程当中也立了好多法律，实际上也是一个法律管理。

那么美国虽然也是英美法系的国家，但是它是有法律的，专门有公务员管理的法律的。现在我们看到的德国，欧洲大陆法系，日本等等，公务员都是法律管理，几乎没有例外。这说明了一个问题，就是说你要建成一支比较能够负担起管理国家的重任，能够把比较优秀的人才集中到公务员队伍里面来，能够发挥他们的积极性、主动性，也就说能够很好地来进行管理，能够成立一支比较好的公务员的队伍吧，几乎没有例外都是要用法律来进行管理的。我想这一点，历史经验已经证明了。（10：23）

（三）中国迫切需要把公务员的队伍纳入到法治的轨道

那么从我们国家的具体情况来看，我想我们法制化的进程也是在推进之中的，经过了一个很长的时间，我们开始的时候也没有法律，那么到了1993年的时候我们就制定了一个行政法规，初步把公务员的管理纳入到法律管理的轨道。经过这个十几年的努力以后我们都已经深刻地感觉到，就是对公务员的管理必须是一个法律管理，也就说通过法律管理，能够规范地、确定地、统一地、稳定地，而且能够公平地、公正地来进行管理，这样子才能保证这支公务员的队伍是集中了优秀的人才，能够充分调动他们的积极性，而且是个有序的。

我想还可以加一句话，就是只有法律，加强了法律方面的管理，这个公务员的队伍才能够是一个勤政的、廉政的一支队伍。这是我们要搞一个，我们在建设社会主义法治国家，那么公务员的纳入到法律管理的轨道来，这是其中一个非常重要的环节。那么从现实的情况来看，我想也可以这么说，因为我们的时代现在正是一个加速建设我们的社会主义国家，希望能够早日建成一个小康社会，能够建成一个和谐的社会，我想无论从哪一个角度来说，从现实、从时代的要求来说，我们现在也迫切地需要把公务员的队伍纳入到法治的轨道。

我刚才说到世界各个国家的情况也已经表明，用法律来管理公务员，使得这支公务员队伍非常地强，集中了全国的精英，才能够很好地使这个国家的建设迅速地往前推进。我想我 3 杭州精英在线系列课件

http://www.jy365.net 们中国现在来看，无论是建设这个国家或者建立一个和谐社会，这个任务是非常之重，所以这一支管理国家的这个队伍，一定要是非常之的优秀，能够竭尽全力忠于国家、忠于人民，能够尽快把我们国家往前推进。要从这个角度来说，除了法律管理也没有别的路子好走，这是世界各国经验证明的，也是我们中国自己经验所证明的。所以我想我们国家第一部《公务员法》，可以说是公务员管理科学化、法制化的里程碑。（13：37）

二、《公务员法》是从《公务员暂行条例》的基础上制定出来的，从它们的关系来看，是法制建设本身规律性的发展

第二点我想说的，我们这一个《公务员法》，我刚才说它是在已经有的《公务员暂行条例》的基础上制定出来的，那么我想从《公务员法》和《公务员条例》的关系来看，这就是法制建设本身规律性的发展，法制建设的本身规律的发展。我记得在90年代，80年代末90年代初，当时就酝酿要制定一部《公务员法》，当时提出来是我们能不能制定一部《国家工作人员法》，这个《国家工作人员法》集中了理论界和实际部门的很多人，集中在一起进行了很长时间的研究、讨论，也探讨了各个国家的经验，那么经过了这么长时间的讨论以后，大家都觉得要制定一部《国家工作人员法》相当困难，因为这个范围很庞大，而我们又没有经验。所以后来说是不是把这个范围先缩小，就是仅仅制定一部适用于国家行政机关工作人员的这样一部法律。所以当时就说，咱们起个名字叫做《国家行政机关工作人员法》，后来党的十三大的时候，又提出来就叫《公务员法》，那么后来就叫做《公务员法》。

但是在法律程序上来看，当时想马上就制定一部《公务员法》法律，这个条件行不行，是不是已经成熟。那么研究的结果也觉得缺乏经验，马上就成为一个法律，好像觉得没把握，所以说咱们还是以行政法规的形式，叫做《公务员暂行条例》，一个是从法律的程序上来说它是国务院颁发的行政法规，我们在制定的时候就可以比较灵活一点。另外还有一个，前面还加了一个叫暂行条例，就是意思说这个是个暂行的，等将来经验成熟了以后，我们再来总结这些经验，把它上升为法律。所以1993年公布了《公务员暂行条例》，这个暂行条例公布以后，大家一方面是实施这个条例，同时也在注意总结条例实施过程当中的经验。所以我想我们从法律本身发展的规律来看，《公务员法》和《公务员暂行条例》它是一个发展的过程。

（一）《公务员法》是《公务员暂行条例》实施13年来的经验总结

可以说有这么三层意思可以说，第一层意思是说，《公务员法》是《公务员暂行条例》 4 杭州精英在线系列课件

http://www.jy365.net 实施13年以来经验的总结，那么经过这13年的时间，当然还有其中的许多改革和发展，这个实践经验把《公务员暂行条例》里边那行成熟的、行之有效的这一部分把它固定下来。有一些是经过改革以后在这个13年过程当中，也证明是行之有效的，是好的经验，这些也把它固定下来。这样子我想第一句话可以说，这个《公务员法》是我们《公务员暂行条例》实施以来的经验总结。那么从现在的情况来看，制定《公务员法》的条件已经成熟了，从我们已经实施过程当中经验以及发展的情况来看，制定一部《公务员法》的条件已经成熟。这是第一个意思，是它13年来《公务员暂行条例》实施以来经验的总结。（17：00）

（二）《公务员法》中有着许多符合时代特点的制度创新

我想还有第二句话，新的《公务员法》里边，还有许多是属于符合时代特点的一个制度创新，符合时代特点的制度创新。一方面是经验总结，在总结的过程当中我们也看到了这个制度的发展应该是什么样子的，有哪些可以创新的地方，这些也通过这次《公务员法》把它固定下来，把它法制化了。比如说我们现在的新的分类制度，就是公务员要实行分类，这个分类制度这次通过《公务员法》已经把它确定下来了，分类也是科学的基础。再比如说我们这次《公务员法》里边，把新设的聘任制、委任制不同的特点，他们适用哪些范围，通过什么程序，尤其是聘任制，是一个新的经验的总结，同时可以说是制度上的一个创新，对我们中国来说。

那么再比如说把竞争上岗、公开选拔这种方式，我们这几年来在各个地方、各个部门都在实践，把这些个经验也总结起来了，而且把它列入到法律里边来，从法律上加以肯定。这个工资制度长期以来也不停地在研究、在改革，怎么样优化工资制度，在这个法律里边也加以了新的规定。那么这些跟前面那个来说，比如我前面讲到聘任制、委任制，它实际上是使得我们的公务员的更新的机制，就是更新能够把最好的公务员、最好的人才吸引到公务员来，能够使得这些公务员水平不断得到提高，更新的制度，更新的机制，和比如说竞争上岗、公开选拔，优化工资制度这一些，公务员的激励机制，在这些方面都有很大的创新。这是第二句话。

那么我想还应该是这样说，就是我们的《公务员法》把我们已经成功的经验把它固定下来，一些创新的制度、机制，那么在这个公务员法里面能够建立起来、肯定下来。还有一点就是毕竟我们的人事管理制度还是在一个发展的过程当中，这个社会本身在发展当中，而且从我们中国的实情来说，应该说这个发展还是比较快的、比较迅速地在变化，那么人事管理 5 杭州精英在线系列课件

http://www.jy365.net 制度要随着时代变化发展，这个是世界各国都一样的，我刚才说的比如英国特别明显，最早的是一个报告以后建立了公务员制度，后来又由于第二次有一个报告，这个报告因为改革了前面这个公务员的制度，那么后来撒切尔夫人的又进行了改革，各个国家都可以这样说，随着社会经济的发展，他们管理的制度在不断地改革，不断地有变化。那么更何况说我们中国现在是处于一个迅速发展变化的一个阶段，我们说转型时期，那么当然对于人事管理方面，它会提出许多新的要求，有许多新的改革的空间。（23：25）

（三）在《公务员法》的制定上，要为未来的发展留有余地

因此我想在法律发展的规则上来说、规律上来说，还应该有第三句话，就是我们在制定《公务员法》的时候，还要为未来的发展留有余地。一方面是公务员管理的主要环节，公务员管理当中的主要环节，今年已经证明是成熟的一些制度，都能够用法律来把它写清楚，也就说这些主要环节，基本上都有法可依，依照法律来进行管理。那么同时也还要为各个地方、各个部门在探索和创新方面留下空间，还让他们可以按照时间的发展，进一步来创新，能够提出一些新的，能够更加适合时代发展要求的这些制度。

所以我想从公务员法的法律制定的过程来看，我想一个我们总结了十几年来人事制度改革的成熟的经验，使之法制化。那么另外一个意思就是，我们已经看到的，已经能够肯定的这些个属于创新方面的，有创新意义的这些制度，也通过这次法律能够固定下来，这样子这部法律基本上可以这样说，就是我们的《公务员法》在人事管理的各个方面都是已经有法可依的，但是还应该留下一些更加创新的空间，留下进行进一步改革的空间，将来进一步适应时代的需要。到了一定的时候我想我们将来还有可能某些方面、某些环节还会进行修改，这是必然的，时代在发展，这个制度也要创新。这是我想说的第二个问题。（25：45）

那么第三个问题，我就来具体介绍一下这个法律。

三、《公务员法》的立法宗旨

《公务员法》的立法的第一条，一般的都是说的，为什么要制定这个法，我想一般法律都是这样的，就是我们平时讲的立法宗旨是什么，这次《公务员法》第一条把我们的立法宗旨写得非常清楚，实际上它一共写了六个方面，六个方面的意思。

（一）立法宗旨一：规范公务员的管理

制定《公务员法》的立法宗旨第一个，就是要规范公务员的管理，用的是规范两个字，6 杭州精英在线系列课件

http://www.jy365.net 各位都知道，因为法的最重要的表现，最重要的作用之一，就是规范，是对你某一个行为应该怎么做、不能怎么做有一套规范，很明确，那么你就按照这个法律的规范，规定的你去做。我想《公务员法》也是一样的，作为一个法律，它第一个重要的作用，就是要把公务员的管理能够规范，也就说《公务员法》提供的是管理公务员的一种规范，这样子才有可能把原来科学的管理，能够通过这个《公务员法》规范下来，科学管理的一套东西，那么规范确定下来，所有的公务员管理的机构、人员，都要按照《公务员法》的规定来进行管理。

我想这个规范的好处大家是很了解的，首先比如说它是统一的，因为公务员制度必须是一个全国统一的制度，如果全国说你这个地方这样管，那个地方那样管，那整个就乱了套，这个全世界都是一样的，它必须是一个统一的管理，这个统一的管理必须有一个法律提供的规范，这是必然的。另外，这个公务员制度的管理，也必须是一个稳定的管理，你不能朝令夕改，今天这样子的，明天那样子的，那弄得大家都无所适从的。既不能是各管各的，各有一套，也不能是今天这样、明天那样，所以公务员的管理应该是个稳定的管理，这个稳定的管理也需要有法律规范来，在法律没有变化以前，你就按照这个规范来进行管理。那么有了稳定、有了统一，你才能够把我们已经认定的一些科学管理的办法，通过这个法律规范把它确定下来。这样子这个管理就是科学的。

那么我想这个中间也涉及到这样一个问题，大家都经常在说，就是对于公务员的管理，也需要做到公平、公正、有序，也就说法律规范的一个重要的作用，对所有的人、相同条件的人都是同样管理，相同的条件的人，你应该拿什么样的工资，相同条件的人你应该享受什么福利，在晋升过程当中，条件好的那么先应该择优录用，这个对所有的人都是公平的，都是公正的，而且是按照法律规定的次序在前进的，这一套当然只有通过法律规范才能完成，完成了这一点，你才有可能使得所有的公务员，优秀的人才能够脱颖而出，公务员的队伍，相互之间的关系能够是一个和谐、心情舒畅的，才能够充分调动他们的积极性。

我想公务员的《公务员法》的立法宗旨的第一项就是说的这个，要规范公务员的管理，使得我们对公务员的管理能够把科学的制度能够肯定下来，使公务员的队伍，使公务员的管理能够统一、稳定、公正、有序。（30：52）

（二）立法宗旨二：保障公务员的合法权益

第二个目的，它是说的叫做保障公务员的合法权益，保障公务员的合法权益这一条是新增加的，我觉得写得非常好。因为公务员的身份是比较特殊的，一个角度来说，公务员是去 7 杭州精英在线系列课件

http://www.jy365.net 管理国家事务的，他是管理者，那么另外一方面来说，他本身又是被管理者，就是双重的。那么从保障公务员合法权益这个角度来说，公务员的身份之一是被管理的，被有关的国家人事管理方面的机构来管理他们，这个公务员是被管理者，那当然不仅仅是一个被管理者，这个所有都是一样的，他同时也是一个权利主体，这个跟老百姓是一样的。公务员去管理国家事务，那么对公民来说他是被管理的，同时他又是个权利主体，不能忘记这个。从某种意义上来说，权利主体这一点是相当重要的，所以我的意思是说要保障公务员的合法权益，说的是这个问题，就是说公务员不仅仅是一个被管理的对象，他同时又是一个权利主体，他拥有哪些权利呢？怎么来保障他们的权利呢？我觉得这就是一个法律要做的事情，你《公务员法》本来是管理公务员的，那管理公务员，公务员本身应该具有什么权利，他们的权利应该怎么样受到法律的保障，这应该是《公务员法》里边一个非常重要的问题。我想这一次说得还是比较充分的，既讲到了公务员的条件，讲到公务员应该承担的义务，也讲到了公务员应该有什么样的权利。那么这个在后面的关于公务员的权利义务这一章里边，还专门来说了这个问题，一会儿我还可以简单提一下。

当然这里有一点是挺有意思的一个问题，我觉得值得我们来研究的。就是公务员既然是一个权利主体，那么公务员是去管理国家事务的这么一个主体，那么他就有一些特殊的权力，他在进行管理过程当中，公务员在进行管理过程当中，那么国家赋予他一些什么权力，同时他公务员作为一个公务员队伍里边的一员，其实他还有好多共有的权利，比如说一个企业，那么企业里头的比如说是工人，那么显然工人都具有自己的权力利，他来劳动，那么你要给予相应的报酬，这就是一个很简单的权利义务关系吧。

那么对公务员来说他也一样，那么他付出了劳动，他作为管理国家事务的，他付出的劳动，他的特殊性和他的职务相联系，这是这方面给他以职权。那么另外一方面，他还实际上跟公民的权利很接近的一些东西，比如说取得报酬的权利，这个报酬的权利跟一般的比如说工人，一般的职员的权利有没有共同之处？有什么区别？也就说，我的意思是说公务员的权利既有作为公务员的那个权利，还有是公民的一般的权利，这个两个权利之间的关系，怎么能够把它表达清楚，有时候是交叉的，有时候可能也是某些时候是独立的，这一点可能还要我们进一步进行探索。这是第二个立法宗旨，保障公务员的合法权益。（35：45）

（三）立法宗旨三：加强对公务员的监督

第三点立法宗旨是加强对公务员的监督，我想这一点大概这是我们现在已经有共识，因 8 杭州精英在线系列课件

http://www.jy365.net 为公务员是从事于国家管理的，那么他手里边经常掌握着很大的权力，在国家方面的权力，掌握了这个权力以后，我想一般通则都是这么个说法，凡是有权的人必须要受到监督，你如果权力不受监督，就有可能被滥用。所以不受监督的权力是一种很危险的权力，这是大家已经有共识的。

这几年来我们都在强调，怎么样加强这个监督，我们现在已经发生的一些问题来看，经常也确实是跟能不能受到严密的监督是有关系的，所以要把监督制度法定化，其实这是可以这样说，监督有没有力量，能不能产生作用，也要靠法律，要把它法定化。公务员在哪些方面、哪些行为要进行监督，你通过什么样的制度，通过什么样的途径、制度来进行监督，监督的结果会产生什么样的法律后果，这一切都是要靠法律把它规定下来。只有制度化、法律化的监督才是强有力的监督。

实际生活当中也表明，就是你处于某一个岗位当中，这个岗位就需要很多制度，把这个监督弄得非常严密，我想我们的公务员现在也大概有一个共识，加强对我们公务员的监督，是对公务员的爱护，是对我们的爱护，不要出事。那么从这个角度来说，我想所有的公务员也都应该欢迎监督，力求在我自己这个工作岗位上面，各方面都能受到严密的监督，使我做任何事情的时候不会出错。

我想加强对公务员的监督，是我们一个实践经验的总结，也是世界历史的总结，这一次在公务员制度设计的时候，在这方面是想得比较多的。这一次比如说我看惩戒这一章里头，规定了16条纪律，写得比较细的，那么这一次我们又单独增加了一章，叫做法律制度这一章。这是加强对公务员的监督，这是第三个立法宗旨。（39：07）

（四）立法宗旨四：建设一支高素质的公务员队伍

第四个立法宗旨，就是要建设一支高素质的公务员的队伍。我刚才在讲到英国的公务员的起源的时候，也说到这个问题，就是说第一个公务员制度的，从世界发展的历史上来看，第一个动力就是要想建设一支高素质的公务员的队伍，那么经常我们说这种话，能不能够把全国的优秀人才、精英，能够都吸引到公务员的队伍里面来，那么使得这支公务员的队伍是所有其他各个方面，比如说你跟公司来比较什么来比较的话，他素质水平最高的。我想这可以说是我们公务员立法的一个重要的宗旨，重要的目的所在，就是要建设一支高素质的公务员的队伍。可以这样说吧，就是说公务员的素质水平，实际上决定了这个国家的管理的水平。这一点我想也有很多人在讲，有的时候把世界各个国家来比较，有的国家他的公务员的素质 9 杭州精英在线系列课件

http://www.jy365.net 水平就比较高，他们能够把全国的优秀人才都集中到公务员队伍里面来，因此他的公务员管理里面来看，它的水平也就高一点。我想这是各个国家立法的目标，也是我们中国立法的目标。

那么这一次我们公务员的法律里边，规定的比如说我们非常严格的一个录用制度，这个录用就是一个进口，它是一个主要的进口关子，这个主要的进口关子我们现在实行的叫说有进必考，要进来必须考，有进必考，没有例外，这个实际上目的就是通过公开考试择优录用，能够把素质水平高的人通过考试以后吸引进入到公务员的队伍里面来。进入以后那么我们还不停地进行培训，不停地更新知识，还要进行考核，年年要经过严格的考核，经过考核，以考核为基础来晋升。这个目的也是为了，就是说你进来的时候要水平比较高，那么进来了以后我还要不断地提高你的素质，提高你的水平，这样通过录用、培训、考核，现在我们新的有一套交流的制度，这一套我想都是为了把公务员的素质水平能够不断地得到提高。这是可以说是第四点，也是公务员队伍，公务员立法的一个重要的原因，重要的宗旨。（42：39）

（五）立法宗旨五：促进勤政、廉政

第五点就是为了促进勤政、廉政，这也就是说我们在《公务员法》通过《公务员法》很好的制度方面的设计，能够有利于公务员能够勤政，也就说能够拿出你的积极性来，同时还要廉政，其实这个事情道理很简单的，你把最好的公务员吸引，最好的人才吸引到我们公务员队伍里面来了，这是第一步，最重要的是你进入公务员队伍以后，他们能够充分地发挥他们的积极性，全心全意地投入到工作当中，发挥他们的最大的能量。那么这就是为勤政，否则的话你把再高的素质的人吸引进来了，他如果不能充分发挥他们的能量，那有什么意义呢？所以我想这个事情的第四个方面，说的是我们能够把高素质的人才吸引进来，进入到公务员的队伍，那么第五点来说我们还要使这支队伍能够勤政，能够充分发挥他们的积极性。那么这次《公务员法》里边设计了一套激励的机制，就是能够把公务员的积极性能够充分调动起来，这个激励的机制，包括比如说考核、奖励，职务的升降，工资、保险、福利等等，这一套制度的设计，也就是我们要使得这个激励的机制能够充分地动起来，使得公务员能够勤政。

那么当然另外一个问题就是要廉政，这个公务员制度设计的时候，要保证廉政，我想的否则的话，如果不能廉政的话，那我们的一切努力都没有意义了。所以这次公务员制度，《公务员法》里边非常强调这个，注意到这个方面，我刚才说比如说惩戒制度，那么我们已经形 10 杭州精英在线系列课件

http://www.jy365.net 成了一种比较成熟的回避制度，回避制度实际上也是一个能够解决廉政方面的一个重要的制度。那么辞退制度，辞职的制度，辞职、辞退，那么后面还有法律责任等等，这一套都是保证公务员能够廉政的一些制度。第四讲的是提高公务员的素质水平，第五讲的就是要保证公务员能够促进他们的勤政、廉政。（45：50）

（六）立法宗旨六：提高工作效能

那么最后一个就是第六，能够提高工作效能，我想国家事务的管理，要强调这个效能，效能，投入少、产出多，这实际上也是个科学的问题，就是我们能够，现在西方很流行的一种叫做经济效益分析，这个经济效益分析，就是说你投入的力量，投入的成本和你产出，一个比率，那么看你能够投入的少、产出的多，你的效能就高，那么经济效益分析，实际上解决的也是这个效能的问题。当然要强调，对国家来说，无论是人力、财力上的投入，能够最低，而这个产出能够最高。我想这是一个科学的，怎么能够把科学管理的一套东西能够法制化的问题，强调了对公务员管理，也要提高效能。最少的人、最少的钱，办最多的事，当然这个不是说没底的，但是从我们现在情况来看，提高公务员管理当中的效能问题，还是大有空间在，有很多文章可以做。

那么这件事情不光是发展的需要，实际上是人民群众的强烈的呼吁，希望我们能够效能高。我们实际上这几年来，实际上很长时间来了，也一直在做这个事，比如说你这个机构改革、精简人员这些事情，也属于为了提高工作效能。但是这个事情一定要说清楚，我们无论是机构设置也好、人员的配备也好，都要从效能这个角度来考虑，不是单纯的一个数量问题，就是我要用最少的人办最多的事，办最好的事，要从他们比值来考虑，比率来考虑。所以这里提的是提高工作效能。这个里头比如说分类管理的问题，我刚才提到的比如说聘任制度的问题，这些都是属于这一类的。

公务员的立法宗旨，按《公务员法》第一条的规定，一个是这么六个方面，我想这是相当全面的，一个是规范公务员的管理，第二个是保障公务员的合法权益，第三个是加强对公务员的监督，第四个是建设一支高素质的公务员队伍，第五个是促进勤政、廉政，第六就是提高工作效能。我想这是一个基本的立法方面的思路，我给各位介绍一下。（49：44）

四、《公务员法》的立法框架

那么下面我想把这一次法律的整个的立法框架给各位做一个简单的介绍。基本的框架这 11 杭州精英在线系列课件

http://www.jy365.net 一次的《公务员法》一共是18章，分了18章，107条，总则一章，后面还有个附则这两部分，总则和附则以外，中间有16章，18章减掉2章，还有16章，都是对于具体的环节，具体的人事管理的环节，公务员管理的环节和公务员管理的制度的规定。

这些我想大致上可以把它分成为四大类，按照它的内容来看，从建立这个机制来看，大致上可以分为四大类，这个四大类我一会会来介绍，一类是分类管理的机制，第二类是关于更新的机制，第三类是激励机制，充分发挥他的积极性，激励的机制，第四类就是监督机制。大致上可以把这个16章都归纳到这四个机制里边，就这四个机制里边的一套具体的制度。从人事管理的科学的角度来说，我认为《公务员法》基本上把这四个方面的机制都已经规定得比较清楚，也是我们长期以来工作有成效的总结。那么我想先简单说一下总则部分和附则，然后我们后面再来介绍这四大类。（52：00）

（一）总则

1、公务员的立法宗旨

总则部分我刚才已经介绍了第一条，是公务员立法的宗旨，或者说立法的目的，一共是六个方面，我已经说完了。

2、公务员的定义和范围

公务员的总则里边解决的第二个问题，是公务员的定义和范围，什么叫公务员？也就说这个社会人群当中，哪一部分人可以称之为公务员，他是一个什么特点，这在《公务员法》里边明确有了规定，它说的是三个方面，我想后面在介绍范围的时候也会具体说的，我这里就不讲了。定义和范围是连在一起的，因为有一个定义以后，哪些人是属于公务员这个就清楚了，这个定义一共是三个方面，这三个方面把公务员的范围就框住，我这里就不介绍了。

3、法律适用

总则里边的第三个问题，就是法律适用，就这个《公务员法》适用哪些人的，适用哪些事的，到这儿适用哪些人的就是公务员的范围，适用公务员管理当中的哪些事呢？这个法律里边有那么一段话，涉及到公务员的权利、义务和管理，公务员具有哪些权利、哪些义务，它是倒过来说的，先说公务员的义务，因为公务员首先是要尽义务，然后才有你的权利，所以公务员有哪些义务、哪些权利，怎么样对公务员进行管理，这个适用本法，就是我这个法律将来在公务员管理过程当中，哪些事情要用我这个法律呢？涉及到公务员的义务问题，涉 杭州精英在线系列课件

http://www.jy365.net 及到公务员的权利问题，涉及到对公务员的管理问题，都要用这个办法，这是我想法律适用的一个方面。那么它另外又有一句话，就是法律另外又规定的一句话从其规定，我想以后他们介绍公务员的范围的时候还会说到这个，因为这涉及到比如说公务员当中的领导人员，他的产生、任免、监督，这一部分可能还另用法律，我们还有许多组织法，地方各级人民代表大会、地方各级人民政府组织法，这个组织法里边也规定了一部分关于公务员当中领导人员的产生、任免、监督。

这个倒若我想起，因为西方国家的公务员，他一般都分成了政务类和事务类，政务类是属于党派，跟党派有关，也就说西方国家不是实行多党制嘛，多党制哪一个党上台了，它就会有一批人来执政，这一批人就属于政务类的范围，他们要随着选举上下，这个党在选举当中获胜了，那么他们就上台了，可以当部长，可以当总理，这个党下台了，那么这些人也就走了，换一批人，随着政党的更迭、政党的上下而进退，那么这一批人一般不适用《公务员法》，在西方是这样子的。

那么我们国家不这个，这个问题曾经讨论过，没分这个，但是我们的领导人员当中有一部分他还是通过，比如说选举产生的，那么他们的产生、任免、监督，那就要按照组织法的规定，有关的法律规律来处理。那么其他的比如说法官、检察官、警察这一类的，另有法律规定，那么可以有他们，这些法律来规定他们的义务、权利、管理，按照他们这些法律来办。我想这个范围问题上，下一节还会详细介绍，我就不仔细地说了。（57：04）