从刑罚的发展演变看我国刑罚体制改革（合集）

第一篇：从刑罚的发展演变看我国刑罚体制改革

从刑罚的发展演变看我国刑罚体制改革

从刑罚的发展演变看我国刑罚体制改革

刑罚是阶级社会用于惩罚犯罪的首要手段。由于社会的变迁、政治经验的丰富、法律文化思潮的演变和刑事政策的调整，刑罚结构也在缓慢的调整。我国现行刑罚体系及刑罚执行体制自建国之初确立以来一直沿用至今，在许多方面已经不完全适应我国政治、经

济、社会和文化方面的巨大变革，因而有待于改革和完善。本文试图从刑罚的发展演变趋势来阐明如何进行刑罚体制改革。

一、刑罚的产生和发展

刑罚是统治阶级为了维护其阶级利益和统治秩序而使用的惩罚犯罪的一种手段。这种手段限制或剥夺犯罪人的某种权益使犯罪人遭受一定肉体或精神上的痛苦。它是最严厉的强制性法律制裁方法。对犯罪人判处刑罚，是行使国家统治权的重要组成部分，也是国家赖以存在的重要条件。

刑罚脱胎于原始社会的复仇习俗，以报应刑为主。罪犯打断他人的手臂，国家就打断其手臂；偷东西的斩手；骂人的割舌如此等等。中国古代的刑罚极为残酷、野蛮，主要以死刑和肉刑为主。最早制定肉刑的是南方的先进部落——苗。据载，苗族的肉刑有四种：劓、耳、豕、黥。公元前21世纪，夏在征服苗族之后，为了统治沦为种族奴隶的苗民，便袭用了苗族原有的肉刑，所谓“抵其意而用其法”①。到了奴隶社会的鼎盛时期——周朝，奴隶五刑进一步系统化、制度化。五刑是墨、劓、非、宫、大辟。其中墨刑：为五刑中最轻之刑，后世称“二黥”，为额头刺青之刑；劓刑：为割鼻之刑；非刑：亦称刖、髌，为断足或去掉膝盖骨之刑；宫刑：为男子去势，女子幽闭，为破坏生殖功能之刑；大辟：即死刑，为剥夺生命之刑。

上述五刑，除大辟外，其它四种都属于断裂肢体和刻裂肌肤的肉刑。肉刑是奴隶刑罚体系的构成部分，战国、秦朝和汉初依然沿用，它是一种残害人的肌肤肢体，使人致残终身的酷刑。到了汉朝，肉刑已不适应汉朝社会早已由奴隶制转为封建制，奴隶早已转化为自由农民的时代要求。因此，处于上升阶段的汉朝统治阶级，对罪犯的劳动力价值有了重新评价和认识。为顺应历史的发展，汉朝文景两代进行废除肉刑

注：①《吕刑》。的改革。文帝时，用徒刑、笞刑和死刑代替黥、劓、刖左右

趾三种肉刑；将黥刑改为髡城旦春，即五年苦役；劓刑改为笞三百；斩左趾改为笞五百；斩右趾改为弃市。但是，这次改革“外有轻刑之名，内实杀人”①，这就促使了景帝再次对刑罚体制进行改革，主要是减少笞刑，并制定了棰令，对笞的规格大小，加笞的部位都作了具体的规定。文景帝刑制的改革，使刑罚手段从破坏人的肢体完整到只是使罪犯忍受皮肉之苦。历史发展到封建社会的全盛时期——唐朝，统治者对刑罚体制进行了改革，将断右趾改判流刑；改连坐死刑为流刑，真正走上了一条逐渐减轻刑罚的道路，并最终确立了封建制五刑即笞、杖、徒、流、死。其中笞刑：是五刑中最轻的一种，是击打犯人的腿、臀部的一种刑罚方法；杖刑：仅重于笞刑，是用三尺五寸长的竹杖击打犯人的背、腿、臀部的一种刑罚方法；徒刑：是一种让犯人戴枷或束钳，剥夺其自由，强制其服劳役的一种刑罚方法，具有自由刑与奴役刑双重属性的特点；流刑：是将犯人押送到边远地区，并强制其戴枷或束钳服苦役的一种刑罚方法；死刑：在唐律中只

注：《汉书·刑法志》。

规定绞、斩两种。在西方资产阶级革命过程中，新兴资产阶级提出了“自由、平等、博爱”的人权思想，在刑罚上提出了罪刑法定、罪刑等价、刑罚人道的三大刑法基本原则。要求废除封建社会的残酷刑罚，建立已自由刑为中心的刑罚体系。1840年第一次鸦片战争以后，一系列不平等条约的签订使得清政府的闭关锁国政策无法继续下去，资本主义的民主、自由、人权思想随之入侵，义和团运动也迫使清政府修改法律。1905年，沈家本改订《大清律例》为《大清现行刑律》，删除与时代截然相悖的落后与野蛮部分，同时参考资本主义国家的法律，制定了《大清新刑律》。通过这两部刑律的出台，大清的酷刑被废除，还将原有的刑罚改为死刑、无期徒刑、有期徒刑、拘留、罚金五种。自此以后，我国的刑罚与世界各国的刑罚大体划一。从以上刑罚进化过程可以看出，刑罚的进化具有如下趋势：

1、刑罚体系的中心由死刑、肉刑转向自由刑。在中世纪及以前的刑罚体系中，死刑与肉刑具有举足轻重的地位，大量罪犯都被处以死刑或肉刑，自由刑和劳役刑较少适用。古代的城旦、舂、鬼薪、白粲等实质上都是自由刑，主要适用于犯罪行为较轻的犯罪分子。无论是哪一朝代，中国古代的自由刑不但在内容结构等方面远未达到现代意义上之自由刑的完备程度，而且，也不象现代意义上的自由刑一样，在刑罚体系中居于主要地位，而不过是作为生命刑或肉刑的补充而存在。

2、刑罚由重刑向轻刑转化。奴隶社会、封建社会的统治者奉行法家①推崇的重刑思想，用重刑酷罚杜绝

第二篇：我国刑罚执行的现状与前瞻

我国刑罚执行的现状与前瞻

山东政法学院刑事司法学院

张传伟

在一定意义上说，刑事法律制度的主要任务是发现犯罪、证实犯罪、定罪量刑和刑罚执行，所以，定罪量刑之后的刑罚执行是刑事法律制度的重要内容之一。①数千年来，从世界范围看，刑罚执行经历了一个复杂的发展过程，一些国家刑罚执行先后出现过惩罚(报应)模式、康复模式、矫正模式等。但是，目前中国的行刑体制具有分散执行、监禁率过高、效率低下、承担了过重的经济职能等诸多特点，虽然以前曾取得过辉煌的成就，但就行刑制度来说，存在着严重的弊端，迫切需要改革。

一

我国刑罚执行的现状

（一）我国刑罚的种类及执行机构

我国刑法规定刑罚分为主刑及附加刑。主刑包括管制、拘役、有期徒刑、无期徒刑和死刑。附加刑，也叫从刑，在我国有罚金、剥夺政治权利、没收财产和驱逐出境。我国行刑体体制实行分散行刑方式。行刑体制即刑罚执行权限的配置以及行刑机关之间的关系等是行刑社会化的体制保障。②刑事诉讼法、监狱法规定，对被判处死刑缓期二年执行、无期徒刑、有期徒刑的犯罪人，在监狱执行刑罚；被判处有期徒刑，剩余刑期在一年以下的，由看守所代为执行。未成年犯罪人，在未成年犯管教所执行刑罚。在我国以自由刑为中心的现实条件下，执行刑罚的主要机关是监狱。死刑执行由作出一审判决的人民法院（主要指中级人民法院）执行。管制、拘役由公安机关执行。剥夺政治权利、驱逐出境由公安机关执行；罚金、没收财产由法院执行。被判处缓刑的犯罪人、被假释的犯罪人由公安机关执行。由此可以看出，根据现行法律规定，在我国具有行刑权的机关有：监狱、法院、公安机关。刑罚执行主体的多元化导致刑事执行工作的分散与不协调，我国行刑体制的现状严重制约着社区刑罚制度的适用力度，宏观统筹较差。其中，在我国实行重刑主义的现实情况下，监狱负责执行的监禁刑，是目前我国刑罚执行的中心。

2003年7月10日，最高人民法院、最高人民检察院、公安部和司法部联合发布了《关于开展社区矫正试点工作的通知》，通知规定，社区矫正是与监禁矫正相对的行刑方式，是指将符合社区矫正条件的罪犯置于社区内，由专门的国家机关在相关社会团体和民间组织以及社会志愿者的协助下，在判决、裁定或决定确定的期限内，矫正其犯罪心理和行为恶习，并促进其顺利回归社会的非监禁刑罚执行活动。社区矫正是积极利用各种社会资源、整合社会各方面力量，对罪行较轻、主观恶性较小、社会危害性不大的罪犯或者经过监管改造、确有悔改表现、不致再危害社会的罪犯在社区中进行有针对性管理、教育和改造的工作。从此，在司法行政机关的主导下，21世纪的中国刑罚制度又增加了社区矫正的新鲜血液，给暮气沉沉的中国刑罚执行界带来了一缕春风。

我国刑罚刑罚现状，今天，我们主要就监狱监禁行刑现状和社区矫正现状展开讨论。其余的刑罚执行，如死刑的执行、财产刑的执行、驱逐出境的执行等，限于时间关系，我们不予讨论。

（二）我国监狱监禁行刑的现状

总体来讲，目前中国的监狱行刑属于极端封闭模式。当前我国的监狱行刑模式仍属于传统的监狱管理方式，监狱行刑手段的特点是封闭性、粗放性、简单化。传统监狱管理方式的特点是人治色彩浓厚，法治化不足。就监狱布局和设施来说，大多数监狱地处偏僻，而且有高度隔离的封闭设施，高墙电网、武警岗哨、戒备深严。这种高度警戒、高度隔离的模式，①② 赵喜臣：《刑罚执行法律监督论纲》，载《英才高职论坛》2006年第4期。周静：《我国行刑社会化的现状及其思考》，中国法院网2007-07-19。既不利于罪犯的分类处遇和再社会化，也不符合刑罚经济原则。①

1、中国监狱结构现状

中国监狱组织罪犯执行刑罚的手段最主要的是劳动改造。其主要内容是组织罪犯在监狱内劳动场所进行生产劳动。监狱生产活动的传统运行模式是，监狱通过自身经营活动，把监狱劳动产品转化为社会需要的商品，从而实现其市场价值，而经营所得则直接用于弥补监狱经费的缺口。因此，几乎所有中国监狱都兼备监狱职能和企业职能，形成了一个组织两类职能的情况。这堪称中国监狱的特色。以使用罪犯劳动力为主的企业，称之为“监狱企业”。需要说明的是，现在监狱内的企业不仅包括上述的“监狱企业”，还包括不使用罪犯劳动力的所谓“工人企业”。这些企业涉及行业广泛，包括农业、采掘、机械制造、建材、冶金、化工、纺织、食品等国民经济的多数行业。近年来，还出现了一种以“来料加工”为内容的监狱生产方式，即为监狱体系外的企业提供罪犯劳动力进行来料加工。这样，现行监狱的资金来源就有四种主要渠道，即国家拨款、经营监狱企业、经营工人企业和进行来料加工。

许多监狱因远离大中城市内而形成了一个相对独立的社会系统，许多监狱承担了诸如监狱警察、职工及其子女教育、医疗卫生、治安等社会服务。因此，目前监狱的职能包括了行刑职能、社会职能、企业职能三类职能。监狱中人员成分也非常复杂，除了警察（公务员）和罪犯之外，既包括生产、生活在监狱内的工人（非公务员），也包括生活在监狱内的家属，还包括到监狱打零工的外来人员，甚至还有刑满释放但滞留监狱的人员。其中，警察和罪犯是监狱永恒的主题和决定监狱职能的主要力量，但也不能排除其他人对监狱职能的影响。

2、我国监狱刑罚执行的工作手段

提高罪犯改造质量主要依靠三大手段。一是监管手段，主要通过限制罪犯的人身自由，强制罪犯遵守监狱规则，从而发挥监狱的威慑作用，强化罪犯的规则意识，维护监狱的安全与稳定。二是教育改造手段，通过教育让罪犯获得更多的知识，全面提高其文化思想素质。从20世纪80年代，潍坊监狱在全国率先成立潍坊特殊学校，后来监狱作为特殊学校迅速在全国推广，成为刮遍中国监狱的一道风景。三是劳动手段，通过劳动改进其思想素质，提高其劳动技能，达到改造罪犯的目的，使罪犯成为自食其力的守法公民。这三种手段并非孤立存在，而是互相渗透，互相支持的，某些时候还可以互相替代。

然而，在关于如何让罪犯劳动的问题上，却有针锋相对的争执。一部分观点认为，罪犯的劳动不能创造价值，罪犯劳动只能是一种习艺性的，或者消耗精力的劳动。通过劳动可以让罪犯获得谋生的技能，有利于出狱后适应社会。还可以消耗其精力，防止罪犯在监狱内制造事端，重新犯罪。当然地，持有这种观点的人认为监狱体制改革的主要目标是剔除其企业职能，国家应当对监狱的各项经费给予足够保证，不能从（监狱）企业的经营中获得补充（经费）。另一部分观点认为，罪犯的劳动应当创造价值，只有创造价值的劳动才能达到改造罪犯的目的。笔者持后一种观点，即认为罪犯应当从事创造价值的劳动。

3、现行监狱的体制矛盾

以“罪犯劳动改造”为宗旨的监狱制度设计奠定了我国监狱体系的现状：我国绝大多数监狱兼备监狱职能和企业职能。监狱的企业职能既为罪犯的劳动改造创造了必要的物质条件，又在一定程度上弥补了国家监狱经费投入的严重不足。这种监狱运行模式由解放初延续至今。同一个监狱组织内监狱职能与企业职能并存是我国社会主义监狱体系的特色之一。在监狱体系外的人看来，监狱既有国家经费支持，又可使用罪犯劳动，还享受国家税收和投资等多方面的优惠政策，监狱应该资金充裕、效益上乘。然而，除少数监狱之外，事实并不如此。随着我国经济体制的转轨，现行监狱运行模式出现了很多问题，这些问题在市场经济条件下，像所有现代社会问题一样，以资金问题为中心集中表现出来，就是所谓监狱运行资金紧张。

① 周静：《我国行刑社会化的现状及其思考》，中国法院网2007-07-19。首先，把现行的监狱职能和企业职能进一步细分为四项具体职能，即监管职能、教育职能、生产职能和经营职能。生产职能对于监狱来说是一项具体职能，对企业来说是履行经营职能的前提和基础，生产职能是监狱职能和企业职能的交集。

其次，现行监狱效率低下的症结在于监狱职能和企业职能在同一组织内处于并重地位或者企业职能还略占上风。国家一方面对监狱给予一定的经费支持，另一方面又要求监狱企业搞好生产经营，并将生产经营所得补充监狱经费不足。在实际工作中，监狱资源和企业资源可以实现某种程度的互补和替代。监狱工作的特点是避免经营风险的，企业经营的特点是偏好风险的，至少不能回避风险。在监狱职能和企业职能并重的情况下，由于普遍存在的经营风险的作用，人力、物力和财力等各种资源的配置重点在两种职能之间摇摆。现行监狱的监狱职能将因为不得不承受企业职能所带来的风险而降低效率，增加成本，国家不得不承担逐步增长的监狱经费；企业职能将因为监狱职能的掣肘而不能充分接受不确定性的挑战，难以把握市场机遇，降低企业的效率。监狱职能和企业职能就如同跷跷板的两端，在经营风险的作用下此起彼落，两种职能的效率都维持在不理想的水平上。

4、监狱行刑内部管理一直处于僵化状态。比如除减刑、假释外，监禁刑的变更执行基本上取决于受刑人的个人综合能力，而不是他的悔改程度，加上人们对假释适用的保守态度，以及减刑制度本身的不合理，导致其整个行刑法处于低水平运行。具体结果是短期徒刑犯的重犯率高居不降，长刑犯的增多导致行刑成本的急剧上升，受刑人重新犯罪率与社会犯罪率呈现超常规的正增长现象。以减刑比例问题为例。长期以来，在我国的减刑工作中存在一个比较大的问题是各地法院或监狱机关规定了对监狱在押罪犯的减刑比例，而且各地规定的减刑比例还不一致，如每年某监狱的罪犯减刑比例控制在18%或者20%以内，不能突破此规定的减刑比例。这种减刑比例制的做法，既没有法律依据，也缺乏科学根据，而且有失公平。每年限定一个比例，受比例所限，既可能使具备减刑条件的罪犯得不到减刑，也可能使不符合条件的罪犯“锉子里拔将军”凑数。比例制可能在操作上是简便的，但它显然不符合刑罚目的，不符合矫正工作的规律。

5、对监狱中罪犯与警察角色心理的关注不够 监狱在行刑过程中，对罪犯与警察的角色的认识和研究较少，对其内在心理的关注和认识程度远远不够。1971年，美国心理学家Haney、Banks和Zimbazdo进行了著名的斯坦福监狱实验。这是一个模拟监狱实验，其目的是想了解监狱环境对人心理的影响。实验通过心理测验挑选了一组人格和心智健全的大学生作为被测验对象，并被随机分配到“犯人组”与“看守组”。“犯人”经历了与真正犯人类似的程序：“犯人”被“逮捕”后，替察给“犯人”戴上手铐，带到“警察局”，签字画押、验明正身之后，“犯人”被蒙上两眼，带到斯坦福大学地下室的一个模拟监狱里。“犯人”也经历了真正犯人才会碰到的种种事情，如戴脚镣、手铐，全身喷消毒剂、脱去平常穿的衣服、换上监狱里统一制作的“布袋服”，“犯人”不再有姓名，只有一个数字代号。监狱内每班有三个“看守”负责监视“犯人”的行动。研究者用闭路电视与录音装置观察“犯人”与“看守”的反应，并定时与他们进行个别谈话。在实验过程中，被测试者都清楚这只是一个模拟实验，并可以随时退出。①九名受试者是从大量的学生志愿者中挑选出来的，他们经过面试和心理测验，被确认为是“遵纪守法、情绪稳定、身体健康的普普通通的平常人”。他们通过随机掷硬币的方式被分配担任囚犯或者看守的角色，囚犯整天呆在监狱里，看守则8小时轮值上班。这些学生接受了随机分派给他们的角色之后，发生了什么情况呢？处于看守角色时，原本温文尔雅的大学生变得盛气凌人，有时甚至残酷成性。作为囚犯，原本心理稳定的大学生很快就行为怪异，表现出严重郁抑、情绪失控或者思维紊乱。这个实验是社会心理学的一大发现，这种角色模拟很大程度上再现了真实监狱可能发生的情形，使人们对于社会角色的互动有了新的认识。人们惊奇地发现，① 朱新秤、舒莹：《监狱环境的心理负效应—斯坦福监狱实验的启示》，载《政法学刊》，2001年第4期。普通的志愿者一旦进入特定的角色，性格和行为判若两人——看守的专横、敌意以及权力欲望，与囚犯的消极抵抗、屈从乃至丧失自主，形成鲜明的对比。平常遵纪守法、心理健康的大学生，为什么穿上看守的制服之后，就咄咄逼人、专横残酷呢？看守的这些行为与其本身的道德品质似乎没有直接的关系，因为受试者都是随机产生的。社会心理学家给出的解释就是角色和规则的作用。不同的社会情境，需要不同的角色。而规则（rule）则是以外显或者内隐的方式传达给行为人的一套规范和准则。这些规则是社会对角色行为的期望。在该实验中，九名被测试者从温文尔雅的大学生变成了专横的看守或者消极的囚犯，这种角色的差异主要在于人们对于看守和囚犯的角色认同不一样，看守被认为是这样一类人，他们限制囚犯的自由，管理囚犯的行为，以权力限制囚犯的反抗；而囚犯被认为是失去自由、服从管制、丧失自主性的一类人，他们没有任何权势。因此，人们对于看守和囚犯的社会期望也不一样，人们通常希望前者能控制和管理囚犯的行为，维持监狱的秩序。希望后者能老老实实呆着，不要企图做任何反抗。志愿者们显然自我认同了这些期望。①

斯坦福监狱实验，向我们展示了模拟条件下的相对真实监狱中的警察和罪犯角色的形成过程。我们没有警察和罪犯经历的研究者和政策、法律的制定者往往根据正常人的想像来判断监狱的行刑状况，却很少有站在长期从事监狱管理的警察的角度和长期被剥夺自由的罪犯的角度来制定规则，往往很难接近真实。我国的刑罚执行法律的制定者、刑事法律制度的研究者应更多地走进行刑机关，考察真实的监狱现状，了解警察和罪犯的心理变化，制定出切实可行的行刑法律制度，促进现代监狱向文明、人道、民主的法治化方向发展。

（三）我国社区刑罚的执行现状

2003年7月10日，最高人民法院、最高人民检察院、公安部和司法部联合发布了《关于开展社区矫正试点工作的通知》，规定北京、上海、天津、江苏、浙江、山东六省进行首批试点；到2005年试点扩大到18个省市区。通知规定：

1、被判处管制的；

2、被宣告缓刑的；

3、被暂予监外执行的，具体包括：（1）有严重疾病需要保外就医的；（2）怀孕或者正在哺乳自己婴儿的妇女；（3）生活不能自理，适用暂予监外执行不致危害社会的。

4、被裁定假释的。5．被剥夺政治权利，并在社会上服刑的。在符合上述条件的情况下，对于罪行轻微、主观恶性不大的未成年犯、老病残犯，以及罪行较轻的初犯、过失犯等，应当作为重点对象，适用非监禁措施，实施社区矫正。

1、社区矫正工作刚刚起步，适用率低，城市乡村适用不均衡，农村举步为艰

2001年,我国在社会上的缓刑犯和假释犯有25万人左右,而同一时期被监禁的罪犯有150万左右,监禁罪犯占缓刑犯和假释犯的600%左右。而在美国,被监禁的罪犯总数不到社会区矫正罪犯总数的1/3。从这些数字中可以看出,我国社区矫正刑罚的适用率极低。造成这种状况的原因,除了上述行刑观念和立法上的因素以外,还有社区矫正刑罚适用机制不畅的因素。对此,以假释制度实际运行中监狱、法院、公安、检察机关间的互动关系与心态为例可以窥见一斑。许多监狱在向法院建议假释时,都要求直接管教罪犯的监区干警作出“不致再危害社会”的分析结论和保证,这使得许多符合假释条件的罪犯不可能被提请假释。法院在接到监狱的《假释建议书》后一般要征求罪犯户籍所在地基层公安机关的意见,而基层公安机关出于警力紧张、辖区内治安形势不乐观等考虑,一般不愿意再接纳从监狱放出的假释犯。基层公安机关的这种态度又影响到法院假释决定权的行使,法院一再限制假释的比例或附加更严格的假释条件。一旦假释犯被发现重新违法犯罪,有关领导就要求检察机关对假释犯的假释过程及所涉及的监狱改造、法院裁判、公安执行等环节逐一重新审查,这又增加了检察机关的工作量。于是,监狱、法院、公安机关、检察机关都不乐意适用假释,法定的假释制度就这样在每个环节上被限制得近乎消失。② ①② 吴丹红：《角色、情境与社会容忍——法社会学视野中的刑讯逼供》，载《中外法学》，2006年第2期。孟晓燕：《我国社区矫正的现状与法治完善》，载《中州学刊》2006年第3期。农村社区矫正举步维艰。众所周知，我国农村有近2亿的剩余劳动力(据亚洲银行统计的数据)自寻出路，医疗与养老保险得不到基本保障，子女义务教育名不副实„„。另一方面，城乡差距在扩大，一个城镇居民的年收人水平相当于三个多农民的年收人，并且农民的年收人的20%要用来扩大再生产的支出。据世界银行资料显示，世界上多数国家的城乡收人之比为1.5:1，而我国的城乡收人之比的实际值则达到了5:1甚至6:1。对于具有几千年“平均主义”传统的中国人来说，大多还持有“不患赛，而患不均”的意识理念。历史上的“均贫富”口号，在现代中国仍然具有一定的感召力。因此，对于农村的社区矫正工作，其难度可想而知。

2、中国社会尚未完全接受“矫正犯罪人是社会的责任”的理念

由于社区矫正需要将犯罪人放在开放的社会中, 尤其需要社会和公众的支持。没有社会的支持,社区矫正的发展必然受到制约。我国社会生活水平平均程度不高, 社会保障制度和福利制度发展迟缓, 推行社区矫正显得尤其困难。我国具有浓厚的重刑主义思想传统。在重刑主义思想的熏陶下,社会公众对待犯罪和犯罪人表现出浓厚的报应情感,杀人偿命、犯罪坐牢被看做是毋庸置疑的天然公理。在公众眼里, 甚至在很多司法执行人员的眼中, 真正的刑罚就是将犯罪人关进监狱, 让他们为自己的犯罪而受失去自由、感受痛苦;而社区矫正把犯罪人放在监狱外面, 放在社会上, 人们心目中这不是刑罚。尤其当社会治安形势紧张的时候, 公众会对社区矫正很担心, 认为罪犯失去管束、处罚太轻, 会影响社会治安稳定, 并进而对社会治安好转失去信心。对于公众的宣传, 树立公众的信心, 推广社区矫正, 是政府迫急的任务。关键的问题是立法者和执法者最需要首先以正确的理念武装自己, 引导更多的普通百姓认识到这些, 并使他们从中受益。尽管我们的社会还没有充分准备好去全面接受并以实际行动普遍支持社区矫正, 但有必要通过强大的宣传攻势, 使越来越多的中国公众认识、接受并支持社区矫正

3、社区矫正适用率过低

我国在进入21世纪以来，全国适用社区矫正的人数呈微弱的增长态势。据最高人民法院和司法部监狱管理局的统计，我国法院对犯罪人适用社区矫正的比例明显偏低。一是管制适用率低得可怜。2000年全国各级法院判处刑罚的罪犯人数为646431人，其中被判管制刑的有7822人，占罪犯总人数的1.21%；2001年被判刑罚罪犯总人数为751146人，其中被判管制刑的9481人，占罪犯总人数的1.26%。二是缓刑适用率低。1999年我国的缓刑适用率为14.86%，2000年为15.85%，2001年为14.71%。有一些法院几乎不适用缓刑这种刑罚方法。三是假释率过低。2000年全国假释23550人，假释率为1.63%，比亚太一些国家和地区低很多(见下表)；2002年全国假释罪犯20781人，2003年全国假释罪犯22178人，基本保持了大体相当的比率。四是适用监外执行的罪犯数量太少。2001年全国监狱系统监外执行的罪犯占押犯总数的1.13%，2002年和2003年也基本保持了大致比率。

作为社区矫正体系重要制度的假释虽然在我国刑法中作出了明确的规定，但我国与亚太地区许多国家相比，我国的假释率显然太低了，这从一个侧面反映了社区矫正制度在我国发展的缓慢与无奈，同时反映和我国的司法机关和行刑机关对行刑制度的基本态度，说明了我国的行刑理念与世界行刑趋势相比还相当落后。

对现有非监禁刑增加公益劳动的执行内容很有必要。理由是：我国当前非监禁刑的惩罚性不足，监禁刑与非监禁刑之间在轻重衔接过渡中出现断层，无法实现从监禁刑到非监禁刑的“软着陆”，致使法院在判决中很少适用非监禁刑，而且在很大一部分社会公众眼里，被判缓刑和被判无罪并没有本质差别，这种观念对缓刑等非监禁刑来说是致命的。因此，必须加强非监禁刑的惩罚力度，这也是为了非监禁刑在我国刑罚体系中存在和发展的长远考虑。①

① 邢文杰：《社区矫正中的公益劳动如何规范》，载《中国社会导刊》2007年第14期。

二

我国刑罚执行前瞻

（一）前瞻之一：改革刑罚结构，使轻重刑趋于均衡，刑罚执行由分散走向集约

1、轻重刑均衡化。中国目前的刑罚属于重刑结构，以死刑、无期徒刑和3年以上有期徒刑的重刑在刑罚结构中比重较大，而以管制、拘役、3年以下有期徒刑、罚金和资格刑为代表的轻刑在刑罚结构中地位偏低，死刑、自由刑与财产刑、资格刑等非监禁刑的比例严重失调。在西方国家流行“结构刑”，讲究不同的刑罚与不同犯罪和罪犯的适宜性。大家的共识是，死刑仅仅适用于谋杀，监禁多数情况下适用于暴力犯罪，中间刑罚或者社区刑罚适用于非暴力犯罪。中国应该从西方国家的许多成功做法中得到启示。我们应当将死刑和监禁适用于罪行严重的暴力犯罪，至于非暴力犯罪或者没有引起死亡的案件，严格禁止死刑和长期监禁刑的适用。修改刑法时，科学地设计刑罚结构，扩展非监禁刑的内容，增加非监禁刑的种类，为法官提供更多的量刑选择，增加了刑罚的针对性和实效性。①

在中国，法官不愿意选择适用非监禁刑的的最主要原因是没有专门的机构实施法院的判决。按照法律，管制、缓刑、假释、和监外执行由公安机关负责监督和执行，真实情况却是公安机关由于忙于治安事务和侦查事务，根本没有时间也没有专门的机构和人员履行这项法律职责。结果是这些罪犯释放后没有任何监督，形同不判，社会效果很坏。基于以上理由，建议改革我国非监禁刑的执行体制，把非监禁刑执行的职责从公安机关转移给司法行政部门，授权司法行政部门组织机构和人员自上而下执行非监禁刑，积累实践经验并为有关部门提供有价值的信息，实现刑罚的目的。

2、根据行刑一体化的改革思路,明确规定行刑(包括生命刑、自由刑、财产刑、资格刑的执行,暂予监外执行,社区矫正)统一交由司法行政机关负责。②在权力分散的情况下，行刑部门的内部体制调整，的确无法根本解决我国刑罚执行中的整体板结现象，统一行刑权则可以把行刑视为一个整体，这显然是调集现有权力资源，提高行刑整体效益的一种方式。因为形成能够控制各类刑事执行起关键作用的权力，及时反馈和完善行刑法的薄弱面，实现刑种、刑罚与非刑罚方式之间的联动，对带活整个刑事法机制的运行，是有积极作用的。但是客观地说，目前行刑一体化只是一个初具轮廓的大思路，它距离制度性实践还有很长的一段路要走。在行刑一体化的理论主张中，有关行刑法与制度发展的具体设计存在着较大差异，这表明对各种现实方案还存在一个具体辨析、论证的过程。并且，我们在行刑实践中发现，行刑权作为刑事法的后位性权力，有一定的被动性，它的启动来自于裁判权的行使。集中统一后的行刑权要发挥出效率，仍然要以刑事法已经完善为假设基础，这显然是不现实的。③

（二）前瞻之二：借鉴国外经验，对目前我国的监狱运行机制进行革新

1、监狱应分类型与类别。在英格兰和威尔士监狱系统内，现在关押着10种不同类型的犯人，分别涉及暴力犯罪、谋杀、性侵犯、入室盗窃、抢劫、行窃和销赃、诈骗和造假、毒品犯罪、不支付罚款和其他罪行。根据犯人的年龄或性别，将监狱分为成年男性监狱、成年女性监狱和青少年罪犯机构；根据犯人安全风险的差别，将监狱分为高戒备等级监狱、当地监狱（即羁押审前未决犯）和培训监狱等。成年男性监狱根据戒备等级又分为Ａ、Ｂ、Ｃ、Ｄ四个类别，分别关押不同安全要求及风险的犯人。成年女性监狱和青少年罪犯机构分为封闭式、开放式、戒备等级Ａ三种类型。我国监狱目前仅作了成年男犯、成年女犯和未成年管教所的区分，没有再将成年男犯监狱再进行戒备等级的划分，而这却是许多国家的通行做法，因此我国有必要将成年男犯监狱按照关押不同类型的犯人划分戒备等级不同的监狱。

2、监狱监督制度需要法治原则进行创设。英国监狱监督机构制定了明确的检查和评估 ①②陈超：《中国和美国的非监禁刑比较及其启示》，中国法院网2004-07-09。转引自宋新国：《对〈刑事诉讼法〉再修改若干问题的思考——以刑罚执行为视角》，载《中国司法》2007年第7期。③标准，他们称之为“健康监狱”的四项测试，包括罪犯的处境是否安全，他们所受到的待遇是否有损于他们的人格尊严，他们是否能够从事有目的性的活动以及他们是否已准备好重返社区等。根据以上四项标准对每所监狱定期进行检查和评估，并写出评估报告向社会公布。英国监狱的监督机构有内部监督部门和外部监督机构之分。内部监督部门有监狱总局审计部门、监狱专职监察人员等，外部监督机构有监狱和缓刑特别巡视专员、监狱督察院、监狱监察专员等。监狱和缓刑特别巡视委员会是一个民间组织，委员会成员都为志愿者，来自社区，不拿薪酬。委员可以到所有的监狱及非法移民拘留中心巡视，可自由出入监狱，与任何犯人谈话，并有权查看监狱所有资料。对监狱存在的问题，他们有权提出责令整改的意见。巡视专员主要对被关押人员处遇状况进行监督，有权对囚犯死亡个案进行独立调查。英国监狱督察院是国家机构，完全独立于政府和监狱管理总局。该机构人员均是熟悉监狱工作的专家。他们主要负责对监狱条件和囚犯待遇以国际人权标准进行评估，提交专门报告，监督的内容主要有罪犯人权、处遇、人格尊严、管理目标等四个方面。所有督察员都配有监狱的钥匙，以便能够随时进入监狱的任何地方进行独立检查。英国监狱监察专员制度是1990年曼彻斯特监狱发生暴动以后设立的，暴动的起因是犯人的权利受到侵犯。监察专员主要职责是接受调查监狱罪犯的投诉，调查监狱、移民拘留中心发生的人员死亡事件。罪犯在向监察专员投诉之前首先要向狱政管理部门投诉，如果监狱管理部门不接受、不改正，才可向监察专员投诉。①很显然，我国目前没有上述制度，由于监狱的封闭性，监狱的行刑监督由驻狱检察室进行，基本上形同虚设。我国应借鉴国外的做法，设立专门的不受监狱制约的，甚至不受司法行政机关制约的独立监督体系，将监狱行刑活动纳入到阳光下，促进监狱行刑制度的完善和对人权的保障。

（三）前瞻之三：行刑方式由机构行刑向社会化行刑的合理转向

1、对立行刑前及行刑过程中的人格调查制度。首先改善犯罪人分类技术，科学地对罪犯进行分类是对罪犯进行个别化处遇的基础，在西方被称为“人格调查”；我国在罪犯分类方面仅停留在按性别、年龄等简单的分类层面上，罪犯分类工作处于较低的工作水平，直接制约着行刑改造的质量，因此要加快完善分类制度，向人员专业化、调查科学化、分类细密化方向发展，吸收相关领域的专家参与分类工作，尽可能将分类标准量化，提高操作性和准确度。其次要发展心理矫治，通过设置心理门诊、建立心理矫正工作室，使心理矫正成为一种新的改造犯罪的手段；第三要重视罪犯的情商培养，提高其自我调控能力和对社会的理解度与宽容度。最后科学运用亲情教育手段，运用亲情的力量感召和激励犯人。②

2、扩大社会化行刑的功利性作用在于减少监狱的人数，避免狱内拥挤。犯罪数量不可能在近期减少，所以监狱接受犯人的数量不断增加。这可以从2003年最高人民法院的人大报告中得到证实，该报告说在1998到2003年的5年间，全国法院共审理了2830000宗刑事案件，判处3220000名罪犯，分别比前5年上升16%和18%。可以预测随着经济的持续发展，犯罪率还会继续上升，如何利用有限的监狱资源容纳不断上升的犯人数量，是中国政府面临的困难和挑战，必须认真对待。从美国的经验教训看，光靠扩大监狱规模来处理监狱拥挤问题，是不明智的做法，扩大非监禁刑的适用才是一条现实的解决途径。③

3、重视经济制裁的作用。经济制裁是让罪犯背上经济负担的一种惩罚方法，罚金是最常用的形式。罚金之所以没有充分运用，部分原因是罚金这种惩罚方式的结构问题。一般来说，法官判处罚金刑时，有两种选择。第一种是关税制罚金，一定的犯罪被课以事先设定好的一定数量的罚金，在这种情况下，不管犯罪人的经济情况如何，罚金额是一样的，因此关税罚金对罪犯说来，要么定得太高，要么定得太低。经济差的罪犯不能交纳所判罚金，而经 ①② 《英国监狱管理理念在转变》，载《检察日报》，2007年11月5日。周静：《我国行刑社会化的现状及其思考》，中国法院网2007-07-19。③陈超：《中国和美国的非监禁刑比较及其启示》，中国法院网2004-07-09。济富裕的罪犯，罚金额显得太低，不能发挥罚金的惩罚目的。另一种是估计罚金制，是指法官要获得有关信息对罪犯经济能力进行估推，譬如罪犯居住区在哪里，是否有工作，要支付几个辩护人的费用等等，然后相应课处一定数额的罚金。这种罚金制和关税罚金制一样，存在着罚金额高低不平衡的现象，难以实现刑罚目的。而且，这种估推定罚金的方法经常导致不公平的现象，同等境遇的罪犯被课处的罚金额相差很大。为了避免罚金量刑不公和高低失度的问题，美国的少数司法区向欧洲国家学习，采用日罚金制，因而大大扩展了罚金这一刑事制裁的潜力。日罚金的计算分两步走。首先，要根据犯罪行为的严重程度，确定与其相适应的日罚金天数，然后量刑法官根据具体犯罪人的收入和财产状况，确定每天应交纳罚金的数额。

另一种常用的经济制裁的方式是赔偿被害人的经济损失，相当于中国的附带民事诉讼赔偿。法院在裁定赔偿时面临的挑战是不能影响被告人的改造。如果赔偿额超出被告人的赔偿能力，就会招致引诱犯罪人不择手段，拆东墙补西墙。考虑到这些问题，许多赔偿法案要求法官考虑被告人的经济能力和需要做判决。近些年来，美国又增加了一些新型经济制裁措施。其中一个是否决某类罪犯享有政府权益。政府权益是指政府机构或者基金会提供的赠与、契约、贷款、专业执照或者商业执照。在中国，经济刑罚是非常敏感的话题，因为公众总是埋怨法官对被告人以罚代刑。最近几年，越来越多的人逐渐从心理上接受了经济刑罚的概念，罚金的使用频率也随之增多。罚金和没收财产的使用比以前广泛得多，但多数情况下，他们是与监禁附加适用，很少单独适用。这就导致愈来愈多的判决没有办法执行，因为法官在量刑时明知被告人没有经济能力甚至根本没有财产，也不得不按照法律的规定课处罚金或者没收财产刑。另外，刑事立法也不够科学和精细，非常原则，难以把握。我国应该考虑采用“日罚金”结构，避免量刑不公，量刑失衡，发挥罚金的有效性。①

①陈超：《中国和美国的非监禁刑比较及其启示》，中国法院网2004-07-09。

第三篇：从发展角度看我国经济形势

经过20年改革开放实践的磨炼和邓小平务实精神的教育，我国经济学界敢于面对现实，揭示问题和矛盾。这是一个巨大的历史性的进步。但有一种倾向值得注意。有些研究报告和文章就问题论问题，问题成堆而理不清头绪，很少用哲学思维来研究当前经济发展和运行中的矛盾，不搞矛盾排队，分不清支流和主流。甚至造成莫名其妙的悲观情绪，我们的经济学成了问题经济学。有些研究报告和文章照抄照搬西方发达国家的经济学理论体系和指标体系，用来描述和研究正在发展中的中国经济，把我国经济当做一个发展完善的市场经济来看待，很少考虑我们的发展度和市场度。判断经济形势只根据那几个统计指标的走势论是非，找对策，只力图扭转那几个指标的走势，我们的经济学成了总量经济学，符号经济学。这种研究方法严重脱离实质经济内在矛盾运行的总量分析，更严重地脱离中国生产方式、交换方式、体制机制、结构转换升级具体阶段的实际。抓不住问题的关键，抓不住根本问题，只看运行，不看发展，只讲量变走势，不讲质量内容。这种西化的问题经济学，是一种很危险的倾向。它打乱了现阶段有形手和无形手的分工结构，过早淡化政府的发展主体地位，扩大了政策市场调控的范围，干扰了市场的调节机制的正常运行。为了克服这种倾向，我们必须以辩证唯物论和历史唯物论为指导，坚持邓小平的中国特色思想，牢牢把握住我们的特殊国情。我国经济运行在什么历史阶段是必须首先弄清的根本性问题。

我们判断当前的经济运行态势好坏，要有一个特定的质和量的客观标准，不能仅仅根据几个总量统计指标的走势，简单地以升降论是非。经济运行指标在时间上不能简单地向后看，和上年周期比，和上月，上季比；在空间上也不能简单地和别的国家、地区比。首先要给当前经济运行一个准确的时空定位，即当前经济运行是处于我国、本地经济发展的什么阶段上。这个阶段国民经济发展的基本矛盾、主要矛盾是什么，发展的内容、发展的历史任务是什么？当前经济运行走势是向着解决发展的主要矛盾、转化主要矛盾方面推进，还是朝着反方向推进。这是判断经济运行走势好坏的主要标准，定性标准。

从发展的本质含义、发展的规律来看，我国经济正处于生产方式和交换方式根本性转变这个大的历史阶段中，发展模式和体制模式转变的一个关键性历史时期。在这样一个历史阶段，一个关键的历史时期，国民经济发展的基本矛盾、主要矛盾、次要矛盾都是结构性矛盾。所谓总量矛盾不过是抽象了结构内含的结构性矛盾在统计上的一种反映。总量矛盾是存在的，它只存在于总量统计之中，存在于符号经济之中，在实质经济之中只有结构矛盾，没有总量矛盾。我们面临的结构矛盾基本上可以分为四个层次：

第一层次是工农两种生产方式、城乡两种生活方式，这种两元经济与社会结构的矛盾。第二层次是区域经济结构的矛盾，主要是区域经济发展不平衡的矛盾。不仅是东、中西大区结构间的矛盾，而且还有每一个大区内部小区结构间发展不平衡的矛盾。第三层次是产业结构的矛盾。多年来我们对这个层次的矛盾是重视的，当作第一位的结构矛盾来抓。实际上它受前两位矛盾制约，就产业结构调产业结构是调不动的。第四个层次是产品结构的矛盾，主要是剩余和短缺产品的矛盾。

这四个层次的矛盾同时存在相互交错，呈现复杂的局面，但只要认真把矛盾排队，就会发现第一层次的矛盾是主要矛盾，是诸矛盾的总根源。产业结构久调不见显效，剩余和短缺同时共存，关键是城乡人口大结构转化滞后，产业政策没有区域化，区域政策没有产业化，工业分散，重复建设，区域同构，这是造成结构性剩余、结构性短缺共存的根本原因。发展形势不如人意，不是自今日始，不是一两年的事，是自1992年以后逐步形成的。这是阶段性问题，不是当前运行问题，当前运行状况是这四个结构矛盾的正常反映。我们面临的主要矛盾，次要矛盾都不是短期问题。是一个长期而又艰巨性的问题。

第四篇：从司法型审计模式看我国审计体制改革

从司法型审计模式看我国审计体制改革

摘要：世界各国国情不同，国家审计体制出现了立法、司法、行政和独立等多种模式。其中，司法型因为其赋予审计机关司法权，大大强化了国家审计的职能，而在四种模式中独树一帜。因此，本文从司法模式的起源、特点和利弊开始，讨论了我国现行审计体制中存在的问题，以及司法模式对改革我国审计体制的启示。

关键词： 司法型审计模式

我国国家审计体制执行现状

启示

国家审计体制就是国家根据政治、经济发展的需要，通过宪法、审计法等法定程序，对国家审计机关的典型组织形式、领导体制以及其职权设置制度化的总称。按照国家机构组织的分权制，可以将国家审计体制分为立法型、司法型、行政型和独立型模式等四种模式。其中，司法型因为审计机关被赋予司法权，大大强化了国家审计的职能，而在四种模式中独树一帜。

一、司法型审计模式概述

司法模式，因其起源于法国，又称法国派。在这种体制下，审计机关称为审计法院，隶属于司法体系，审计人员拥有司法权，即有直接对违反财经法规、制度的任何事项和个人进行处置和处罚的权力。法国堪称司法模式审计制度的最杰出典范。在创立这一模式的过程当中，法国在国家审计组织、制度和方法方面，作出了具有开拓性的探索，从而在世界国家审计近代化过程中起到了丰富和补充的作用。

1、司法型审计模式的渊源

在法国，国王拥有至高无上的权力，其王权是欧洲专制制度的典范。法国政府审计的司法特性的显示可追溯到14世纪初的封建制时代。早在1256年，法国国王颁布“伟大法令”，要求各城市市长、政府官员在11月11日的前一天携带城市收支账目来到巴黎接受审计。当时的审计官是国王任命的精通财经、法律和数学的教士。1318年法国国王颁布法令，其中规定：“我命令所有的账目必须每年审查一次”，并于1320年设立审计厅，作为皇家的行政法院。总的来看，法国是一个司法权力很大的国家，“法皇从来视司法为皇家最光荣的职责”，故常常亲自审判案件或亲临旁听。可见，在法国将审计置于司法系列更显示出审计的权威性。

然而，真正推行司法性审计组织建制的历史事件则是拿破仑执政期间的1807年法兰西共和国“审计法院”的设立，标志着法国首创的司法模式政府审计已具备较完善的结构，是对政府审计职能法制化的尝试。在当时有关该法院设立的法令中规定，审计法院以国家预算为依据进行的审计是具有最高权威性的审计，财政部必须服从它所作出的判决；法令同时指出，“审计法院”的地位仅次于最高法院，它对一切经济案件的判决为终审判决。各级机构的公共会计官员均须向该院提交账目，反映一年的收支情况，违者罚款。审计法院经过审查，证明他们诚实地履行了自己的经济责任，在财政收支和遵守法律方面尽职尽责，就发一份账目清楚的证明书。否则就判决为结欠，勒令他们偿还所欠国库的款项。

不过，20世纪以前的“审计法院”仅仅解决了审计结论的司法性问题，在组织关系方面却尚未摆脱政府的束缚。即使在进入19世纪30年代以后，尽管通过调整，其隶属关系依旧介于行政与立法之间。真正解决“审计法院”的独立性、权威性问题，并从法制上、理论上及审计实践 上确定它的司法性质，是进入20世纪以后的事。1941年该法院的所有成员均被普通法所承认，并获法官之地位，享受终身制。这时，它的官员大都从国家所设“行政学院”遴选产生，而非由政府推举。审计法院判决实行集体投票制而不受外界干扰，其审计结论为法定终审结论，被审人无权上诉。50年代以后，“审计法院”的工作范围又有进一步扩大，如1967年规定，该法院有权“检查审计人员的管理质量”；再如1979年规定，该法院对一般公司也具有监督之权，其监督内容包括政策执行、劳资关系处理，以及成本计算与定价等方面所出现的问题。

现在的法国审计法院由首席院长、7位审计庭长、85名参事、l12名审核官、46名审计员和检查长组成，负责审计检查国家机关、国家公共设施机构、社会保险互助会机构、国营企业和各类公司的账目和财政管理，并保证这些机构的活动是按财会规则有效地运行。至今，每年所受理的案件总数已达20多万宗，其司法性审计已具有很大的威慑力。

司法模式的最初经验来自于法国，因其在加强审计机关独立性和权威性方面所做的贡献，对世界上许多国家都产生了深远的影响，如意大利、葡萄牙、欧共体的部分国家等。除以上国家外，另一个较有影响的选择司法模式的国家是德国。在世界审计史上，法德两国的国家审计合称“大陆派”。目前的联邦审计法院是根据1950年联邦德国颁布的关于联邦审计法院的设置和职责法规而成立的。同法国—样，审计法院院长和其他官员均为终身制，享有司法独立性；审计法院在执业中不受行政和立法部门干扰，只受法律的约束；该法院应向议会和联邦政府报送审计报告。德国国家审计制度与一般司法模式国家审计制度的最大区别，就是审计法院没有制裁权。这也是目前有人将德国排除在司法模式之外的根本原因。

这些国家在接受法国的司法模式的同时，还因地制宜的在实践中不断发展，为司法型审计体制和现代国家审计理论的发展做出了各自的贡献。如：澳门在1992年第一八／九二／M号法令第八条中规定“预先监察及账目审定”，这种事前审计，有权决定被审计事项或合同是否执行，其目的在于，使被审计事项或合同与现行法律相符合，支出与预算相符合，并且这种事前审计成为审计监督的基础。这对于以事后控制和处罚为主要特征的司法型模式是一种完善。

2、司法型审计模式的特点

凡是选择立法、司法和独立模式的国家，基本上都是采取了“三权分立”的政治结构，设置审计机关的目的在于从经济监督的角度，为权力的分立构造一个相互制衡的机制，以保证国家资产的安全和监督政府官员的廉政，但司法型国家审计与其他三种类型相比，具有以下特点：

（1）机构设置的司法性。该种模式下，最高审计机构称审计法院或审计法庭，属于司法系列或具有司法职能。审计法院的最高领导称院长，其机构和人员设置参照司法机关的模式。院长和审计法院的高级法官实行终身制，使其能够不屈服于任何威胁或强权的干预，从而能客观公正地履行监督职责。

（2）法律赋予其职责和权限。该种模式下，审计机关有权直接对违反财经法规、制度的任何事项和人进行处理、处罚，其审计范围包括政府各部门、国有企事业单位、一般公司，有的国家（如巴西）还包括议会、法院等。审计的内容主要是对国家财政收支和预算执行情况进行审计，对公共事业部门会计账目的真实性与准确性及公共资金使用效益进行审计。为保障国家审计工作有效进行，法律赋予审计法院如下权力：把审计公共报告上交共和国总统、国民议会和参议院的同时，有权将其刊登在法兰西公报（政府公报）上，以引起舆论界和社会的关注，造成社会舆论监督。（3）体制运行的高效性。该种模式下，审计机构被置于司法体系中，审计机关不仅具有处置和处罚权，而且拥有最终判决权，使其独立性和权威性得到进一步加强，这一点是其他模式无法比拟的。

3、司法型审计模式的优势

在政府审计中，以法国发展为最早，它建立的司法型模式在国家审计中发挥了独特的作用，并被许多国家所接受，就是因为其具有的优势。其优点表现在：

（1）国家审计独立性强。该种模式下，审计部门具有司法权，因此国家审计对立法、行政等其他权利都具有独立性，其他权利都不得干涉。同时审计人员具有法官地位，受法律保护，可以独立行使职权。正是这种国家强制性的保障，使司法型国家审计与其他审计类型相比，具有很强的独立性。

（2）国家审计具有强制性。司法型国家审计是按照司法秩序活动的，它对审计事项和人的审查、裁决都具有强制性。并且按照法律规定，审计法院的生效裁决必须执行。

（3）职能法定，职责稳定。由于司法型的国家审计，是依据国家的相关法律进行的，因此审计法院只能依法审查和裁决，不能越权，不能任意扩大和缩小审计范围和对象。这就使得司法型国家审计有稳定的职责，只要法律不变，其职责就不变。

（4）一般能审计法律。从一些司法型国家审计实践看，审计可对法律进行审计，既可对新设法律审计，主要审计颁布的法律是否符合立法目的；又可对法律执行情况审计，主要审计法律制度是否贯彻执行和执行效果。这实质上是司法权对国家立法权、行政权实行监督，只是这种监督是通过具有司法权的国家审计来实施的。

4、司法型审计模式弊端

但应该看到，同其它审计模式一样，司法型模式也存在着弊端，表现在：

（1）拥有司法权，削弱了审计独立性。司法型国家审计把审计权归并为司法权，使审计权丧失了自身的独立性，审计表现出的独立性是一种司法独立性，而不是审计独立性。

（2）国家审计缺乏灵活性。司法型国家审计，一般都是按成文法活动的，因此具有较强的原则性和刚性。例如在实行绩效审计时，审计的评价作用主要锁定在目标是否实现，社会效益和经济效益如何。但这种审计评价过程有时很难与成文法的规定相一致，但审计事项的目标却符合公共利益和民众意志。尽管法国对绩效审计采取了非司法程序，但这种“灵活”性也是法定的灵活性，也是原则性的另一种表现。

（3）司法型国家审计虽然具有很高的独立性和权威性，但是由于立法机构的日趋强大，对行政部门进行严格监督和控制的意识日益增强，以及绩效审计得的迅速发展，而仅以事后审判和裁决为特征的司法性质的审计形式逐渐束缚了审计职能的充分发挥。

（4）虽然司法型国家审计具有司法权，一定程度上加强了国家审计的职能，但国家审计既执行审查工作，同时又要对审查结果进行裁判，就如同法院和警察合为一体，有失公平，容易忽视对国家审计机关的监督。

正是由于这些不可忽视的缺点，特别是将管理绩效—审计重点是提高被审单位经济效益作为审计发展趋势的情况下，使得司法型模式显得有些力不从心，因而不能适应现代审计发展的客观需要，也无法成为当前国家审计体制的主流。

二、对我国的启示

我国现行的行政型国家审计体制，建立于上世纪80年代，是我国将工作重点转移到以经济建设为中心，以及由计划经济向市场经济转轨中建立起来的，是符合当时的政治、经济、法律和社会环境的，无论是领导体制、机构设置、人员配备，还是审计管辖范围的划分等，都体现了这一特定时期的特点，并发挥了积极的效果。但是经过近20年的发展，特别是加人WT0后，我国政治、经济形势都已发生了巨大的变化，这种模式的缺陷日益显现，出现了“依法审计难、决定执行难、违纪处理难、关系协调难、结论落实难”等问题，严重削弱了审计的独立性和权威性，进而影响到审计职能发挥。因此，改革现行国家审计体制已势在必行。

纵观近几年的国家审计，会发现我国审计中存在这样的现象：

1.每年的审计内容如中央预算管理、中央基本建设预算管理都是前几年的老问题，是过去审计的延续。这就说明了，审计监督的震慑作用并没有发挥充分，没有使老问题得到有效解决。

2.在审计处理方面，地方政府比较倾向于直接处理当事人，比如，予以行政纪律处分，包括撤职。而有的中央政府部门侧重于针对问题本身，比如完善规章，而较少公布对直接责任人的处理情况。

究其原因，按照目前的审计体制，审计机构尚不具备足够的监督权力，其公布的审计结果也多有含蓄。我国的审计机构则属于行政部门，审计监督权是一种行政监督权。因而，对于审计所发现的问题，只能以行政手段予以处理，举例来说，根据《审计法》等相关法规，审计机关可以向被审计对象或其上级部门建议纠正有关规定，向有关部门通报或向社会公布审计结果，建议给予有关责任人员行政处分。但对于审计对象存在的问题，审计机关自己直接处理的权限非常有限。然而，即便对于建议权的行使，审计机关也存在一些困难。原因很简单，国家审计在组织上缺乏应有的独立性，同属行政部门，在面对与自己平级、甚至比自己级别高的行政部门，审计机关常常对事不对人，审计报告很少直接指出，具体哪个人应该对违法违规行为承担何种责任。

人们希望，审计机关不仅能够通过专业化的审计发现问题，而且应该将责任具体落实到个人，这对于揭露腐败、约束官员滥用、挪用财政资金，都极具价值。这就要求我们在解决增强审计机关的独立性问题的同时，在研究司法型审计模式的基础上，扬其长避其短，再结合我国的具体实际，构筑适合我国国情的国家审计体制，来加强我国审计的监督力度和增强审计的权威性。

1、在我国现行审计体制下国家的监督力度不够，缺乏权威性，造成了目前“审计难、处理更难”的现状，而解决这一难题这正是司法型审计模式的优势所在。司法型审计模式的审计机关拥有司法权，对单位和个人的审计结果拥有处理、处罚权，且具有强制性，增强了国家审计的监督力度和权威性。

因此，在建立新的国家审计体制时，应考虑赋予审计机关一定的司法权力，使国家审计机关既具有审计职能，也具有一定司法职能，当审计机关对某种重大审计事项作出审计处理决定，可以启动司法程序，强制执行，并将审计处理决定在不影响国家机密、商业秘密和技术专利的前提下公示，接受社会监督，以解决“审计难、处理更难”的难题。更重要的是可以对公务员在行使职责中所造成损失的责任作出判决，使审计与审计后的处理程序无缝链接起来，使国家审计借助司法权力来强化其监督效应，树立审计权威。

2、国家审计的独立性，除了表现在权力的独立性、法律的权威性以外，还有人员的保障性，即对行使权力的审计人员给予法律保护。法国在大革命以后，国家形势曾出现过几次动荡，政局 不稳，但是由于法国赋予当时的国家审计法院院长任期的终身制，使国家审计免遭劫难，在动荡年代仍能发挥作用。而在我国，审计人员没有保障性，他们是一般的公务员，除了规定审计机关最高负责人的任职期限不得超过两届以外，其他人的任期、监督手段、人身保障都没有特别的法律规定，使得我国审计人员行使审计职责时，不得不经常面对公正反映审计结果和自身利益的两难选择，从而影响国家审计职能的发挥。

为此，我们可借鉴司法型审计对于审计领导任职的经验：提高审计机关地位，使审计长达到与最高法院院长和最高检察院检察长同样的地位，以增强审计权威性；延长审计领导任职期，使审计长职务不受国家主席与政府任期的影响，在客观上有效地保证审计长能够独立地开展工作。以上措施有利于审计政策的协调性、审计机构的稳定性和审计立场的一贯性。

我们研究司法型审计模式或者其他类型的审计模式及其历史渊源，并非要绝对的效仿，而是要善于从中吸取经验、总结教训，并且结合本国的政治、经济和传统文化实际，探索适合本国国情的审计体制模式。

参考文献：

1、文 硕

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2、张明明

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《兴盛发展的二十世纪审计事业》 《财会通讯》 1999.11

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孙家和

《论新时期国家审计模式改革》

《国家经贸探索》 2003.2

第五篇：从西方国家的改革看我国的公共事业管理体制改革

《公共事业管理概论》课程论文

作业封面

系 别：_______管理系____________

专 业：_______公共事业管理_______

班 级：_______12级公共事业管理___

学 号：_______1213031031__________

姓 名：_______徐根__________

成 绩：________________________

2014年1 月8日

从西方国家的改革看我国的公共事业管理体制改革

在深化公共事业改革的过程中，我们应该开始从政府职能的转变，吸收和借鉴国外有效的公共管理改革的经验，加快建立真正的公众认可，满意度和支持政府的公共管理系统的现代化。

西方国家公共事业领域崛起改革。这是一个追求“3E”（经济，效率和效益，即：经济，效率和效益）为目标的“新公共管理”。值得注意的是，英国撒切尔政府的新公共管理改革方案，美国政府再造运动;加拿大公共服务2000计划;欧洲共同体成员国主张公共服务改革;新西兰的财政和人事制度改革;澳大利亚金融管理改善计划等。这些改革的核心内容是，以精简机构和人员，减少政府的规模，减少行政成本;建立“以客户为导向”的管理文化，强调政府的公共服务职能，以服务市民的需求在第一的地方，建立一个共同的价值观，推行绩效管理，保护实现最佳分配有限的资源，政府的长期目标设定组织，以实现战略目标，评估性能标准，在最终测试结果的政府评估电子政务的发展，为社会公众提供规范，公正，高效，透明的服务时间。事实证明，这些改革都取得了良好的效果，达到了预期目标。

加入WTO后，中国在融入国际社会在各个领域同国际接轨的过程中，是前所未有的速度，深度和广度的整合。作为国家的行政机构必然和不可避免地吸收和借鉴外国政府部门都被证明是有效的，正确的是公认的公益实践。取人之长，弥补自己的弱点，取其精华，去其糟粕。在理论概念，组织结构，人事管理，权力运作在很多方面优越，服务态度采取拿来主义，在实际的基础上，消化，吸收和利用。

西方国家公共管理体制改革的手段之一就是实行民营化。所谓民营化就是指允许除政府之外的 民间力量进入原先由政府垄断经营的领域。在实践中，率先进行公共事业民营化改革的是撒切尔夫人。1981年初，撒切尔夫人以39.16亿英镑的价格，将英国电信公司出售给私人，拉开了民营化改革的序幕。民营化所包含的内容有民营化改革的三大类、地方分权化、对改革效果的评价。民营化改革的三大类：1.私有化，西方国家公共事业管理的“全面干预时期”，西方国家政府采取政府垄断经营的方式。私有化改革意味着开放政府垄断的领域，如航空、电信、能源、电力、供水等等，让私人资本进入，且政府原有的相关资产通过周买的方式转让给私人企业。2.引入竞争机制，除了开放以具备条件的公共领域外，西方国家政府对尚不适应完全私有化经营的公共事业，采取了引入竞争机制的方式，以促使其提高运营效率。3.鼓励第三部门介入，所谓第三部门就是指介入公共部门和私营部门之间的，不以盈利为目的的社会组织。地方分权化是指将公共事业的管理由中央集权变为属地责任，使地方政府在公共事业管理中发挥更大的作用。在这一过程中，改革的主要内容是公共事业管理权限在中央与地方政府之间的重新分配。将权下放到地方政府的意义在于：1.地方政府可：可以根据自身具体的情况的特点来进行操作；2.在不同地方政府之间会形成竞争，也相当于前面提到的在政府内部引入竞争机制。地方分权改革过后，民众可以通过“用脚投票”的方式来选择最能满足其需要的地方，从而迫使地方政府提供有竞争力的公共服务。从改革的效果来看，对政府而言，改革在缓解国内财

政压力、公众信任危机等方面起到了积极地作用。一方面，政府通过私有化获得了资产的回收，增加了财政收入。第三部门的介入也在一定程度上减轻了政府的负担；另一方面，竞争机制的引入，促进了政府在公共事业管理领域的效率的提高，同时也降低了政府的运作成本。

通过西方的公共事业管理体制改革的经验，我们可以学习到一些可以借鉴的东西。首先应该强化政府的公共事业管理职能。然后是多元化，第一，在公共事业投资上，除了政府大量拨款主持外，社会组织、私企也大量投入，形成政府、私企和社会组织多元化并举的投资格局。第二，在管理上，表现为分权化和社会化。第三，第三部门应该进入制度化发展阶段。还有通过健全法律法规体系，对公共事业实施管理，进入法制化和规范化的格局。我国改革的主要内容应从围绕以下方面进行。1.私有化2市场化：合同出租、以私补公、客户竞争、内部竞争。3.社会化：发挥非营利组织的功能、社区化、用者付费、地方化。我国的公共事业管理体制改革时应遵从以下的规则：1.要从本国的实际出发，实事求是。2.进行大胆的创新，充分调动创新性思维。3.将管理制度和法规的完善与管理技术和绩效的提高结合起来4.培育市场，发展社会中介组织。西方国家公共部门资产的管理经验主要体现在管理体制、管理模式和资产配置方式这三个三面，我国也可以借鉴。1管理体制。2.管理模式：明确中央和地方的管理权限、对公共部门资产实行分类管理、对公共部门资产实行专业化管理。3.资产配置。4.明确非经营性国有资产管理体制的层次结构。5.建立非经

营性国有资产分级分类监管模式。5.建立科学、民主的行政事业单位国有资产配置、使用、处置机制。6.积极将市场竞争机制引入到公共管理领域中，平衡政府与市场的作用；在公共管理领域中，积极引入工商企业的管理方式；借鉴新公共管理理念遏制官僚腐败；适应信息社会发展，建立新型的公共管理组织模式、思维模式。

我国的公共事业管理体制改革主要领域应该包括教育、科技、文化、卫生、环境保护、公共基础设施、公共住房与社会保障。改革的原则应该遵循：掌舵而不是划桨、授权而不是服务、内部引入竞争机制、放松管制，以使命感引导管理者在法律法规的范围内，自由选择最好的完成使命的方式、结果导向，按效果而不是投入拨款、顾客导向，满足顾客而不是官僚政治的需要、寻求收益而不是浪费、预防而不是治疗、从等级制到参与协作，关注官僚组织中的一线工作人员、市场导向，尽可能地利用市场机制。我们可以借鉴的公共事业管理的基本模式有十种。政府服务、政府出售、政府间协议、合同承包、特许经营、补助、凭单制、自由市场、志愿者服务、自我服务。上述的十种基本模式的选择应该遵循以下的原则。第一，政府应在一切可能条件下，避免政府垄断，即使是在只能由政府提供服务的情况下，也尽量以发挥规模效应、专业分工优势以及引入竞争机制为首要考虑，选择政府间协议模式。第二，在结合现实条件分析物品的复杂属性的基础上，最大可能地引入自由市场、志愿服务及自我服务模式。第三，在纯粹公益物品及公共池塘资源物品的供给上，选择政府服务或合同承包或补助或凭单制的方式，具有很强的自然垄断地位的物品，则采

用政府出售或特许经营的模式。第四，通过合同承包的方式将政府在公共事业管理领域需要的事务性服务外包给私人组织或第三部门，以充分利用市场机制和专业人士的优势。上述的十种模式也可以被综合运用，总的来说有两种方式：1.多样化安排，在特定辖区中利用多种模式提供某一特定公共事业领域的服务。2.混合式安排，多个模式被运用于某一制度安排之中。以交通为例，十种模式都可能被利用，相互之间能够形成互为补充的关系。

最后在借鉴西方经验的同时，必须特别注意要想让市场和竞争机制成功发挥作用，有两个重要的条件：1包括政府机构在内的各参与主体，均有严格的预算约束。2消费者的需求量必须达到足以带来竞争的程度。

以上就是从西方国家的公共事业管理体制改革中学习和借鉴到的一些东西，希望能给我国的公共事业管理体制改革带来一些有用的信息，从而早日成功的进行改革，提高整个社会的公平程度和带来更高的效率，为全面建成社会主义小康社会贡献力量。