中国政治制度发展的主要历史阶段

中国政治制度发展的主要历史阶段

1190国开电大本科《当代中国政治制度》期末纸质考试必备资料

一、当代中国政治制度的初步形成和确立

为了迎接新中国的诞生，中国共产党在国内革命战争胜利的前夕就向全国人民提出了“各民主党派、各人民团体、各社会贤达迅速召开政治协商会议，讨论并实现召集人民代表大会，成立民主联合政府”的建议，并且得到了全国人民的积极响应。1949年6月15一19日，新政治协商会议筹备会第一次会议在北平(现北京)召开，选出了以毛泽东为首的筹备会常务委员会，负责新政治协商会议的具体筹备工作。

1949年6月30日，毛泽东发表了庆祝中国共产党成立28周年的文章-《论人民民主专政》，该文对新中国的性质、国家中各个阶级的地位和相互关系、国家的基本任务和前途等根本问题作了科学的阐明。

毛泽东在文中首次系统阐述了人民民主专政这一科学概念(这个概念是1948年12月30日毛泽东在《将革命进行到底》一文中首次公开提出的)，指出中华人民共和国的性质即国体是“工人阶级(经过共产党)领导的以工农联盟为基础的人民民主专政”。他进一步解释说：“人民是什么?在中国，在现阶段，是工人阶级，农民阶级，城市小资产阶级和民族资产阶级。这些阶级在工人阶级和共产党的领导之下，团结起来，组成自己的国家，选举自己的政府，向着帝国主义的走狗即地主阶级和官僚资产阶级以及代表这些阶级的国民党反动派及其帮凶们实行专政……对于人民内部，则实行民主制度，人民有言论集会结社等项的自由权。选举权，只给人民，不给反动派。这两方面，对人民内部的民主方面和对反动派的专政方面，互相结合起来，就是人民民主专政。”

毛泽东指出，中国人民在建立自己的国家之后的基本任务，就是使中国“稳步地由农业国进到工业国，由新民主主义社会进到社会主义社会和共产主义社会，消灭阶级和实现大同。”他还指出，人民民主专政需要工人阶级的领导，而为了使中国有可能在工人阶级和共产党的领导下实现基本任务，就必须强化人民的国家机器-主要是指人民的军队、人民的警察和人民的法庭，借以保护国防和保护人民的利益。毛泽东说：“人民的国家是保护人民的。有了人民的国家，人民才能有可能在全国范围内和全体规模上，用民主的方法，教育自己和改造自己……向着社会主义社会和共产主义社会前进。”

毛泽东的上述观点，后来在1949年9月通过的《中国人民政治协商会议共同纲领》和1954年9月制定的《中华人民共和国宪法》中，用法律的形式确定了下来。

1949年9月21一30日，中国人民政治协商会议第一届全体会议在北平召开。参加会议的有各党派、人民团体、人民解放军、各地区、各民族、国外华侨和其他爱国民主人士的代表和特邀代表共622人。毛泽东在开幕词中庄严宣告：“占人类总数四分之一的中国人从此站立起来了。”“现在的中国人民政治协商会议是在完全新的基础之上召开的，它具有代表全国人民的性质，它获得了全国人民的信任和拥护。因此，中国人民政治协商会议宣布自己执行全国人民代表大会的职权。”这次会议通过的起临时宪法作用的《中国人民政治协商会议共同纲领》(简称《共同纲领》)以及《中央人民政府组织法》和《中国人民政治协商会议组织法》从多方面初步确定了新中国的政治制度。例如：人民民主专政制度、人民代表大会制度、行政制度、司法制度、人民革命军事制度、民族区域自治制度、普选制度、政治协商制度等。这些制度大部分属于初创性、探索性的，其中有的立即付诸实施，如人民民主专政制度、行政制度、人民革命军事制度、民族区域自治制度、政治协商制度等。有的如人民代表大会制度、普选制度，限于当时的历史条件，难以立即付诸实践，便由《共同纲领》规定，采取若干过渡性措施，如在普选产生的全国人民代表大会召开之前，由中国人民政治协商会议的全体会议执行全国人民代表大会的职权。在普选产生的地方人民代表大会召开以前，由地方各界人民代表会议逐步地代行人民代表大会的职权。

在中国共产党和中央人民政府的领导下，经过五年的实践，我国的经济形势不断向前发展，社会政治状况逐步趋于稳定，人民的组织程度和思想觉悟水平都有了很大提高。在这种新形势下，党和国家需要进一步广泛调动全社会一切积极因素，在巩固和发展社会主义革命和建设的基础上，完备我国人民民主专政的国家政权建设。为此，经过普选产生的第一届全国人民代表大会第一次全体会议于1954年9月15一28日在北京召开。

第一届全国人民代表大会第一次全体会议制定了新中国第一部宪法。这部宪法也是我国宪政史上的第一部社会主义类型的宪法。会议通过了《中华人民共和国全国人民代表大会组织法》《中华人民共和国国务院组织法》《中华人民共和国人民法院组织法》《中华人民共和国检察院组织法》《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民法院组织法》等重要法律。第一届全国人民代表大会第一次全体会议制定的宪法、法律，以及1953年初颁布的《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》(简称《选举法》)，构成了中国政治制度的基本框架。

二、改革开放之前中国政治制度的变化和发展

1954年宪法确立的中国政治制度在最初两年多的时间里，基本上运作正常，并发挥了功效。例如，能够按照宪法和有关法律的规定要求，定期召开各级人民代表大会；全国人民代表大会常务委员会先后制定了10多部法律和法令，批准了国务院制定的一批行政性法规，开展了刑法、民法等基本法律的起草工作。同时，一些具体制度也得到了进一步的完善和发展。例如，全国人大及其全国人大常委会，国务院及其各部、委，人民法院和人民检察院以及政协全国委员会等机构均根据需要，建立和具体细化了若干工作程序和工作制度。

在这期间，中国政治制度的一些不完善的地方也开始显现出来，引起了党、政府和公众的高度重视，人们积极探索解决方案。在中共八大召开前后，党和国家许多领导人就政治体制的调整与改革提出了一些设想，包括：下放中央政府权力，扩大地方管理权限，发挥中央和地方两个积极性；精简党政机构；完善党内民主制度，反对个人崇拜与个人专断；加强人民民主与法制；正确处理党政关系；健全人民代表大会制度；修改宪法，实行国家主席限任制等。尽管这些设想最后真正得到实施的并不多(精简国家机构、调整干部管理的职权范围、扩大地方权限等得到一定程度的实施，更多的则未能化作实际的改革行动，而在后来的政治形势下夭折了)，但这些设想本身对当时和以后改革、完善中国政治制度均具有重要的意义。

在中共八大正确思想的指导下，从1956年下半年到1957年上半年，国家政治体制和职能的调整以及国民经济建设都取得了良好的效果。但与此同时，正如《关于建国以来党的若干历史问题的决议》所指出的那样，“由于对社会主义建设经验不足，对经济发展规律和中国经济基本情况认识不足，更由于毛泽东同志、中央和地方不少领导同志在胜利面前滋长了骄傲自满情绪，急于求成，夸大了主观意志和主观努力的作用”，经济工作中早已表现出的“左”的思想逐步抬头，并严重泛滥起来。这种思潮进一步波及政治领域，导致了反右斗争的扩大化，造成严重的后果。

由于党在指导思想上“左”的错误倾向，阶级斗争被重新提到了中国社会主要矛盾的地位。在“捍卫党的领导”“捍卫社会主义制度”的口号下，政治体制方面的某些弊端被掩盖了起来，“体制”被等同于基本制度而成了“禁区”；党的“一元化”领导被理解为党政不分、以党代政，政府、司法机关不再对人民代表大会负责，而成了直接向党组织负责的机构；人民代表大会的地位与作用被忽视，立法工作基本停顿下来，民主与法制建设遭遇挫折；民主集中制趋于淡化，个人专断、个人崇拜、“人治”在实际政治运作中渐成常规；民主党派的政治地位明显下降，政治协商、多党合作的实际作用显著减弱。这些都使得中国政治制度中高度集权化的趋势进一步强化和发展。

20世纪60年代初，中国政治制度有了一些相应的调整：重新强调正确处理党政关系，并在实际运作中有所体现；各级人大工作有所加强；一定程度上遏制了个人专断倾向，集体领导的体制有所恢复；注重改善共产党与各民主党派的关系，发挥多党合作的作用，继续倡导各民主党派对执政党的监督；将20世纪50年代中后期下放过多的权力重新收回中央，同时开展新一轮的机构改革等。然而，在复杂的国内外形势下，党政不分、以党代政的体制进一步强化，权力高度集中的倾向日趋严重；在最高决策层，个人专断导致集体领导体制受到严重损害；各民主党派、社会团体的作用再一次被忽视；行政体制与司法体制在一定程度上被扭曲、削弱等。

历时十年的“文化大革命”(简称“文革”)对中国政治制度的破坏是最为严重的。

首先，党的高层集体领导体制遭到破坏。毛泽东个人权力集中，推崇指定接班人的权力交接模式，党内个人崇拜之风盛行。同时，法定、正式机构被一些临时性机构取代，“人治”色彩明显。

其次，原有的党政制度受到普遍的冲击，陷人瘫痪、半瘫痪的境地。全国出现了“踢开党委闹革命”和“摧毁旧的国家机器”的造反、夺权运动，各级党的组织普遍陷于瘫痪状态，被迫停止活动；国家元首制度遭到破坏；全国人大及其常委会停止活动长达八年之久，地方各级人大和人民政府被彻底砸烂，各级司法机关遭到严重冲击；各民主党派机关和全国政协机关也都停止办公，中国共产党领导的多党合作和政治协商制度名存实亡。

最后，“文革”中新产生的革命委员会把一元化的领导体制推向了极端。从1967年年初开始，“文革”进人全面夺权的阶段，为了在彻底“摧毁旧的国家机器”的同时建立新型政权组织，以适应无产阶级专政下继续革命需要的理论，全国的夺权单位普遍建立了革命委员会(简称革委会)。革委会的组织模式是“三结合”，即群众组织的负责人、当地驻军负责人和“革命的领导干部”三个方面的结合。革委会的基本职能是实行以阶级斗争为纲的一元化领导，集党、政、军、经、文等所有大权于一身，包揽行政、审判、检察、党务、社会管理等一切事务，权力高度集中。

“文革”中、后期，尽管中共九大、十大相继召开，党政各级组织逐步恢复正常，四届全国人大经过艰难筹备终于得以举行，周恩来、邓小平先后进行了一定程度的调整和整顿，在某些方面减缓了极左政治的破坏性影响，但从总体上看，政治体制方面高度集权等弊端不仅没有得到解决，反而有了进一步的发展。一些“文革”极左政治的体制、制度被载人党的章程、宪法，极左政治正常化、合法性。

“文革”把政治制度中原有的一些弊端发展到了极端，给中国政治、社会造成了严重伤害，是中国政治制度最为不正常的时期。“文革”极左政治的最终破产，为以后的改革提供了历史基础和契机。

三、改革开放以后中国政治制度的主要变化与发展

1976年10月，“文革”基本结束。此后的两年中，中国政治制度在徘徊中逐步开始恢复正常。1978年2月26日至3月5日举行的第五届全国人民代表大会第一次会议对宪法进行了修改，局部恢复了1954年宪法关于政治制度的规定，但这部宪法修正案仍然保留了革委会的地位，没有恢复被1975年宪法取消的国家主席职位。1978年12月，中国共产党召开了十一届三中全会。全会重新确立了党的马克思主义路线并提出了改革开放的任务，要求“认真解决党政企不分、以党代政、以政代企现象”，提出改变同生产力发展不适应的生产关系和上层建筑的任务，决定“健全党的民主集中制，健全党规党法，严肃党纪”，着重提出了健全社会主义民主和加强社会主义法制的目标。这些都为中国政治制度的全面恢复与政治体制改革提供了政治的和思想的前提。

1980年8月18日，邓小平在中共中央政治局扩大会议上作了《党和国家领导制度的改革》的重要讲话，在总结建国以来正反两方面历史经验的基础上，论述了我国政治体制改革的核心-党和国家领导制度的改革问题，突出强调了制度的重要性，区分了“基本制度”与“具体制度”，指出中国政治体制的“总病根”是“权力过分集中”，阐明了政治体制改革的目的和必要性，回答了如何进行改革等重大问题。这个讲话“提出了政治体制改革的根本纲领”，“成为我国政治体制改革的指导性文件”。

在1982年9月召开的中共十二大上，邓小平提出了建设有中国特色社会主义的思想，有中国特色社会主义思想成为新时期全党的指导思想。十二大修改了《中国共产党章程》，提出要把党建设成为领导社会主义现代化事业的坚强核心，同时强调要“继续改革和完善国家的政治体制和领导体制”。在随后召开的第五届全国人民代表大会第五次会议上，通过了新修改的《中华人民共和国宪法》。新宪法继承和发展了1954年宪法的基本原则，体现了十二大建设有中国特色社会主义的指导思想，用根本大法的形式对国家根本的政治制度、经济制度，对今后国家的根本任务，对公民的基本权利和义务，对国家机构的设置和职责范围等最重大问题，作出了明确的规定，成为新时期治国安邦的总章程。

此后，邓小平还就政治体制改革问题作了进一步的阐述。他指出：“我们提出改革时，就包括政治体制改革。现在经济体制改革每前进一步，都深深感受到政治体制改革的必要性。不改革政治体制，就不能保障经济体制改革的成果，不能使经济体制改革继续前进，就会阻碍生产力的发展，阻碍四个现代化的实现。”他还从长远的总目标和近期的具体目标两个层次提出了我国政治体制改革的目标。“我们政治体制改革总的目标是三条：第一、巩固社会主义制度；第二，发展社会主义社会的生产力；第三，发扬社会主义民主，调动广大人民的积极性。”而政治体制改革的近期具体目标，就是要增强党与行政机构以及整个国家领导机关的活力；就是要克服官僚主义，提高工作效率；就是要充分调动人民群众和各行各业以及基层的积极性，从而在政治上创造比资本主义国家民主更高、更切实的民主。

1987年10月召开的中共十三大，把政治体制改革列入正式议程。十三大报告全面阐述了政治体制改革的目标、意义、内容、步骤和关键，勾画了政治体制改革的蓝图。十三大报告提出：“进行政治体制改革，就是要兴利除弊，建设有中国特色的社会主义民主政治。改革的长远目标，是建立高度民主、法制完备、富有效率、充满活力的社会主义政治体制。”1993年召开的中共十四大和1997年召开的十五大，在大力建设社会主义市场经济体制的同时，强调继续积极推进政治体制改革。十五大报告指出：“建设有中国特色社会主义的政治，就是在中国共产党领导下，在人民当家做主的基础上，依法治国，发展社会主义民主政治。这就要坚持和完善工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政；坚持和完善人民代表大会制度和共产党领导的多党合作、政治协商制度以及民族区域制度；发展民主，健全法制，建设社会主义法治国家。实现社会安定，政府廉洁高效，全国各族人民团结和睦生动活泼的政治局面。”这一纲领性的论述，为跨世纪的政治体制改革确定了原则和方向，也指明了政治体制改革的根本目的和主要任务。

这一时期，我国的政治体制改革取得了多方面的成就，中国的整个政治制度在改革过程中得到了健全和发展。

(1)加强和改善党的领导。在加强党的领导的前提下，提出了理顺党政关系、改善党的领导体制的改革目标。强调党必须在宪法和法律的范围内活动，同时从思想上、组织上、作风上全面加强党的建设。

(2)健全党的民主集中制。用党内民主推进人民民主的发展，不断实现党内生活的正常化、民主化和制度化；制定和执行议事决策规则，党的集体领导制度得以较好地遵守；重视党的法规建设，修改完善《中国共产党章程》，并制定了一大批党内法规，党内生活逐步有法可依；建立健全党内监督机构，探索解决执政党自身的监督问题。

(3)坚持和完善人民代表大会制度。制定和修改选举法，使选举程序逐步规范，选举的民主程度和效率大大提高；扩大了全国人大常委会的职权，加强了全国人大的组织建设；县级以上各级人大设立常委会，委员实行专职化；建立并完善新的立法体制，立法工作的步骤明显加快，监督执法的力度也有所加强；逐步实现了人大工作的程序化、制度化；进一步规范了人大代表的权利和义务，并充分发挥他们的作用。

(4)坚持和完善共产党领导的多党合作与政治协商制度。恢复和加强了各民主党派的组织与活动，明确了各民主党派的参政党地位；中共就重大问题与民主党派协商已形成制度并逐步规范；政治协商和民主监督的内容有了更明确的规定；民主党派参政议政的渠道得到拓展，一大批党外干部被提拔任用。

(5)恢复国家主席、副主席的职务，完善了国家元首制度。设立国家体制内的中央军事委员会，完善了军事领导体制。规定最高国家机关领导职务连续任职不得超过两届，废除了实际存在的领导职务终身制。

(6)改革高度的中央集权体制。中央向地方和基层下放权力，有力地调动了地方、基层和广大群众的积极性、创造性，使地方的工作出现了前所未有的生机和活力。同时，注意在这一过程中维护和加强中央的权威。

(7)改革国家行政体制。实行了各级行政首长负责制，实行了地方人民政府领导人的差额选举；根据高效、精简、统一的原则，进行了多次机构改革；建立了审计机关，恢复了监察机关，健全了行政监督体制；推行了市管县、县改市体制，撤销了“政社合一”的人民公社建制，恢复健全了乡镇政权体制。

(8)改革干部人事制度。坚持干部“年轻化、革命化、专业化、知识化”的方针和德才兼备的原则，切实加强各级领导班子建设；废除领导职务终身制，建立干部离退休制度；改变集中统一管理的状况，建立科学的分类管理体制；初步建立和推行了国家公务员制度；加快对党政干部和企业领导干部选拔任用的改革，扩大了选拔任用领导干部工作的民主化程度。

(9)加强社会主义法制建设。重建了各级检察机关，恢复了独立行使审判权与独立行使检察权制度，建立了行政诉讼制度，恢复了律师、公证与仲裁等制度，社会主义法律体系初具规模；加强和改善司法、行政执法和执法监督，维护法制的统一性和严肃性；人民当家做主的权利和公民权利得到更为切实的法律保障；严厉打击严重刑事犯罪活动，推进社会治安综合治理；法律服务业长足发展，法律援助工作取得成绩；提出了“依法治国，建设社会主义民主法治国家”的方略。

(10)加强了城乡基层民主制度的建设，创立了农村村民委员会制度，健全了城市居民委员会制度和企业职工代表大会制度。进一步健全了民族区域自治制度。在“一国两制”思想的指导下，创制了特别行政区制度。

这些变化和发展说明，同改革开放前相比，我国的政治制度已经逐步走向成熟和完善。这些成就得益于经济体制改革的不断深化，保障了经济体制改革的健康发展，共同促进了社会主义现代化建设和社会的全面进步。