财政分权[定稿]

第一篇：财政分权[定稿]

政府间财政关系：中央政府与地方政府之间在公共收支上的权责关系。

财政联邦制：实行联邦制国家采用的一种制度，指在各级政府之间划分税收收入和公共支出的一种制度安排。

财政管理体制：也称预算管理体制，通常定义为处理中央和地方以及各级地方政府之间财政关系的基本制度。内容包括确定财政管理的主体与级次、公共收支的划分原则与方法、财政管理权限的划分以及财政调节制度和方法等。突出特点是地方各级政府没有公共收支的立法权。

财政分权：指给予地方政府一定的税收权力和支出责任范围，并允许其自主决定预算支出规模与结构，使处于基层的地方政府能自由选择其所需要的政策类型，并积极参与社会管理，其结果便是使地方政府能够提供更多更好的服务。

优点：使政府产出更适合当地偏好；鼓励政府间存在竞争。

缺点：可能导致资源配置无效率了；难以实现公平收入分配。

财政分权的衡量：地方政府收入自主权（地方政府自身公共收入占国家公共收入的比重、地方政府总公共收入构成、地方政府的税收控制指数）和地方政府公共支出占国家公共支出的比重

支出责任安排的原则：考虑到各级政府财政职能定位和公共物品的层次性，主要有以下原则：财政公平原则、政治责任原则、行政效率原则。

收入责任安排原则：公平、效率、稳定原则

税收控制指数：是地方政府各税种收入比重乘以各自权重后的加权平均指数，是反映地方政府税收自主权的一个重要指标。

分税制主要形式：分税额、分税制、分税率、分税种

我国的分税制分税制是市场经济国家普遍实行的一种财政体制，是符合市场经济原则和公共财政理论要求的，这是市场经济国家运用财政手段对经济实行宏观调控较为成功的做法。市场竞争要求财力相对分散，而宏观调控又要求财力相对集中。这种集中与分散的关系，反映到财政管理体制上就是中央政府与地方政府之间的集权与分权关系问题。分税制较好的解决了中央集权与地方分权问题。1994我国开始实施分税制财政管理体制。九年来，这一改革，对于理顺中央与地方的分配关系，调动中央、地方两个积极性，加强税收征管，保证财政收入和增强宏观调控能力，都发挥了积极作用。但也存在一些有待于深化改革和加以完善的地方。分税制的实质、划分原则及依据分税制是按税种划分中央和地方收入来源的一种财政管理体制。实行分税制，要求按照税种实现“三分”：即分权、分税、分管。所以，分税制实质上就是为了有效的处理中央政府和地方政府之间的事权和财权关系，通过划分税权，将税收按照税种划分为中央税、地方税（有时还有中央和地方共享税）两大税类进行管理而形成的一种财政管理体制。分税制的实施，既是一国政府法制建设和行政管理的需要，是一国以法治税思想在财政、税收制度建设方面的体现，又是一个国家财政政策、税收政策在税收管理方面的体现，也是一国财政管理体制在税收方面的体现。

转移支付制度

转移支付的必要性：（1）外部性。地方政府提供的地方性公共物品有时存在外部性，当某个地方提供的某些地方性公共物品的收益超出其本地区范围而外溢到相邻地区，从而使其他地区的居民在不承担任何费用的情况下也同样获得收益时，便产生了公共物品的外部性问题。一般来说，地方政府作为代表本地区利益的主体，只考虑本地区居民的利益，对于利益外溢的地方性公共物品和服务，地方政府承担了额外成本，从而降低了其提供这类服务的积极性，导致给了公共产品提供不足。若由中央政府提供这类公共物品和服务，虽然解决了 外部性问题，但随之产生了效率损失问题。所以中央政府提供转移支付弥补地方政府因提供此类公共物品而带来的成本损失是经济地方性公共物品外部性最公平、最有效的办法。（2）纵向均衡。（3）横向均衡（4）需求收入弹性。形式：（1）无条件补助（2）配套补助（3）限额配套补助（4）专项补助。粘蝇纸效应

我国现行转移支付制度：（1）转移支付财力性转移支付，专项转移支付（2）税收返还。两税返还，所得税基数返还，出口退税基数返还

我国的财政分权问题

第二篇：论财政分权与林业税费改革

论财政分权与林业税费改革

摘要:林业税费体系作为公共财政框架的一部分，受财政管理体制变革的影响。目前过高的林业税费水平与1994分权式财政体制改革中的问题和缺陷直接相关。分权式财政体制改革的负面效应在林业部门被进一步放大，客观上加重了林业税费的负担。林业税费改革成败一方面有赖于公共财政支出体系和中央财政转移支付体制的进一步改革和完善，另一方面也需要林业部门从削减自身不合理收费开始寻找突破口。林业税费作为政府调节林业发展的经济杠杆，直接影响林业行业的利益格局。对林业而言，鉴于其产业的长周期性和所具有的经济外部性，大部分西方林业发达国家对林业采取轻税赋的做法。纵观中国林业税费体系，尽管税费种类变化很大，但却一直在高位运行。林业的高税费问题已经成为林业发展的“软肋”，不仅直接降低了林业行业对经济资源的吸引能力，而且也严重地影响了森林资源的可持续经营。近些年，从林业经济学术界到林业政策决策部门，对林业税费问题都进行了积极的研究和探讨，但多是从林业行业自身发展，或林业体制改革的角度出发，对现行的林业税费种类和税赋水平高低进行研究，而忽略了对林业高税费深层次原因的剖析。林业税费本质上是公共财政的一部分，公共财政体制的变化是影响林业税费的深层次原因。从计划经济时期集权式财政体制到1994年分权式的财政体制改革，林业税费体系也相应发生了变化。目前平均占到木材销售收人30%~50%。各种名目的林业税费中的主体不是国家、地方的合法税收，而是来自地方政府、林业部门及其他部门的乱收费。追究财政分权后地方及林业部门乱收费进一步加重的根源，会发现，是分权式财政体制改革负面效应在林业部门存在一个放大机制。表现在分权式财政体制改革，一方面加剧了林业重点县中地方政府对林业的乱收费，另一方面缺乏完善的中央财政转移支付制度，直接引发了各级林业部门多种不合理的林业收费。只有理清分权式财政体制下林业税费进一步提高的传导机制，并对林业高税费如何导致林业不可持续经营的机制进行深入分析，才有可能找到林业税费改革的真正症结，从根本上解决林业税费问题。应当看到，我国林业税费问题受到多种因素的影响，具有一定的复杂性。林业税费的改革不可能一磋而跋，而应当是一个分层次的系统工程。现阶段林业税费改革的关键是怎样才能在分权式财政体制改革的基础上对现有林业税费体系进行调整，找到林业税费改革的突破口，并做相应的制度安排。分权式财政体制改革为理顺中央与地方财政的分配关系，提高中央政府的财力，1994年我国进行了分权式财政体制的改革。1994年分权式财政体制改革的基本做法是在划分事权的基础上，划分中央与地方的财政支出范围;按税种划分收人，明确中央与地方的收人范围，分设中央和地方两套税务机构，中央对地方实行税收返还:分权式财政体制改革基本实现了政府提高中央财力的初衷，2000年中央财政收人占财政总收人从改革前的不足25%升高到53%。分权式财政体制改革在取得成绩的同时也出现了不少问题。一个重要的表现就是在事权财权划分落实尚未完全实现前，各级地方政府、部门在经济利益驱使下，变相乱收费现象严重。此外，在中央和地方财政之间也没有建立规范的转移支付制度。现行中央对地方的转移支付主要采取税收返还的方式。地方从中央获取的转移性支付数额的多少，取决于其基年实际财政收人数额，而不是其履行事权的财政需要与财政收支的差额。这种方式实际上保留了原有的利益格局和地区间收人水平悬殊的状况。结果是形成了地方经济越发达，基期利益越大，转移支付额越大的反向转移机制，使中央财政难以实现调剂地区间财力差距，协调区域经济发展的作用。1994年分权式财政体制改革的实质是在事权划分基础上的财权划分。由于种种原因，在执行过程中并未完全理顺中央政府与各级地方政府、中央政府与各级部门之间的事权与财权关系。林业作为一个特殊的基础产业部门，分权式财政体制改革的负面效应通过一定的传导机制加剧了原本就不低的林业税费水平:不但影响了公共财政体制改革目标的实现，也阻碍了林业可持续发展。改革前林业税费格局1.计划经济时期从历史沿革看，计划经济时期林业在国民经济发展中处

于基础产业部门的地位。1982年以前国家实行的是计划经济条件下的税费政策。林业税基本上实行农业税率，其额度统一按国家下达的税收计划数上缴。从林业部门的规费看，计划经济时期的林业规费主要是由林业部门征收的育林基金和更改基金:计划经济时期虽然林业税费种类简单、征收数额不高，但在财政统收统支体制下，国家通过对木材人为的低定价，从林业部门转国，co韶荡黯林业经济移到中央财政的资金高达数百亿元。而该时期国家以基本建设等各种投资形式投人林业部门的资金数量很少。计划经济时期形成的是中央财政对林业部门剥夺式的利益分配关系。2.1994年前的初级市场经济时期上世纪80年代初后，中国的经济体制由计划经济时期转向市场经济时期。木材产品的价格逐步放开，价格机制对林业部门利益的转移作用逐渐减弱，但由于林业主要被作为一个产业部门，林木等经济产品是政府课税的对象，因此林业税费是国家财政收人中不可缺的一部分。1988一1993年，林业部门按销售收人剔除林业规费后的8名%缴纳农业特产税，按销售收人剔除林业规费后的1。%缴纳产品税，两税合计占总销售收人的14.6%。从规费角度看，上世纪80年代初后，根据林业产品销售收入征收的林业规费不断增加，先后出台了维检费、森林植物检疫费(1984)、森工企业管理费(1984)、森林护林防火费(1986)、市场管理费(1988)等。据统计，1994年前，在南方集体林区木材经营销售中各种税费总和已高达木材销售收人的40%左右，远高于其他部门的税费水平。从分析中看到，在1994年分权式财政改革之前，由于利益格局的扭曲及相应的体制问题，林业税费体系不合理的特征已经突显。而分税制财政体制改革以既得利益不变为基础，并未触及原本存在的林业高税费问题。同时，分税制改革提出的收人划分及基数返还原则，无疑于一针强心剂，诱发了地方政府和林业部门加剧对林业生产经营乱收费的行为，使财政分权所导致的乱收费在林业部门中更为突出。图1湖南省靖州县1999年5一sm以上杉原条税费构成图改革对林业税费的影响1994年分权式财政体制改革后，林业税费数量不断增加，林业税费结构中林业部门和地方政府各种收费的比重进一步增加，无论是从国民经济总体税费水平，还是同其他部门相比，林业税费处于一个较高的水平。

1.财政分权改革后林业税费负担变化

(1)1994年分权式改革后林业税费种类、数量不断增加。林业税费自建国以来呈现出的是一个缓慢上升的态势，而1994年分税制改革后，林业税费水平不但继续保持上升的格局，并且在短期有加速的趋势。1994年后林业税费名目的数量激增。从种类上看，南方集体林区林业生产、销售环节中的各种林业部门收费和地方政府收费名目繁多。据统计，江西、湖南、广西等林业大省现有林业税费约占木材销售价格的60%~70ok。林业的税费已涉及中央、省、地、县、乡五级财政，国税、地税、林业、工商等不同部门，南方集体林区中税费名目多的可达40多种。

(2)1994年分权式改革后林业税费结构变化。从结构上看，除了财政的税收外，林业部门的各种收费在林业税费中的比重不断提高。

(3)1994年分权式改革后林业税费与其他部门行业税赋的比较。与全国工业企业流转税赋负担相比，南方集体林区税赋相当沉重。据国家税务总局的调查，1994年新税制实施后工业企业实际流转税水平较以前有所下降，原实际税赋负担率为6.6%，新税制下实际负担是5.38%，下降了125%。而林业的木材生产流通环节法定税赋水平是175%，比原执行10%产品税相比，没有下降，反有上升。与农业税赋比较，农业税赋的平均水平在8%左右，1998年建筑业的实际税赋负担为3.0%左右，都低于林业部门的税赋水平。从横向部门行业间的税赋负担比较来看，1994年新税制执行后，林业部门属于高税赋行业。

2.财政分权改革后林业税费负担进一步加重的原因1994年的财政分权改革激化了地—理论纵横方及各级林业部门从自身利益角度出发加重林业税费负担，同时林业生产自然属性的特点也使这种扭曲的利益分配格局得以实现。通过一定的传导放大机制，分权财政改革中地方政府各级部门乱收费的问题在林业中表现尤为突出。(l)地方政府变相增加林业收费。从林业经营的实践来看，森林资源相对比较丰富地区经济发展相对滞后，林业部门是当地财政收人的主要来源。如在江西省崇义县，林业是县财政的支柱，提供60%以上财政收人。分权式财政改革后，由于地方财力普遍紧张，林业重点地区的地方财政为平衡收支，矛头直接指向其财政所依赖的主导产业—林业。各种名目由地方政府征收的林

业费不断出台。在研究中我们看到，分权式财政改革后，南方集体林区地方财政对林业部门的利益转移方式既有直接转移也有变相的方式。直接转移的方法，一种是凭借地方政府的行政权力由林业部门开征收费。以江西省上犹县为例，1994年后地方政府对林业新开征的税费名目包括副食品调节基金、重点工程建设基金等。另一种是地方财政直接占用林业部门收取的用于森林资源恢复更新的育林基金、维简费。育林基金、维简费是林业部门凭借行政职能依法征收的用于扶持林业生产的资金，林业部门对育林基金和维简费的使用有明确的规定。财政部也明确规定:这两项资金不得用于平衡地方财政预算。但1994年分税制激发地方财政增收的动机，使不少重点产材县的地方政府巧立名目，调控、摊派，借调林业的专项资金。1994年后，有不少县财政为了提高财政收人能力，由县财政人为地规定远远高于林业部门木材最低保护价的木材销售计税价格。此举的目的就是通过提高林业生产经营的实际税赋水平，进而提高地方财政的收人，实现地方财政创收的目的。这种做法是地方财政采取变相转移的方式加重林业实际的税费负担。以湖南省靖州县sm以上杉元条为例(见图2)，其计税从1992年以来呈现出不断上涨的趋势。表明地方财政在通过抬高木材计税价林业经济热姨蘸黔。曰论纵横——为自身增收的途径。

(2)林业部门乱收费增加。2994年行的分税制是在中央地方事权划分础上进行的，但科学事权划分的落一直是困扰分权财政管理体制改革问题。一方面在林业生产经营中林部门承担了诸如开道、修路、教育等应由各级财政支出负责的活动。另方面，作为国家事业机关的地方林机构(如林业局)处于生存的困境，方财政减少林业局预算编制，拖欠业行政事业费和人员工资的情况比皆是。再加之林业部门本身机构臃，人员超编严重，为了生存，林业部在财政分权后，倾向于利用其行政能乱收费。据调查，在江西各县林业(含乡镇林业工作站)一般有工作人100~300人，除极少数人(10~20人)工资由县财政拨款外，大多数人的资不得不从林业部门征收的林业规中支付。

(3)缺乏一个完善的转移支付制加剧了林业高税费。林业发展面对现实是，林业发达地区多属于相对困地区需要国家转移支付来促进地经济发展，实现地方财政的收支平。目前对林区的转移支付从形式上，只有税收返还和专项补助，而没有林区的一般性转移支付。税收返还用的是“基数法”，实际上是继承了有的利益格局。林区大多是经济欠论文 达地区，税收基数本来就小，因而返林区所在地方政府的资金难以满足要。而一般性转移支付主要是针对济落后、地方财政困难的地区的一资金援助方式，它的目的是使经济后地区的居民能够享受到一般水平公共服务，但目前我国尚未建立一性的转移支付渠道。不健全的转移支付制度，加剧了林重点省、县地方财政的困难，促使他为平衡地方财政或创造新税源而向地方财政有较大贡献的林业部门加收费，进一步提升林业税费的水平。可持续经营完整的产供销循环，造成森林资源经营呈现出不可持续。市场经济条件下，营林生产产品—木材的市场价格由供需决定，在一定时间内保持相对均衡。在木材的价格构成因素中，采运工资具有一定的刚性，难以挤占;地租在权属明确的条件下采取拍卖的方式决定价值，因此价格也相对固定。因此，林业税费提高首先挤占的是营林生产者的合理利润空间。由于赢利预期下降，现有的林业生产经营者会减少对营林生产的投人，林业也会丧失对潜在资本的吸引力，没有投人的森林经营无论是资源数量还是资源质量都会呈现出下降的趋势。而没有森林资源的林业经营是无本之木、无源之水，根本谈不上经营的可持续。

1.高税费造成森林资源经营投入下降过高的林业税费挤占了林农和木材生产者的合理利润空间，森林资源经营投人不断下降。以江西修水县为例，1999年企业投资营林的只有10.9万元，在全县营林投资中的比重从1994年的13.5%下降到4.7%。该县上世纪90年代没有一个个体和私营企业投资于营林业。

2.高税费造成森林资源数量和质量下降相对较高的林业税费从表面上看似乎可以抑制木材生产和消费，进而减形式出现。此外投人下降也直接导致用材林的营造大幅度下降(见图3)。无论是高税费引起的制度外森林资源乱砍乱伐，还是高税费导致营林投人减少，森林资源更新恢复乏力，其直接后果都是森林资源数量和质量的下降，森林资源经营处于不可持续状态。

3.高税费导致林业流通领域秩序混乱过重的税费使经销木材获利空间极小，阻碍了正常的木材生产流

通。在木材公司统购统销的经营方式下，为保证自身的利润，木材经销商常常采取压低价格向林农收购木材，再以市场价格出售给自己的客户，而自己承担全部林业税费的做法。实际情况是，林业税费越高，收购价越低，高税费最终还是转嫁到营林生产者一林农的身上。木材流通领域混乱，反过来危害了森林资源的可持续经营。可见，无论是从生产领域还是流通领域，过高的税费负担造成了森林资源状况的恶化和营林投人的减少，从而导致了商品林业经营的不可持续J胜。税费调整的思路财政分权对商品林业的可持续经营有深远的影响。毫无疑问，中国现代公共财政体制框架中，应当包括一个合理的林业税费体系，既体现财政对林业生产的扶持，又能促进林业合理利益分配格局的实现，进而实现林业税费不断加重的后果财政分权造成林业税费负担进一加重的直接后果是破坏了商品林业少对现有森林资源的消耗。但林区的实际情况并非如此。由于传统上林区的林农生活来源很大程度上依靠木材砍伐出售，高税费并不能完全阻碍林农对森林的砍伐，只不过为了躲避税费，这种砍伐行为不是在合法的采伐限额内走正常程序，而是以偷砍偷伐、黑市交易的图3税费对营林要素的影响。eo髓潺林业经济可持续发展的目标。鉴于林业税费问题的复杂性，对林业税费体系的改革应当具有渐进性，既要明确改革的目标及长期计划，又要找到打破现有林业税费改革僵局的突破口，加快林业税费改革的步伐。

1.确定林业税费改革的目标现有林业税费体系的改革不是一个简单降税的过程，它涉及到各级地方财政，各级林业部门的切身利益，是一个包含基本目标和最终目标的系统工程。林业税费改革的基本目标是为林业部门争取合理的税赋水平，使商品林木材生产过程中的税费水平至少等同于一般的商品生产中税费水平，保证林业在国民经济发展中享受公平待遇。林业税费改革的最终目标是保证林业税费体系能够体现商品林生产中基础产业及兼有公共品(环境服务和社会发展)生产功能的特征，对商品林业生产给予一定的税收优惠和扶持，支持其发展.2.林业税费改革的方案(l)积极为林业部门争取平均税赋水平。国民经济名义税负为GDP的10%~15%，实际税负为25%~30%。目前南方集体林区营林生产销售环节的法定税费按上限计算，达到了销售价格的43.6%，是国民经济实际税负水平的一倍以上。如果不触动原有的林业各种规费项目，很难将林业税费水平降至国民经济实际平均税费水平上。无论是各级地方政府还是各级林业部门都需要从自身开始，推动林业税费的改革。①中央财政转移支付能力不断增强为林产品农业特产税的减征或免征创造了条件。从目前看，我们有减收农业特产税的条件和能力。农业特产税的本意是为了调节从事各种农产品生产者的收益，但从实际效果看它实际是加重了林农的负担。2001年我国财政收入超过1.5万亿元，而农业税占国家税收总额还不到3%，其中的农林特产税所占比重更低，减征农业特产税的财政负担应不成问题，但由此可能对林业发展带来的积极促进作用却不可小视。2001年进行的农村税费改革试点中，包括浙江在内的一些省份已经彻底取消了对农业特产税的征收，由此造成的当地财政减收，由省财政转移支付弥补。②在事权财权合理划分基础上的林业机构改革基础，为削减林业部门现行的“一金两费”创造了条件。在分析中我们看到如果不对林业部门平均占销售价30%左右的各种收费进行改革，即便调整了农业特产税，林业公平税赋的目标仍难以实现。“一金两费”从设立之初就具有一定的局限性。育林基金实质是产品经济理论和资源无价论的产物。随着林价制度的推行，在商品林业生产链中完善营林成本核算制度后，完全可以大幅下调甚至于取消育林基金。维简费(1994年前称更改基金)、林业保护建设费也是计划经济的产物，从开始就未区分清经营主体和地方财政职能，如林区道路的延伸与养护、防洪保安工程应属于地方财政公共支出的范畴，不应由林业部门负担。因此在企业主体地位确立和地方财政支出明确的条件下，应当减收维简费和林业保护建设费。从“一金两费”的使用看，大部分用于地方林业机构养人发工资。随着地方政府和各级林业部门事权、财权关系的不断理顺，以及林业机构精简改革的不断深化，逐步降低“一金两费”的水平，取消各种不合理的林业自主收费。(2)为林业积极争取林业税费的优惠政策。国家税收杠杆的调节作用不仅体现在对财政收入的调节上，还应体现在对不同产业、不同群体的利益调节上。商品林业生产属于基础产业。在国家税费总体框架中，对基础产业应当采取优惠扶持政策。现行的财政通过高税赋从林业行业获取收人，再通过财政支出中专项补助方式返回给林业，扶持其生产的做法交易成本高，效率低，并有可能产生各种腐败，不如直接使用优惠的税收政策支持林业

生产更有效率。这也符合世界上多数林业发达国家的做法。随着我国分权式财政体制改革的进一步深化，通过财权事权的逐级落实，将林业税赋逐步降到低于平均税赋水平，为商品林业的发展创造一个公平优惠，适合其生产特点和性质的环境。—理论纵横(3)林业税费改革配套制度的建设。林业税费调整改革过程中不可缺少的一环是相应的制度建设，没有制度保证的林业税费体系容易滋生乱收费等行为。首先，考虑以立法形式将林业部门负担的税费形式和比率确定下来。真正做到有法可依，有法必依，执法必严，违法必究。其次，逐步完善林业部门中公共财政支出体系。以财权、事权划分为基础，明确各级财政在林业发展中的地位和作用，改变现林业部门承担了许多本应属于地方财政支出职责的局面，扭转政府职能在林业部门中的缺位，并以制度形式予以确认。同时也要重视林业各级部门和机构的配套改革，实现减员增效。总之，林业税费体系的改革迫在眉睫，从公共财政改革角度出发，综合考虑林业税费改革中的内外部因素，并作出相应的制度安排，才能真正打开林业税费问题的症结。需要指出的是林业税费体系的改革是林业可持续发展进程中至关重要的一环，长期存在的林业高税费已经消耗了森林资源几十年，如果不尽快理顷各种关系，使林业税费体系调整成为可能，森林资源消耗的惯性会让林业税费改革更加困难。

第三篇：论我国政府的财政分权与事权改革

论我国政府的财政分权与事权改革

字数：3138

来源：经济与法律2012年3期字体：大中小打印当页正文

摘要：当前我国财政体制中的一个突出问题是中央与地方的财权与事权划分不明确，财权与事权不匹配，从而使中央与地方财权、事权权责不明确，保障不了各级政府有效地履行公共职务职能。因此，在现有的体制框架内对财权与事权的改革应坚持财权与事权相统一的理念。

关键词：财权 事权 分税制

一、我国中央与地方财权事权的划分现状

（一）中央与地方财权划分现状

财权是指财政的支配权或财产的所有权。财权制度是国家或政府为了实现其财权而制财权制度是规范政府分配行为、治国安邦、振兴财政的制度保障。“追求体制的稳定是财政部门工作所面对的长期问题，其中的难点问题是制度的规范。”因此，财权制度的改革与完善显得尤为重要。1994年分税制的实施初步规范了中央和地方财政分配的关系。在此基础上，又于1995年改革了政府间财政转移支付制度，2002年又对所得税收入分享办法进行了改革，并不断探索和完善省以下财政管理体制。经过十几年的改革与探索，截至目前，我国已初步建立了与社会主义市场经济体制相适应的分税分级财政体制基本框架。时至今日，我国财权划分制度体系所取得的成果有目共睹，但其在运行中也不断暴露出一些问题和缺陷。

首先，这一制度虽然对中央政府和以省级为代表的地方政府的财政收支范围做了划分，而对省级以下财政体制的改革却未作出明确规定，只是要求以省级政

府为代表的地方政府按照分税制改革的总体原则，结合本地实际制定具体的改革方案，力争使分税制在省以下各级政府全面贯彻实施，并随着统一市场的发育和完善逐步进入规范化的轨道。但在利益驱动下，省以下财政体制在分税制改革方向上却几乎没有取得实质性进展，五花八门、讨价还价、复杂多变、极不规范的的包干体制和分成制依然盛行，分税制改革根本没有完全到位。其次，中央政府与以省级政府为代表的的地方政府之间的财权划分也是不彻底的，仍保留了许多财政包干体制的痕迹，致使现行分税制财政体制既不规范、也不完善，并对财政经济运行产生了诸多不良影响。

（二）中央与地方事权划分现状

事权本意是即职权，处理事情的权力，可以说事权是指各级政府根据宪法规定拥有的权限。首先，从法律层面上看，我国宪法与组织法对中央和地方职责权限的规定，都是原则性的，并且体现了明显的中央与地方“职责同构”的特色。各级政府间在事权划分上并没有明显区别，除了少数事权如外交、国防等专属中央政府外，地方政府拥有的事权几乎全是中央政府的事权翻版，看不出地方政府有何自主性的独立事权范围。公共商品既是公共财政的理论基础，又是事权划分模式的切入点。公共商品的性质和受益范围决定了事权的类别及其在不同层次及政府间的分布，是研究事权的逻辑起点，本文就从公共商品入手来讨论分析我国事权划分的现状及完善。公共商品是由政府财政提供的，以满足社会公共需求为目的的，为全体社会成员所消费的商品和劳务的总称。在我国“由于最基本的公共产品职能往往由供给能力比较低的基层政府承担；能力比较强的省市政府没有提供基本公共产品，而是试图提供一些促进市场发育的中级功能；能力最高的中央政府虽然全面介入各个层次的公共产品提供，但存在轻基本、重高端的特点，甚至国防、外交、海关等部分事权也分解给了不同的地方和基层政府。因此，我国在财权越来越集中于高层政府的同时，事权却层层下降。

二、财政与事权统一下的财政分权与事权改革

事权是财权的依据，财权是事权的保障，二者统一协调才能保证政府职能的高效执行。地方政府财权跟不上事权，导致其财源紧缩，促使其从预算外寻找收入来源，城市财政主要以出卖土地为自己筹集财政收入，越是东部地区，卖地收入占地方财政收入的比例越高。而县乡财政则只能靠收费和罚款来维持。地方政府尤其是县乡一级地方政府普遍存在严重的赤子和财政危机。因此，中央与地方财权与事权的统一已经迫在眉睫，由于我国财政分权体系与事权划分本身存在一些问题，其在对自身改革与完善的过程中一定要坚持财权与事权的统一的方向不变，这样其改革与完善最终才能成功。

首先，明确合理划分中央政府和地方政府的事权范围。现代市场经济是一种市场机制发挥基础性作用与政府适度干预和调控相结合的混合经济，再此经济条件下，政府公共职能的主要内容就是弥补市场失灵的缺陷，优化资源配置，调剂社会分配，维持宏观经济的稳健发展，实现普遍的社会公平。随着我国经济体制改革的深入，从高度的中央集权向逐步的地方分权的发展趋势越来越明显。目前，地方政府作为地方经济利益的主体地位已经基本确立。但是，由于许多关键的改革和一些配套的改革还不到位，这一方面使有了自己利益的地方政府的行为发生了一定程度的不符合正常市场经济要求的扭曲；另一方面还使得地方政府尚不能正确地履行其在地方经济发展中的应有的作用。基于以上考虑，将全国性公共事项如国防、科技、外交等由中央统一执行，对于地区范围内的医疗、卫生、教育等由地方来负责执行，对于准全国性公共事项及一些突发性事项列为中央与地方的共管事项由中央与地方共同分担，但要使分担的份额明确具体。同时并非无条件的去分担中央的责任。

其次，以事权划分为依据，改革财政体系，完善分税制。由于地方事权远远大于其财权，因此在财权的分配方面要加大地方的分配力度。具体有以下几项措施：第一，合理配置中央与地方的税种。政府间之所以要分税，主要根源于政府财政经济分级管理的需要。一国的税收立法权如果全部集中在中央，地方没有一定的税收立法权，就有可能出现税收立法只顾及中央宏观管理和中央财政的需要，或者只符合部分地区的实际，而不可能符合各地区实际的情况，带来税法的“一刀切”，税法执行中的“越权”及执法难等问题也就难以避免。因此，中央与地方都应拥有只属于自己的主体税种、税收征收管理权、完善的税收征管体系，以及相应的充足的税源和财力。此外由于中央政府与地方政府的行为目标存在差异。这就要求税权、税源、税款等在政府之间进行合理划分，以便各级政府根据其职责和行为目标，灵活、充分、有效地运用税收手段筹措资金，调节经济，正确有效地发挥税收功能，以保证各自行为目标的实现。这就需要降低财权的集中度，中央应果断放权，将税收管理权包括税收立法权、解释权、税基税率选择确定权、税种开征停征、减免权、调整权等在中央与地方之间进行合理划分，不应全部集中在中央。第二，建立规范的财政转移支付制度。在分税制财政体制中，本来已对各级政府的事权、财权范围进行了规范而明晰的划分，但是，由于各地区自然、经济环境、经济发展程度、人均国民生产总值和人均收入水平等多种因素的影响，往往不同程度地存在着事权、财权和财力的纵向和横向的不平衡问题。为了解决政府间事权、财权与财力的非对称问题，各国一般都在分税制财政体制的基础上，辅之以方式有别、程度不同的政府间转移支付制度，用以调整中央与地方的财政

关系。政府间的财政转移支付是分税制公共财政体制必不可少的重要组成部分，也是调整中央与地方关系的基本财政手段。因此，建立规范的财政转移支付制度有着重大的意义。

参考文献：

[1] 寇铁军：《政府间事权财权划分的法律安排-英、美、日、德的经验及其对我国的启示》，载《法商研究》，2006年第5期。

[2] 李炜光：《分税制的完善在于财权与事权的统一》，载《税务研究》，2008年第4期。

[3] 朱丘祥：《分税与宪政-中央与地方财政分权的价值与逻辑》，知识产权出版社，2008年版。

[4] 于长革：《中国财政分权的演进与创新》，经济科学出版社，2010年8月第1版.。

第四篇：财政分权争议持续不断 中国需警惕过度财政分权

财政分权争议持续不断 中国需警惕过度财政分权 2013-05-07 08:27 环球时报财政分权还是集权，这是一个国家经济的关键性决策，许多发展中国家将财政分权视为打破中央计划束缚、走上自我持续增长道路的重要手段。在中国，有关财政分权的各种争议持续不断，笔者认为，中国需要警惕过度财政分权。

首先，在没有透明的民主监督机制和良好的地方政府治理环境下，过度的财政分权可能导致地方政府官员更多的腐败，这是由于下级政府与本地利益集团关系更为密切，更可能面临当地利益集团的直接压力，其腐败的机会更多。而且，在发展中国家，地方政府的透明性一般较差，审计、媒体监督等外部约束发展不充分，在地方上对腐败的约束可能更少。因此，在发展中国家地方财政权力加大可能导致更多的腐败。在中国，地方财政资源乃至一般公共资源的分配过程中，存在大量以权谋私现象，它动摇老百姓对社会公正的信念，使政府威信蒙尘。

其次，过度的财政分权可能增加不平等。对个人分配不平等的调节只能由中央政府来进行，财政分权会影响中央政府收入再分配政策的效果。地方政府解决收入分配不平等问题可能是不公平的，落后地区的穷人应该比富裕地区的穷人得到更多关照。而且，地方政府调节收入分配的效率也不高，其政策会因为人口的流动而失效。财政分权还可能加大地区间发展不平衡：越富的地区，税基越大，在同样的税率下，地方政府可提供更多的公共服务；或者可以更低税率提供同样的公共服务，从而可能发展更快。而落后地区可能陷入所谓“贫困的陷阱”。

收入分配不平等和地区发展不平衡是中国当前面临的主要问题之一。上世纪80年代初,中国全面的经济体制改革以财政体制改革为突破口率先进行。为改变中央统收统支的集中财政管理体制，中央政府对大多数省份实行财政包干制。随着地方财力逐步扩大，地区发展不平衡变得日益明显。1994年分税制改革的一个重要目标是调节地区间差异、实现横向财政公平，然而这一目标没有达到，地区发展不平衡仍是困扰中央政府的难题。第三，过度财政分权可能导致宏观经济调控更难实施，会损害中央政府通过财政政策进行宏观调控的能力。财政分权要求中央和地方有明确的权责，对地方政府应形成强有力的预算约束。然而很多发展中国家上下级政府间的支出和收入责任模糊不清，地方政府常入不敷出，导致债台高筑，迫使中央政府援助，从而严重影响中央政府的调控能力。中国的中央政府已感到地方政府的扩张行为与宏观调控间的矛盾。中国地方政府的预算约束也不强，仍存在地方显性或隐性预算赤字直接或间接转移给中央政府的渠道。（作者是世界银行研究部终身高级经济学家邹恒甫，著有《最后的狂人：我就是邹恒甫》）

第五篇：( ⊙o⊙ )浅析中国省级以下的政府财政分权的改革

浅析中国省级以下的政府财政分权的改革

摘要：地方财政在我国财政体系中有着重要地位，对我国国民经济发展起着基础性的作用，在分税制改革之后也取得了不小的成就，本文通过对省级以下政府财政分权相关文献的梳理，对我国财政分权现阶段存在的问题及成因进行分析，并对如何完善我国地方财政体制、进一步推动地方财政分权改革提出了相应的对策建议。

关键词：分税制分权改革对策建议

一、引言

1994年分税制改革之后，我国财政体制改革朝着正确的方向迈进了一大步，初步建立了适应社会主义市场经济发展要求的公共财政框架，有效的发挥了财政的职能作用。目前，我国已经建立起了“以流转税为主、所得税为辅”的税制体系，地方财政规模不断壮大。然而时过境迁，原有分税制的种种弊端也越发清晰，尤其是我国省级以下财政分权的紊乱影响了地方财政的规范化，造成了地方政府财权和事权不对称、县乡财政困难、地区间贫富差距过大、政府层级过多等一系列问题。因此，本文从我国地方财政运行中存在的问题入手，提出了进一步推进我国地方财政分权改革与发展的对策建议，着重探讨了我国地方财政体制的改革和完善，具有一定的现实意义。

二、我国地方财政分权改革与发展中存在的问题及成因分析

1、财权和事权划分不对称，各级政府存在严重的机会主义倾向

1994年我国实施的分税制财政体制改革，主要是调整了中央与地方政府之间的事权和财权范围，但对省以下各级地方政府之间的事权和财权划分没有做出统一规定，各地在推行分税制时出现了事权下移、财权上收的问题。一方面，增值税、企业所得税、个人所得税等主体税种几乎都成了共享税。以增值税为例，部分省规定，如果省级财政征收到增值税，省级财政的边际留成率为25%；如果县级财政征收到增值税，县本级财政只可留成10%，省级财政提走15%。财权财力层层上收导致基层财政困难，严重制约了基层政府的财力壮大，继而影响其职能作用的发挥。另一方面，省市县之间的事权划分模糊、笼统，重叠交叉明显，经常

出现“你中有我，我中有你”的情况。又由于我国正处在经济体制的转轨时期，事权划分经常处于变动中，导致转移支付缺乏合理的事权和支出划分前提，影响了地方各级政府有效发挥其应有的职能作用。

财权的层层上收与事权的划分不明还造成我国地方财政事权与财权的严重失衡。这种财权与事权的不均衡不仅会加大地方财政支出压力，恶化基层财政困难，还可能会导致地方政府对上级转移支付的依赖更加严重，缺乏财政自主权。不仅财权和事权划分不对称，而且由于财政关系的安排缺乏相应的制度保证与法律制约，在财政分权化过程中，中央和地方都表现出很强的机会主义倾向，财政关系很不稳定。制度变迁的决定权掌握在中央政府手中，中央政府随时都有可能根据自身利益与政策目标的需要而调整收入分享与支出责任方案。

2、转移支付不足，地区间财政不平衡程度过高

近年来，地方各省份在中央对地方财政转移支付制度不断完善的背景下，也相继建立了省以下的纵向财政转移支付体系，包括财力性转移支付和专项转移支付等。地方财政转移支付制度虽取得了一定的成效，但仍存在结构不合理、地方依赖程度过高、级次过多等问题。

我国现行的财政体制创下了“两个世界之最”：地方政府支出占全部支出的比重最高；地方财政支出对中央的转移支付依赖程度最高。尤其是对于经济欠发达地区，地方财政支出中有一半以上都要依靠中央转移支付。这种现象在省以下的地方财政格局中同样存在，经济欠发达的市县对上级转移支付依赖程度很高，自主财权财力相当有限，只有依靠上级转移支付才能正常运行，保障民生支出。另外，省级财政对市县的转移支付多为专款专项，一般性转移支付规模较小，这种转移支付方式虽然能更有效引导地方政府的支出行为，但如果专款专项的比重过大，分类过细，将会极大地限制基层政府根据自身发展实情进行财政支出和公共服务供给的行为，反而影响了资金的使用效率。专项转移支付所带来的资金配套压力更使本就困难的市县财政局面雪上加霜。

与此同时，转移支付的层级过多，链条过长，导致财政拨款不够及时，效率较低，且在转移支付资金下放的过程中，层层截留、雁过拔毛的现象时有发生。这些都会对转移支付资金发挥其效用产生不利的影响。

3、县乡财政陷入困境，公共品提供严重不足

目前，县乡政府承担了大约三分之一的公共支出，提供包括医疗卫生、教育和地方公共安全的服务，承担为地方基础设施融资的责任。与此同时，县乡政府又是整个行政体系之中财政能力最薄弱的一环。许多地方的县乡两级政府的财政困难已经到了岌岌可危的地步，工资普遍欠发，赤字规模不断扩大，实际债务负担沉重，财政支出寅吃卯粮，财政风险日益膨胀。

县乡财政困难导致了诸多危害，如削弱了财政对县域经济的调控能力，无力在国家产业政策指导下引导县域经济健康发展，无力对制约经济发展的交通、通讯、能源等基础产业和部门投资，无力对科教文卫事业进行财政支持，公共服务提供严重不足。公共医疗卫生投入不足只是众多问题之一而已。在许多地方，医疗、养老保险、失业和城市最低生活水平保障都只能统筹到区县一级，这导致资金缺口就像黑洞一般足以吞没几乎所有的财政支出。例如，在积极财政政策下，用国债资金来弥补社保资金缺口，允许社保资金入市是不得已而为之的策略选择，并非长久之计。国有资产实行分级所有之后，如何解决国有企业下岗与失业人员的生活问题是地方财政面临的严重挑战。

三、推进地方财政分权改革与发展的对策建议

(一)完善地方财政体制

1．合理划分地方各级政府间税收收入。税收划分，必须以事权划分为前提，结合税收的具体特点进行。就中央与地方两者而言，从数据上看，地方政府承担着大部分财政支出责任，因此应考虑在保障中央财政宏观调控职能的前提下，适当降低中央财政收入的划分比例，缓解地方财政的财权与事权严重失衡的情况；就地方政府内部来看，省级税收应一方面保证省本级财政需要，一方面还要保证省级政府在经济调控、收入分配、市场监管和社会管理等职能作用。因此企业所得税、个人所得税、增值税和资源税可作为省与市县共享税，但划分比例要充分考虑市县的财政支出需要，对经济欠发达的市县可适当减少提取比例，增加这些市县政府组织财政收入的积极性。在契税、遗产税、土地增值税等税种方面，由于市县政府具有辖区内的信息优势，因此这些税种可作为市县财政收入，还可以考虑将房产税作为市县的主体税种。

通过上述安排，将税收划分与事权相关联，逐步建立动态调整的地方政府间收入分享机制，达到解决基层财政困难，使各级财政收入与财政支出相吻合的目的。

2．优化转移支付制度，促进财政能力均等化。为提高财政转移支付资金的使用效率，同时又确保转移支付的使用途径符合地方经济发展和公共服务的需求，一方面应适当放宽专项资金利用范围，并且对类别相近的专款专项资金进行适当整合，给予县财政一定程度的专项资金分配权力。另一方面，要依据不同县的财力状况实行区别的配套比例。

此外，在以纵向转移支付为主的同时，地方政府还应继续加强对横向转移支付的支持力度，致力于减少区域间经济合作的限制，还可以考虑从省级财政层面进行调控，促进财政资金在经济发达但污染较为严重的市或县与经济发展落后的生态保护区之间的流动，改善区域内财力和基本公共服务不均等的局面。

3．加快推进省直管县财政体制改革。完善公共财政，加快地方财政体制改革与发展的基本目标就是实现公共服务均等化。这要求财政体制改革应以有利于地方经济发展的省以下财政体制建设为中心，从易到难，推进自下而上的基层财政体制改革。与市管县财政体制不同，省直管县财政体制的核心在于县财政享有市一级财政管理权限，提高基层财政对财政收入的支配力度，真正做到自下而上，因地制宜地进行经济建设和基本公共服务建设，更适应市场经济的发展特点。除此之外，省直管县不仅有助于提高行政效率，帮助缓解县级财政困难，而且可以通过一定的鼓励政策促进县域之间的产业合作，为从根本上解决县域经济不平衡、促进县域经济发展提供契机。

4．完善地方财政体制相关的法律法规建设。从西方发达国家的经验来看，各级地方政府间的事权划分、财权划分、转移支付制度等政府间财政关系，都有各自比较明确的法律法规进行规范，并通过法律的形式确定下来。如日本宪法、地方自治法、地方财政法等明确规定了各级政府间事权与支出责任划分，以及各种共同事务的经费负担原则。而我国目前唯一有关财政体制规定的法律是《预算法》，且该法律本身也存在很多缺点和不足，约束力有限。因此，我国地方财政改革应更加重视立法环节，首先应完善《预算法》的修订，将预算各项工作严格纳入法律法规的约束框架下；其次应制定有关政府间财政关系的法律法规，内容应包括各级政府间事权财权的划分标准，转移支付的执行方法等，让地方财政的各项工作有法可依，确保财政运行的严谨性和科学性。

（二）加快地方政府税费改革

1、出口退税改革。1994年分税制改革的初衷之一就是，随着中央财政收入的比重增加，中央可以拿出很大一部分资金用作转移支付，以缩小地区财政不平衡。意料不到的冲击之一就是出口退税额的迅猛增长，每年高达几百亿，2002年甚至超过了1000亿，再加上其他制约因素，中央转移支付的力度也就大打折扣。出口退税由中央和地方共同负担，有利于中央财政从沉重的退税负担中解脱出来，从而将这笔资金用作转移支付，从而优先安排中央战略目标的需要。东北、西北及中部地区肯定会得到更多的财政支持，以缩小地区差距。可是，这项措施也体现了政府的机会主义行为，因为当时协商的结果是由中央政府完全承担出口退税而不是中央地方共同负担。

2、增值税转型。实施生产型增值税向消费型增值税改革，符合增值税作为流转税的本质要求，避免了重复征税，有利于减轻企业负担，促进企业更新设备，提高装备水平，对我国装配设备工业的发展也将起到重要的推动作用。然而，据国务院发展研究中心产业经济研究部部长刘世锦推算，以2013年的国民生产总值为税基，全国因增值税转型一项大约有10000亿元的财政减收，从目前来看并没有相应的具体措施来分担税改成本。

(三)建立公共服务评价机制，充分发挥人大及公众监督作用

科学的公共服务评价机制，有助于监督地方政府公共服务的提供状况，提高政府的公共服务提供能力，促进基本公共服务均等化。目前我国在评价政府职能履行情况方面，指标较为单一，大多数时候仅对各项民生支出需占当地GDP或财政总支出的比例加以规定，而忽略了财政支出的效果。因此应在指标选取方面加以改进，比如可将就业服务、社会保障、医疗卫生等作为重点评价项目，并纳入政府官员的政绩考核，在评价公共政策和公共项目时，通过衡量几个项目的财政投入、收益以及对居民消费的影响等，衡量政府的公共服务提供能力。这有助于地方政府的财政支出目标由完成上级下达的指标，转变为改善人民生活水平，建立现代服务型政府。

参考文献：

[1]李万甫，韩庆玲.地方税制改革发展问题研究[J].税务研究，2006(11).[2]杨国良.地方财政体制运行困境与改革路径研究[J].广东广播电视大学学报，2010(04).[3]沈玲玲.我国地方财政体制改革问题研究[D].山东经济学院，2011.