关于烟草专卖柔性执法情况调研5篇

第一篇：关于烟草专卖柔性执法情况调研

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关于烟草专卖柔性执法情况调研

关于烟草专卖柔性执法情况调研

摘要：行政执法一直是政府行政部门和社会公民较为关注的问题。柔性执法是一种“理性、平和、文明、规范”的执法，适度减少执法的强制力、扩大教育量、缩小对立面，有助于实现法律效果与社会效果的有机统一。

关键词：烟草 柔性执法 和谐

一、柔性执法的几个理念

柔性执法将以人为本理念、民主参与理念、为民服务理念、和谐理念、平等理念等多维理念引入行政执法并内化为行政执法的理念，然后在先进执法理念支配下对具体执法方式的设计，塑造和提升了行政执法的品质，设计出了正确的、具有系统性质的行政执法方式，使烟草行政执法在新形势下能经受住考验。

一是以人为本理念。执法的目的是为了实现法律法规所设定的目标，但严格执法不意味着只有冷漠才能代表法律的公正。在冷冰冰的法律条文背后更多的应该是一人为本的价值取向，法制社会更需要人性化的执法方式。

二是民主参与理念。尽管行政主体在行政执法过程中起着主导性作用，但行政执法并非知识行政主体和行政执法人员的事情，如果没有相关单位和人员的参与，其效果不会很理想。

三是为民服务理念。为民服务理念要求执法者不再是凌驾于公民之上的官僚，而是为公众服务的“仆人”；不再是位居于庙堂之上、依靠权力控制相对人的“管理者”，而是与相对人平等沟通、相互尊重并为之提供优质服务的“服务者”。

四是和谐理念。和谐作为一种基本价值观和价值理念，体现人与人、人与自然的一种合理关系。执法的最佳状态是和谐：执法者与执法对象的和谐，执法权力与公民权利的和谐，执法权力与执法责任的和谐，合法与合理的和谐，实体与程序的和谐，管理与服务的和谐。

五是平等理念。执法者与行政相对人之间在人格上是平等的，没

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有高低贵贱之分，特别是在现代市场经济条件下，执法者与行政相对人之间更多的是一种平等协商、相互尊重的关系，是一种服务者与纳税人之间的关系，执法者不能随意地向相对人发号施令、更不能随意支配相对人的行为和单方面剥夺相对人的权利。

二、柔性执法理念的具体落实

（一）执法模式的选择

从执法结构上来看，有扁平结构模式和立体结构模式。扁平结构模式仅仅是简单的“命令—服从”关系，主体间缺乏必要的沟通、对话和互动。柔性执法模式是具有立体性结构的执法模式，比较典型地体现在主体之间的沟通与互动。根据烟草专卖管理工作及烟草专卖行政执法的实际，柔性执法进一步体现我市行业翔文化和建设和谐烟草的理念。大部分烟草零售户能够充分理解烟草行政执法的正当性持积极的合作态度。在日常的工作中，有些烟草卷烟经营户对于烟草专卖的法律法规和相关规定未有深入了解和领会，如果在行政执法过程中采取比较机械和单一的硬性执法必然会造成经营户的反感和对立，因此，对部分经营户采取柔性执法达到了比较满意的效果。

（二）执法具体手段的完善与创新

执法具体手段的完善与创新可以概括为以下几个方面。

一是指导、引导。即由烟草行政主管部门给予行政相对人以具体的指示教导、指点带领、指导帮助，使其能够自愿按行政机关指出的路径或符合行政目标的方向去作出行为。

二是劝告、说服。劝告即执法机关主动和善意地劝说行政相对人不要进行某种活动，以避免不必要的错误和损失，或启发开导行政相对人而使其改正缺点错误或接受执法机关意见，并注意避免将来再犯类似错误。说服即通过语重心长、耐心细致地讲解道理，使相对人心悦诚服地配合行政机关去实现行政目标。

三是指点、提醒。即烟草行政机关针对行政相对人容易疏忽和出错之处，或是行政相对人没有想到或想不到的问题和事项善意地告知行政相对人，或以平等身份从旁提醒，促使其加以注意和警惕，避免不必要的错误和损失。

四是协商、沟通。即烟草行政机关与行政相对人共同商量讨论、最新【精品】范文 参考文献

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交换意见，以就某个事项取得一致意见，或通过商量讨论求得行政相对人对执法机关某些活动的理解和主动配合，促使某些较大、较复杂的问题获得较好解决。

五是完善行政奖励。行政奖励是烟草行政机关依法对模范守法的单位或个人给予物质、精神鼓励的执法手段，它以正面、积极的方式引导、鼓励相对人参与执法事务，具有强大的教育和导向作用，有利于形成一种良好的守法的氛围。

六是加强宣传教育。要采取多种形式，宣传烟草法律法规知识，不断增强全社会知法守法意识；积极发挥舆论监督作用，通过新闻媒体向社会曝光典型案例，在社会上形成“以遵纪守法为荣，以违法乱纪为耻”的社会舆论。

三、开展柔性执法的工作设想

理念向实践转化的载体是规章制度，新的理念和新的执法手段要得到落实，有赖于系统化的行政执法制度的支撑和保障，需要制度化而使之定型。目前，以下制度值得推行。

提前宣讲制度：是指在某一违法行为高发时段到来之前，以口头或书面形式向可能违法的相对人宣传、解释法律法规，让他们明白行为的后果，提示、引导、督促其按照法律法规的要求履行义务，加强自律，以尽可能减少违法行为发生的制度。

轻微违法告诫制度：是指相对人因疏忽大意而违法但违法行为轻微并能及时纠正时，执法机关告诫其立即纠正违法行为，并告知其应明确知晓的行为规范和要求，而不再对其进行行政处理的制度。

多次违法约见制度：是指相对人在一段时间内出现两次以上违法行为，或违法行为造成严重后果或不良社会影响时，执法机关约见违法的相对人进行面谈，要求其采取有效措施进行整改，避免违法行为再次发生的制度。

典型案例曝光制度：是指违法行为严重影响社会秩序、造成的危害后果产生了恶劣影响、相对人反复违反法律法规的同类行为，且拒绝整改或拒绝接受行政机关处理的，执法机关可以通过新闻媒体向社会和相关行政管理部门披露公示。这既是对极少数违法者的惩罚，更是给其他公民以警示。

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参考文献：

[1]《中国烟草》2012年第四期

[2] 王开新《和谐烟草初探》2012年4月28日

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第二篇：关于烟草专卖“柔性执法”的几点思考

关于烟草专卖“柔性执法”的几点思考

摘要：随着社会民主化的进一步发展，柔性执法成为一个热门话题。毫无疑问，烟草专卖管理部门需要通过推行柔性执法, 减少与管理相对人之间的矛盾冲突，进而充分发挥其职能作用。但柔性执法工作也给专卖管理带来了新考验，执法人员必须在执法过程中转变执法方式，改变执法手段，充分体现以人为本思想，从而更高效地实现社会管理职能。

关键词：柔性执法；烟草专卖管理；执法工作；相对人 传统的行政执法大多是命令式、强制性的执法，其主要特征之一是执法主体具有主动性和单方意志性，执法手段粗暴，执法方式单

一、机械，管理相对人难以充分使用陈述、申辩权表达自己的意见和建议，这极大地抑制了管理相对人积极性的发挥，不利于社会矛盾的化解，严重降低了行政执法的效率和效果。在构建和谐社会的背景下，烟草专卖执法工作如何做到既合法合规又公正文明，既能达到执法目的又能带来良好的公众反映和社会评价，是我们密切关注的一个重要课题。在这样的大环境下，柔性执法理念应运而生，它是人本思想在烟草专卖执法工作中的具体体现，也是刚性执法的延伸和补充，目前，各级烟草专卖主管部门正在积极推行这一理念，取得了一定成效，也得到了社会公众的广泛认可，这为实现烟草专卖执法效1 果与社会效果相统一、树立烟草专卖执法良好形象开辟了新的途径。

一、柔性执法的涵义及推行柔性执法的意义

（一）柔性执法的涵义

柔性执法是一个学理概念，而非法律概念，它是人们在对过去及现有的执法改革模式反思的基础上，对行政执法模式的重新设计，是一个以人为本、追求和谐的执法理念。我们所提倡的“柔性执法”就是在我们国家提倡的“以人为本、执法为民”的服务理念下的具体执法实践，它强调的是尊重人、理解人、关心人、爱护人，追求的是执法环境、对象、体制、效果的和谐。

（二）烟草专卖主管部门推行柔性执法的意义

充分认识和了解推行柔性执法的意义，有利于提高执法人员的主动性、积极性和创造性，进而顺利推行烟草专卖柔性执法工作。

1.有利于完善专卖管理职能。执法主体与执法相对人之间往往存在着矛盾，如果执法人员始终采取单一的执法方式，对执法相对人一味的采取高压政策，不注意执法方式和态度，很容易在执法过程中遭到执法相对人的抵制和曲解，时间长了甚至会树立敌意，相对人故意不配合执法人员的工作，这不仅使得执法的原本目的难以实现，也偏离了执法的初衷，最终导致执法不能取得时效。柔性执法以寻求监管对象的理解和配合为[2]

[1]2 前提，与刚性执法等执法方式形成互补，能更加顺利地实现执法目的，同时也最大限度地保护了监管对象的合法权益。

2.有利于增强专卖执法队伍的法治意识，改善烟草行业形象。烟草专卖执法人员在依法行政的前提下，转变专卖执法理念，通过实施柔性执法把对监管对象的管理与服务结合起来，与监管对象形成相对平等和谐的关系，以示范、引导、规劝等方式，帮助监管对象树立守法意识，将更多地体现民主的色彩，树立烟草专卖执法良好形象。

3．有利于进一步巩固和维护专卖制度。专卖制度是行业发展的动力和保障。当前，在“烟草控制、完善体制、构建和谐、国际竞争”等巨大压力下，面对新挑战对行业发展产生的影响，我们必须采取措施巩固专卖制度，推动行业持续健康发展。这对我们的执法工作提出了新的要求，推行烟草专卖柔性执法，强化服务的作用，能够有效化解执法工作中的矛盾和风险，有利于不断维护和巩固烟草专卖制度，对维护“两个至上”具有重大而深远的现实意义。

4.有利于进一步促进社会和谐。推行烟草专卖柔性执法，树立“以人为本，执法为民”的执法理念，对于各类涉烟违法行为进行分类，采取针对性的措施进行解决问题，在进行行政处罚之前，多采用教育感化的方式解决问题，最大限度维护行政相对人的切身利益，将进一步完善专卖执法机制，规范专卖执法行为，提高群众满意度，减少执法矛盾冲突。

二、烟草专卖主管部门推行柔性执法过程中存在的问题

（一）执法理念存在偏差

1.部分执法人员不及时清理传统的执法观念，依然存在重管理轻服务、重处罚轻教育的执法观念，一味将“权”紧握手中，认为完成执法任务就是唯一的目的，不注重对执法相对人人权的尊重和权益的保护，在执法过程中完全不使用柔性执法，难以实现执法的社会效果与法律效果的统一。

2.部分专卖执法人员误读“柔性执法”的实质意义，对新规定、新规范的掌握不够，认为柔性执法就是软弱执法或是随意执法，抱着老好人的心态夸大柔性作用，导致执法工作跨越底线，产生执法不严、执法程序不严谨等现象，使得柔性执法变得畸形化。

（二）相关的制度和巩固措施不尽完善

柔性执法方式还仅停留在探索阶段，缺乏宏观性的指导和相应的配套措施，这致使已经树立起的执法形象和形成的经验成果得不到持续性地改进和发展，使柔性执法处于被动状态，难以形成完整的体系和制度来进一步推动柔性执法工作的开展。

（三）执法人员缺乏责任意识和服务意识

在少数烟草专卖执法人员身还上不同程度地存在着一些与职业道德不相称，与社会公众要求不符，与烟草专卖管理工作发展不相适应的问题。主要表现在： 1.执法为民的观念淡薄。部分执法人员工作热情不高，服务意识淡薄，对行政相对人不一视同仁，存在走后门和故意刁难群众的严重问题。有的执法人员认为自己拥有绝对的权力，而忽略了自己的义务，在自己的思想观念中建立起高于行政相对人地位的优越感，在执法过程中盛气凌人，严重损害群众利益，致使行政相对人产生抗拒的情绪，使原本容易解决的问题复杂化。

2.责任意识淡薄。部分执法人员学习法律法规的自觉性和积极性不强，不注重岗位相关知识的更新学习，依赖于习惯做法，机械的重复每一天的工作，很多时候过分注重个人得失，思想浮躁，在工作中因失误受到批评或付出没有得到理想的回报时，不能端正心态，将消极情绪带到工作中，这在一定程度上限制了柔性执法工作的开展。

（四）处罚结果有失公正

法律法规赋予了行政执法主体在行政管理过程中根据客观事实情况，通过主观的合理判断做出灵活选择的权力，同时，法律法规也要求烟草专卖管理部门的处罚措施必须合理地施加于相对人，做到标准基本统一，结果公正合理。但专卖管理人员在代表各级烟草专卖局进行执法的时候，很难拿捏柔性执法的“度”，常常会超出自由裁量权的行使范围，在办案过程中出现执法不公，执法不严的行为，违背了柔性执法的初衷。

三、新形势下推行柔性执法的主要措施

（一）提高执法素质，更新执法理念

只有在具备良好的理论知识储备的前提下，执法人员才能在执法工作中做到公平、公正，掌握好刚性的法律框架，才能游刃有余地开展柔性执法。各级烟草专卖主管部门要强化用人管理，将提高专卖执法人员执法素质和执法水平，作为今后专卖管理培训的重点内容，要结合部门实际情况，制定和实施相关行为规范，防止随意执法的现象，保障权力得到合法合规的运行。在提高执法素质的前提下，还须要求专卖执法人员创新执法理念，转变执法方式，着力改变执法人员只重处罚、不重宣传和教育的旧执法观，要通过强化教育培训，使专卖执法人员认识到烟草专卖制度是由人民选举产生的立法机关按照法定程序制定的，它源于人民群众、体现人民的意愿，专卖执法的目的不应当是打击已产生的违法行为，而更应该是预防违法行为的产生，执法人员在执法方式上应当尽量柔和而明确、平静而有力，在言行举止上既要严肃庄重又要文明礼貌。因此，要着力提高专卖执法人员思想认知能力，实现执法理念由“从重处罚、严厉打击”向“处罚与教育相结合，打击与预防并重”的转变。从而让执法工作回归原本的目的，增强执法工作有效性，进一步提升市场控制力。

（二）加强柔性执法制度建设

柔性执法在行业是一个全新的课题，各级烟草专卖主管部门应当全面开展信息收集工作，在深入调研的基础上，制定出[3]6 具体的制度和办法，确立柔性执法在行政执法中应有的法律地位。因此，加强柔性执法制度建设是烟草专卖柔性执法工作的核心。

1．制定纲领性文件，界定适用范围。对柔性执法工作进行充分调研，结合地方实际研究制订出具有可行性的文件，文件应对推行烟草专卖柔性执法工作的指导思想、意义、目的、原则进行详细阐述，同时为制定相关工作措施、健全各项制度提出具体要求，在对工作进行试点后，进一步完善纲领性文件。各级部门根据文件进一步健全本部门柔性执法工作制度、理顺执法人员工作职责、完善相应的考核，依托行政处罚自由裁量权制度，进一步细化法律适用的具体情形，更加明确对违法情节的界定，进一步明确法律在不同程度违法行为中的适用范围和处理标准。

2．建立基础性制度，保障执法工作有章可循。烟草专卖主管部门要通过建立基础性制度，进一步规范烟草专卖柔性执法工作流程，明确各职能部门的工作职责。在相关制度中要体现教育劝导在执法工作中的运用，如通过集中培训、个别谈话、普法宣传等方式进行教育劝导，引导行政相对人自觉遵守法律法规，自觉维护市场经营秩序。同时，要有针对监管环节提出能体现柔性执法新模式，如通过建立客户档案和定期走访，针对性地加强对守法经营户和重点客户等各类客户的日常监管等。此外，在举报投诉程序规定方面，更要注入柔性执法的理7 念，畅通社会公众诉求渠道，规范接待流程和接待用语，使举报投诉人对案件处理心服口服。

（三）准确角色定位，强化服务意识

践行“两个至上”，要求烟草专卖执法人员切实为消费者提供完善的服务，同时，柔性执法提倡的也是管理和服务并重的理念，倡导采用引导、劝告、警示等非强制性手段，取得行政相对人的积极配合，促使执法工作顺利完成。这要求专卖执法人员在执法过程中时刻牢记尊重相对人，在市场检查中保持亲和力，文明礼貌，营造和谐的执法环境。具体来说，应从以下几个方面入手：一是端正思想，始终坚持执法为民的自觉性，把服务观根植于专卖执法人员的思想中；二是注重工作细节，面对不同的执法对象，要耐心地采取不同的方式方法解决问题，力求工作的每一个细小的环节都得到客户和相对人的肯定，最终得到全社会的肯定。

（四）完善监督和问责，确保柔性执法收到实效 在办案过程中出现执法不公，执法不严的行为，主要是缺乏监督和问责，因此完善监督和问责对于强化柔性执法工作至关重要。

1.完善监督机制。一是要健全“柔性执法”备案制，对涉及柔性执法的重大行政处罚、行政许可、行政强制等具体行政行为，如做出1万元以上的罚款、没收较大数额的违法所得或者违法烟草专卖品、责令停产、停业，责令关闭及取消从事烟8 草专卖业务的资格的行政处罚等，烟草专卖主管部门应当实行备案制度；二是要鼓励社会公众对烟草专卖的柔性执法工作进行舆论监督，适时进行执法满意度调查，加大对执法人员的约束力。

2.推行行政问责制。建立健全专卖执法档案，严格落实执法责任制，明确责任主体、责任范围、责任过程和责任结果，进一步强化执法人员的责任意识，避免损害执法对象利益的行为发生。对工作不踏实、作风不严谨的情形及时进行通报批评，对在执法工作中出现重大过错的执法人员要严肃处理，促进执法人员提高履行义务的自觉性，杜绝不履责、推卸责任的现象出现。

四、结束语

积极推进柔性执法是烟草专卖主管部门转变执法方式的一个有益探索，在实践中也受到了基层专卖执法人员和零售户的欢迎，值得称赞和推广，但专卖柔性执法是一项复杂的工作，它需要科学的制度保障，更要求执法队伍不断转变理念、规范行为。因此，推行柔性执法，不能操之过急，应当循序渐进，各级烟草专卖主管部门要结合当前专卖执法的大环境和大趋势，以以人为本为核心，通过建立健全烟草专卖柔性执法的制度体系和运行机制、加强宣传教育和人才队伍建设，营造更加和谐的法治环境，提升市场净化率和客户满意度，真正实现烟草专卖管理执法效果与社会效果的有机统一，推动烟草专卖管9 理上水平。

参考文献

1.王春业.论城管行政执法队伍形象的重塑.西部法学评论：2012 2.朱万春.谈谈柔性执法活动的内涵要求和工作定位.滨州市政府法制网：2012.11.30 3.陈毅力.烟草专卖柔性执法探索与实践.东方烟草网：2013.10.18 10

第三篇：浅谈烟草专卖多元化执法

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所谓多元化执法，就是多家执法主体密切配合，针对共同的被执法对象，实施行政执法和有效管理，也就是通常所说的联合执法。而烟草专卖多元化执法，就是负有法定监管职责的烟草、公安、工商、技监等执法机关密切配合，共同对烟草市场实施有效管理，打击违法违规贩运和经营烟草专卖品的活动，维护正常的烟草市场秩序。本文拟结合当前烟草执法面临的困难，对烟草多元化执法的必要性和方式方法进行初步探讨。

一、当前烟草执法面临的困难

近几年来，烟草行业从维护国家、企业和消费者利益出发，整顿和规范卷烟市场秩序，不断加大打假力度。目前，虽然假烟数量有所减少，重点地区公开化、群体性制假活动受到一定的遏制，但卷烟打假的任务仍然很重。制假活动出现了由南向北、由沿海向内地转移、蔓延的现象，重点地区制假售假活动出现反弹，变得更加隐蔽，反侦察、抗打击能力增强，部分假烟通过各种渠道和方式流出境外。尤其值得注意的是，在卷烟打假中暴力抗拒执法事件时有发生，并有愈演愈烈之势，而该追究刑事责任的没有追究刑事责任，使得不法分子气焰更加嚣张。卷烟打假执法环境令人担忧。

凡此种种，使烟草执法面临着“四难”。一是查获难。查获的难易程度与信息是否畅通、线人是否可靠和尽力、掌握的情况是否准确、对线人的奖励是否兑现等紧密相关，而烟草部门在这些方

面还有欠缺之处，导致查获难。二是查处难。在得到可靠线索后能否进行查处，又是一难。因为地方保护主义思想在一些部门和官员中时常作怪，当地人又常常对烟草执法人员起哄甚至进行围攻，使查处不能顺利进行。三是取证难。由于是乡里乡亲，怕得罪人，有的人不愿出来作证，有的人应付了事，或作伪证，导致取证难。四是处罚难。由于人情关系网复杂，说情者多，加上个别领导出面干预，直接影响到执行处罚的力度和公正，使得个别违法人员屡打屡犯，打而不怕，打而不死，反而气焰嚣张。

二、烟草多元化执法的必要性

烟草市场管理涉及多个行政执法主体，在执法职责既有分工又有交叉的情况下，要想管理好烟草市场必须依靠联合执法即多元化执法。尤其在目前制、售、贩假冒卷烟等违法经营活动猖獗，在卷烟打假中暴力抗拒执法事件时有发生的严峻形势下，烟草专卖行政管理部门一元化的执法对搞好烟草市场管理显

然力有未逮，经常出现执法受阻、人员被殴、执行乏力、处罚难以到位的困局。而经过调查分析，经营户和违法人员有“三怕”、“三不怕”的心态。一怕多家联合执法，不怕单一的行政执法。因为在多家联合执法时，经营户或违法人员难以找到推托的借口，各部门履行自己的执法权，当场就可以落实对违法行为和人员的处罚。而单一行政执法时，经营户或违法人员往往以“不归你们管”的借口拒绝或拖延处罚。二怕媒体曝光，不怕行政处罚。一些规模较大的零售店，特别是商场和超市，由于关系多，后台硬，财力厚，不太将行政处罚当回事。但特别怕媒体曝光，因为那会较大地影响到它们的声誉从而影响到它们的生意。三怕追究刑事责任，不怕经济处罚。一些经营户或违法人员觉得经济处罚无非是花点钱，反正有钱，或者是钱可以再挣。而被追究刑事责任则意味着失去人身自由和挣钱的机会。事实证明：烟草行业开展卷烟打假斗争，在保障行动顺利进

行和执法人员安全、抓捕犯罪嫌疑人并追究刑事责任等方面，都离不开公安部门的支持；在加大追究刑事责任的力度，确保执行到位等方面，离不开法院和检察院的支持；在查处无证经营、假冒商标卷烟、吊销违法经营户营业执照等方面，离不开工商部门的支持；在整顿烟叶市场秩序时，离不开质量技术监督部门的支持。总之，多元化执法是搞好烟草市场管理的第一选择。

三、烟草多元化执法的方式方法

开展多元化执法，各地烟草专卖行政管理机关要在当地党委、政府的统一领导下，主动与公安、工商、技监等有关部门联系配合，建立经常性的沟通机制，适时组织联合行动。

1、成立专门机构，统一协调行动。烟草和公安部门要联合成立两烟市场专项整治行动领导机构，请地方党委和政府的负责人担任领导，各派出所所长、公安局治安队干警和烟草局稽查队专卖人员为成员，下设抗法案件调查处理和

两烟市场清理整顿两个行动组。

2、划定整顿范围，进行重点整治。一是违法经营假冒伪劣卷烟的经营户。二是违法购买和贩运外地卷烟的犯罪分子。三是以非法手段阻碍正常执法活动、围攻执法者的犯罪分子。四是打着零售幌子，暗地里进行批发和配送卷烟的经营户。五是在卷烟经营中欺行霸市，扰乱卷烟价格的经营户。

3、明确执法职责，发挥专管职能。如烟草局可通过签订管理协议，将手工烟丝、假冒卷烟、无证经营烟草行为等委托工商局协管，对工商部门查获违规经营烟草专卖品，实行计件奖励。对阻碍、围攻、殴打执法人员的案件，交由公安部门查处。质量技术监督部门

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第四篇：浅谈烟草专卖多元化执法

所谓多元化执法，就是多家执法主体密切配合，针对共同的被执法对象，实施行政执法和有效管理，也就是通常所说的联合执法。而烟草专卖多元化执法，就是负有法定监管职责的烟草、公安、工商、技监等执法机关密切配合，共同对烟草市场实施有效管理，打击违法违规贩运和经营烟草专卖品的活动，维护正常的烟草市场秩序。本文拟结合当前烟草执法面临的困难那一世小说网 http://www.xiexiebang.com，对烟草多元化执法的必要性和方式方法进行初步探讨。

一、当前烟草执法面临的困难

近几年来，烟草行业从维护国家、企业和消费者利益出发，整顿和规范卷烟市场秩序，不断加大打假力度。目前，虽然假烟数量有所减少，重点地区公开化、群体性制假活动受到一定的遏制，但卷烟打假的任务仍然很重。制假活动出现了由南向北、由沿海向内地转移、蔓延的现象，重点地区制假售假活动出现反弹，变得更加隐蔽，反侦察、抗打击能力增强，部分假烟通过各种渠道和方式流出境外。尤其值得注意的是，在卷烟打假中暴力抗拒执法事件时有发生，并有愈演愈烈之势，而该追究刑事责任的没有追究刑事责任，使得不法分子气焰更加嚣张。卷烟打假执法环境令人担忧。

凡此种种，使烟草执法面临着“四难”。一是查获难。查获的难易程度与信息是否畅通、线人是否可靠和尽力、掌握的情况是否准确、对线人的奖励是否兑现等紧密相关，而烟草部门在这些方面还有欠缺之处，导致查获难。二是查处难。在得到可靠线索后能否进行查处，又是一难。因为地方保护主义思想在一些部门和官员中时常作怪，当地人又常常对烟草执法人员起哄甚至进行围攻，使查处不能顺利进行。三是取证难。由于是乡里乡亲，怕得罪人，有的人不愿出来作证，有的人应付了事，或作伪证，导致取证难。四是处罚难。由于人情关系网复杂，说情者多，加上个别领导出面干预，直接影响到执行处罚的力度和公正，使得个别违法人员屡打屡犯，打而不怕，打而不死，反而气焰嚣张。

二、烟草多元化执法的必要性

烟草市场管理涉及多个行政执法主体，在执法职责既有分工又有交叉的情况下，要想管理好烟草市场必须依靠联合执法即多元化执法。尤其在目前制、售、贩假冒卷烟等违法经营活动猖獗，在卷烟打假中暴力抗拒执法事件时有发生的严峻形势下，烟草专卖行政管理部门一元化的执法对搞好烟草市场管理显然力有未逮，经常出现执法受阻、人员被殴、执行乏力、处罚难以到位的困局。而经过调查分析，经营户和违法人员有“三怕”、“三不怕”的心态。一怕多家联合执法，不怕单一的行政执法。因为在多家联合执法时，经营户或违法人员难以找到推托的借口，各部门履行自己的执法权，当场就可以落实对违法行为和人员的处罚。而单一行政执法时，经营户或违法人员往往以“不归你们管”的借口拒绝或拖延处罚。二怕媒体曝光，不怕行政处罚。一些规模较大的零售店，特别是商场和超市，由于关系多，后台硬，财力厚，不太将行政处罚当回事。但特别怕媒体曝光，因为那会较大地影响到它们的声誉从而影响到它们的生意。三怕追究刑事责任，不怕经济处罚。一些经营户或违法人员觉得经济处罚无非是花点钱，反正有钱，或者是钱可以再挣。而被追究刑事责任则意味着失去人身自由和挣钱的机会。事实证明：烟草行业开展卷烟打假斗争，在保障行动顺利进行和执法人员安全、抓捕犯罪嫌疑人并追究刑事责任等方面，都离不开公安部门的支持；在加大追究刑事责任的力度，确保执行到位等方面，离不开法院和检察院的支持；在查处无证经营、假冒商标卷烟、吊销违法经营户营业执照等方面，离不开工商部门的支持；在整顿烟叶市场秩序时，离不开质量技术监督部门的支持。总之，多元化执法是搞好烟草市场管理的第一选择。

三、烟草多元化执法的方式方法

开展多元化执法，各地烟草专卖行政管理机关要在当地党委、政府的统一领导下，主动与公安、工商、技监等有关部门联系配合，建立经常性的沟通机制，适时组织联合行动。

1、成立专门机构，统一协调行动。烟草和公安部门要联合成立两烟市场专项整治行动领导机构，请地方党委和政府的负责人担任领导，各派出所所长、公安局治安队干警和烟草局稽查队专卖人员为成员，下设抗法案件调查处理和两烟市场清理整顿两个行动组。

2、划定整顿范围，进行重点整治。一是违法经营假冒伪劣卷烟的经营户。二是违法购买和贩运外地卷烟的犯罪分子。三是以非法手段阻碍正常执法活动、围攻执法者的犯罪分子。四是打着零售幌子，暗地里进行批发和配送卷烟的经营户。五是在卷烟经营中欺行霸市，扰乱卷烟价格的经营户。

3、明确执法职责，发挥专管职能。如烟草局可通过签订管理协议，将手工烟丝、假冒卷烟、无证经营烟草行为等委托工商局协管，对工商部门查获违规经营烟草专卖品，实行计件奖励。对阻碍、围攻、殴打执法人员的案件，交由公安部门查处。质量技术监督部门

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第五篇：执法困惑,柔性执法的建议

缺少量化的具体规定和强制性的惩罚措施。

一、地税执法中的常见问题

近年来，随着征管改革的深入推进，干部教育培训力度的不断加大，地方税收执法环境显著改善，地税收入连年迅猛增长，广大纳税人明显受益。但在看到成绩的同时，我们也清醒地看到当前地税工作还存在一些与依法治税目标不相适应、与实现税收科学、精细、规范化管理目标不相适应的不足和问题。

（一）政策业务培训不够，基层地税人员总体政策水平不高，业务能力不强，尚不足以适应和实现依法治税目标

现在基层地税执法的中坚力量基本是九五年之后参加工作的“新生代”，他们的优势是年富力强，文化程度较高，接受新鲜事物快，有较丰富的税收理论基础知识，其劣势是知识专业性、针对性较差，实战经验缺乏。究其原因：

一是缺乏政策业务系统培训。大部分干部自出校以来未接受过正规、系统的政策业务培训，有的只是以会代训的文件学习、或者所得税汇算等专项检查的突击短训，这种培训由于时间短、内容杂、工作生活干扰大、精力不集中，加之培训税种的多样性、讲解内容的零乱性，难以取得好的培训效果。

二是政策业务自主学习缺乏。地税“上管天文地理、下管鸡毛蒜皮”，管户多，税种多，代征项目多，事务杂，难有足够的时间心无旁骛地投入学习。

三是缺乏言传身教与实战演练。大多地税“元老”都有较强的实战经验和查账技巧，但多数“新生代”缺乏正规的业务培训和实战演练，在日常检查和管理中基本都是采取查阅文件、电话请示、边看边学的方式，积累了一定的经验，但其征管流程、检查技巧与程序等方面都还存在不少欠缺，与当前税收科学、规范、精细管理的要求相差甚远。

四是地税收入任务压力过大，严重分散了业务指导部门的精力，逐渐被动形成了重收入、轻业务的现实。

五是税政文件太多太杂，不利于熟练掌握和运用。据不完全统计，仅2005年省部级出台的税政文件就多达188份，总字数达46万，其中强调税收纪律的3份，规定税收政策的185份；增加新的规定的32份，改变既有规定的41份，重申既有规定的115份；发布通用规定的142份，规定地区、行业、部门、企业等个别问题的46份；综合类6份，征管、稽查类23份，流转税类17份，所得税类48份，涉外税收类24份，资源税、财产行为税、农业税类共30份。如此多而杂的税收文件，没有足够的时间和精力作保证，要想做到全面学习、准确领会、牢固掌握和熟练运用，难度可想而知。

（二）税收宣传力度不够，纳税人依法维权意识不高，办税能力不强，尚不足以适应和满足依法治税目标要求

时至今日，无论企、事业单位还是个体工商户，偷税逃税现象时有发生，欠税不缴不耻反荣，催报不报屡见不鲜。究其原因，有主观的一面，部分业主见利忘义，私心使然，故意少报、瞒报、不报，心存侥幸，能拖一天算一天，少交一分是一分，查出一分补一分；也有客观的一面，现行税种太多，政策变化太快，税收与财务会计处理差异太大，各税种计算专业性太强，税务人员尚不能完全掌握，况且纳税人？同时，税收宣传力度不够，税法没有植入人心，纳税人对社会主义税收、税法刚性认识不透，体会不深，学法用法积极性、主动性不高是更重要的原因。税务部门每年都要举行轰轰烈烈、形式多样的税法宣传活动，但效果却不理想，其根源主要体现在：

一是宣传的层面不高，缺乏权威、专业新闻媒体的全程参与，缺乏专题税收知识讲座，缺乏精彩的电视文娱晚会，缺乏偷逃税款大案要案的权威披露，缺乏税收感人事迹的宣传报道。

二是宣传声势不大。一般都是税务部门或政府牵头，相关部门、企事业单位、个体工商户代表参与，在每年的四月税收宣传月，集中采取的形式多为广播、电视、报纸报道，会议讲解，座谈，宣传标语，板报专栏等，由于存在报道延续时间短，会议座谈受训人员少，标语内容空洞单一，专栏阅读人员少等缺点，使得宣传效果欠佳。

三是宣传力度不大，缺乏正反典型案例宣传警示，没有让广大纳税人充分认识依法纳、协、护税的神圣和荣耀以及违反税法、偷逃抗骗税对国家利益造成的伤害、自己所要付出的可耻代价。

（三）税收信息化建设滞后，税企之间、部门之间、上下级之间数据互换、信息交流不畅，造成征税成本、纳税成本、税收管理间接成本畸高

突出表现在：一是企业税收申报软件缺乏或严重落后，或者没有实现与财务软件的有效衔接，使企业财务处理与纳税申报无法实现数据共享，无法实现税款的自动、准确计算，增大了企业纳税成本。二是广元市地税局自2007年1月16日起城区税收实现集中征收，标志着征收、管理、稽查三位一体、相互监督、相互制约的税收征管新模式基本建立，对优化资源配置，提高征收、管理、稽查效能起到了积极作用，但由于信息化建设的滞后，客观上进一步增大了管理成本和纳税成本。二分局主要体现在管理一所和三所。以一所为例，一方面税务所无法与局域网有效连接，造成管理机关无法及时查询、了解掌握各纳税人税收缴纳情况，无法对相关数据准确统计分析上报，不能及时对纳税人进行催报催缴；另一方面纳税人办证、申报路途远（最近的约10公里，最远的30余公里），并且没有公交车可以直达，增大了纳税成本。三是税收征管软件落后，无法满足现时需要。目前全市使用的征管软件有华夏DS’2000和华夏DS’2002两种版本，前者是在新《征管法》颁布实施前开发设计的，其设计办税流程与现行政策规定有较大差异，后者只在前者的基础上稍有改进，二者共同的缺点是税收适用性差，性能不稳定，运行速度慢，程序容易出错，统计数据不准确，不能满足税收精细管理要求。四是各项数据统计多而杂，严重分散了基层的精力，多头要数据、重复上报同一或相近数据现象普遍。以二分局管理一所为例，全所只有4人，管户接近400户，征收任务近6000万元，管理任务相当繁重，但每年至少要挤出1/5的人力和精力应付数据统计上报工作。如果信息化建设跟上了，计算机进行自动统计，就不需要浪费这么多的人力和精力。

（四）税收法制建设滞后，税收程序过于复杂，涉税行为难以规范

一是税收政策法律缺乏必要的稳定性和连续性，委、部、局修改税法、扩大解释税法现象普遍，税收优惠太多太乱，常常出现法律与文件相互冲突，规章与文件相互冲突，平级文件相互冲突，选择适用条文时出现困惑，到底按“高位法优于低位法”原则，还是按“特别法优于普通法”原则，抑或是按“后法优于先法”原则？

二是部分税政文件缺乏权威性，经常对部分行业、部门或单位作出特殊优惠规定，而受惠对象大多是低风险、高收益、高利润的垄断性行业（单位），这样的特别规定不容易让广大民众理解。三是税政文件变动频繁，常常对同一事项办理程序连番变化，不利于牢固掌握熟练运用。

四是程序性法律法规制定滞后，我国现有税收程序法大体由三部分构成：《征管法》、税收实体法中程序性规定、税收行政规章如减免税管理办法，各部分之间缺乏逻辑性和关联性，可操作性较差。

五是执法文书缺乏规范统一，不利于严谨、规范执法。国税发[2005]179号文下发了67种执法文书式样，但未明确过去使用的执法文书哪些己作废，哪些仍可使用，这对规范税收执法行为、完善税收执法程序以及涉税司法都是相当不利的。

六是缺乏系统、权威、适用的工具书将适用税收政策文件全面归集、系统整理，供税务人员和办税人员使用。现在经常使用的工具书主要有：地方税收法规汇编，虽有时效性，但不负责清理已作废或过时的政策法规；注册税务师或注册会计师考试教材，却也未对作废或过时规定及时清除，而且常常出现原则性错误，如资源税法中注税教材规定按适用税额减征40％，按60％征收，注会教材规定减征60％，按适用税额40％征收；又如财税[2002]208号文件提高了增值税和营业税的起征点，并未指定对象，应理解为有起征点的所有增值税和营业税纳税人都适用，而注册会计师教材（2003至2006）连续四次错误地表述为提高了下岗再就业人员从事个体经营的增值税和营业税起征点。

二、几点建议

针对以上不足和问题，建议从以下几方面加以改进：

（一）增添激励措施，加大干部业务培训力度

一是加大集中学习培训力度。全体干部定期轮训，全面深入学习实体法、程序法和税收征管检查技巧，着力提高整体政策业务水平。二是大力开展交叉检查、轮流讲课、业务考试等实战演练活动。三是制定并落实长期奖惩措施，鼓励自学，在全系统掀起学业务、比业务新高潮。

（二）规范税收“行政立法”和行政解释，尽力维护政策、法律的统一性和权威性

一是完善行政规章。对于税法明确授权总局制定实施办法的行政事项，应当尽快制定出行之有效具有普遍约束力的行政规章，以解决基层执法中出现的法律缺位的问题。

二是清理税收优惠，精减针对特殊行业、部门、单位的税收优惠。

三是全面规范统一税收执法文书。

四是加强税收程序性法规立法进程，尽量让每一具体税务事项操作流程有法可依。

五是组织专业队伍及时整理税收政策法律文件，汇编权威适用的税收法律工具书。

（三）上下联动，加大税收宣传力度

借鉴“年收入达12万元个人所得税申报”税收宣传经验，经常举办电视专题节目，同时经常宣传税收先进事迹和涉税案件查处情况，力争做到人人懂税收，人人重税收。

（四）加强税收信息化建设 开发适应当前税收征管需要、能随政策法律变化及时调整升级的综合型税收软件，努力实现税企之间、上下级之间信息互通、资源共享，努力实现各项数据统计自动获取、自动分类、自动汇总、自动分析、自动上报。

当地政府和一些政府部门机构受地方保护主义和局部利益的驱动，对地方税收执法产生不正确的干预，加之当前税收法制还不健全，造成地方税收依法治税刚性不足，阻力较大，问题较多，严重地干扰了正常的税收执法秩序。

一、关于税收执法程序

1．限定税收执法程序的法律依据

2001年4月修行的《税收征管法》和2002年11月出台的《税收征管法实施细则》，对税务机关在税款征收、纳税检查、采取税收保全、强制执行和行政处罚等各个方面提出了更加严格的程序要求；同时，税务行政处罚的各项内容和程序也必须符合《行政处罚法》的规定。从注重实体到实体与程序并重，可以说是我国行政法制建设的重大突破，对规范行政执法、促进依法行政具有重要意义。2．税务机关在执法程序上的一些弊端

在日常执法过程中，税务部门不按《税收征管法》规定的程序办事，越权强行征收税款的情况时有发生。分析其原因，或是因为个别部门和工作人员出于私利滥用职权；或是迫于税收任务硬性指标的压力强行收税；或是怕麻烦、省工序，明知应当上报有关领导或上级部门批准后方可执行却自行强制执行。这些，都是法律意识淡薄、不重视执法程序造成的后果，不但最终败了官司，也损害了税务机关的形象。

通过加强法制宣传和教育、对税务人员进行培训，并严格执行《执法过错追究制度》，应当也能够解决这些问题。

二、严格的执法程序对税务机关执法的影响

这种影响包括积极推进和消极阻碍两个方面。

一方面，严格的程序规范了税务机关的执法行为，从制度上防止了税务机关违法行为的发生，错案、复议案件相对减少，使税务机关的执法活动日趋走上依法行政的轨道。

另一方面，过于严格的执法程序，使得一些基层税务机关工作效率大幅度降低，消极影响了税务机关工作的开展，问题严重的地方导致当地税收秩序恶化。

以税款征收为例，《税收征管法》规定了极为严格的程序，所谓程序即是对不同税务机关或不同人员，在征收管理的不同环节限定其权限和明确其必须履行的义务。根据法律规定，当纳税人逾期不申报应纳税款，由税务机关责令限期改正，此时，一般要留给纳税人3-7天的改正时间；当责令限期改正后纳税人仍不申报或虽申报以种种理由不缴纳税款的，由税务机关责令限期缴纳，此时同样要留给纳税人法律规定的时限；在限期内，如果有确凿证据发现纳税人有转移财产等逃避纳税义务行为的，责令纳税人提供纳税担保；当纳税人无法提供纳税担保时，由县级以上税务局局长批准，可以采取税收保全措施，查封、扣押纳税人相当于应纳税款的货物或非生活用财产；纳税期限届满后，纳税人依然不履行纳税义务的，由税务机关强制执行；执行后，进行公开拍卖，将拍卖所得抵缴税款。就这一过程而言，每个环节的期限规定和权利的限定，确实可能防止了税务机关的错误执法，但一个显而易见的问题是最终税款的入库将耗费大量时间、精力和人力；同时，由于对“有确凿证据表明纳税人有逃避纳税义务的行为”界定的模糊和无法有效监控，使得大量税款流失。

四、严格执法程序留给我们的几个问题

1．在严格执法程序、依法行政的过程中，有一个值得引起重视的问题，当设定的程序越多的时候审批和参与的人就越多，这也直接导致了对执法行为干预的增多。在这背后，与学者们研究的寻租活动似乎有着某种程度的联系。如何解决这一问题，值得我们深入分析和研究。

2．严格的程序规定，使得依法行政在相当程度上要依靠同一部门内和多个部门间的相互制约或协作。如何有效的协调相关职能部门的工作和利益冲突，是依法行政能否真正落实的重要环节。

推行“柔性执法”，要求行政执法人员在执法中要以教育指导为先；对违法行为的查处，应当坚持处罚与教育相结合，防止“以罚代教、以罚代管”；行政执法应当积极采取指导、建议、提醒、劝告等非强制性方法，防止“重事后查处、轻事前预防”。，“柔性执法”是一种“理性、平和、文明、规范”的执法，适度减少执法的强制力、扩大教育量、缩小对立面，有助于实现法律效果与社会效果的有机统一。减少特权思想、增强以人为本、事前预防、教育、规范