2009年第79期(总第840期)中国土地制度改革研讨会简报之三

第一篇：2009年第79期(总第840期)中国土地制度改革研讨会简报之三

2009年7月27日，由北京大学国家发展研究院、北京天则经济研究所和博源基金会共同主办的“中国土地制度改革研讨会”在北京大学国家发展研究院顺利举行。多位专家、学者围绕中国土地制度改革进行了演讲和讨论。我们分七期报道发布会概况。本期简报报告会议

第二节“问题与主张”中，清华大学人文学院历史系秦晖教授、清华大学政治经济学研究中心副主任蔡继明教授和北京天则经济研究所理事长张曙光教授演讲内容。

秦晖：城市化与土地制度

关于土地、三农问题的许多争论目前进入了一个死胡同。比如，我们经常讨论是否要促进土地流转、土地应是集体所有还是私有、如何增加农民的集体谈判能力、是否要保护耕地等等。还比如，我们经常讨论应该推进城市化还是复兴农村——有人说新农村运动应该是促进非农化的运动，有人说城市化是一条死路，应该搞乡村复兴等等。但是，最近围绕这些争论所采取的措施搞不好都会产生所谓“尺蠼效应”的现象——无论出台什么样的政策都会增加一方面的强势而恶化另一方面的弱势。

比如，关于“18亿亩红线”的争论，有材料认为今年这条红线很可能就要被突破。可是，中国突破红线完全是以政府圈地的方式，并不一定因为红线被放弃而增加了农民的权利。因此，这件事陷入一个困境：假如说耕地需要保护，那么农民就更不能卖了，但是政府要圈还是照样圈；假如说耕地不需要保护，政府就更加放手大圈了，但是农民要卖还是不能卖。所以无论是否承认红线，总而言之，这是一种只许官圈不许民卖的制度。这个制度很难讲到底是国有制、集体制还是私有制。

有朋友说明晰产权是不可能的，因为世界各国土地所有者的权利都不是百分之百的绝对权利。但是，权利的明晰化和百分之百的绝对权利本来就是风马牛不相及的两个概念。其实，包括土地在内的权利早在罗马法那个时候就已经是多种权利，已经是所谓的“一束权利”了。但是这一束权利中的每一种都是要明确的，不能赋予那些有权力的人太大的自由裁量权。说权利不是绝对的，因此就由某个人说了算，这完全是另外一回儿事。

我们现在很多其他问题都是这样，有人说要加速城市化，于是就出现所谓的圈地、招商、建大城；有人说西方城市化道路走不通，我们要搞乡村复兴，于是又出现所谓的收地、拆房、盖新村；有人说要推进规模经营，因此就用圈地搞大农场；有人说小农必须稳定，因此就不许小农把土地卖给大农，否则就会出现“无地则反”等等。这样的事情如果处理不好，不管怎样都会出现问题。因此，我认为中国现在的产权制度的问题，不在于是国有制、集体制，还是私有制，而是在于那种只许官圈不许民卖的制度不能再持续下去了。如果这种制度持续下去，不管采取什么政策，都会产生不利于农民的结果。

所谓集体谈判能力是政治概念，不是经济概念或所有制概念。而且，Collective与Individual是一个对立的范畴，但是Collective与Private并不是一个对立的范畴。一个人所有是Private，一万个人所有同样是Private，前提是这一万个人是自由结合的。有人问我，到底是主张Private还是Collective？其实我主张Private Collective，也就是“民间集体”。Private的第一个涵义不是“个人的”，而是“民间的”。Private不是与

Collective相对的，而是与State相对的，也就是与官方规定的东西、强制的东西相对的。因此，农民当然是有集体谈判的权利，但是集体谈判的权利应该是一种Private Collective。

现在有很多村集体能够代表农民进行集体谈判，的确成功地维护了农民的权益。但是所谓地权集体的作用，和以前生产性集体的作用是一致的。联产承包制以后绝大部分农民退出了集体，但是还有一些农民留在了集体中，而且还都搞的不错。但是我这里假定，即使这个集体的微观经济机制与毛泽东时代没有任何区别，农民有了退出权以后仍然留在集体里，与没有退出权时把他们强行绑在集体里，性质是根本不同的。现在有些生产性集体能够成为明星村，前提是如果不搞成明星农民早就跑了，剩下来的当然必须是明星。现在生产性集体已经不是强制性的了，但是地权性的集体还是强制性的，那么这个地权性集体的强制性是不是也可以松动呢？如果农民对地权性集体也有退出权，所有剩下来的地权性集体都会变成真正捍卫农民利益的自主性集体。地权性集体和以前的生产性集体一样是可以存在，而且也可以起到很好的作用，但是和处理生产性集体一样，一定要有退出机制和进入机制。

现在很多人说集体所有权是一种成员权或者身份权。什么是身份权呢？就是说你有这个权利因为你有某种身份，而且这个身份也注定了你有不可推卸的义务。然而，现在有一种很大的危险，就是这个身份是政府可以取消的。很多情况下，政府就是通过取消农民户口来剥夺农民的土地——既然农民才有土地权利，我通过宣布你不是农民就剥夺了你的权利。所以，集体、私有并不是真正的问题，但是我们的权利一定要是真正的公民权利，而不是一种所谓的特殊的身份。第二，一定要取消政社合一的制度。政就是社，当然就是强制性的。真正要维护集体并不是取消成员的退出权，而是要取消集体外的人对身份的任意设定。

我有以下两点建议：第一，地权集体是不是可以增加退出机制和加入机制？也就是去身份化和政社分离。比如规定是集体制，但农民可以带着身份退出一个集体或者加入另外一个集体。第二，有人讲地权不能给农民，往往是说地权一旦给农民就会出现无地农民。我们讲地权归农民有两种含义，一种是农民想卖就可以卖，一种是农民不想卖就可以不卖。现在既然担心无地农民会影响稳定，那么可以规定农民想卖未必就可以卖。但是农民如果不卖是不是就可以不卖呢？如果真的担心出现大量无地农民，就没有理由拒绝这一条。

（路乾整理，未经演讲人审阅）

蔡继明：城乡土地制度分步改革探索

当前的征地制度中存在二律背反。一方面，改革开放三十年来，政府在城市化进程中的征地行为大部分是违反宪法的，因为其中绝大部分征地都不是出于公共利益的需要。另一方面，政府的这种征地行为又维护了宪法，因为正是这种无论公益性还是非公益性用地，一律采取政府征用的行为，才保证了城市化过程中所有新增的土地都归国家所有，这恰恰符合宪法有关城市土地所有制的规定。征地既违法又合法，形成了自相矛盾的局面。

消除这种二律背反有三种办法。第一是在保持现有土地所有制结构不变的条件下扩大国家的征地范围，即在宪法中明确，国家为了公共利益和经济发展的需要，可以征收或征用农民的土地。无论是公共利益还是非公共利益，只要是为了发展经济并列入城市发展规划的土地，国家都可以征收或征用。我认为这种办法是不可取的，因为除了出于公共利益之外，国家不应该动用行政力量征收私人或者是集体财产。考虑到现行政治体制下腐败行为已经很难扼制，十个贪污案里八个与土地有关，如果再把征地范围扩大，腐败行为会更加蔓延。

第二是改变城市土地所有制结构。对于公益性用地，国家可以通过征收变为国有土地，而非公益性用地通过用地单位直接向土地所有者购买或租用加以解决。考虑到改革开放三十年来，我国已经形成了公有制和多种所有制并存的局面，将城市土地从单一的国有制改为多种所有制并存，和宪法的基本精神是一致的。

第三是在宪法修改之前实行征收和征购并用，公益性用地由政府征收，而非公益性用地，由政府作为一个市场行为主体和农民平等地进行协商购买。这样，既可以满足公益性用地需要，又保持了城市土地的国有制。但是如果农民和政府能够平起平坐，土地价格能够真

实反映土地价值，为什么还需要政府在农民和土地使用者之间扮演中间角色呢？更何况，在现行体制下，由于买卖双方有寻租行为，政府官员很可能通过高价买地和低价卖地从中受惠。所以，这种方式并不可取。

如果从以上三种方式选择第二种的话，那么城乡土地所有制结构就必须统一起来，无论是城市还是农村，公益性用地都可以实行国有或集体所有，而非公益性用地都可以实行非国有或非公有。非公益性用地要通过市场交易而获得，不宜再实行强制性征地。至于国有土地，我认为也应该打破目前产权和责任权利不清的局面，实行分级所有。中央政府和省级政府、地级市政府乃至到县级市政府各自拥有的土地应该明确划分。这样，就可以避免政府为追求政绩把今后五届乃至十届政府的用地指标全部用光，以至于以后各届政府不得不继续扩大城市土地边界。

北京大学国家发展研究院土地改革研究组把成都经验归结为“还权赋能”。问题是到底应该还什么权，赋什么能？就集体土地所有权来说，其本身目前尚不能够自由转让，经济上也没有完全实现。从外部来看，政府对非公益性用地的强制征收，是对农村集体土地所有权的否定。而从内部看，现在的农民无偿地承包农村集体土地，是对集体所有权的另一个否定。因此，所谓还权赋能，是否首先应该还集体所有土地全部产权？至于农村居民的宅基地，虽然就其所有权来说属于集体而不能够转让，但其使用权应该允许出租和转让。现行的法律法规一方面不允许农民的宅基地使用权出租和转让，另一方面又禁止城镇居民到农村买房或租地建房，这明显地造成城乡居民宅基地产权不对等。我认为，所谓还权赋能，不能满足于还到现行法律规定的所谓集体所有权和承包权，而应该还到1954年《宪法》所赋予农民的全部产权，这样，才能真正反映和尊重农民的权益。农村居民的宅基地也可以实行私有，建筑用地除了农民建房已经占用的之外，其他也应该按户分配给农民，这才是真正的还权赋能。

最后一点，是否因为农地私有会违背宪法而裹足不前？应该看到，1954年宪法就赋予了农民土地所有权，1975年和1978年的宪法都没有否定农民土地所有权。今天我们要推进土地产权改革，只要有必要，中央认可，提出修改宪法建议是完全可行的。从中共十三大到十六大，宪法已经修改多次了。所以，以“违反宪法”为由限制土地产权改革是不能成立的。

（洪浩整理，经演讲人审阅）

张曙光：解决中国土地问题的总体思路和行动框架

我今天的发言想在指出当前土地政策存在问题的同时，提出一个解决中国土地问题的总体思路和行动框架，进而使土地政策的方向更明确，弹性更大，借以推动和指导基层的创新和实验，加速中国城市化的进程。

城市化是中国发展、改革和调整的关键和重点。城市化，一方面是农村人口的减少和城市人口增加的过程，另一方面也是城市扩展和产业提升，资源从农村重新配置到城市工业和服务部门的过程，城市工业和服务部门的过程。现在中国的城市化过程主要存在三个问题：首先，中国城市化是半拉城市化，进城的1.4亿农民工并没有拔掉农村的老根完全变成城市人，他们是城里居住的农民，而这就导致了例如留守儿童、打工者子弟学校、新夫妇分居、多人集体租屋、春运高潮之类有中国特色的社会经济现象。其次，现在城市发展中出现了大量的小产权房现象，据国土资源部统计，全国小产权房占地66亿平方米，而大产权房也不过120亿平方米，而深圳的小产权房已经占到全部住房的49%；而另一方面政府又严格禁止小产权，这里存在巨大的矛盾和冲突，严重危及社会稳定。第三，政府想通过保护耕地维护国家的粮食安全，但是现在的办法不仅不能保护耕地，反而激励了耕地的占用。

这三个问题相互联系、彼此制约，也对应着三部分农民，他们对土地的偏好和关系也不一样。一部分是进城的农民工，这些人中二三十岁的年轻人大部分已经不愿意再回去了，所以他们愿意放弃土地成为城里人。第二部分人是城郊的农民，由于城市的发展和扩大，这些人在城市里有工作但是还住在原来的地方，所以他不会轻易放弃土地和土地的收益。第三部分是种地的农民，主要是种粮的农民，这些人因为各种原因没有成为农民工，但是他们却承担着耕地保护的全部成本。

从历史来看，彻底拔除在农村的老根，使农村人转变成城里人是各国城市化进程必经之路，而要点在于人口流动和土地流动需要同时进行。但是现在中国的情况是人口流动和土地流动是分离的。农民工虽然进了城，但是他们在农村还有承包地，因此这个根难以拔掉；另一个方面，这些人虽然进了城，但是思想观念、生活和消费方式还是农村的，很多人挣了钱就寄回农村盖房，这样人在城里面，房子却在农村，农村房屋空置率非常高，造成相当大的资源浪费。怎么解决这个问题？办法有这么几个：一是凡是在城市居住的农民工，有固定工作和固定住址的，同时还工作了一定年限，如三年，可以考虑让本人及其家属成为城市居民，给予城市居民的权利和待遇；其次，农民工取得城市身份和待遇的同时，必须放弃在农村集体的成员权利和土地权利，但是仍然应该有权利处置宅基地上的房子，不论是出卖还是

出租。最后，要按照城市接纳的农民工的人数相应增加城市的建设用地指标，扩大城市建设和发展的空间。

至于小产权房问题，解决的根本原则就是把城郊土地给城市建设用，但是主要收益部分返还农民，使得农民有城市物业和长期的收入。具体而言，首先把小产权房新老划断，老的在交纳有关税费后承认它合法，其中存在的问题逐步解决；新建的在符合城市规划前提之下放开，成为城市商品房开发一部分。而新建房屋中不符合城市规划和建筑标准要求的坚决拆除，不像过去，只说不做。然后在符合规划的前提之下，开放建设方式。允许农民自己开发，允许农民和企业合作开发，当然也可以政府城乡统筹或者由开发商介入等等。

最后，耕地保护的问题应该按照利益相容的原则逐步使种粮收入逐步接近平均收入水平，让农民主动去保护耕地。现在政府严管小产权房的一个原因就是害怕放开小产权房而使耕地保护政策难以实施。但是现实是，当下的管制政策反而刺激了小产权房的发展，其中问题的要害就在利益不相容：中央和地方的利益不相容，地方又和农民的利益不相容，因而最应当而且最有办法保护耕地的农民不保护，而远离土地最没有办法的中央政府却在努力保护耕地。因此我觉得应该按照利益相容的原则来考虑解决这个问题，首先经过科学论证来研究中国到底需要多少耕地；其次建立耕地保护基金，让发达地区和城市都来承担耕地保护成本；最后在耕地重点保护地区通过转移支付、种粮补贴和提高粮食价格，逐步把种粮人收入提高到接近于当地平均收入水平，激励农民自己保护耕地。

（谭力整理，经演讲人审阅）

第二篇：2009年第81期(总第842期)中国土地制度改革研讨会简报之五

2009年7月27日，由北京大学国家发展研究院、北京天则经济研究所和博源基金会共同主办的“中国土地制度改革研讨会”在北京大学国家发展研究院顺利举行。多位专家、学者围绕中国土地制度改革进行了演讲和讨论。我们分七期报道发布会概况。本期简报报告会议

第三节“土地法律修订”中，中国政法大学终身教授江平、社科院民法室主任孙宪宗教授和最高人民法院研究室孙佑海教授演讲内容。

江平：土地管理法涉及的利益冲突和平衡

2007年《物权法》通过以后，土地管理部门现在终于拿出了《土地管理法》修改草案。对修改草案的看法还很分歧，我只就草案里面的四个问题谈谈自己的看法。

公权和私权利益的冲突

《物权法》侧重于私权方面或者民事权利方面，而《土地管理法》侧重于公权方面。土地问题是公权和私权结合最密切的问题之一，许多土地管理问题是公权方面的问题。公权问题显然不能或不能过多在《物权法》中来规定，所以要寄托于《土地管理法》的修改。

《土地管理法》大大充实了土地权利的规定，但同时也极大地扩大了公权管理的范围。一般来说，当公权增加，私权行使的范围就要缩小；反过来如果公权管理的范围缩小，私权的权利就要相对膨胀。很难想象在流动领域里面同时加强了政府管理的力度，又同时加强了私权保障的力度。从这个角度来说，目前《土地管理法》存在着问题。

《土地管理法》加强公权力的行使主要通过两个途径：一是加强土地利用计划管理，即从全国到乡都要制订土地利用总体规划，而且下面每一级土地利用规划都不得超过上面所规定好的规划范围。所以和过去一样，依然是利用土地管理的方式来层层控制。但是这样层层控制的话能不能解决问题呢？从现在情况来看，土地问题是法律和实践差距最大的一个问题之一，实际的土地运用违法现象大大超出了法律规定。沿用旧法这些问题是否能解决呢？

二是加强对耕地的保护。《土地管理法》修改草案中大大增加了它的内容。其中规定，各级人民政府应该确保本行政区域内的基本农田总量不减少，用途不改变，质量有提高。这里要求总量不得减少，而不是说可以适当减少。还有一条规定是“先补后占”，规定了占有耕地的人应该自行补充耕地，而且要经县政府土地管理部门验收合格后，才可以办理用地手续。但这样的问题是，先补足耕地然后才能来用地，使开发土地遇到很大的障碍。另外，补充耕地对于不同的地方困难程度是不同的，试想对于一些大城市，能不能转变成缴纳一定的费用来解决这个问题呢？从这一点看，《土地管理法》缺乏能够实行的基础。或者说管理者有这么一个思想，严格管理后耕地还是会少，那如果不加以严格规定，可能流失的会更多。可见在公权和私权领域里面，我们现在的方针还是加强公权力的管理的强度，来解决土地流失和其他一些问题。

国有土地和集体土地利益冲突

《物权法》起草过程中曾经讨论过集体建设用地使用权该怎么规定，最后在《物权法》151条规定，集体所有土地建设用地按照《土地管理法》规定来执行。《土地管理法》对这个问题又是怎么说的呢？现在条文规定土地利用总体规划确定的城镇用地范围内的集体建设用地使用权，只能够因为企业破产清算兼并的情况才能转让。那就是说土地规划里面所规定的范围内的土地可以转让，但是如果涉及到城镇建设用地的就不能流转。而我们现在面临一个问题，有人提出在土地建设规划以外的集体土地，能不能自行作为建设用地来储备呢？《土地管理法》修改草案杜绝了这种可能性。于是，修改草案和部分地方实行允许集团一定范围内建设用地自主处分权的改革方针相违背，或者说没有更好体现改革方针。

尤其是涉及到小产权房的问题。小产权房的问题严格上来说是在集体土地上盖商品房卖。大量现存的小产权房的合法化途径，是全国人民关心的问题。现在《土地管理法》明确规定商品住宅建设应当在国有土地上建设，就是说在集体土地上盖商品房是非法的。这解决问题了呢？我认为根本没有解决问题，没有找到现实中存在的集体土地上盖的房子合法性的出路。

公共利益和商业利益的冲突

《物权法》在这个问题上有两个重要思想，第一，把改革开放三十年来城市里面的发展都叫做公共利益的用途是不符合现实的。第二，把公共利益和商业利益通过一部法律很明确地划分清楚也是很困难的。在法律中不能够划分不等于现实中不能划分，这两个问题应该分清楚。

从世界范围来看，各国都有出于公共利益的土地征收问题。在许多国家，如果是商业利益用途的话国家不干预，完全采取市场办法来解决。但是《土地管理法》没有看到一个地方讲商业利益用地可以采取对等谈判的市场经济办法来解决。现行草案里面只有一条这样的规定：工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地，以及同一块土地内有两个以上意向用地者时，应当采取招标拍卖等竞争方式。那么这个招标拍卖方式是什么？是集体土地可以采取招标拍卖方式，还是集体土地要经过国家征收以后再来采取招标拍卖的办法？目前，招标拍卖的途径只有一个，即先由国家征收，再招标拍卖。这与我们所讲的商业目的使用土地不实行征收，完全由当事人之间协商的办法来解决是不一致的。所以，《土地管理法》还应该更多地把市场的因素考虑进去。

全国利益和地方利益冲突

起草《物权法》时涉及到宅基地如何使用问题，原来条文规定比较多，最后条文在这个问题上用了153条规定：宅基地使用权的取得、行使和转让适用《土地管理法》等法律和国家有关规定。为什么特别讲宅基地使用权适用《土地管理法》和国家有关规定呢？国家有关的规定当然应该包括地方的立法。有些省份，比如广东省曾经对宅基地的使用办法做了一些规定，可以把宅基地上面的房子自行卖掉也不用交国家任何钱，但是卖掉以后不得重新要求新的宅基地，有了这条规定，就可以堵住所有其他缺口，可以保证宅基地上面的房子可以在市场上进行流通。《土地管理法》草案里面基本上按照原来的《物权法草案》作了规定，对宅基地的使用权进行了全国统一性规定。试想全国那么大，广东省的一个做法能够成为全国的规定吗？所以全国性的规定不一定适合于某一个地方。因此，我非常主张在《土地管理法》方面应该允许各地方通过地方法规、地方规章来做出一些地方自己的规定。现在我们在草案里边只规定了每省、每地区宅基地面积多少可以由地方决定，而没有就宅基地流通问题允许地方规定，这样对地方权利的限制太大。

（赵琼整理，经演讲人审阅）

孙宪忠：土地管理法修改与农民土地权利

在《土地管理法》的修改过程中，国土资源部委托社会科学院民法室编制《土地管理法》学者建议稿。学者建议稿和立法机关最后出台的征求意见稿之间，还是有很大差别。学者建议稿可以算作一个前期性成果。

为什么要修改《土地管理法》？修改需要解决什么问题？1986年以前，我国还没有《土地管理法》，那时国家对土地的管理只有《国家建设征用土地条例》。这个条例规定，所有建设项目都属于国家建设范畴，任何用作建设项目的土地都由国家统一安排，个人必须服从国家。因为主要为建设服务，条例没有讨论建设用地之外的土地。这一条例在计划经济体制下为我国的工业发展建设降低了成本，有效地推动了工业化。但在我们放开土地市场后，《国家建设征用土地条例》所隐藏的问题就突显出来。于是，1986年国家颁布了《土地管理法》，但法律仍然受到了当时历史背景的束缚和影响。其中一个重要的问题是，如果所有建设项目都被称为“国家建设”，那么在涉及征用农民土地的时候，农民就不能正当地主张自己的权利；在涉及到拆迁时，个人也不能勇敢地维护自己的权利了，因为个人利益不能跟国家利益相对抗。可是，如果什么建设都必须由国家来做，土地市场的发展从何谈起？所以，在修改《土地管理法》时，大家取得一致意见，把“国家建设用地”改为“城市建设用地”，这使得农民和个人有了部分主张权利的基础。经过近二十年的发展后，我国的市场经济建设已经取得了重大进步，民众对自己财产权利的认识也有了很大的提高，再加上近些年来城乡二元化结构的冲击之后，《土地管理法》的一些问题就表现出来了。于是，国家陆续颁布和制订了《物权法》及《农村土地承包法》，2008年中共十七届三中全会又提出一些土地制度改革的设想。然而，《土地管理法》与这些法律和国家的重大设想仍存在很多不相适应的地方，所以需要修改《土地管理法》。

《土地管理法》的原来设计，是从国家对土地这样一种重要的自然资源的行政管理出发的。在确定行政管理时，它以建设用地管理为核心，缺乏大土地观念（包括森林、滩涂、草原、水面）。它过分强调国家对土地这种重要的自然资源进行行政管理，忽视了对市场交易尤其是地权的规定，这需要调整。不过，土地管理也是必不可少的。从历史上看，公权力对私权利的冲击是一直存在的，但从我们的调查研究来看，全世界都不存在对土地的随意自主的利用，行政权的应用具有正当性。例如，土地上的建筑需要服从国家规划，耕地的用途更需要服从管制。土地管理法的基础性作用是要存在的，不能因为市场经济而弱化甚至取消。目前，我国的地权管理条块分割严重，管理效率很低。我们希望通过法律的修改，推动土地管理法向土地法方面发展。以上是从《土地管理法》学者建议稿立法背景出发的思考。

下面讨论从立法框架出发的思考。第一，《土地管理法》基本上是行政法的内容，但也涉及到较多的司法及民权法内容，这些内容之间存在冲突。第二，对现行法律中的规定也要给予足够的尊重。宪法中对土地所有制有规定。与土地问题有关的法律还包括土地承包法、物权法，另外还有草原法、森林法，等等。我们只能从大土地法的角度，尽量地协调各种法律，为将来法律的统一建立基础。第三，我们广泛借鉴了国外的经验。另外，我们在立法技术方面采取总责和分责的结构，总责上规定一般的制度，在具体责任上规定细节性制度。

最后，介绍学者建议稿的立法结构。学者建议稿的结构和目前颁布的修改稿相差很大。《土地管理法》原来是七章八十六条，学者建议稿设想的条文是十章，第一章总则，基本上没做改动，大体上介绍立法宗旨和基本制度。第二章介绍土地权利，我们根据《物权法》扩展了地权的概念。我们从所有权、用益物权和担保物权、以及准物权的角度为地权建立了整体体系。我们把地权在公法上的权利限制和民法上的权利限制也都明确列出。另外，我们再次明确了一些原来法律上不太明确的地权。比如说集体建设用地使用权，在《物权法》中不明确，甚至有点被刻意模糊化，但在这次立法中被特别提出来。我们还再一次提出，国有土地权利除了城市中建设用地之外，还应该有其它的农地使用权，如国营农场使用国有土地的权利等等。

第三章是建立土地登记制度。这在原来的《土地管理法》里基本上没有，但非常重要。从不动产法角度上看，登记是核心内容。一宗地上可以产生多个权利，多个权利之间究竟谁是基础性权利，在发生法律冲突时应该优先保护谁、优先实现谁的这类问题必须要得到清楚的界定。这就必须建立法律上权利的秩序，而这个秩序就要靠不动产登记簿来实现。不动产登记的本质目的不是行政管理。从汉朝开始，我们建立地契制度时就把它看作民权制度而非行政管理手段。所以，我们提出五个统一：统一法律效力、统一法律根据、统一登记程序、统一登记机构、统一登记权利证书。《物权法》第十条对不动产登记作了规定，在制定之初

争论也很大，但最终得以实现。为什么在物权法颁布之后，还需要再次规定土地登记制度？这是因为，在《物权法》颁布之后，还是出现了多部门登记，有些地方甚至还出现了多级别登记。这些不认真贯彻《物权法》的行为使我们有一点被动，所以想通过《土地管理法》来推动登记原则的实现。

第四章“土地利用总体规划”和第五章“耕地保护”没有多大改动。第六章增加了土地开发复垦和土地整理的内容。最后一部分是土地纠察监督和法律责任。

最后，学者建议稿和目前立法的最大的不同之处，在于学者建议稿区分了城市地权和农村地权，以所有权为基础建立土地法制。在我看来，城市土地的市场化没有问题，但农村土地还没有市场化，而目前更亟须解决农村土地中已经市场化了的土地的问题。所以，在学者建议稿中，我们按照集体与国家两种不同的所有权基础设置了更加细致的种类不同的土地权利进入市场的机制。尤其，我们大大强化了集体建设用地使用权。它和宅基地使用权是不同的，学者建议稿恢复了它的地位。

（黄跃整理，洪浩根据演讲人意见校订）

孙佑海：《土地管理法》的历史回顾和修改建议

今天我的讲演主要有两个方面的内容，一是对1998年《土地管理法》的修改进行简要历史回顾，二是对在新形势下如何进行土地法制建设提几点建议。

《土地管理法》修订过程的经验和教训

首先要肯定，1998年的修改取得了历史性进步：一是建立了土地用途管制制度；二是建立耕地占补平衡制度；三是对在征地过程中农民经济利益的损失提高了补偿标准；四是建立了农用地转用审批制度并对土地征用审批权进行了调整，等等。

关于1998年修法的成功经验。我个人印象较深的经验有三点：一是从实际出发，大胆改革。例如为解决占用耕地过度的问题，断然建立土地用途管制制度，这个新制度对保护耕地发挥了重大作用。二是科学借鉴国际经验。例如土地用途管制制度就是借鉴了韩国等国际经验，并将之本土化。三是配套法规规章与《土地管理法》同步研究制定并出台实施。

值得汲取的教训总结起来有以下六点。一是对因追求耕地数量的“总量平衡”引起生态环境破坏问题重视不够。在本次修订中部分专家提出要对大规模新开发耕地按照建设项目进行管理，并要求进行生态环境影响评价。但这一重要建议未被采纳，最终没有建立新耕地开发的环境影响评价制度。二是土地利用总体规划地位过低的问题没有解决。土地利用总体规划的地位应当高于城市总体规划。长期以来，城市总体规划依法都由人大审议批准，但土

地利用总体规划却与人大没有关系，这说明没有摆正局部规划与整体规划之间的关系。三是没有解决征地补偿的同地同价问题。四是对农村集体建设用地流转问题没有及时作出法律规范。五是法律的可操作性特别是司法性不强。当矛盾双方将争议诉诸法院之后，法院在解决某些土地争议时无法可依。例如天津滨海新区刚开始招商引资时地价很低，部分企业经营多年后因种种原关闭或破产时就涉及到土地归属权的问题。政府和企业往往都认为自己才是土地的真正权利人。现行法律既没有规定该类土地纠纷应由法院来解决，更没有规定法院根据什么具体规范来解决，导致社会矛盾久拖不决；六是指导思想问题。迄今为止，我们并没有真正解决国家工业化、现代化与保护农民土地权益之间的关系究竟应当如何具体处理等实际规则问题。

土地法制建设的具体建议

首先，要解决指导思想和利益调整的原则问题。在指导思想上，必须坚决贯彻十七届三中全会提出的为农村改革服务的指导思想，包括农村土地承包关系长久不变和加速城乡一体化进程等一系列指导思想，不能动摇。

其次，要将利益平衡原则作为土地制度建设的根本原则。为什么因土地征用引发的社会矛盾愈演愈烈，实际上就是因为没有将利益平衡问题解决好。所谓利益平衡，是指“通过法律的权威来协调各方面冲突因素，使相关各方的利益在共存和相容的基础上达到合理的优化状态”。在符合社会一般目的的范围内最大可能地满足当事人意愿的方法是：“认识所涉及的利益、评价这些利益各自的分量、在正义的天平上对他们进行衡量，以便根据某种社会标准去确保其间最为重要的利益的优先地位，最终达到最为可欲的平衡。” 实现利益平衡，与公平、正义等法的基本价值具有天然的亲和力。只有把各方面的利益关系摆平，社会才能稳定。换言之，利益平衡，是实现土地制度的公平正义价值的根本方法。

再次，对《土地管理法》修改提几条具体建议。一是依法明确规定土地承包关系长久不变；二是在农村土地改革中坚持城乡一体化进程，对农民进行土地流转的经济利益要进行有效的法律保护；三是土地统一登记问题应当在《物权法》的基础要有所前进。要依法明确主管土地登记的具体机构，结束目前土地登记分散混乱的状态；四是提高土地利用总体规划的法律地位。应当将土地利用总体规划和城乡建设规划一同交由人大讨论、审议、批准和变更；五是加强生态环境保护。在大规模开发新耕地时要引入环境影响评价制度，并对耕地质量问题进行专门规定；六是为司法介入解决因土地开发利用引发的社会矛盾创造有利条件，出台解决土地权属争议等相关具有可操作性的规定。

最后，为解决前面江平教授和孙宪忠教授都提到的现行《土地管理法》侧重行政管理和公权而忽视私权保护的问题，我认为土地立法应当转变思路。由于目前《土地管理法》受法的容量、法的地位以及法律性质的局限，不可能解决太多的问题，所以我建议必要时换一

个思路，就是研究制定《土地法》，从公权和私权两个角度全面调整土地关系。目前国外很多国家有《土地法》，我没有发现有专门制定《土地管理法》的。

（胡韵整理，已经演讲人审阅）

第三篇：中国土地制度改革何处去

中国土地制度改革何处去？ 十八届三中全会关于全面深化改革的决定中，有诸多涉及城市化和土地的内容，相关条文争议颇大，不同的角度有着甚至截然相反的理解；土地问题的复杂性、敏感性及难度凸显。近日，就土地政策的相关问题，包括土地制度改革中的难点问题及未来走向，记者采访了著名经济学家华生教授,其著有《城市化转型与土地陷阱》。

新老三农问题的区别

记者：土地问题受到越来越多的关注，这是不是一个如何强调其重要性都不为过的问题？

华生：土地问题太重要了。在上届总理召开的一个座谈会上，我讲土地问题，最后的一句话就是，“中国共产党是靠土地革命上台的，土地问题搞坏了，就会动摇国本。”所以，土地问题，不仅是一个单纯的土地问题，对于我们今天城市化的建设，包括整个经济发展、国家稳定、共产党执政，我看都是基础。记者：您认为，“农业社会农民的最高理想，这在中国已经完全实现了”，这也就是您所谈到的“老三农问题”的解决吧？从本质上讲，“老三农问题”究竟是个什么样的问题？

华生：中国几千年农业社会，从来都有土地问题。在皇权社会的时候，一代王朝倒台除了外敌入侵，基本上是因为土地问题。土地兼并，流民遍野，农民起义，帝国王朝就垮了。

我们讲到农村的问题有三农，农村、农业、农民，传统的土地问题，我给它称为“老三农问题”，其核心是土地所有权问题，是土地怎么分配，是平均分配，小农自己都耕者有其田，还是这个土地是少数大地主的，为别人干活打工。所以传统社会的土地问题，主要是土地的分配。分配的均不均，这是传统土地问题的核心，“老三农问题”的本质所在。老三农还有一个问题就是土地所有权与王权的关系，即税赋的问题，中国几千年来，一个新王朝上台了就要轻徭薄赋，最后垮台了，就是因为赋税太重，民不聊生。

中国共产党执政以后，在相当长的时间当中面临的还是“老三农问题”。改革开放开始就是把这个地分给每个农户，而且是按照非常平均的，应该说是中国历史上最平均的方法把土地分给农民。包括1980年代初的改革从农民家庭土地承包开始，说实话，它做得还是和50年代的土地改革一样，解决的还是平均地权的问题。

我们在80年代解决了土地平均分配的问题，带来了当时农产品的极大丰富。然后，我们在90年代遇到了什么问题呢，是赋税问题。有一个乡党委书记当时给

朱镕基写了一封信，说农民真苦，农业真危险。就是赋税太重了。地方上各种各样的摊派，都跟这个国家农业税捆在一起。江泽民、朱镕基时期，采取了很多措施来解决赋税问题。这个问题是在胡温时代最后解决的，就是把农业税干脆取消了。

之所以能够彻底把农业税免掉，是因为到了工业化、城市化的时代，我们不依赖农业的税赋了。相对几万亿的财税收入，农业税加起来几百亿是一个零头，我们可以根本不要。我们今天的政府开支用不上农业税，而且现在这些年来是回过来了，拿钱来回哺农业。

所以“老三农问题”，第一解决了土地的均分问题，第二是解决了农业的税赋问题。这两个问题解决了以后，对于传统的农业社会来说，这就是最理想的境界。最高就到这一步，不可能再高了。中国农民能想象的就是自己有田，这个田别人又是拿不走的，然后还不用交税赋，种出来的东西都是自己的。这是农业社会农民的最高理想，这在中国已经完全实现了。

记者：我们现在所讲的“新三农问题”与传统的“老三农问题”的根本区别在哪里？

华生：新三农和老三农的根本区别，就是说，这个问题不是从农业来的，已经完全跟农业没关系了，而是跟我们今天的工业化、城市化有关系。由于到了城市化、工业化的社会，我们出现了新的土地问题。老的土地问题，已经解决完了，但是新问题却是越来越大。

记者：“新三农问题”具体来自哪里？

华生：新三农是三个问题。第一是农民外出打工，这个问题跟土地承包有关系。土地承包以后，我自己的庄稼怎么种我自己来管，农业大部分时间是不用干活的，所以他才外出打工。我们这几亿农民工住不下来的关键问题还是“地”，因为他在原来的地方有地，但是现在到新地方他没地，所以他没地方住，这个问题我们还没给他解决。第二个问题是土地流转问题，就是报上天天讲的。土地为什么流转，因为外出打工，家里面地不种了，所以就产生流转的问题。第三个问题是土地的非农使用。农业社会的土地一定是种粮食、搞农业的。现在因为工业化、城市化，我们就把原来农业用地大量改成非农业用地。这个问题是吸足了眼球，报纸上讨论，大家一讲到这个问题，那眼睛都是放光的。为什么，那是有钱。土地只要非农使用，所有的钱就从里面来了。地方政府卖地，房地产商赚钱也要靠它，谁能有本事圈到便宜的地，那谁就发财了。

记者：您上述谈到了农民外出打工、土地流转及土地的非农使用三个“新三农问题”，在目前的中国社会，这三大问题都很难解决吗？

华生：新三农的问题相对更复杂，这里面每一个问题都很难。相对来说，第二个农地流转要好一点，但也不容易。第一个问题和第三个问题都不好解决，最复杂的利益所在是第三个。第一个问题要解决农民打工后的安居问题、市民化问题，要花钱，所以大家绕着走。第三个农地非农用，是来钱的地方，大家抢着上。不

同的人从不同的角度说不同的话，这也就是我们三中全会关于土地问题的决定。为什么写出那么一个稿子来，就是各种不同意见的碰撞，到最后变成这样一个人们解读不同的大方案。

土地非农使用的难题

记者：土地财政是受到诟病最多的话题，这条路走到今天正面临非常大的问题，仅就经济上也存在着一个持续性的问题。您是如何评价这一问题的？

华生：农民进城，没地方住是因为他没地，这涉及我们土地的分配制度。现行土地分配制度的主要模式，就是政府征地，征地以后政府卖地，形成土地收入，政府用这个收入来建设城市，搞基础设施建设。这是我们的土地财政这一块。十八届三中全会做了一些改变，一面缩小了征地范围，一面增加了农民补偿。这两个措施一个是减少了地方征地卖地的范围，收入会减少；一个是提高地方政府补偿的成本，成本要增加。因此，三中全会这两个决定，如果得到贯彻，地方政府的日子会更不好过。

这是我们现在土地财政制度的问题，一方面自己难以为继，另外一方面吃力不讨好，受到大家的批评。翻开报纸、媒体，上面基本上都是骂我们自己的政策的，说这个多不像话，政府都把好处拿走了。所谓“牵走一头牛，补偿一只鸡”，尽管实际上不是这么回事，政府债务累累。但是大家都这么说，那也没有办法。因为钱确实首先是进了政府的腰包，而政府确实也做了一些不是老百姓真正需要的东西。搞了一些形象工程，搞了自己的大楼，那确实是。但是大部分应当说还是用在基建上，但大家不领情。而且补偿费用越来越高，在我们的沿海地方、重点城市，那补偿已经成天价了。

到目前为止，我们对这个问题是没有回答，绕着走的。文件里既没有说土地财政政策很好我们要坚持，也没有说土地财政大家批评都有道理，我们要改掉。这其中至少有两个问题。一个是我们的经济增长整个这阶段的模式是不是跟这种特殊的土地财政有关系，是不是靠其实现的？这是第一点。第二是说，你说这个土地财政不行，大家都说不行，怎么办？你们谁能说出个行的办法来，我想这第二条更重要。因为你不说行的办法来，那这个事情没法听你的，你再有多少意见，我们只能糊涂往前走。

所以，用什么来替代我们现在的土地财政，这个问题不回答，我们确实没办法往下走。我理解，这个恐怕是一个主要的困难。这个问题太敏感，涉及我们整个的制度，现行的整个中央地方的财政制度。所以，这个问题到现在为止，应该说，还没有非常认真的研究，包括在内部公开来讨论这个问题，说土地财政不行用什么来替代，这个基本上还没有。这是我们土地问题的难点，这难点是涉及我们自己的。凡是涉及自己的事情都是最难的。

记者：我们都知道，宅基地是土地问题中的又一个难点，宅基地被叫停的主要原因是什么？

华生：土地问题的难点，也是最复杂扰人的地方，就是这个宅基地。三中全会专

门有一段话讲宅基地的问题。仔细再看，这段话是从宅基地的改革谈起，结尾说的却是，要进行试点推动农民住房的抵押、转让。从地开始，讲到后面地没了，就剩地上的房子了。如果这个地不考虑的话，房子抵押了地没变，或者地怎么办，没回答，这个体现了问题的敏感性。

宅基地上面盖的是农民住房，我们规定的是一户一宅，从农地上划出来免费取得。现在压倒性的观点，主张宅基地跟城市的商业用地应该是同地、同权、同价。那么究竟能不能同呢，恐怕还不那么简单。最初三中全会有很多人要把这个写进去，我们看到最后还是没写，最后是从地开始讲到房子的。这个问题的难点在什么地方，我理解宅基地问题最大的难点，就是我们在农村的规划治理的能力是非常差的。我们连城市的违建还没管好呢，如果宅基地放开的话，城里富人都下乡圈地搞庄园，这个建筑的混乱局面恐怕难以遏制，这是最后宅基地被叫停的一个重要原因。

记者：宅基地的改革大势所趋，其未来改革的方向是什么？

华生：从方向上来说，宅基地将来是一定会自由买卖的，这是市场经济和改革的方向。违建不能合法化，这也是法治社会的底线，它永远合法化不了。什么是我们改革的方向，什么是这里面的误区，我们在分析土地制度难点的时候一定要非常清楚。

宅基地将来从方向上来看，就是要逐步改的，就是城里人也是可以下乡，去买地去置业，但是这需要条件。三中全会的决定最后把这一块给卡住了，我认为非常正确，要不然不说天下大乱，至少天下中乱。为什么呢？在今天这个情况下，如果允许城里人下乡买地，那我们有太多的富人，想到农村去圈一大块土地，去搞个庄园，周末去度个假。他能遵守规划吗？我们城里面还在楼上面盖房子呢，农村里严格实施规划管治，我们现在还没有这个能力。将来从方向上讲，是应该允许居民下乡购买土地，不过要有税收调节，有土地用途和规划管治。这一点看看发达国家就知道了，我们沿着市场经济方向走，将来会是什么样的。土地制度改革中的困局

记者：目前，土地集体所有制的讨论非常激烈，您认为这一制度在过去的三十多年中所发挥的最大的优势是什么？

华生：我们现在的集体所有的家庭土地承包制度，这个制度无论怎么批评它，要看到它也有一个巨大的好处，因为土地家庭均分了以后不是私有制，不准自由买卖，所以最大的好处就是说你不能两极分化，你没法分化；我们不是搞土地私有，不允许兼并。所以，改革开放搞2了30多年，现在的土地还是这么平均，是跟我们土地承包制度联在一起的。既解决了土地的均分问题，解决了大家的积极性，又解决了税赋的问题，解决收入归他自己，从而解决了传统社会的土地问题。但是集体所有的家庭均分承包制跟我们上面讲的新三农正在产生越来越大的冲突，因为很多农民外出打工了，均分的土地要流转要集中，农地许多不做农业变为建设用地，这就产生了巨大的冲击和挑战。

记者：您认为集体所有制土地改革的大方向是什么？

华生：我们现在的改革，在土地问题上，近几年的叫做“增人不增地，减人不减地”。什么是“增人不增地、减人不减地”？就是土地一次分到位，后面出生的人、迁进来的人都没有土地了。按照现有的人一次量化到户，本质上就这个意思。我们现在叫确权办证，把土地证都发给人家了，你以后不能再说不算了，这不就是某种意义的私有化吗？“增人不增地、减人不减地”实质上相当于取消了集体所有制。

实际上，我们说农村的土地就是确权到农户，变成私有化，也没关系。在现代社会，持有农地不会造成巨大的任何差距。你有50亩地、你有100亩地，你就富到天上去了，不可能的。只要前提是农地，只要把那个农字带上，你把这个规划用图给它卡死，它该是不值三文还是不值三文。所以农地就是私有化，我们在这儿讨论，实际上也没有什么意义。但是最不好的是什么呢？我们又要强制取消集体成员的权利，同时我们又要说集体所有制坚决不能动摇，你到底是啥意思？你到底是说，集体所有制坚决不能动摇，因而集体成员的权利一定要保障，还是说后来的集体成员已经没权利？你想“增人不增地”以后，在农村土地都没有了还有什么权利？概念不清的集体所有制，在一定意义上还不如私有制，因为我们把自己思想都搞乱了。这使得我们的政策不好也没法执行，因为它自相矛盾。这是我们在改革中要解决的问题。在所有制问题上，我们走的弯路不少。

我的观点，这个问题将来是要思想解放的，从一定意义上说，中国哪里有什么集体所有制，哪一天集体决定过自己的事情？制订1982年宪法的时候，有个意见说，都转国有土地就完了。因为我们从来没有让集体自己决定集体所有制的事，从来是我们国家帮它决定的。我觉得我们要明白经济社会发展的规律，明白哪些东西是你必须要守住的，哪些东西实际上是水到渠成要放弃和改革的，随着市场经济的发展，有些东西死守也守不住，就像我们现在在计划经济中搞出来的集体所有制一样。（国家行政学院学报）

第四篇：中国土地征用制度改革

中国土地征用制度改革

土地问题不仅是中国历史上朝代更替过程中的一个主要问题，也是30年前中国经济

改革得以起步的一个关键所在。1970年代末和1980年代初开始的中国改革开放进程就是从农村土地制度改革开始的。这项制度改革通过赋予农民生产决策权和收益权极大调动了农民生产的积极性，促进了农业增长和农村经济发展。随着本世纪以来中国经济发展水平的快速提高，中国的城市化进程开始加速度推进。城镇化加速在带来农村人口大规模向城市迁移的同时，也带来了城市空间维度的大幅度扩展。但是，在现有的征地制度、政府财政体制和行政管理体制安排下，地方政府利用土地生财的行为不仅使得失地农民基本财产权益难以得到有效的保障，而且也带来地方政府土地预算外财政缺乏透明度、各类工业开发区过度扩张、商住用地价格飙升、投资过热乃至农村非农建设用地大幅度增加、以租代征、小产权房大量涌现等一系列问题。在既有征地制度下，失地农民往往无法得到合理补偿，很容易引起失业和社会不稳定现象。这就使得工业化和城市发展过程中地方政府与失地农民之间在土地增值利益分配上的矛盾日益突出，出现了很多与征地有关的各种群体性事件和集体上访现象，严重地威胁了社会和谐和政治稳定。

一、中国现行的土地征用制度

中国现行的土地征用制度的具体内容是由《中华人民共和国土地管理法》及土地管理法实施条例所规定的。除了农村集体和个人为了兴建乡镇企业或者村民住宅外，土地管理法禁止任何单位和个人使用农民集体所有的土地进行建设。当建设单位确实需要使用农村集体所有的土地时，必须经过土地管理主管部门批准，通过国家征用将农村集体所有的土地转化为国家

所有的土地，然后通过出让或者行政划拨方式取得国有土地使用权。

现有土地征用制度下，征用土地的补偿不是以土地的市场价值为标准的，而是以被征用土地的原用途的产出水平为基础来进行核定。征地补偿费包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费。土地管理法规定了征用耕地的土地补偿费和安置补助费的上限，而被征用土地上的附着物和青苗的补偿标准以及征用非耕地的土地补偿费和安置补助费由

各省级地方政府制定。由于各地经济发展水平的差异，各地补偿费用的标准也存在着差异。

二、现行土地征用制度的弊端及其产生的问题

现有征地制度还存在着以下严重弊端

1现有的农村土地制度事实上是在法律上规定了农村土地的集体所有权与城市土地的国家所有权处于不平等的地位，从而导致农村土地所有权的内在的不完整性。这正是导致征地过程中一系列严重问题的根本原因。完整的土地所有权包括占有、使用、收益和处分四项权能。农村集体所享有的只是对土地的占有、使用、部分收益和受到严格限制的处分权。正是这种所有权的不完整性，使得农村集体在土地征用及其补偿费的确定过程中只能处于被动的地位。

2“公共利益”和“国家建设用地”定义模糊。何谓“国家建设用地”，何谓“公共利益”，缺乏明确的法律界定，从而导致地方政府滥用公共权力，以公共利益和国家建设的名义盲目征用土地，导致土地闲置和资源浪费。开发区泛滥和耕地锐减的重要原因之一就是一些地方

政府借国家建设用地的名义滥用土地征用权。

3征用土地的程序不完善。近年来发布的关于征地公告和征地听证的规定，对原有的征地程序有一定的弥补，但整个征地程序仍不完善。这往往造成因涉及征地而利益受损的农民，其在征地过程中的权利没有法律上的保证。比如说，现有法律中没有明确规定征地者实际取得土地的占有和使用权的程序和前提；法律也没有规定用地者在没有提前支付征地费用之前不得进入拟征用的土地。后一缺失使得征地者可以在不全部支付甚至完全不支付征地补偿费

之前，可以占用农村土地。征地补偿机制存在根本缺陷。对土地本身的补偿不是基于市场价格而是根据土地生产物的价值进行补偿。征地费用因而严重偏离市场价格水平，先天不具备调节市场供求关系的功能。相反，过低的征地补偿费用不仅远不足以构成对地方政府的资金约束，反而成为地方政府大量征地高价出让土地以聚集财政资金的强烈诱因，进而引致一波又一波的征地扩张。5对于征地补偿费的处置缺乏明确合理的规定。法律规定，征地单位将土地补偿费支付给被征地农村集体。但是，对于谁是拥有被征土地所有权的集体，是村民小组、村集体还是乡政府，在法律上的规定并不明确。显而易见，这种由地位不明的集体取得土地补偿费的安排是不合理的，容易导致土地补偿费用被挪用和侵占。同时，对于集体土地所有权的土地补偿费的管理和使用也没有明确的规定。此外，关于农民土地承包经营权的补偿及其与集体土

地所有权的补偿的关系也没有法律规定

6缺乏独立的征地补偿费评定机构。在现有的法规中，没有规定设立独立的征地补偿费评定机构。这使得在征地双方在确定补偿费意见不一致时，没有独立的权威机构作出裁定。7缺乏明确、独立和有效的征地纠纷调解仲裁机制。行政手段是现行规定中的纠纷调解手段，司法审查权被排除在外。由于现行土地管理法中关于土地征用的部分没有将司法审查纳入到纠纷处理机制之内，所以，即使在土地纠纷通过行政诉讼程序诉诸法院的情况下，法院往往也以各种理由不受理土地纠纷的诉讼。这样，就形成一种政府既是土地征用者同时又是纠纷的调解者的局面，从而使得纠纷的调解或仲裁缺乏公正性。也正是由于缺乏明确的纠纷解决

机制，常常导致民众在有异议时求告无门的困境。

土地征用制度的缺陷，导致了土地征用过程中一系列的严重问题。主要包括：

（1）地方政府滥用征地权利，导致耕地急剧减少和土地资源的严重浪费。由于农村集体土地所有权的不平等地位，地方政府总是以服从国家建设的名义，动辄使用本该慎用的征地权大量征用土地，造成征而不用或征多少用的现象。从经济上的动因来看，地方政府出于聚集地方建设资金的目的，以低价征用农村土地，然后通过有偿出让土地使用权获取巨

额土地出让金。

（2）失地农民的经济利益严重受损。这表现在三个方面：一是由于不以土地的市场价值为基础确定补偿费用，造成征地补偿费用过低，使得失地农民在失去基本的生产资料之后没有足够的资本得以发展新的产业来维持生计。二是征地补偿费用被严重拖欠。；三是征地补偿费处置体制不健全，容易导致乡、村级组织和少数当权者以集体名义非法侵占农民

应得的合理补偿。

（3）失地农村人口的安置问题面临新的挑战。既往主要依赖用地单位安置农村人口的做法，与劳动就业市场化改革的方向不相符合。尤其是当失地人口的劳动技能与用地单位对劳动力素质的需求存在很大差距的时候，法律上强制用地单位接收失地的农村人口是违

反劳动力资源市场配置的效率原则的，是一种不合理的行为。

四、中国土地征用制度改革的途径

鉴于中国土地征用制度的缺陷与征地过程中存在的问题，并参考市场经济国家土地征用的经验，中国土地征用制度改革应当体现以下原则：

第一，农村集体土地所有权应当与其他财产权利一样享有宪法的同等保护，农村集体和农民个人应当拥有对于政府征用其所有的土地和征地补偿的合理性提出异议的权利，而且在土地被征用时应当以市场价格为基础得到公平的补偿。现有的土地征用制度完全排除了被征地者对征地提出异议的权利，加上不按市场价格进行补偿，这样实际上使得地方政府在征用土地时几乎不受约束。土地管理法中所规定的征地审批权限，在实际执行过程中也往往会被地方政府以化整为零的方式来予以规避。

第二，应当制定专门的土地征用法，对于土地征用的程序和土地征用补偿的原则作出公正明确的规定。这项法律既要保证国家征用土地的公权力的有效行使，也要充分保障土地被征用者的合法权益。在这项法律中，应当对于征地过程中的所有环节作出明确细致的规定。这包括征地申请、征地前公告、征地听证、征地批准后公告、征地公告登记、进入和实际占有土地、征地补偿的原则和标准、征地纠纷的处理等各个方面。

第三，要明确规定土地征用的目的以及土地产权人和公众对于征地具有提出异议的权利。应当以法律的形式对于土地征用的公共利益的含义予以明确的规定。这不仅是指应明确列出具有公共使用性质的狭义的公共利益用地，而且也应当明确规定政府在必要的情况下为了改善社会，经济和环境福利有权征用土地及其相关的条件。除了征地目的的正当性之外，政府征用土地必须满足城市规划的要求、具有支付征地补偿费的能力并经过上级政府的审批等。而且，在法律上应当规定被征地者（农民集体和农民个人）或者公众有权利对于征地目的（地段及数量等）提出异议，政府征地部门有法律义务作出合理的解释，而且司法机关有权就征地与否作出最后裁决。

第四，确立以市场价格为基础进行征地补偿的原则。土地是重要的生产要素和稀缺的资源，市场机制是实现其有效配置的基本途径。按照市场价格进行征地补偿，可以对于地方政府构成财政资源上的有效约束，从根本上杜绝地方政府强制低价征地、高价售地和乱征滥用

土地的不合理行为。只有按照市场价格进行征地补偿，才能有效保障农村集体和农民的合法权益。征地补偿费的构成，应以确定需补偿的项目来确定。

第五，建立合理的征地纠纷调解机制。现行的法律中对于征地纠纷的调解机制缺乏明确的规定，以至于出现问题时行政部门和法院互相推诿的现象。在制定征地法时，应当对于征地程序和征地补偿纠纷的处理机制分别予以规定，要明确行政部门、独立机构和司法机关在解决各类征地纠纷中的地位和作用。这主要包括它们对于征地行为合法性和征地补偿合理性的判定。

第六，改革土地补偿费管理和分配体制，建立适应市场经济体制要求的新的失地农民安置机制，确实保障失地农民的切身利益。由于中国土地制度的公有性质，土地征用是农村土地转化为城市土地过程中一个必不可少的环节。这就意味着土地征用在中国的土地利用中成为普遍的土地供给手段，从而也使得因征地而失去土地的农民的安置成为一个十分敏感的社会经济问题。从理论上讲，在征地部门对于被征土地按照市场价格补偿后，就不对被征地集体的农民有任何其他的义务了。可是，由于农村土地的集体所有和农村集体土地的所有权主体的不明确，国家需要在制定《土地征用法》时对于农村集体土地的征用补偿费的支付与处置有相应的规定，以充分保障失地农民的合法权益。

第五篇：中国土地制度改革会议记录

读书会第九次讨论会会议记录

时间：2008年4月7日晚上7点

地点：北青办公室

主持人：季晨雪

参加人员：郭俊林毛星芝王成陈家欢贺治方

刘琦倪凌聂淑亮侯英睿梁瑞银

讨论主题：中国土地制度

一、政策解读：

2003年实施的《农村土地承包法》却从法律层面体现了对于合法土地承包经营权的保护。该法中规定，通过家庭承包取得的土地承包经营权，可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转。而这部法律的颁布，被人称作中国土地制度的第三次创新。按照土地所有权与使用权分离的原则，国家在保留土地所有权的前提下，通过拍卖、招标、协议等方式将土地使用权以一定的价格、年期及用途出让给使用者，出让后的土地可以转让、出租、抵押。这是中国土地使用制度带有根本性的改革，打破了土地长期无偿、无限期、无流动、单一行政手段的划拨制度，创立了以市场手段配置土地的新制度。2005年7月，广东省政府发出《广东省集体建设用地使用权流转管理办法（草案）》明确农村集体建设用地使用权可于2005年10月1日起上市流转。这意味着广东全省包括农村的经营性用地全部走向市场，并可以通过招标、拍卖、挂牌和上网竞价四种方式进行“阳光交易”，此《管理办法》意味着农村土地使用权流转进入了市场化的阶段。这是广东农村集体用地管理制度的重大创新突破，同时更是中国农村土地流转制度的创新突破。

二、讨论要点如下：

1、季晨雪：从广义上来说，包括一切土地问题的制度，是人们在一定社会经济条件下，因土地的归属和利用问题而产生的所有土地关系的总称。包括土地所有制度、利用制度、规划制度、保护制度、征用制度、税收制度、管理制度等。从狭义上来说：仅指土地的所有制度、使用制度、国家管理制度。

2、贺治方：目前的土地产权不健全；土地收益权得不到保证；土地处置权不明确

3、陈家欢：拿印度、日本为例，印度实行土地私有制，造成大片土地被兼并；日本实行三

位以体的模式，即：小农地权——农民组织——政府保护

4、毛星芝：目前存在的几种土地流转形式：

●以租代征：企业集团与地方政府合作，通过“以租代征”的方式获得建设用地，并与农民签订合同，规定租用的期限，租期结束后，土地上的附属物老百姓须按当时价格赎买，方能收回土地使用权。

●国家征用：国家作为征地主体，具有征地行为的强制性、征地条件的补偿性和土地所有权的转移性的制度。

●股田制：重庆农民以承包土地入股，建立农村经济合作组织和乡镇集体企业。

●以土地换身份：成都实行“双放弃”政策，农民自愿放弃土地承包经营权和宅基地使用权，在城区集中安排居住，并享受与城镇职工同等的社保和医保等待遇，而腾出的土地大部分被开发商建成各种楼盘和别墅出售。

●盖集体房：置换出土地，实现土地资源纷扰节约利用。山东一些经济实力比较强的村统一在一定区域建设农民住宅，八周围的村民搬迁过来，空出的旧村用地作经济开发使用。●土地市场化：

5、王成：案例：农村林权制度改革

6、郭俊林：中国土地制度的缺陷（目前中国土地制度存在的问题），引导大家积极讨论，从现实中存在的问题入手

7、毛星芝提出问题供大家讨论交流：地方政府问绕土地要如何使农民实现增收？

（1）政府间接配置，让开发商与农民直接接触

（2）招商引资，扶持集体企业，发展农村经济合作组织

（3）乡镇改革：小村合并、建集体房、兼业创收

（4）征地补偿要到位、公开、透明（省直管县、乡财县管）

（5）城镇化

三、目前中国土地制度存在的问题及对策研究：

1、土地产权要清晰明确

中国土地管理中的一个基础性缺失就是长期以来没有建立有效的现代土地产权制度：一是缺乏对土地产权的明晰界定和解说；二是国有土地所有权主体抽象、虚置，所有人与代理

人之间没有厘清界限和责任；三是集体土地所有权有多个主体代表，模糊不清；四是集体土地所有权处于弱势地位，将集体土地以“所有权”称谓之，实乃名不副实。

2、防止权力寻租、滥用土地征用制度

现行征地制度的实质是从农村和农民身上“抽血”来积累工业资金，忽视了农民的土地权利。这是社会矛盾凸显、越级上访不断的症结所在。我国土地征用的有关法律规定缺乏对公益性要件的实质限制，任由各级行政机关自行解释，代理人自由裁量权太大，不仅导致政府滥用征地权，而且容易出现权力腐败。完善征地制度，维护农民利益作为一种制度安排，征地制度应当考虑国家、各级政府与农民之间在利益分配上的均衡，切实维护国家的利益，维护农民的利益。

3、土地管理制度滞后

首先，法律框架不确定，《土地管理法》对土地市场问题基本没有涉及。其次，没有建立明晰的土地产权制度和完善的契约制度。第三，土地一级市场完全由政府垄断，缺乏自由竞争氛围。中国大量的土地如行政划拨地、协议出让地、农村集体建设用地、宅基地、违法用地等等均游离于土地交易市场之外，导致土地资产的价格与价值严重背离，大量的土地资产价值被人间蒸发。

4、土地流转不规范

在农村既定的土地制度安排下，传统的计划手段在集体土地的流转过程中仍起主导作用。农村土地流转要顺畅就必须有科学、完善的流转机制，包括：依法确立土地流转的程序和方式。建立科学合理的土地估价体系。成立土地交易的中介组织和场所以及监督机构。保证土地交易的公正、合理，确保农民利益不受损。

5、政府绩效考核标准不完善，导致政府在一定程度上过度追求GDP，大搞“形象工程”。