对政府决策行为取向的初步探讨

第一篇：对政府决策行为取向的初步探讨

对政府决策行为取向的初步探讨

摘要:政府决策活动是一个动态过程。在决策的不同阶段，政府出于其内外因素表现出 积极主动行为与消极被动行为，理性与非理性行为，利益、价值倾向性行为。研究政府决策行为多样性，旨在规范政府决策行为，提高政府决策质量。

关键词:政府决策;行为;分析

政府处在社会上层建筑的核心地位，要正确行使国家的权力，体现国家和人民的意志，就必须做到管理科学化。而科学、高效的政府管理，关键在于政府的正确决策，政府决策是政府治理国家的核心工作。正确的决策，可以促进国家各项事业的顺利发展，而决策的失误，又会对国家的政治、经济、文化的发展产生严重的消极作用。

一、政府在决策中的行为表现

政府决策活动是一个动态的过程。在决策的不同阶段，政府出于相同或不同的内外因素表现出多重行为。

首先，是政府在问题察觉机制中的行为表现。政府决策活动的初始阶段是发现问题和确定目标的过程，政府在此阶段的行为往往是多方面的，这不仅仅是因为决策问题有明显和潜在之分，还由于政府对问题的反映态度有别。对于明显的问题，主要是取决于政府是否对问题作出反映，寻求对策，即政府对现实需决策的问题是否主动应答；对于不明显、潜在的问题则需要政府花费一定的精力去发现它们，即政府积极主动寻求潜在决策问题行为。当然有时强大的社会政治因素的差异也会左右着政府对寻求决策问题的态度。在民主不发达的体制中，许多应列入决策的政治经济社会问题往往被掩盖。社会现存的利益、权力结构往往影响政府政治决策的提出。

其次，是政府在决策方案设计、抉择和决策实施中的行为表现。决策问题产生和决策目标确定之后，随之要采取的重要步骤是设计具体决策方案和选择最佳方案，以实现决策目标，此阶段是政府决策活动的核心。不论是个人决策者还是群体决策者都会因主观偏好等因素的不同，对决策问题和目标认识有所不同，表现出不同决策行动方案的分歧和冲突。政府明智的做法是创造一个良好、宽松、自由的决策环境，发挥各个领域的专家的作用，让这些专家能充分发挥其潜能，设计出多个优质科学的决策方案，政府会根据自己的价值取向提供相应条件左右方案的设计程度，并找出决策的最佳方案。

第三，政府在决策终结及评估中的行为表现。政府在决策终结中的行为主要表现在两个方面:一是对问题的产生、决策目标的确定、方案的设计和方案抉择中不适宜的间题和方案及时给予终结，避免浪费财力。二是在决策实施后，进行

总结、评估，反馈决策过程中存在的问题和经验教训，以便为新的决策提供参考意见。政府决策的评估通常包含预评估，即对决策问题是否进入决策议程进行问题评审；决策规划的评估，即在决定方案设计和选择阶段进行评估；过程评估，即对决策认定的整个过程、决策方案的设计和选择过程与决策执行过程进行评估，这是对整个决策行为进行系统、完整的评估；结果评估是整个决定评估最为关键的环节，政府的决策是否达到预期目标，是否实现其结果，对社会发展产生什么样的影响，只有通过结果评估才能表现出来。结果评估是延续、终止一项决策的依据，也是新一轮决策循环过程的开端。

二、对政府决策行为价值取向的认识

如何看待政府在决策过程中的多重行为，视角不同会得出不同的理解结果。但总的来说，可归纳为政府在决策中的积极主动行为和消极被动行为，理性与非理性行为，利益、价值倾向性以及产生出的长期性与短期性、公共社会性和集团利益趋向性行为。

首先，一个问题能否进入政府决策议程，成为决策者研究和分析的对象，往往取决于政府的态度。政府在公共问题列入议程中充当的角色归为四类:一是任其产生，即政府在决策议程制定中相当消极，采取放任不管的态度，政府不去积极地发觉间题，也不协助界定与优先设定工作。二是鼓励其产生，即政府协助人们界定与表述问题，提高人们参与的能力或动员公众支持某一政策问题，使之进入决策议程并付诸实施。三是促使其产生，即政府采取非常积极的态度，政府是问题的察觉者，政府直接界定问题和确定决策目标、制定政策。四是阻止其产生，即政府不仅不协调人们界定和表述问题，还有意限制或阻止人们的沟通和交流，也不愿意使这些问题进入政府议事日程。政府在公共问题能否列入决策议程上的积极与消极态度直接影响甚至决定着政府在整个决策过程中的行为，如果政府对问题认识不足，对问题研究不够，就有可能导致政府决策非理性行为的产生。

其次，政府决策具有利益、价值倾向性。政府是为了行使国家权力进行阶级统治的组织体系，而体现国家和人们意志及其形成的法律只有通过政府机构来贯彻、执行。政府决策活动往往是政府机构履行其职能、贯彻执行国家和人们意志的过程，因此，政府决策活动不可能不带有其代表的阶级、阶层、利益集团的利益价值倾向。

一方面是因为:政府的权威性在于它是代表人民权力机构的执行机关，具有合法性。既然其合法性是公民赋予的，它必须要满足公众和社会的要求，才能保证政府合法运行。否则，不能代表赋予自己权力的阶级意志的政府必然难以维持。另一方面在于:政府平稳运行还要平衡整个社会各阶层利益关系，不同的利益集团出于自身利益的需要会采取种种方式对政府决定施加压力—利益集团的压力。任何政府都不能不考虑社会中具有影响力的利益集团的要求，这样，政府决策活动也难免在一定程度上带有利益集团的倾向性。

此外，现代政府不仅仅重视公众、社会、利益集团因素，更注重政府效应因素。政府决策活动过程有时受财力、物力诸因素的限制，一项决策如果仅考虑其

社会效果及其影响而不考虑其经济利益或仅考虑其经济的利益因素而不考虑其社会效果，终究会影响决策的实施。因此，政府决策中价值取向不可避免，传统政治学、行政学和决策学中提出“价值却除”，在决策中不讲究决策目标，事实上是不可能的。政府决策的目的是为了发现问题、控制和解决社会问题，满足公共要求，决策价值倾向性也是决定决策目标正确性的问题，价值判断的错误，导致决策目标、方向的偏离，不但造成决策执行阻力加大，而且会引起决策全局性失败，涉及整个社会，影响稳定，阻碍生产和社会发展。政府决策活动表现出的积极主动行为和消极被动行为，常常是与政府的政治价值取向、社会利益集团、社会中具有影响力的阶层或精英思想的影响有关，这些导致政府经常活动的复杂化、艰巨性，表现出政府行为的多重性。

第三，政府在决策过程中应选择理性行为。一般来说，政府决策的问题，是要解决社会公共问题，社会公共问题又不同于一般的个人问题，是超出个人特殊环境，与人类社会生活、制度或历史有关的人们关注的并要求加以解决的问题，这些社会间题具有普遍性、具体性、复杂性和持久性等特征。这就要求政府在决策过程中应选择理性行为，防止非理性行为的发生。政府理性与非理性决策还表现在对长期利益和短期利益的追求上。决策的短期行为常表现出显性效果，但长远来看又表现出非理性的成份。围湖造田，伐木垦荒可能会出现短期粮食的增加，但生态、森林资源的破坏又会导致水土流失、环境恶化、自然灾害频繁，结果损失更大。决策中的非理性行为很有可能造成决策的不当，决策的不当又有可能在整体上造成政府非理性行为的发生。政府在决策中应尽可能做到合理、合情、合法，选择理性行为，减少非理性行为的发生。政府决策中理性行为是防止政府决策非理性结果的发生或延续非理性结果的发生周期的正面、向上的行为。理性的决策思维是科学的、超前的、创造性的、优化的思维活动。

三、政府决策的科学化、法制化、合理化

综前分析，政府在决策活动中表现出的多重行为尽管出自不同的原因，有主观原因也有客观因素，但归根到底在于政府决策的价值取向问题、政府本身的客观、公正性问题。在进行决策选择时，着重是发现和注意隐性、非理性因素，寻求理性、合理、科学的行为，使决策做到科学化、民主化，提高决策的质量，防止历史上的决策失误和灾难的重演。

首先应把握和提高政府决策的思维能力。政府在决策中思维侧重点的不同也会导致行为的差异。尊重人民、依靠人民、为人民服务是政府决策思维的出发点和归宿，也是决策者的政治准则和价值观，是决策者决策思维的正确方向。坚持从实际出发、实事求是的决策思维原则，才能面对复杂的客观实在，作出符合实际的科学的决策。决策思路上要扬长避短、相互补充，吸取各种方案思维的精华，提高政府决策的超前思维、创新思维与综合思维能力。

其次，政府决策过程应是公共利益精神价值的体现过程。政府的功能不但可以用公共精神教育人，更多地是发挥人的主动性，使公共精神在决策和决策制定过程中占优势，同时广泛吸纳社会公众参与决策，使政府在决策中的行为趋于理

性、科学，符合大众利益的方向，不同的行为最终归结到为人民利益的目标上来。

第三，应提高政府首脑决策素质并解决好定位问题。政府首脑包含着决策个体和决策集团，他们往往是决策的直接主导者。个体的素质、品质以及与个体相联系的决策集团的整体素质与决策水平有一定的关系，因其品质和素质因素导致的非理性、短期、有悖公众利益的决策行为是一种普遍现象，而且政府首脑在政府中的地位也会出现不恰当的或者错误的定位。一个运转良好的政府系统，不单

是政府首脑个体唯一或独特的作用，而是其构成因素之间功能相互作用的结果。

第四，政府决策法制化。规范政府决策行为关键是做到决策法制化，这不仅要有一套约束政府决策的法律制度，更重要的是要依据法律制度进行决策，确保政府决策的科学化和民主化。决策法制化首先要求应有规范政府决策行为的法律法规，这是依法决策的前提条件。当前，我国正处在从计划经济向社会主义市场经济转轨的过程中，社会政治、经济生活都发生了巨大的变化。在这场划时代的变革中，中国政府既是发起人，又是领导、推动者，政府的作用非同凡响，而政府作用的发挥又是通过一系列政策来达到的。我们研究政府决策行为多样性，为的是尽可能排除政府决策中非理性、不利的一面，寻求理性、积极、合理、科学的一面。这不但是为了改进政府决策体制、规范政府决策行为，提高政策制定质量，避免历史上的失误和灾难，也是为了使政府决策更加科学化、民主化和法治化。

参考文献：〔1〕张国庆.现代公共政策导论.北京大学出版社，1997.（2）陈庆云.公共政策分析.中国经济出版社，1996.〔3〕史蒂文·凯尔曼.制定公共政策.商务出版社，1990.〔4〕许文惠，张成福，孙柏瑛.行政决策学.中央党校出版社，1997.〔5〕任晓林.政府行为的“双重效应”解析.理论与改革。

第二篇：政府管理经济中的非理性决策行为研究

龙源期刊网 http://.cn

政府管理经济中的非理性决策行为研究 作者：主 悔

来源：《沿海企业与科技》2003年第02期

[摘要]本文试图通过对县域经济中的一些非理性行为导致经济管理方面的困境进行分析，探讨产生非理性决策行为的深层次原因，并提出了相应的防止非理性决策行为的对策。

第三篇：政府决策案例分析

【政府决策案例分析】政府重大决策需要经过哪些程序？

国务院发布的关于加强法治政府建设的意见指出，要把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定作为重大决策的必经程序。

“这是近年来加强法治政府建设进程中，一个非常具体的很有见地的进步。”中国法学会行政法学研究会会长、中国政法大学教授应松年指出，公开、参与是提高决策民主化科学化水平，提高政府工作透明度与公信力的基本程序要求。如果能够按照意见规定的“五大程序”进行，政府决策就能做到基本正确、避免失误。

依法科学民主决策是政府工作的基本准则。当前，一些行政机关违法决策、随意决策、拍脑袋决策问题仍然存在。针对此，意见在坚持依法科学民主决策方面提出了新要求。

意见指出，作出重大决策前，要广泛听取、充分吸收各方面意见，意见采纳情况及其理由要以适当形式反馈或者公布。完善重大决策听证制度，扩大听证范围，规范听证程序，听证参加人要有广泛的代表性，听证意见要作为决策的重要参考。重大决策要经政府常务会议或者部门领导班子会议集体讨论决定。重大决策事项应当在会前交由法制机构进行合法性审查，未经合法性审查或者经审查不合法的，不能提交会议讨论、作出决策。

意见要求，完善行政决策风险评估机制。凡是有关经济社会发展和人民群众切身利益的重大政策、重大项目等决策事项，都要进行合法性、合理性、可行性和可控性评估，重点是进行社会稳定、环境、经济等方面的风险评估。要把风险评估结果作为决策的重要依据，未经风险评估的，一律不得作出决策。

意见强调，加强重大决策跟踪反馈和责任追究。在重大决策执行过程中，决策机关要跟踪决策的实施情况，通过多种途径了解利益相关方和社会公众对

决策实施的意见和建议，全面评估决策执行效果，并根据评估结果决定是否对决策予以调整或者停止执行。对违反决策规定、出现重大决策失误、造成重大损失的，要按照谁决策、谁负责的原则严格追究责任。

第四篇：对政府投资绩效审计的初步探讨

[内容摘要] 随着我国投融资体制改革的不断深入，国家财力正逐步撤出竞争性投资领域，转向加大对城市基础设施、公共服务项目的建设投资。基于这些项目将会对国民经济、区域环境、群众生活产生巨大影响，实施政府投资绩效审计已成为经济社会发展的必然要求，成为投资审计工作的发展方向。本文结合我国经济运行态势，仅就调整投资绩效审计工作思路、完善投资绩效审计法律体系、建立审计技术操作平台等问题作些探讨，以求推进投资绩效审计向纵深方向发展。

[关键词] 审计 投资 绩效 政府

政府投资绩效审计，是政府审计部门以其客观、公正、超脱于经济活动之外的立场，对政府投资的立项决策、资金利用率、使用效果、区域环境形成和影响，可能产生的经济利益以及经济责任等进行监督、评价。其目的是向纳税人提供政府投资运用效果的有关信息，使政府及时修正投资运行过程中的偏差，调整决策方向，促进被审计单位健全和完善内控制度，最大限度地节约政府资金，提高经济、社会、环境、政策效应。近几年来，政府投资绩效审计在我国一些发达地区已蓬勃兴起，并取得了一定成效，但随着经济社会的快速发展，客观要求各级审计部门应把政府投资绩效审计纳入审计工作的重要内容，并成为我国投资审计工作的发展方向。因此，如何有效监督投资过程中的合法性，评价政府投资决策行为的正确性与投资结果的效益性，是摆在各级审计部门面前一项亟待破解的重要课题。本文结合我国经济运行态势，尝试就调整投资绩效审计工作思路、完善投资绩效审计的法律体系、建立审计技术操作平台等问题作些探讨，以求推进投资绩效审计向纵深方向发展。

把握经济运行态势调整政府投资绩效审计工作思路

随着我国加入世界贸易组织和市场经济体制的逐步完善，我国经济得到了快速发展，国家财力逐步转向农业、水利及公共服务、环境卫生等项目，政府在注重经济增长速度的同时，更加关注经济增长的质量，力求发展节约型经济以降低投资成本提高投资效益。与之相关的公共财政支出框架开始形成、新的投融资管理体系正在建立、投资活动规则将同国际接轨，这些宏观经济政策的变化决定了政府投资绩效审计思路必须及时调整，才能体现审计的高层次监督职能。

政府投资绩效审计应适应公共财政体制的需要。随着财政体制改革步伐加快，我国已着手建立公共财政框架体系，将进一步调整和优化财政支出结构，使财政资金的使用逐步转移到满足政府履行职能和社会公共需要上，突出财政的公共性特征。按照公共财政的要求，政府将进一步规范财政资金供给范围，减少直至停止财政对一般性竞争领域的投资，保障科教文卫、社会保障、政权建设等重点领域、重点项目、重点部门支出的需要。我们可以看到，建立公共财政框架体系，给投资审计工作提出了新的更高的要求，意味着政府投资被纳入公共财政支出的管理范畴，审计要适应这些要求，及时调整审计思路，履行好审计监督职责。一是进一步明确投资绩效审计的内容。主要是决策审计（对项目可行性评价）、概算控制审计（检查建设成本真实性）、管理审计（检查建设管理程序执行的合法、合规性）、决算审计（提高资金节约度）、资产移交及运行审计（建设形成的效益、效果评价）。其中的重点应是决策审计和资产移交及运行审计。二是进一步明确投资绩效审计的对象。审计的对象将主要是使用政府财政资金的行政事业单位和投资公司等。三是进一步提升投资绩效审计的层次。国家投资绩效审计，应摒弃就账查账，就审计而审计的陈旧审计理念，把服务于政府投资宏观监控作为审计的立足点，促进消除影响投资领域市场化进程的体制性障碍，为完善社会主义市场经济条件下的公共财政管理体制作出审计应有的贡献。

政府投资绩效审计应适应投资管理体制的变化。随着经济体制改革的深入，我国的投资机制与管理也逐步由政府主导型向市场主导型转化，投资主体、投资方式打破了过去单一形式，已开始呈现多元化、多样化、国际化。但从目前审计结果分析来看：建设项目管理与资金使用过程中违纪屡查屡犯现象有禁不止；重项目、轻管理、低效益在建筑行业时有发生；部分国有资产通过所谓的正当渠道源源不断地流入“黑洞”，这说明我国新的投资管理体制尚未健全，投资机制与其内部控制还存在管理上的缺陷，这给实施投资绩效审计带来了比较大的困扰。审计作为政府的综合经济监督部门，要紧扣国家正着力建立新的建设投资管理体制的有利时机，找准审计位置，重新调整投资监督范围、对象，创建适宜的审计模式和体系，及时与新的建设管理体制对接，并在新的建设管理体制中建立有形式、有质量、有力度的监督环节，使投资审计真正能在宏观和微观的投资活动中发挥出应有的职能作用。

政府投资绩效审计应适应国际投资规则的引入。加入世界贸易组织后，我国会计市场进一步开放，社会审计组织将得到空前的发展，他们将可以承担目前政府投资审计

中的“建设项目可行性研究、工程预决算、效益评估”等许多工作，与此同时，随着涉及投资活动的法律法规与国际接轨，传统投资审计中的查漏补缺的监督活动将大大减少，因此传统投资审计必须向以制度评审、绩效考核为主要目标的现代审计过渡，才有生存空间和存在价值。目前，国内一些大的工程已按国际工程建设的通用规则实施，推行项目法人招标制度、公开招投标

等规则已成为投资管理的基本形式，政府将弱化微观管理职能，加大宏观调控力度，作为体现政府管理职能的投资绩效审计应面对新规则、新问题，积极调整工作思路，迅速适应国际审计理论和实务，建立新的审计操作体系，积极探索具有中国特色的绩效审计的思路和方法，全面提高国家投资项目的建设效果和投资效益。

主动寻求法律支持完善政府投资绩效审计法律体系

经过多年的探索与实践，政府投资绩效审计已开始为人们所了解，但是这项工作仍处于初级阶段，表现在法律上并没有明确规定，审计的概念模糊、职能范围不清，并与政府的财政、监察部门的职能存在交叉，工作被动，没有从法律权威上体现审计部门在投资领域的重要地位和积极作用。随着依法治国意识深入人心，行政许可法的颁布实施，投资审计特别是投资绩效审计必须有相应的法律依据，必须有完善的法律规范程序，必须明确审计的范围、内容，才能使审计工作走上法制化、制度化轨道。

从法律上明确投资绩效审计的重要地位。目前我们依据的有关投资审计方面的法律法规在内容上出现了矛盾冲突，部分内容已不能适用现实的审计环境和条件，因此必须尽快建立完善的投资审计法律体系，才能保证审计的顺利开展。最关键的一条就是要在法律意义上明确投资绩效审计的的合法地位、监督范围、界定清楚与其他相关职能部门之间的关系，避免重复监督问题。目前各地都在积极探索通过地方小立法的方式，建立地方性的投资审计法规制度，如我们岳阳市政府就出台了《岳阳市投融资项目审计监督暂行规定》，审计部门根据此规定实施审计取得了显著成绩，但是在执法过程中由于缺少国家投资审计法律法规的支持，基层审计阻力比较大，难以保证审计监督效果。建议国家以新《审计法》颁布实施为契机，在制订《审计法实施条例》时将投资审计特别是绩效审计作为一条列入其中，进一步明确审计的范围、内容、赋予必要的法律强制措施，将会极大地促进投资绩效审计的长足发展。

从法律上明确对重点建设项目的审计监督。政府重点投资项目一直是投资审计的重点，但随着国家投资主体多元化及投资体制改革的深入，重点项目和公共服务项目在投资决策、资本结构、管理形式上都有明显变化，目前的法律法规对重点项目的类别、金额、时间要求并没有明确规定，给实施投资绩效审计带来了难度。例如，2004年岳阳市城建“八大”重点工程审计，就是市委市政府的临时决定，有些工程竣工已近三年，资料堆积成山，工程指挥部已撤消，虽然经过近一年的审计，在二审基础上核减了2000多万元，但仅仅只是迟到的决算审计，无法进行真正意义上的绩效审计。这种凭长官意志“有什么审什么，安排什么审什么”的审计工作状态，使审计效益大打折扣。笔者认为，法律法规对重点投资项目应有具体的要求和约束，特别对国家基础建设项目和公共服务项目，无论其投资主体和资本结构如何变化，都应纳入绩效审计的范围，从而保证政府对重点建设项目的管理职能。

从法律上明确投资绩效审计的规范操作。国家要从法律上解决投资绩效审计工作中的一些专业性问题和矛盾，并与其他相关法律的内容有机衔接，为投资绩效审计提供强力的法律保障和支持。同时，审计署要根据《审计法》等相关法律法规的要求，制定审计机关投资绩效审计准则、投资绩效审计操作指南、建设项目审计处理办法等配套法规、规章制度，从操作层面上建立绩效审计技术要求、标准、审计操作规程以及审计处罚、资源利用、审计结果公告、内部业绩考核等问题，使投资绩效审计的基础更加扎实，工作更加规范，为全面实施投资绩效审计积累宝贵经验。

提高审计质量效率建立政府投资绩效审计技术平台

政府投资绩效审计与传统投资审计在审计目的、审计标准、审计依据、审计方式、审计方法、审计基础等方面有很大不同，特别是投资绩效对人员素质、技术水平，评价体系提出了很高的要求，我们审计部门要不断适应绩效审计的要求，突破传统审计方法，培养专业审计人员，摸索积累审计经验，提高审计质量和效率，使投资审计大跨度向绩效审计推进。

培育业务精湛的投资审计专业技术力量。人才是搞好投资审计的第一要素。从我国投资审计的现状来看，从事投资审计的人员中会计专业人员占绝大多数，投资审计专业人员特别是复合型人才极其缺乏。虽然近几年审计部门陆续配备了一些基建工程技术人员，但专业力量远远不能满足投资审计工作的发展需要。为使投资审计向更高层次拓展，必须采取四条措施加以解决。一是内部培养。在面向社会通过公开招考吸纳高素质专业人才的同时，要下大力气对现有审计人员进行专业知识的更新培训，提高知识层次，改善知识结构，努力向复合型审计人才转变。二是专家储备。审计部门要建立社会专家审计人才资源库，实行动态管理，及时收集人才信息，与之相配套是建立人才使用、操作程序、激励机制、诚信评价等相关规章制度，从而达到合理、有效利用社会技术力量，弥补审计部门专业人员不足的目的。三是项目管理。目前，审计部门主要是对政府重点投资项目进行绩效审计，这些项目投资规模大、社会关注、质量要求高，单靠投资审计机构难以完成好任务，必须建立以项目组为核心结构的审计工作组织制度，打破目前审计机关过细的内部工作范围、职能划分，以项目组织力量，实现审计任务到位、人员到位，职责到位，减少职能设置带来的专业局限、人员固定，业务范围狭窄等问题，提高审计战斗力。四是区域合作。改变审计机关各自独立作战的封闭审计方式，建立地区间的协作和连动制度，对一些跨区域的环保工程、国家大型基础设施项目等，打破行政区域间的限制，以大兵团联合作战的方式来提高审计的整体效应。

稳步推进审计信息化建设。政府投资项目审计工作量大，技术含量高，加快审计监督手段的创新，是提高审计工作效率和质量，缓解审计任务与审计力量矛盾的有效手段。要坚持从实际需要出发，量力而行、适度超前的原则，加快审计信息化建设步伐，逐步实现审计机关之间的局域网联接，实现审计信息网上传送和远程网上审计。审计机关要搞好硬件配备和审计软件的开发与推广，建立政府投资项目审计数据库，审计信息平台要与其他有关行业、建筑市场的专业网络连接起来，建立相关资料、信息资源的共享制度。通过审计专业网络，及时将国家和地方上最新的政策调整情况、市场信息变化情况、审计经验与方法进行交流使用，以提高投资绩效审计的效率和质量。

建立投资绩效审计的科学评价指标体系。投资绩效审计离不开一个公认、科学的评价标准，因此审计部门要制定统一的投资绩效审计评价标准，明确评价原则，确立评价方法，并在此框架上制定或修改行业标准和地方标准，逐步建立健全评价体系，从而为绩效审计的开展提供科学依据。考虑到绩效审计评价体系建立的艰巨性、复杂性和重要性，作为国家审计部门要有专门的机构和人员对各行业的技术经济指标收集整理，测算国际、国内的行业水平，建立科学的审计评价标准以及指标数据库，为一线审计人员提供可操作的参照标准。比如城市基础设施建设中的垃圾场、市政道路、污水处理厂等，要按照国内外同行业、同类型的项目建设标准、规模、等级，收集投入指标、经济效益指标、运营指标、环境要求指标等，建立相应的配比系数。根据这些成熟的指标，审计人员通过与所收集的基础数据对比，可以对一个项目投资活动的可行性、效益性、效果性等进行初步判断和评价。只有建立在科学的数据统计和对比分析上，绩效审计结果才会符合客观实际，才能找出普遍性、倾向性和规律性的问题，分析原因，提出对策，供决策层参考。

第五篇：会展发展政府行为

内蒙古会展业发展报告 王

倩 [内容提要]

文化节庆和展会活动是世界范围内占有相当比重的新兴产业，是一个地区活力和发展潜力的体现，是不断增强地区辐射功能的战略选择。会展以其创造的高利润及对社会综合经济指数增长的强劲拉动力，被公认为前景广阔的朝阳产业。内蒙古政府高度重视会展的发展，优越的环境、相关产业基础和相关配套设施为内蒙古会展的发展提供了良好的条件。每年的会展举办数量都以近30％的速度递增。内蒙古会展的举办能力已上升到一个新的台阶。但内蒙古的会展存在还很大的差距。要尽快确定发展目标，明确重点及布局。健全协调体系，健全会展法规体系，实行备案和准入，建立会展统计和资质评估，完善规划布局，加大对会展业发展的政策扶持，完善人才引进、培养、使用机制，加大会展业对外宣传力度，鼓励各方引承联办会展活动，引导会展业走向市场化和专业化。[关键词]

内蒙古 会展业 发展报告

正文

近年来，由文化节庆和展会活动构成的会展经济已成为世界范围内占有相当比重的新兴产业，会展业作为文化产业的重要业态也在顺势蓬勃发展，成为参与广泛、影响巨大，超越单纯经济行为的综合性社会活动和不折不扣的“第三产业的消费链”，会展业已成为衡量一个城市国际化程度和经济社会发展水平的重要标志之一。是一个地区活力和发展潜力的体现，是不断增强地区辐射功能的战略选择。会展带来的人流、物流、信息流将经济链条拉长，给城市的综合影响力、整体功能和城市营销带来重要的发展机遇，同时也催生和提供了一大批就业机会，以其创造的高利润及对社会综合经济指数增长的强劲拉动力，被公认为前景广阔的朝阳产业。

一、内蒙古会展业发展环境

（一）政府高度重视，宏观强调发展

自治区党委、政府2003年11月2日印发的《关于进一步加快文化发展的决定》中强调：“构建以文化旅游、文艺演出、新闻出版、广播影视、文博会展等文化产业为重点的文化产业体系”，在《自治区民族文化大区建设纲要》中指出：“大力拓展会展业。要在发挥政府引导作用的同时，引入市场机制，促进会展产业化。大力开拓国内外市场，积极承办具有国内外影响的重大展览及文化活动”。在杨晶主席的《政府工作报告》中提出：“大力发展文博会展等服务业。”2010年巴特尔主席在《内蒙古自治区政府工作报告》中指出“打造提升商贸流通、住宿餐饮等传统服务业，加快发展会展业。”

（二）优越的环境和相关产业基础

内蒙古是我国与俄罗斯、蒙古国陆路交通的枢纽，绵延的边境线上有18个口岸，同时紧邻中国四大会展经济带中的两大会展经济带，即以北京为中心、天津为边翼的京津会展经济带和以沈阳、大连为龙头的东北会展经济带。凸显连接东北和华北、融入东北亚经济圈的地缘优势。随着内蒙古铁路、高速公路、民航机场等交通设施的不断完善。内蒙古特色优势产业凸显、优势的产业集群、丰富的草原文化和旅游资源都为内蒙古会展业的发展提供了良好的保障。

（三）良好的基础条件和相关配套设施齐全

内蒙古现在有很多会展场馆，内蒙古展览馆、内蒙古国际会展中心、内蒙古商品交易中心、包头国际会展中心、包头国际贸易中心、鄂尔多斯国际会展中心、赤峰国际会展中心、满洲里国际会展中心、通辽市国际会展中心、内蒙古博物院、乌兰恰特大剧院、呼和浩特体育场、人民会堂、美术馆、内蒙古赛马场、内蒙古体育馆等场地，基本上可满足会展活动的需要。会议酒店饭店餐饮接待能力特别是高档次会议接待能力进一步提升，200多个酒店会议设施完备。内蒙古现有会议展览节庆公司481家，与之相关的旅游演出、广告策划、装饰设计、运输物流公司有几千家。

二、内蒙古会展业成绩

内蒙古每年的会展举办数量都以近30％的速度递增。参加的客户和观众达200多万人，成交额达3亿多元，带动其它相关产业收入8亿多元，每年举办一次中国内蒙古草原文化节越办越好，昭君文化节又被评为中国十大节庆活动之一。每年两次的呼和浩特药品交易会，吸引近千家企业，近20万医药保健品从业人员参会。2007年，全区举办具备一定规模的各类会展活动达40多项，产生了数亿元的直接收入。组织举办了“2007年中国北方旅游交易会”、“2007中华民族商品交易会”和“2007中国西部文化产业博览会”等全国性大型会展，来自世界27个国家和地区、全国31个省市自治区、国内161个城市、区内外500多家企业参会，签约金额总计达630多亿元。吸引了全国乃至俄罗斯、日本、蒙古国、韩国、美国等国家地区的数千家企业前来参会，参观总人数突破了60多万人次。呼和浩特、包头、鄂尔多斯、赤峰、满洲里的会展业发展迅速，锡林郭勒盟、呼伦贝尔市等地的草原那达慕节、阿尔山的冰雪节、阿盟的金秋胡杨节、乌兰牧骑艺术节、通辽万人赛马会等活动吸引着成千上万的宾客前去游览。内蒙古打造了草原文化节、昭君文化节、红山文化节等一系列知名会展品牌、又承办世界草地与草原大会和亚洲艺术节，这些会展节庆文博活动的成功举行，充分证明内蒙古会展的举办能力已上升到一个新的台阶。

（一）会议召开情况

世界草地与草原大会、自主创新与民族品牌发展战略高峰论坛、草原文化研讨会、蒙医药博览会及学术研讨会、中国“俄罗斯年”满洲里投资洽谈会、中国东盟青年领袖会议、中国制造业论坛、2009(呼和浩特)中日经济合作会议、包头稀土产业发展论坛、亚洲文化部长圆桌会议、全国农业技术经济学科发展研讨会、2007国际生态卫生大会、全国农产品加工技术创新工作会议、呼和浩特投资贸易洽谈会等各种会议近千种。

（二）展览的举办情况

中国北方旅游交易会、中华民族商品交易会、第三届中国西部(呼和浩特)文化产业博览会、自治区成立60周年成就展览、内蒙古国际低碳产业及节能减排科技博览会、中俄经贸展、中俄蒙科技展和中俄绿色食品展、呼和浩特医药保健品交易会、全国医疗器械西部博览会、内蒙古国际农业博览会、国际风能及太阳能光伏展览会、呼和浩特房地产展览会、呼和浩特国际汽车展、包头稀土高新博览会、鄂尔多斯国际羊绒商品交易会、赤峰农博会等近百个展览。

（三）节庆活动的开展情况

内蒙古国际草原文化节、国际民间艺术节、昭君文化节、内蒙古旅游那达慕、包头稀土节、中俄蒙三国国际旅游节、黄河明珠乌海文化节、呼和浩特国际冰雪旅游节、第十一届亚洲艺术节及第四届鄂尔多斯国际文化节、成吉思汗文化节、呼伦贝尔市的草原旅游节、阿尔山的冰雪节、阿拉善盟的金秋胡杨节、阿拉善奇石文化旅游节、巴盟的蜜瓜节和乌盟的马铃薯节等六十多个内蒙古大型节庆活动。

（四）赛事演出活动开展情况

内蒙古自治区第十一、十二届运动会、第二届中蒙俄国际青少年运动会、首届鄂尔多斯国际那达慕大会暨内蒙古自治区第七届少数民族传统体育运动会、鄂尔多斯国际那达慕大会体育竞赛、通辽市的万人赛马会、内蒙古国际服装模特大赛、呼和浩特旅游形象大赛、中国第三届开雪节暨中俄蒙三国滑雪邀请赛、中俄蒙国际选美大赛暨第八届国际冰雪节、全国青少年网球排名赛等各种大型演出等几百种活动。

三、发展过程中存在的问题

(一)政府管理和行业管理滞后、主管行政机构不到位

目前我区会展业发展的领导体制与运行机制还不健全，在整体规划、发展政策、组织管理、国际合作以及会展规模和品牌会展数量等方面还有较大差距，致使会展行业发展规划无从落实，相关法律法规建设滞后，市场环境难以得到有效改善，会展品牌推广及会展城市推介等方面也存在政府缺位问题。扎堆办节是常见的现象，效益不高，不少领导人对会展业的巨大带动作用认识不足，政策上也缺乏明确具体的鼓励措施，缺乏良好的激励环境，缺乏协作和整体性的发展规划及每年的计划和统计安排。

(二)体制不顺，缺乏制度规范和政策

内蒙古会展的主体呈多元化态势，既有各级政府及有关部门，又有各种社会组织及展览公司等各类企业。诸多主体在办展过程中各自为政，无明确的行业管理部门，也无相应的规章制度和行业规范。缺乏行业约束机制，缺乏鼓励会展业发展的政策，我区会展业的市场化程度还很低，使行业发展缺乏后劲。我区会展业向外资和民营资本的开放不够充分，围绕会展行业的投融资机制暂时难以形成，会展领域里现代企业制度的建立也就无从谈起。(三)机遇不够重视、号召力不强

内蒙处于中国正北方，有良好的区位优势。一些在华北、东北、西北的会展和会议完全可以来内蒙举行。内蒙边邻蒙古和俄罗斯，与欧洲也有便捷通道，再加上蒙古民族的国际性，因此，一些国际性（尤其是欧俄和蒙古的）会展和会议完全可以到内蒙来举行。这需要内蒙有关方面积极主动出击和联系，内蒙古会展业社会动员力度不够，发展会展业还没有形成社会共识，大企业对会展这一新兴产业意识不强。造成了目前内蒙古会展业主体弱的局面，周边区域产业基础利用不够。内蒙古很多的优势产业集群，没有成为发展会展的产业基础。高校、科研机构、跨国公司的资源没有充分发挥，举办国际性会议的氛围没有形成。

(四)展馆利用不足、服务意识差，缺乏高质量的专业会展人才

我区的展馆建设对于本区的硬件上说，是超前的，但同全国发达地区比，仍是滞后的。而软件配合上，会展的服务和管理跟不上形势需要造成会展设施闲置。使内蒙会展业滞后于本区经济发展速度。内蒙古缺乏资金雄厚、竞争力强的大型专业会展服务公司，缺乏具有良好的服务理念、擅长会展组织、了解国际惯例、超前预见性及熟练外语水平、富有实际操作经验的会展人才。缺乏必要的主体资质标准和展会评估机制，对于承办主体的准入尚缺乏严格的资质审查、评判。

（五）整体特色不鲜明，文化、品牌、科技含量不高

缺乏定位准、管理强、效益好、档次高、规模大、影响广、品牌亮的会展；整体特色不鲜明，会展旅游亟待发展。会展业是个综合性产业，也是体现该地区文化、科技的最明显的平台。我区的展会从选题上看，多是传统产业的展会，创新型、时尚型、高科技型的展会举办的并不多。我区搞了不少文化节的展会活动，文化和经济的双赢效益不明显。而科普型、公益型、高科技型展会更是举办很少。

四、发展目标

（一）指导思想 统一思想、理清思路，明确目标和发展方向。以会展业的法制化、市场化、产业化和国际化发展为目标，以强化政府对会展业的规划、引导、服务、协调和扶持为核心，在巩固中小型会展的基础上重点培育特色化、规模化、效益型、品牌型会展。全面统筹、高点定位、科学谋划、精心运作，发挥区位优势和产业优势，以多种形式的会议、展览及大型赛事、演出活动为载体，延长会展产业链，逐步将我区打造成为既有自身特色优势又与国际会展业融合接轨的知名会展地区，新产品、新技术及时尚、潮流的发布中心，各种前沿理论和学术的交流中心，把会展业作为全区新的经济增长点和重要的支柱产业之一予以大力扶持，以旅游促会展，以会展兴旅游，带动相关产业发展，争取把内蒙古建成全国会展业服务体系相对健全、组织化程度和现代化水平相对较高、会展经济效益明显的地区之一，完善全区会展业发展服务体系和会展产业集聚区建设。

（二）发展原则

坚持专业化、市场化、品牌化、国际化的发展原则，逐步实现从依靠政府办展向依靠行业协会和企业办展转变；从综合性展会为主向专业性展会为主转变；从国内会展为主逐步向国际、国内会展并重转变；从多头办展向联合办展转变；从注重展会数量向注重展会质量转变；从注重商业利益向注重社会、经济效益并重转变。在空间布局上，通过区域定位、功能定位、资源整合、市场开拓和重点建设，规划形成规模效益明显、分布相对集中、特色优势突出的三大会展区域：呼-包-鄂区域、满洲里-呼伦贝尔区域、赤峰-通辽区域，并构筑、延伸会展产业链，推动会展业的地域集群化发展。

（三）发展目标

1、总体目标定位

经过3年的努力，把会展业培育成为内蒙古新的经济增长点和文化产业中的主导产业，使内蒙古成为中国西部的工业、文化、医药、科技会展中心，会展的数量、质量均居于中国西部前列。

2、预期经济目标

展馆面积：2015年超过300万平方米，从业人员达3万人左右；会展数量：2015年达到200个，比“十五”期末增长61%。年递增幅达15%以上；会展经济交易额：2015年达到3000亿元，比“十五”期末增长105%，年递增幅达15%以上；会展业直接收入：2015年实现5.5亿元，年递增幅在20%以上；拉动相关产业增加收益：2015年实现100亿元，年递增幅在20%以上。

3、阶段发展目标

2011年，初步形成有利于会展业较快发展的良好环境；会展数量、规模、水平和综合效益稳步增长；初步建成一支适应内蒙古会展业发展要求的专业化人才队伍；2013年，遵循专业化、市场化、规范化、国际化的原则，以高科技尤其是信息技术、数字技术、网络技术改造现有基础设施，并建立起会展信息管理网络体系；2015年，内蒙古拥有30个国家级会展品牌；拥有5个国家级先进会展城市；在宏观管理、微观运作、机制构建、资源配置、配套服务、市场竞争方面整体进入全国中等行列。

（四）发展重点及布局

结合内蒙古社会经济发展规划，建设以呼和浩特、包头、鄂尔多斯、赤峰、通辽、满洲里、呼伦贝尔7个会展城市为重点，以品牌会展为主打，以各盟市及边贸口岸为支撑的区域性会展布局，着力构建由“会展城市、品牌展会、专业展会”构成的多层次、广覆盖的会展体系。内蒙古会展业定位必须依托资源和产业优势，走差异性竞争路线，以特色赢市场创品牌，利用“羊煤土气”、草原文化等特色资源优势，以及乳业、电力、煤炭、冶金、化工、制药等特色产业优势，打造专业会展品牌。提高内蒙古会展业的核心竞争力。呼和浩特市应发挥首府优势，重点发展医药、民族文化、民族商品、旅游、乳业、绿色产品、国际经贸和节庆赛事类的特色高端会展；包头市应是“面向全国，辐射蒙、俄、东欧的区域性工业会展中心”，利用资源优势和物流优势，培育以冶金、稀土、电力、新材料、重型机械、重型汽车、化工、农畜产品加工、绿色产业和高新技术产业为主要内容的特色会展业；鄂尔多斯市应是“能源、资源和文化开发会展城市”，依托国家特定能源资源基地和民族文化，重点发展循环经济、环保节能、物流、文化、毛绒、矿产等会展。赤峰应重点发展历史文化、农业产品、绿色食品等会展，通辽应重点发展农业粮食和煤炭资源等会展、满洲里应重点发展边贸口岸、商贸交易等会展，呼伦贝尔应重点发展旅游文化资源方面的会展和节庆活动。

五、思路对策建议

要坚持“政府引导、市场运作、整合资源、打造品牌”的思路大力发展。审视自己，科学定位、结合资源产业优势和区位特点，进行分类排队，围绕市场化、品牌化、国际化、法制化、专业化的方向，择优发展地制定目标，有针对性地采取措施，从理顺管理体制入手，建立健全规章制度，统筹规划，明确整体定位和会展发展战略定位及会展区域定位。面向全国与国际，以政府的规划、引导、规范、服务和扶持为推动，以培育市场主体和品牌为核心，把会展业发展成为内蒙古经济的有力拉动点。

（一）政府进行宏观调控，健全协调体系，形成推动发展合力

作为国家经济和国际贸易发展战略中的一个重要环节，许多国家从发展国际贸易、提升城市知名度等宏观角度制订一整套扶持、服务、规范、协调和发展计划，建议内蒙古建立会展工作联席会议制度，统筹协调各相关职能部门，研究制定全市会展业发展规划和政策，统筹解决有关会展业重大问题，合力营造内蒙古会展业发展的最佳环境。成立内蒙古会展工作协调领导小组，抓好全面落实，召开全区会展工作会议，提高认识、形成共识、明确职责、部署工作。

(二)健全会展法规体系，实行备案和准入，建立会展统计和资质评估 建立健全管理体制。加强对会展活动的市场监管、完善办展活动中的有关治理机制、建立项目审查的协调机制。建立统一协调的会展市场监管体系。实行对各类会展举办核准、备案的“一站式”办理。制订《内蒙古会展业管理办法》、《内蒙古会展业发展指导目录》，制定内蒙古地区会展业规范及会展业办展资质分级标准，明确主承办方的准入条件，建立“盟市审批，自治区备案”的办会机制。建立内蒙古会展数据库，对展会活动和展会效益及时作出评价，对拟举办的重点展会实行事前和事后评估。对其经济效益和社会效益进行评估，实行信用级别分级管理。对品牌展会进行评选和认定,逐步形成政府宏调调控、企业依法承办、市场规范运作的现代化会展运营体制。

（三）加强会展业发展规划，完善规划布局

按照内蒙古发展的总体规划和城市及产业发展规划，研究制定内蒙古会展节庆产业发展规划。要依托良好的区域优势和产业基础，抢抓内蒙古进入快速发展和国际国内产业大转移和大调整的历史性机遇，坚持跨越式发展和彰显区域特色的理念，合理布局，发挥独特的资源和环境优势，把会展业作为国民经济和社会发展重要组成部分，作为完善功能和提升形象的重要方面列入发展总体规划，使会展业真正成为全区国民经济发展新的增长点和核心竞争力要素。调动各方面力量发展会展经济，支持本地自办会展与国际博览会嫁接合作。经过努力，形成各类设施功能完善、“会议、展览、节庆、演出、赛事、活动”多元、大中小会展竞相发展的新格局。

(四)加大对会展业发展的政策扶持，鼓励举办会展节庆活动

研究出台我区鼓励会展业发展的政策和会展业专项资金管理办法。专项用于培育和引进大型品牌展会、推介会展活动、扶持会展企业、培养会展人才、奖励会展先进等。把会展业纳入西部大开发政策享受范围，认真落实相关优惠政策。会展企业纳入商贸流通百强评选。减免会展业税费，税务和工商行政管理部门要贯彻落实国家关于加快现代服务业发展的政策，企业营业税采取先征后返方式减半征收，执行3%的税率。鼓励国内外投资者来内蒙古创办会展企业，凡注册资金在500万元以上的新办会展企业，自开办之日起，按自治区有关政策，2年内免征企业所得税。

（五）造就高素质会展队伍，完善人才引进、培养、使用机制

加强会展理论研究，探索会展业的运行规律和监管模式，大力扶持学科、师资、教材和实习基地建设，鼓励产学研合作，开展会展人才职业资格认证工作。设立相应的职称考评系列以及考试培训办法，逐步形成学历教育、在职培训、职业技能考证培训在内的多层次会展人才培养体系；引进国内外会展业人才，建立会展业人才库。落实引进会展业高级人才适用我区紧缺人才引进相关优惠政策。强化人才引进和培育的资金保障。

（六）统筹使用宣传力量，加大会展业对外宣传力度 对城市形象、会展环境、展会活动、政策措施等各项会展信息进行宣传推介,营造良好的舆论氛围。会展宣传要与旅游部门的旅游宣传，外宣、外事、经贸、文化等部门的对外宣传有机结合，各级政府及各有关部门要在对外宣传资料、对外经济合作和对外接待中积极宣传推介我区的重要会展。鼓励我区有关媒体开设“内蒙古会展”专版或者专栏，积极宣传报道我区的会展信息和会展活动，扩大信息交流渠道。强化宣传保障，扩大会展活动的吸引力和影响力，支持办好《内蒙古会展节庆》杂志等会展宣传平台，扩大全区会展宣传推介范围，提升内蒙古会展的吸引力和影响力。

（七）调动社会力量发展会展，鼓励各方引承联办会展活动

加强联系与协调，争取更多的全国性会展活动在我区举办，各职能部门、各行业协会加强与上级部门、兄弟省市区、行业协会和相关国际组织的联系，创办和引进高端专业展会；自治区各驻外机构主动联络沟通，收集和提供国家及有关部委和各地的会展信息，为内蒙古各单位争取相关展会举办权提供支持帮助；盟市结合当地产业特点和文化资源，引会创节办展，形成具有本地产业特色和文化特色的品牌展会。争取和引进有较大影响力和国际性、全国性的会展到内蒙古举办，推动我区专业会展与俄罗斯和蒙古重大国际会展相衔接，打造具有我区产业和文化特色的品牌展会。

（八）大力培育会展业主体，引导会展业走向市场化和专业化

引导鼓励有志于会展业发展的各类经济组织成立会展企业，加大培育扶持力度，走规模化、集团化的发展道路。形成以大型会展企业为核心，以交通运输、通讯、旅游、餐饮、住宿业为支撑，以广告、印刷、装修、布展、翻译企业为配套的会展产业集群和会展服务产业链。争取国内特别是国外知名展览公司，在我区设立分支机构、代理机构和合作机构，加强合资、合作，引进国外先进的经营理念和管理技术。加强对现有办展资源的整合，特别是通过联合参股等形式，培育一批实力雄厚、诚信度高、竞争力强的本土会展企业，鼓励民营、股份、外资等各类资本进入会展业市场，树立会展经济城市营销理念，逐步形成一套具有内蒙古自身特色的、符合自治区城市经济发展规律和国际惯例的服务运作体系。