河南政府融资平台转型思路可资借鉴

第一篇：河南政府融资平台转型思路可资借鉴

2015年3月3日 总第280期

【河南政府融资平台转型思路可资借鉴】...................2

随着43号文的出台，要求地方政府加快融资平台转型，作为全国较早明确提出尝试建立三级地方投融资平台的省份，河南已经提出了一整套地方融资体系改革的思路……

【老厂区改造更新呼唤更加弹性的管理】...................5

盘活城市老厂房土地，可以有效解决城市土地供应问题，发展都市型产业。但上海部分老厂房改造面临“违章建筑”的麻烦，表明如果管理没有跟上需要，缺乏弹性，也会带来了新的难题……

【广东省将如何激励科技创新？】...............................9

为实施创新驱动发展战略，广东省政府出台了2015年1号文，提出了一系列激励措施和手段，调动对各类创新主体和要素的积极性……

【县域经济：村集体自发“粮票”也可以推动土地流转】.................................................................................11

浙江路南村集体自发“粮票”，推动农村土地规模种植的实践表明，农村土地流转和适度规模经营，并非只有几种固定模式可选，尊重农民的首创精神，可以找到更加符合当地实际的解决之道……

【河南政府融资平台转型思路可资借鉴】

地方政府债务是中国各级地方目前都面临的一个棘手问题。根据国家审计署的数据显示，截至2013年6月份，中国地方政府债务从2010年年底的10.7万亿元人民币膨胀至17.9万亿元。让地方政府为难的是，它们一方面要继续吸引各路投资保发展，另一方面又要偿还过去扩张留下的债务。在这种情况下，原有地方融资平台的转型和功能的重新构建，就成为一个重要的问题。作为全国较早明确提出尝试建立三级地方投融资平台的省份，河南的地方融资体系也变道在即。

近期，《河南省人民政府关于推进地方政府投融资体系建设的指导意见》（下称指导意见）正式出台，为下一阶段河南省政府融资模式转向的具体路径做出定调。总体原则是推动政府投融资公司由过于依赖财政性融资向政府引导的市场化融资转变，由偏重于公益性基础设施融资向产业性投融资转变。今后政府投融资公司将不再承担为政府举债融资功能，而是成为各地投融资的改革创新平台、国有资本投资运营的主体、开展公私合作的政府授权载体。

对于不同层级的政府融资平台，今后业务转型方向大致包括：一是省级政府投融资公司将主要承担关系全省发展全局的重大基础设施、产业结构调整等建设项目的投融资职能。二是市、县级投融资公司则要求尽快从已融资的公益性项目中退

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出，通过股权转让、合资合作、资产证券化等多种方式引入社会资本。运用政府和社会资本合作模式，重点支持本地城镇基础设施、产业集聚区、商务中心区、特色商业区的经营性和准公益性项目建设与运营；探索与专业金融机构合作的融资模式；有条件的还可通过与社会资本合作，发展村镇银行及小额贷款公司等。

各级融资平台转型过程中需要解决的核心问题是去“行政化”。新出台的指导意见提出，政府投融资公司要完善以董事会为核心的法人治理结构，推行高管任期制、契约化管理。并赋予其充分的决策自主权，规范“三重一大”（重大决策、重要人事任免、重大项目安排和大额资金运作）决策程序和制度。建立健全与选任方式相匹配、与企业功能性质和市场机制相适应、与经营业绩相挂钩的差异化薪酬分配办法。

根据指导意见的规定，各级融资平台的投融资功能并未弱化，要求保持增量，关键是如何在政策框架范围内进行路径微调。对此，指导意见提出通过资产证券化等盘活存量，通过公私合作、设立产业投资基金等实现增量突破。运用以相关收益作为还款来源的预期收益质押贷款、特许经营权质押贷款等创新类贷款；鼓励有条件的政府投融资公司大力发展债权投资计划、股权投资计划、资产支持投资计划等融资工具，延长投资期限，吸引社保资金、保险资金等投入收益稳定、回收期长的基础设施和基础产业项目；支持政府投融资公司采用企业债

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券、项目收益债券、公司债券、中期票据等方式通过债券市场筹措投资资金。

其中的亮点是推动融资平台向基金平台转变。指导意见提出推进省级平台公司建立基金大平台运作机制，设立中原基础设施产业投资基金、河南战略性新兴产业投资基金、河南现代服务业投资基金三大基金平台；鼓励市、县级政府投融资公司广泛吸引民间资本，支持民间资本发起设立主要投资于公共服务、生态环保、基础设施、区域开发、战略性新兴产业、先进制造业等领域的产业投资基金，并表明各地可使用财政性资金，通过认购基金份额等方式予以支持。

对于现有存量债务如何处理，指导意见针对不同债务类型提出了差异化解决方案。首先，对确需政府偿还的公益性项目债务，从政府投融资公司中剥离交由政府妥善处置；其次，对确需政府履行担保或救助责任的公益性项目债务，区分情况，分类处理；最后，对政府投融资公司承担的自身运营收益不足以还本付息的准公益性项目存量债务，当地政府可依法注入优质资产、加大财政补偿力度。并提出，将根据各地政府投融资公司承担的政策性建设任务需要，适时将从一般竞争领域和产能过剩领域退出的国有资本注入相应职能的政府投融资公司。

而43号文中大力支持的PPP模式，也成为了本次河南地方融资平台鼓励推进的重点。意见提出经政府指定或授权，政府投融资公司可作为实施主体，具体负责政府和社会资本合

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作项目的前期评估论证、实施方案编制、合作伙伴选择、项目合同签订、项目组织实施以及合作期满移交等工作。具体操作模式包括：对具有明确的收费基础，并且经营收费能够完全覆盖投资成本的项目，政府投融资公司可借助政府授予特许经营权，采用建设-运营-移交（BOT）、建设-拥有-运营-移交（BOOT）等方式。

从上述河南省指导意见的基本内容的分析来看，随着43号文的出台，地方政府投融资环境发生了重大变化。新的形势要求地方政府融资平台加速转型，只有这样，才能更好的发挥资金融通作用，促进地方经济发展。在这一转型过程中，各地需要解决好一系列具体问题，其中最为重要的推动融资平台的市场化转型，吸引民营资本进入地方各项建设。加快融资平台向基金转变和建设PPP投融资平台，将成为地方融资平台转型的两个重要方面。（LLH）

【老厂区改造更新呼唤更加弹性的管理】

随着我国城镇化发展进入到一个新的阶段，“土地经济”逐步退潮，城市规模上的扩张由于种种原因难再持续。在新的形势下，面临城市土地总体规模的限制，拓展城市发展的新空间，对城市建成区的更新与改造，存量城市的调整与升级，将成为下阶段城市发展的重要主题。在这一过程中，盘活城市老厂房土地，就成为传统工业城市解决土地供应，发展都市型产

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业的重要资源。在这一方面，上海的做法和遇到的问题，值得其他地方深入思考。

为盘活土地存量，上海开启了利用工业用地发展现代服务业的“腾龙换鸟”之路，2008年出台了《关于促进节约集约利用工业用地、加快发展现代服务业的若干意见》，提出“积极利用老厂房，促进现代服务业健康发展”。目前上海老厂房改造主要采取如下两种模式：一种是简单整治外立面后即对外出租；另一种是对整个园区进行重新规划和建设。

想对于前一种模式投入少、见效快、没风险，后一种模式虽然投入大、耗时长，但由于更注重质量和形象，摆脱了传统模式的束缚，长远经济效益更为明显。这是因为部分老厂房低效率运作的主要原因在于厂房缺乏系统规划，公共设施陈旧，设备老化，与附近社区在空间形态和功能上缺少联系。只有重新规划建设，才能最大化发挥老厂区的整体效益。

但实践中，后一种改造模式却面临着“违章建筑”的风险。这是因为作为老厂房改造的投资者，为了获取好的环境，必定会增加一点面积，以平衡一下投资回报。同时，由于工业厂房的特殊性，投资者若是对其进行系统改造，势必会改变原有的建筑形态，并增设停车场、卫生间、花园、体育场馆等公共设施。按照传统的管理标准，这些都可能成为“违章建筑”。

以被扣上了“违法建筑”的帽子、遭到处罚的江场西路220号项目为例。由于工厂园区南面的一幢楼房被推倒重建，本刊资料仅供参考，不作为投资依据。6

不仅增加了一层，还打造了一个转角；而北面的楼房原来有5层，改建后变为7层，整个工厂园区的新增面积达2000多平方米，上述建筑在处罚中均被认定为“违章建筑”。而在投资人看来，拆了近万平方米，而新增面积只有2000多平方米，并未超过改造之前的面积，算不上“违法建筑”。而且由于工业厂房的特殊性，投资者若是对其进行系统改造，势必会改变原有的建筑形态。

这就造成了老厂房改造处于一种矛盾状态：若对原厂房进行一般性改造，则失去了老厂房改造的意义；若伤筋动骨实施改建，则有可能被列入“违法建筑”的行列中。造成这一矛盾的直接原因是，缺乏针对老厂房改造的具体规划设计标准。全国范围内，关于老厂房改造的技术标准一直没有明确规定，各地的“土办法”标准不一。而且均未为对建筑物本身的标准进行详细说明。“不改变建筑形态”、“不改变使用权人”、“不改变用途”这一“三不变原则”，作为上海市对老厂房改造的笼统规定，明显已经滞后于老厂房改造升级的需要。

标准缺失的背后则是复杂的产权与部门。由于国有企业改制，企业关停并转等原因，老厂房的权属关系涉及部门众多，相互之间犬牙交错。在走整改程序过程中，遇到政策打架的情况时，各部门难以协调。这就导致老厂房改造处于一种灰色状态。以上海为例，通常的做法是投资方和产权方签订租赁合同后，委托设计单位出具概念性方案，由区商务委召集相关职能

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部门及产权方开协调会，出具会议纪要。投资方凭会议纪要申办外立面改造规划许可证，随后便可改造所租赁的工业厂房。这种临时性安排，导致老厂房改造缺乏规范的管理。

此外，由于大部分老厂房都是划拨土地，按照严格按照流程操作，老厂房改造应该先明确产权关系，由政府进行土地收回储蓄，再拿到市场挂牌。但是如果严格按照传统的程序，则无疑会增加土地成本，使得依托老厂房改造发展的都市创意产业难以承受，并且拖延老厂房改造的进程。但不按照传统程序，老厂房改造者则难以办理出《国有土地使用权证》和《建设用地规划许可证》。而这是取得《建设工程规划许可证》的前提条件，一个区域的规划标准往往只有在《建设用地规划许可证》颁发时才能确定。由此，产权的缺失进一步导致管理脱节。

上海部分老厂房改造项目遭遇的尴尬，在全国具有一定的普遍性。虽然老厂房改造在盘活存量工业用地，发展都市型创意产业方面，具有重要意义，但如果管理没有跟上需要，缺乏弹性，则会在无形中给老厂房改造带来了新的难题。这就要求各地加强对这一问题的研究，协调好不同政府部门之间的职责，理顺程序，确立更加具有针对性的标准。特别是要明确老厂房改造相关的土地使用的性质和归属，使改造者获得应有的名分，改变其尴尬的身份。（BLH）

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【广东省将如何激励科技创新？】

随着我国经济社会进入“新常态”发展阶段，需要切实将发展动力转到“创新驱动”上来。实施创新驱动发展战略，最根本的是要增强自主创新能力，这就需要破除体制机制障碍，最大限度解放和激发科技作为第一生产力所蕴藏的巨大潜能。因此，在经济转型过程中，各地需要加大科技创新激励力度，推动本地科技创新。在这方面，省政府出台2015年1号文——《关于加快科技创新的若干政策意见》（以下称“意见”），其中一些做法，值得各地借鉴。

首先，针对各类企业的普惠性政策。一是提出运用财政补助机制激励引导企业普遍建立研发准备金制度。对已建立研发准备金制度的企业实行普惠性财政补助，引导企业有计划、持续地增加研发投入。二是开展创新券补助政策试点。鼓励各地根据实际情况开展创新券补助政策试点，引导中小微企业加强与高等学校、科研机构、科技中介服务机构及大型科学仪器设施共享服务平台的对接。三是试行创新产品与服务远期约定政府购买制度。省财政、科技部门委托第三方机构向社会发布远期购买需求，通过政府购买方式确定创新产品与服务提供商。

第二，针对科技企业孵化器和新型科研机构的引导性政策。一是建立科技企业孵化器风险补偿制度。省市共建面向科技企业孵化器的风险补偿金，对天使投资失败项目，由省市财政按损失额的一定比例给予补偿。二是建立科技企业孵化器财

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政资金补助制度。对新建或改扩建新增孵化面积的科技企业孵化器，其运营机构获得所在地级以上市财政补助资金的，省财政再按不高于各市补助一半比例给予后补助。三是完善科技企业孵化器建设用地政策。四是扶持新型研发机构发展政策。新型研发机构在政府项目承担、职称评审、人才引进、建设用地、投融资等方面可享受国有科研机构待遇。

第三，针对科研院所、科研人员等科研要素的松绑政策。一是赋予高等学校、科研机构科技成果自主处置权。除有限领域外，高等学校、科研机构科技可自主决定科技成果的实施、转让、对外投资和实施许可等科技成果转化事项。二是完善高等学校、科研机构科技成果转化所获收益激励机制。三是完善高等学校、科研机构科技成果转换个人奖励约定政策。高等学校、科研机构转化科技成果以股份或出资比例等股权形式给予个人奖励约定，可以进行股权确认。四是完善科技人员职称评审政策。科技人员参与职称评审与岗位考核时，发明专利转化应用情况与论文指标要求同等对待，技术转让成交额与纵向课题指标要求同等对待。五是完善高层次人才居住保障政策。

广东省出台的意见，针对一般企业、科创孵化企业以及科研院所和科研人员等，提出了一整套有针对性的措施。其中提出通过建立研发准备金制度，激励企业根据研发计划及资金需求提前安排资金，促进企业研发投入的持续稳定增长，督促企业加强省市各类财政科研资金的规范使用；通过赋予高等学

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校、科研机构科技成果自主处置权，完善高等学校、科研机构科技成果转化所获收益激励机制，打通院校成果转化与国有资产处置之间的矛盾，搬除成果转化的“绊脚石”；将专利创造、标准制定及成果转化作为职称评审的重要依据之一，打破科技人员职称评定“唯论文为王”的窠臼，激发高校、科研机构的自主创新活力等等。这些措施具有较强的针对性，可以为各个地方根据自身特点，加以借鉴。（LLH）

【县域经济：村集体自发“粮票”也可以推动土地流转】

推动农村土地适度流转，提高土地规模化经营水平，是推动我国农业现代化的重要方面。中央发布的《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》，提出要以经营规模适度为目标、以尊重农民意愿为前提引导土地规范有序流转的思路。推动农村土地流转的过程中，如何准确把握意见精神，在尊重农民意愿前提下，探索有效的土地流转模式，则需要各地根据实际情况加以理解把握。浙江路南村集体自发“粮票”，推动农村土地规模种植的实践，值得我们思考。

上世纪五六十年代，路南曾经是一个农业高度发达的地方。当时水稻亩产805斤，甚至超过了本地国营农场。一直到改革开放初期，全村仍有1800多亩田，“推开家门能看到稻田”。改革开放以来，村里建起经营性厂房，柯桥发展成“全球最大的纺织贸易集散地”。随着村民进厂务工、进城营商，本刊资料仅供参考，不作为投资依据。11

昔日的鱼米之乡路南村，土地抛荒，农田弃耕，逐渐成了经济薄弱村、“贫农”上访村。路南村所在的柯桥区，自产粮食只占本地消费量1/5到1/4，绝大部分都要靠外地调运，导致“米袋子大头在外面，粮食生产任务完成压力很大。”

为了解决粮食问题，2013年上任的路南村支书孔国夫提出，成立路南经济股份合作社，追寻路南公社的光荣史，把土地收回来，统一经营，给村民“送”粮食。具体就是，归拢零散土地后，形成的粮油基地一期240多亩。实施集中耕种，上马大型农业机械，插秧、收割、犁地、秸秆打包全部机械化。

路南经济股份合作社将村集体经济收入中的180万元，借给粮油合作社，用于购置进口的收割机、插秧机、犁地机、秸秆打包机，建立粮食烘干中心、加工仓储中心、农机维修中心、农资储备中心。把粮食存到粮油合作社的仓储中心里，给村民发“存折”——粮票。粮票上印着路南村粮油专业合作社通用粮票，面值分别为30斤、10斤和5斤，由不同颜色组成。按照成人每人70斤，10岁以下儿童，每人35斤。

这一做法得到了村民的大力支持，今年66岁的村民孔运农算了一笔帐：他们全家6口，有农田1.6亩，去年开始以700元/亩的租金返租给村里，全年能在村粮油合作社领导500多公斤大米，按市价少说值2600元，加上1120元的农田返租费，相当于每亩农田有2300多元的收益。

除此之外，路南村的村民凭粮票，吃到了自己土地上生产

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的粮食，品质也有了保证，心情也更加喜悦。钱创绩的父母从村委领到了粮票，每人的面额加起来是70斤，他们可以随时从粮仓提取袋装稻米。每隔两三天，在柯桥城区工作的钱创绩就会回村和爸妈一起吃饭。“嚼起来，更软、更香甜，跟我小时候吃到的一样”。

今年起，水稻种植面积将从200多亩扩大到600多亩，路南村准备发行更多的粮票，从而足以供应全村居民（除外来人口外）的全年口粮。除此之外，今年下半年，粮油合作社还能向市场供应14万斤有机大米。“到时候，‘全村统一粮票’就要改版本啰！”孔国夫说，现在，隔壁村的朋友已经早早来电向他“预订”大米。照这样下去，粮票不久就会在周边地区变得金贵起来。

从上面的介绍来看，路南村的创新之处在于，一是其流转主体是村集体，也就是村两委会。他们不但对村里情况熟悉，对村民的意向也能很好掌握，由他们出面流转农户口粮田，更容易获得村民的支持。二是使用粮票这一特色的载体，在体现农民的财产权利的同时，防止土地股权化等模式下可能出现的流转土地“非农化”和“非粮化”趋势。

从路南的探索可以看出，推动农村土地流转和适度规模经营，并非只有几种固定的模式可选，而是应当尊重农民的自发智慧，探索符合当地实际、得到村民支持的多样化流转形式。在这一过程中，村集体的作用不容忽视，地方政府应当鼓励、本刊资料仅供参考，不作为投资依据。13

尊重、支持村集体的首创精神，并对相关实践加以跟进规范，才能切实推动地方农村土地流转和适度规模经营。（RLH）

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声

明

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第二篇：政府融资平台

政府融资平台：负债过度与资产闲置的解决方案

[摘 要]在经历了2009年的信贷大潮和“4万亿”的投资刺激之后,2010年初,一场规范和排查地方融资平台风险的行动日期而至。2010年1月19日,在国务院第四次全体会议上,国务院总理温家宝公开提出把“尽快制定规范地方融资平台的措施,防范潜在财政风险”列入今年宏观政策方面重点抓好的工作之一。地方融资平台是否合理规范是关系到地方经济建设能否顺利进行的重要问题。文章就我国地方政府融资平台的现状进行了论述,并且结合地方融资平台存在的过度负债和资产闲置的现象提出了相应的对策。

一、地方政府投融资平台的形成与现状

1、地方政府投融资平台产生的背景

1994年实行分税制改革以来，基本实现了改革的预期目标：中央财政所占比重逐步提高，大方向是正确的。但是当初改革时，分了财权，未分事权；于是在实施过程中出现了：财权层层上收、重心上移，事权层层下放、重心下移的局面，导致地方政府财力紧张，地方政府隐性债务不断增长。1994年《预算法》第28条规定：地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债。

在这种背景下，近年来，为了促进地方经济发展、推进城市化进程，一些地方政府进行了投融资体制创新，相继建立了一些隶属于地方政府的投融资平台。将原属于财政拨款的项目拿到银行去贷款融资，以解决资金不足的问题。

2、对地方政府投融资平台的定义 所谓“地方政府投融资平台”，是指由地方政府发起设立，通过划拨土地、不动产、股权、规费、债券、税费返还等资产，组建一个资产和现金流均可达到融资标准的地方国有企业或企业集团；必要时辅之以地方财政的变相担保或由地方人大出具“安慰函”作为还款承诺，以实现平台的对外融资，并将融到的资金主要投入于市政基础设施建设及公用事业等领域。

二、地方政府投融资平台设立的现实必要性

一直以来，我国地方政府融资平台由于其政府背景，受到许多学者的质疑。但对地方政府投融资平台起源及发展历程看，创建地方政府投融资平台对于解决地方政府资金不足、提高财政资金运作效率、创新财政管理体制等多个方面有其存在发展的现实必要性。

（一）在现行的财政体制下，地方政府经常性收入不足，无法弥补资本性投资的需要，政府有巨大的融资需求

一方面，随着我国经济高速发展，城镇化加速推进，地方政府资本性投入支出需求越来越大。特别是在我国高速城镇化进程中，地方政府肩负着管理城市、经营城市、发展城市、繁荣地方经济的重任，面临着严峻的发展压力。改革开放30年来，我国城镇化率从1978年的17.9%提高到2008年的45.7%，30年提高了27.8个百分点，平均每年提高0.93个百分点，特别是1996～2008年，城市化率从30.5%提高到45.7%，提高了15.2个百分点，年均提高1.27个百分点。数以亿计的农村人口以各种方式涌入城市，形成了对各类城市基础设施、公用设施的巨大需求，这都要求地方政府对城市建设的巨资投入。

另一方面，在现行的财政体制下，特别是1994年分税制改革后，中央和地方的事权和财权的分配出现了事实上的事权重心下移和财权重心上移。特别是基层地方政府的收入组成中既缺乏主体税种，又没有独立税权，而财政支出又要受到 上级财政的制约，其可用财力十分有限。尽管地方政府收入中除税收外，以基金、各类收费组成的非税收入也占据了相当大的比重，但这些非税收入一般都有固定的支出途径，很难为地方政府所用，因此地方政府真正能调动的财力十分有限。而且根据《预算法》规定，地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。在财权和事权改革没有同步的情况下，地方政府可支配财力远远无法满足资金需求，特别是一些资本性的支出，城市建设，公共事业支出等。这就需要地方政府另谋出路，自建融资平台成为一个现实选择。

（二）在现行的制度环境中，地方政府掌握大量资源，为其进行融资提供便利

应该看到，在现行的制度环境中，我国地方政府掌握了大量的资源财富，许多政府部门掌握着大量的经营性资产、非经营性资产、国有企业资产、自然资源等，而在工业化发展的过程中，这些资源得到很大升值。此外，地方政府还有一些隐形财富也不容忽视，尤其是在城市化进程中，政府掌握的城市资产大量升值。特别是在现行的土地制度下，城市土地升值已经成为地方政府的重要财富，而这些并没有反映在政府收入中。地方政府完全有条件和能力利用这些资源进行融资，在不能发城市债的情况下，组建政府投融资平台成为很好的选择。投资平台的出现，使得地方政府能对其掌握的各种资源进行综合运用，也为其吸纳商业银行贷款搭建一个重要的媒介。

地方政府将其掌握的隐形资源注入投融资平台，让这些财富公开化市场化，也能能起到预防腐败，防止国有资产流失的作用。在过去，这些隐形资源往往成为地方政府腐败的温床。

（三）利用市场手段整合经营政府资源，也是解决政府投资效率低下、防范风险的重要举措

地方政府投融资平台成功的一个重要特征是将政府投资行为，特别是城市基础设施建设项目市场化、专业化。这与过去的情况已有很大的不同，从前是各个政府部门自办“投资公司”、“信托公司”、“市政公司”等等，部门各自为政，大肆借钱，最后出现问题还不起债时，由政府财政去兜底，这种方式不仅管理混乱而且蕴含了很大的风险。地方政府投融资平台组建后，可以将原有“分割”于各个部门的政府建设职能，在投融资平台的基础上进行整合，使投资、融资、项目规划和管理、项目维护、监管这些职权在统一的政府投融资体制机制下协调运行。既整合了政府资源，利用市场化等手段，为政府募集重大项目的配套资金，补充基础设施建设资金不足，而且通过市场手段进行资源配置，也能解决政府资金效率低下的问题。同时，政府投融资平台对原有的政府投资模式也有很大的创新，地方政府投融资平台将政府投资行为置于市场条件下，让政府行为和市场有效结合起来，大大提高政府投资效率。上海的模式看，在成熟的市场环境中，市场还会对政府投资行为形成约束，避免政府投资行为的盲目性。

三、地方政府投融资平台的现存过度负债与资产闲置问题 1.融资平台公司债务规模大，潜在风险显现。

一些城市依托政府融资平台公司等方式过度举债已接近极限，导致债务风险急剧扩大。据审计署2011年《全国地方政府性债务审计结果》显示，2010年底融资平台公司政府性债务余额49710.68亿元，占地方政府性债务余额的46.38%。从债务偿还看，有358家融资平台公司通过借新还旧方式偿还政府负有担保责任的债务和其他相关债务1059.71亿元，借新还旧率平均为55.20%；有148家融资平台公司存在逾期债务80.04亿元，逾期债务率平均为16.26%。首先，债务缺少第一还款来源。地方政府融资平台公司投资投向单一，大多用于公益性项目，项目普遍没有自偿性或自偿性不足，银行信贷资产风险凸显。其次，债务第二还款来源不充足。平台公司负债率通常较高，抵押资产不足，平台公司之间互保现象普遍，公司自身缺乏经营性收入来源，债务偿还主要依靠土地出让收入、财政性资金和借新还旧的方式。政府偿还债务能力与土地市场收入高度相关，还债能力极易受到政府土地政策和宏观调控的影响，一旦地价下行，地方政府财政风险就会加大，银行出现坏账的可能性增大。

最后，可能引发现金流风险。土地出让收入减少、信贷政策的调控、缺乏资金和成本管理经验等，均可能产生现金断流和不足的风险，导致出现“半拉子”工程现象。同时，由于一些地方举债存在一定的盲目性，有的资金投向未落实，有的项目准备不充分，还有部分因担心银根紧缩而为项目超前融资等原因，导致部分政府性债务资金未及时安排使用并发挥效益，从而产生现金流闲置。此外，融资平台公司贷款规模的扩大挤压了中小企业授信规模，不利于中小企业的健康发展。

2、资产闲置问题。

长期以来，我市国有土地、房产、股权分散储备、各自占有，可利用的国有资产底数不清，缺乏统一掌控的资产管理平台，造成一方面急需现实利用的国有资产严重短缺，一方面大量的国有资产闲置无用，资产价值得不到充分挖掘利用，致使平台公司因抵押物不足而被拒之门外，难以实现新增融资业务。

一些平台公司因土地抵押不能及时到位，已形成的贷款有可能被提前收回，正在募集的资金受到不利影响。而且从市属国有企业资产规模、经济实力来衡量，选择第三方企业担保也显得力不从心，很难满足金融机构对贷款融资的担保要求。平台公司之间缺乏横向纽带，尚未形成资金互通互融、融资相互担保的利益共享格局。

四、两个问题的解决方案

1、加强债务监管，严控负债规模，增加社会监督

第一，要建立健全地方政府债务管理体制。其一，各级地方政府要对投融资平台统筹规划,量力负债。地方政府应该明确一个主管部门进行监测，建议由国资部门或财政部门负责，调度当地投融资平台贷款的情况，要结合当地GDP和财政收入状况合理评估财政承受能力,切实做到贷款总量控制，均衡市场融资。其二，加强地方政府对平台债务的集中统一管理，克服目前地方投融资平台债务多头管理、各自为政、地方政府对平台债务规模与债务资金使用及偿债能力缺乏全面把握的不利局面。要将平台债务统一纳入财政监管体制下，严控财政风险。同时，探索将政府投融资平台的资产负债表纳入政府统一管理。科学地综合运用债务负担率(债务余额与GDP的比率)、债务依存度(当年债务增加额与总支出的比率)、偿债率(当年债务偿还率与当年可支配收入的比率)等指标,从政府应债能力、政府支出与融资平台债务的依存度、融资平台偿债支出与财政支出的承受范围来具体衡量和评判各级地方财政融资平台形成债务的支付能力。

第二，建立一个地方政府投融资责任机制。要制约政府过度负债、盲目投资的冲动,让投融资平台成为一个受约束的平台。可以考虑建立政府投融资平台的考评制度，设立债务率与地方政府绩效相挂钩的控制机制,在严重资不抵债、不能有效清偿的情况下,追究领导责任和影响政绩考评,以起到制约缺乏自我约束能力的地方政府对信贷资金的低效率滥用的效果。要规范地方政府通过投融资平台的贷款行为,地方政府的债务规模必须与财力相匹配。第三，引入外部监控机制。各地国资部门、财政部门（或履行同等职责的部门）应依法对投融资公司履行出资人职责，按照“权利、义务、责任相统一，管资产、管人、管事相结合”原则，加强监管，依法享有资产收益，参与重大决策和选择管理者等出资人权利。投融资公司还要自觉接受财政、监察、审计等部门的监督检查。

2.整合资产资源，增强综合实力。

针对目前地方政府融资平台公司现状，一方面，要按照《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发[2010]19号）等文件规定进行清理规范，防止平台公司数量盲目增加、债务规模不断扩大。另一方面，应进一步完善投融资体制，对现有资产资源进行优化整合，夯实公司资本金实力，要通过引进民间投资等市场途径，促进投资主体多元化，改善平台公司的股权结构，形成一批规模大、实力优、抗风险能力强的投融资平台公司，使其真正成为地方政府强化宏观调控能力、合理调配资源、促进经济结构调整的重要平台。

五、结束语

地方政府作为区域财政政策的执行和落实者,在国家扩大内需,加大地方基础建设的过程中,通过建立有效的投融资平台突破资金短缺问题,推动地方经济的繁荣和发展,成为当前地方政府共同的需要。但是应该看到地方政府投融资平台现存的负债过度和资产闲置问题以及潜在的风险,切实加强政府性债务管理,增强内外部约束力,有效防范和化解潜在的财政风险,以保证我国地方政府投融资平台在以后的经济发展中起到更重要的作用。

第三篇：政府融资平台贷款试题

滁州分行金融监管制度知识考试试题

单位： 姓名： 得分：

一、填空题：每题1.5分，计60分）

1、“三个办法一个指引”是指（固定资产贷款管理暂行办法）、（流动资金贷款管理暂行办法）、（个人贷款管理暂行办法）和（项目融资业务指引）。

2、全覆盖是指借款人自身现金流占其全部应还债务本息的比例达（100%（含））以上。基本覆盖是指借款人自身现金流占其全部应还债务本息的比例达(70%)（含）至100%之间。半覆盖是指借款人自身现金流占其全部应还债务本息的比例达(30%（含）)至(70%)之间。

3、银行对平台贷款要按照（“保在建、压重建、禁新建”）的总体思路，将有限的信贷资源着重用于生产经营性的项目建成完工和投产上，严格按照政策要求管控新增平台贷款，以实现全年（“降旧控新”）的总体目标。

4.贷款人应合理测算借款人营运资金需求，审慎确定借款人的（流动资金授信总额）及（具体贷款的额度），不得超过借款人的 实际需求发放流动资金贷款。

5.《流动资金贷款管理暂行办法》的核心指导思想是（需求测算）

6.三个办法中，贷款资金支付应采用（借款人自主支付）1 或（贷款人受托支付）的方式。

7、贷款人应在合同中与借款人约定对借款人相关账户实施监控，必要时可约定专门的（贷款发放账户）和（还款准备金账户）。

8、流动资金贷款贷款人应根据借款人生产经营的规模和周期特点合理设定流动资金贷款的（业务品种和期限）。

9、固定资产贷款发放和支付过程中，贷款人应确认（与拟发放贷款同比例）的项目资本金足额到位，并与贷款配套使用。

10、贷款资金用于生产经营且金额不超过（五十万元人民币）的个人贷款经贷款人同意可以采取借款人自主支付方式。

11、《个贷办法》中要求执行贷款“两面一访”制度，其中“两面”是指（面谈）、（面签）。12、2010年《中国银监会关于规范中长期贷款还款方式的通知》要求，各机构要综合考虑项目（预期现金流）和（投资回收期）等情况，合理确定还款方式，实行分期偿还，做到（半年一次还本付息），鼓励有条件的可按季度进行偿还。

13、贷款人应依照（《中华人民共和国物权法》）、（《中华人民共和国担保法》）等法律法规的相关规定，规范担保流程与操作。

14、贷款人应设立独立的责任部门或岗位，负责贷款（发放）和（支付）审核。

15、流动资金贷款，7月1日后单笔贷款金额（1000）万元以上的应采用贷款人受托支付方式。同时，银监部门要求受托支付走款比例要达到（80%）以上。

16、银监会有关平台贷款清理规范和风险监管的政策对新增问题要（严格加强管理），存量问题要（全面推进整改），“退出”问题要（严格监测风险）。

17、流动资金贷款按照贷款使用方式分为（一般流动资金贷款）和（可循环流动资金贷款）。

18、流动资金营运资金缺口=营运资金总量-（流动负债）-（借款人自有资金）

19、项目资本金一般是项目的（非债务性资金），项目法人无需返回这部分资金，且不承担任何（利息）。

二、名词解释（每题4分，计16分）

1、政府融资平台贷款借款人自有现金流

包括经营性现金流，自有资产变现价值（自身拥有土地使用权证的土地处臵收入、自身拥有的已办理过户手续的上市公司股权分红和股权转让和其他资产等）和已明确归属借款人的专项规费收入（如车辆通行费）。

2、贷款人受托支付

贷款人受托支付是指贷款人根据借款人的提款申请和支付委托，将贷款资金支付给符合合同约定用途的借款人交易对象。

3、宽限期

指固定资产借款合同约定的，自第一次贷款发放日起至借款人第一次偿还贷款本金之日止的时段。

4、审批有效期： 指从批复生效日起至借款合同签订日止的时段。

三、简答题（每题6分，计24分）

1、满足哪些条件的企业法人类平台贷款，银行可整改为一般公司类贷款，并按照商业化原则运作？

一是符合“全覆盖”原则，即各债权行对借款人的风险定性均为全覆盖。二是符合“定性一致原则”，即各债权行均同意整改为一般公司类贷款。三是符合“三方签字”原则，即各债权行均已就平台风险定性和整改措施与融资平台及地方政府相关部门达成一致，并通过三方签字（地方政府相关部门、融资平台及各债权银行）进行确认。

2、个人贷款，哪些情形，经贷款人同意可以采取借款人自主支付方式？

（一）借款人无法事先确定具体交易对象且金额不超过三十万元人民币的；

（二）借款人交易对象不具备条件有效使用非现金结算方式的；

（三）贷款资金用于生产经营且金额不超过五十万元人民币的；

（四）法律法规规定的其他情形的。

3、固定资产贷款哪些情形应采取受托支付？

单笔金额超过项目总投资5%或超过500万元人民币的贷款资金支付，应采用贷款人受托支付方式。

4、《流贷办法》要求流动资金贷款额度如何确定？

答：银行应根据借款人经营规模、业务特征及应收账款、存货、应付账款、资金循环周期等要素合理测算借款人的营运资金需求，并 基于营运资金需求与现有的流动资金的差额审慎确定借款人流动资金贷款的授信总额及具体贷款额度。

第四篇：政府融资平台问题和解答

政府融资平台的问题和解答

导读：我根据大家的需要整理了一份关于《政府融资平台的问题和解答》的内容，具体内容：关于政府融资平台的 16 个问题及解答,下面由我与大家分享，希望你们喜欢!欢迎阅读!问题 1：从经营、财务或者别的方面，如何界定一家公司为城投公司?投资城投债主要需要关注其背...关于政府融资平台的 16 个问题及解答,下面由我与大家分享，希望你们喜欢!欢迎阅读!

问题 1：从经营、财务或者别的方面，如何界定一家公司为城投公司?

投资城投债主要需要关注其背后的政府，我们一定需要紧跟政府，因此对于城投公司最好的政策，最明确的就是 2010 年国务院发的《关于贯彻国务院加强地方政府融资平台公司管理通知》，其中对于地方政府平台有明确的定义，由地方政府及其部门和机构、所属事业单位等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，具有政府公益性项目投融资功能，并拥有独立企业法人资格的经济实体。包括各类综合性投资公司，如建设投资公司、建设开发公司、投资开发公司、投资控股公司、投资发展公司、投资集团公司、国有资产运营公司、国有资本经营管理中心等，以及行业性投资公司，如交通投资公司等。因此当时这个定义是十分明确的，但是由于43 号文的出台，其中表述很明确，偿债资金来源为财政资金和政府，包括全额拨款事业单位提供直接或间接担保的排除在外了。政府融资平台一定要被过滤掉。如果按照之前的口径，可以简单概括其定义城投平台以及城投债，发行主体为地方主体，范围可以更广一些。第二，偿债资金来源一

定需要是财政资金或政府提供直接或间接担保的资金来源。第三点，募投项目为公益性的。而根据 43 号文的规定，其中有一点需要去掉，发行主体依然为地方国有企业，募投项目为公益性的，但是偿债资金来源不允许是财政资金或政府提供直接或间接担保的资金来源。如果是这个定义，现在依然值得商榷，这也就是之前提到需要关注地方国有企业改革的问题，这个定义的范围也随之变宽了，有些地方国有企业，比如大家比较关注的交通类企业，属于地方国有企业，募投项目如果按照发改委的相关文件精神，此募投项目为准公益性，那是不是算城投债呢?正如我刚才所说，我们需要关注政策方向，按照现在最新的国有企业改革的指导意见。此外需要看城投平台，其类别需要为公益性的，然后募投项目也为公益性的，那么这样的债券一定为城投债。如果募投项目为公益性的，企业主体为非公益性的，举例来说铁岭新城。

总体来说，最佳选择是按照最窄的口径即公共服务类企业，然后为了做到更精细，以太仓为例，作为县级市市属 6 个平台，每个平台分工定位明确，确定政府需要给予支持，因为其分类为两种，一种经营类的，另一种融资类的，则其中融资类的城投公司和交通发展公司为公益性质的最接近城投平台定义的公司。投资者可以基于这个逻辑来筛选城投债，得出的结果会更接近于城投债的定义，以上便是我们团队对此的看法。

问题 2：由于地方政府、企业和银行有着比较大的联系，如果地方政府对一些产能过剩的企业实施降杠杆的操作，政府会否划拨城投平台的资金或者资产?这会对城投的分析框架产生影响吗?

我们是业内较早关注平台转型的团队。从转型的规范的政策要求和自身的发展诉求上来说，城投平台会不断地涌现资产划拨和重组的情况，我们对此也出过相关的报告。其中经典的例子就是江东控股，亳州建投组建的建安集团、石家庄国控以及镇江的八大平台加一个新城组建成为四平台加一新城。此外，像之前提到的太仓，虽然其为一个县级市，但依然拥有错综复杂的平台体系，县级市、新区、镇和局委办的平台等。另外还有一个例子就是当年的哈投，其将供排水职能划拨出来，成为哈城投、哈尔滨供水集团以及哈尔滨排水集团三大平台。

个人认为这是必然的，对于其影响我们需要关注事件的来龙去脉，以哈尔滨城投为例，供排水按照现有的国有企业划分中基本上属于竞争类或偏商业性的企业范围。哈尔滨供排水资产的经营性很好，这个资产被划走对于哈城投来说肯定是一个负面影响。包括之后镇江的调整也引起市场较大的争议，召开的债券持有人会议否决了当时把镇江路桥这样一个企业从镇江国控划到镇交投等。

总体来说，投资者需要关注划出资产本身的经营性情况，如果该资产本身经营性很好，现金流充足，那么对于被划出平台来说影响较大。

问题 3：城投平台划拨资产需要通过债券持有人大会吗?

根据正常的流程来说，划拨资产需要通过债券持有人大会，重大事项发生时需要召开债券持有人会议，不过更多的是通过市场的约束而非持有人会议本身进行约束。

问题 4：在分析城投平台的财务报表中，很大一部分计入的收入为地方政府的财政划拨，这一部分收入在过去的每一年是不固定的，像这样一部分收入你们是如何分析的?

这一部分收入需要考虑，但的确是有很强的随意性。就像各位关注到今年城投平台不缺钱一样，主要因为资金拨付的到位情况比较好，不但好于市场预期也好于城投公司的预期。这是由于地方债务置换、大量地方财政拨款下拨等多方面原因造成的。这是一种非线性的状态，其中还包括很多政府协议、回购款以及在 PPP 项目下的政府购买的履约情况，未来这一块收入肯定会规范起来，但就目前来说，我们对此关注的比较粗糙，主要关注其动态变化背后的逻辑关系。

问题 5：你们对于城投平台的分析主要从自上而下的逻辑来分析城投平台，那么对于平台报表中有没有比较关注的几个指标呢?

自上而下和自下而上的分析方法一定是结合在一起的，首先，自上而下是一个重要的核心点，投资者需要明确该债券是否为城投债，或者是否是最接近市场认定的最狭义的城投债，这是一个自上而下的逻辑，如果是最狭义的城投平台，那么仅用自上而下的逻辑就够了，因为其募投肯定是公益性的。

如果该平台是经过包装的或转型的比较彻底的平台时，投资者就需要关注其报表的情况。

简单来说，看城投债主要有三个逻辑，第一看政策，第二看城投本身的运营，主要是报表，第三就是看地方政府的综合实力，因为不论是城投还是伪城投都要关注地方政府的实力。

问题 6：如何看待城投平台的企业化转型?

第一，这主要关注企业本身的定位，转型之后政府是如何看待其定位的，如果其定位是公益性的，那即使该平台拥有很多经营性资产，投资者也不

用太过在意其经营性的一面，它依然是一个公益性企业。因为中央的国有企业改革明确对于公益性的这一类企业并不考核其经营状况，也不需要优胜劣汰，甚至有些企业不一定去考核其资金的平衡问题，这都是有可能的，所以这一定对于投资者来说是需要明确的，经历转型其资产是否发生根本性的变化，但这个定位很明确。

第二，投资者需要关注转型以后和政府有关的这一部分资产与和经营性有关的资产相互之间是什么关系。简单来说，如果把企业拆成两半，如果A 部分是平台化的职能，假设给他的评级是 AA，包装之后加入了经营资产B 部分，按照市场化逻辑，我们给的评级是 AA-，虽然城投的 AA 与企业的AA 并不能完全在一个框架下去评，但是投资者可以大致做一个权衡，这个资产的重组和转型肯定是一个负向的影响。但如果说划入的经营性资产按照目前的评估和未来的演化，经营性资产的评级可以使 AA+，那么对于整个平台的转型角度来说其实是有加分的。

总的来说，对于转型后的平台，第一要看政府对其的定位如何，分布在哪一类别里，然后在看转型前后的资产对比，综合这两大方面的话，对于平台的企业化转型的理解。

问题 7：国务院对于国有企业有几大类的分类，那么结合到其各券上来说，利差范围是否有统计?

第一点来说，现在市场的主体投资者对于城投债深挖的逻辑思考的不是十分细化，所以不管是之前我们团队提出的按照募投项目看政策支持，像棚改债，如果不考虑主体的话其实根本看不出其中的利差。第二点，我之前提的按照企业主体的分类，因为大家对于城投的定义市场上是有不同的理解的，而且国有企业改革也是从最近才发生，从去年到今年总共也是一年的时间。这一年的时间里市场只是享受了城投的溢价，还没有去仔细的考虑，所以目前在利差上是不体现的。

问题 8：有些城投债券的评级是 AA+，但是其利率水平和 AA 的城投债券差不多，这可能会导致投资者对于评级的不信任，如何看待这一问题?

对此个人认为是这样子的，市场可能过于担心转型原因，会对此类平台有一些负面的看法，因为投资者对于此类事件不太明确其走向，因此投资者可能选择不参与此类标的的投资，但这与国有企业的分类是两种逻辑，发生这样的变化还是主要由于平台转型以及资产划拨有关。

问题 9：在一年内，市场上的债券会有利差的分化吗?

这不能确定，如果没有事件推动的话，可能依然不会产生，因为政策是在动态变化的，企业的分类可能在之后还会发生改变。但是如果我们本次的披露的比较精细化的择券的话，安全边际会比较高，在一定的时间和宏观背景下，政策的支持程度会比其他债券好，这是我从这个角度进行筛选的原因。至于在利差上，未来 12 个月不体现是很有可能发生的事情。

问题 10：如果不考虑流动性的问题，纯粹从信用风险的角度出发的话，考虑两类的城投，像东北由于经济的下滑或者像负债率过高的城投债以及那些规模较小的不到十个亿的城投债，前一种可能有评级下调的趋势性风险，另一种就是规模较小，这两类债券哪种的信用风险会更大一些?

这其实最后还是归集为杠杆问题，像产业债，煤炭钢铁或者是城投债以及地方债，纽约和柏林都出现过地方债务问题，所以层级问题不是从地方政府债务里需要考虑的最重要的要素。因此归根结底还是在于杠杆问题，如果说我债务借了 10 个亿，GDP 或者是财政收入从各种指标来看如果是20~30 亿那么杠杆是相对可控的，但如果说 GDP 是 4000 亿而债务有 8000亿那么其杠杆仍然很高。在 2011 年后，银监会主导的严控下爆发的城投风险，有滇公路，申弘投资城投，镇江城投等。

总体来说，在自上而下的逻辑之下，我们依然要去关注杠杆，我们缺少地方政府债务的资产负债表，如果有那么平台的很多报表问题就迎刃而解了。真实的背景要去看地方政府的资产负债情况，东北的，江浙的，云贵的是较为典型的。从一个宏观角度上来说，如果是同等杠杆情况下，占有资产越丰富，变现能力和证券化水平越高的在同等条件下更好，从这一角度讲省级好于地市级好于区县及以下，如果杠杆本身就不一样，那这个问题就不一定了，因此大家需要去权衡这两个因素相互之间的影响。

问题 11：如果一个城市只有一个城投平台，那么在这种情况下是可以看到资产负债表大致的情况的?

是的，这也就是为什么我们比较看好已经具备了整合以后的就是独占性和唯一性的平台，比如说江东控股，马鞍山现在明确市级平台除了马高新以外就是江东控股，那么平台的独占性就摆在那里了，不管它如何让转型，政府对它的支持是不会变的。

问题 12：城投类的企业转型后政府信用是否消失，后期是否会转为政府债务?

财政部对于是否是地方政府债务表述的很明确，2015 年 1 月 1 日已经明确做了一个划分了，1 月 1 日以后发的城投债肯定不会纳入政府债务了，特别是转型的融资企业，因为政府债务的债务主体只有政府和政府相关部

门才有举债的能力，现在主体明确，只有省和计划单列市，所以无论转型与否，这种都不是成为政府主体存在的。

问题 13：地方政府债的价值有没有被高估?

估值问题是一个比较复杂的问题，从一个更长时间来讲，由于中国的特殊制度，严格定义的城投未来还是会存在的，可能会改头换面，但本质不变，是一个修补地方财政不平衡的缺口的载体，这个特定的功能是不会丧失的，那么从下面一个角度来说，你如果去看主体的话，它仍然是拥有一些比较特殊的支撑，所以它享有一些特殊的溢价完全合理。大胆猜测，未来可能有以下几点导致城投的估值分化，第一，因为按照预算法，未来依然有空间的，发行地方债并不一定是省这一级别，如果我们后面有可能放开到下一层级，例如美国债务最小的单位是学区，学区可以单独作为一个举债主体的。因此到那个层次，地方政府的财政问题可能会有部分解决，那么城投债的转型会比较彻底。第二，中央和地方的分税制改革是否有一个比较大的变化，包括最近讨论的房产税的问题等，因为城投是内生于财政不平衡堵缺口的一个载体，如果财政的缺口被补上，那么城投债的未来市场就极为有限了。第三，凡是中国有债务的问题往往是由于一些事件性因素而爆发出来的，像当年整顿三角债及 2010 年约束地方融资平台的债务规模，如果未来部委再来一次比较强力的超越 43 号文的政策可能会影响到市场对其的看法。

因此未来如果出现估值分化的话，大概率是由于这三个方向，从概率来说第三个概率较高。第三个因素具有一个背景，因为除了补缺口的漏洞，补缺口的原因是为了宏观逆周期管理，通俗来讲就是，企业有去杠杆压力，金融机构也有去杠杆压力，这时政府必须加杠杆，那么加杠杆的载体是平台，那么这个时候是不会去规范它的杠杆行为的，一旦企业的去杠杆告一段落，也就是说经济下行压力有所缓解，整个系统性风险有所缓解这个时候对于地方政府债务行为和融资行为的约束政策出台的可能性就上升了，经济相对企稳，区域性系统风险相对降低的时候有可能恰恰是地方政府债务估值的扰动因素逐步酝酿和发生的时间窗口。按照眼前的经济状况来讲，去产能，去杠杆的背景下发生估值大幅走阔的可能性不是特别大。

问题 14：地方政府置换的具体额度属于哪一类，有没有什么途径可以获得?

财政部已经公政府置换布额度，不管是全国人大两会还是预算委员会都可以看到，那么具体哪个地方的额度还就只能是通过它的披露信息，包括平台发债时候的评级，或者是其他的信息来看到，因为财政部没有明确的告诉大家最后政府债务的一个清单，所以只能逐家来看。

问题 15：因为城投主体的负债依然以商业银行的贷款为核心，债券类的还是偏少，这样的话在 2015 年之后银行对于城投平台的贷款政策有没有什么变化?

这个问题的时间节点主要是 2010 年，凡是严格在银监会平台名单上的企业，平台贷款是有限制的，全国来看平台贷款在整个商业银行中的规模在 10 万亿上下，随着地方政府债务置换的稳步推进，这个余额可能是减少的。但是这个是按照银监会的平台贷款，因为大家知道现在的经济环境，产业比较差，产能过剩行业明确采取规避态度。从银行角度来说，城投平台是可以超越周期的选择。它肯定不能划入平台贷款，但是对于一些准平

台的或者是一些贷款以外的等，就是银行肯定会通过一些变通的方法，包括一些 PPP，产业基金等应该是有覆盖的。因为现在金融资源全面向政府和政府的派出机构或者说派生机构倾斜，这是比较明确的，但是这个定义需要明确。

问题 16：最近有一些省级的平台，例如天津、云南和江苏一带的平台，还有一些较小的市级 AA 的平台到海外去发美元的债券，这种情况具体有什么考量吗?

这从我了解的情况来看，发改委鼓励此种行为，美元并购债是鼓励发行的，融资渠道比较畅通。其实从正常的逻辑来看，大家是有疑虑的，人民币有贬值压力，长期来看美联储有加息压力，这是去发行强货币负债好像不是特别的合理，但其存在有着一些事件的推动，这可能和用汇需求和融资并购是有关系的，这与 2011 年到 2013 年一波房地产企业境外发债的需求是不同的，因为那时是完全把国内行业融资的渠道被卡死了，包括也有一部分城投企业去境外发债，当时主要还是因为有拓宽融资渠道的考量，这次应该不同。

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第五篇：政府融资平台主要运营模式分析

中投顾问产业研究中心

政府融资平台主要运营模式分析

（一）主要运营模式分析

就目前的实际情况来看，主要有以下三种模式：政府主导型模式在这一模式中，决策权力地方政府行使，一元特征明显；执行上依托政府科层制

官僚组织完成，动员能力强；控制上普遍采用强制推行的方式进行，层级特征明显；信息反馈通过“自下而上”方式传递，渠道单

一、信息公开度、透明度低；监督方式上主要依靠自体监督，特殊情况下采用社会监督；责任主体不明确，权责不分导致问责制度难以落实。

企业主导型模式在这一模式中，决策权力仍集中由地方政府行使，仍具有一元特征；执行上依托现代企业的管理运作机制；控制上体现为政府、企业共管；信息反馈上实现了政府-企业的双向流动，沟通机制较为通畅，信息公开度、透明度较低；监督方式上企业内部监控为主，政府纪检部门为辅；企业为责任主体。

中投顾问在《2016-2020年中国政府融资平台发展模式及投资机遇分析报告》中指出，政府企业协作性模式在这一模式中，决策权力由地方政府和企业共同行使，体现为地方政府与企业就具体政策的磋商和对话；执行上发挥企业、政府组织方式的各自优点，；控制上表现为政府通过行政命令、决议文件的方式对企业监管；信息反馈上实现了政府-企业的双向流动，沟通机制较为通畅，信息公开度、透明度较高；监督方式上企业内部监控为主，政府纪检部门为辅；企业为责任的主要承担主体。

图表 地方政府投融资平台运营模式的类型划分

资料来源：中投顾问产业研究中心

（二）多元运营模式

中投顾问在《2016-2020年中国政府融资平台发展模式及投资机遇分析报告》中指出，现有模式在合理性、合法性和公共性上存在着自身无法克服的问题。要实现地方政府投融资平台的可续发展，就要在建设服务型政府理念指导下，找到新的治理方式，而这正是基于“多中心治理场域”理论构建的“地方政府投融资运营多元中心合作型模式”。这一模式具有以下特点：决策权力由地方政府、企业、社会共同行使；执行上政府动员、企业执行、社会参与，充分的发挥不同组织的各自优点；控制上同样表现出多主体治理的特征，职能分工侧重则有所不同；信息反馈的渠道、方式丰富多样，信息公开度、透明度高；监督方式上，自体监督、异体监督、社会监督多管齐下，监督效果好。此外，由于决策中各个主体都参与整个管理活动全程，问责的主体容易确认。

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建立多元中心合作模式为地方政府投融资平台注入新的价值理念。罗尔斯在其著作《正义论》中指出社会普遍的公平和正义是人类的终极追求。在今天社会普遍的公平和正义表现为公共利益的最大化实现。对于政府的社会管理活动来说，实现一定区域内社会的公共利益是其社会管理的目标，其他的则是手段。要摆脱“管理行政”模式下“投入-产出”的简单效率观念和以GDP快速增长为主要指标的思路，将“公共性”价值理念重新设置在政府社会管理活动价值理念的核心地位。在地方政府投融资平台的建设问题上，要以“公共性”作为终极价值理念，将公共利益作为主线贯穿整个管理活动的始终，以社会的可持续发展和社会效益的最大化作为自身的职责要求。建立多元中心合作模式拓展地方政府投融资平台的参与主体。首先，是政府对自身角色认识的转变，在社会学中，角色由“自我认同”和“他人期许”决定。当前地方政府投融资平台“公共性”递减的一个重要原因就在于政府对自身角色认识的不完整。在地方政府投融资平台建设的问题上，政府在“中心-边缘”模式的影响下，将社会看作了被发动和运动的“他者”，没有正确认识到政府、社会在地方经济建设中的各自不同的功能和作用。在地方融资平台建设问题上，政府官员要承认政府同社会管理中其他主体：公民、民间组织和社会机构的主体地位，形成“主体-主体”的平等关系，同时还要正确认识自身作为社会管理制度建设者、引领者、参与者的角色。其次，更为重要的是执政党角色的转变。党对国家生活中的领导是在革命战争、社会主义建设时期中被历史证明了的，面对作为具有具体权利个体的公民，需要从新调整自身作为领导者的角色和功能。

建立多元中心合作模式实现从控制干预向治理服务的转变参与过程制度的构建需要。满足这样一些要求，首先是尽可能的让所有人参与进来，其次是所有人在参与的同时能够通过正常的渠道、途径表达自身的观点，这正是哈贝马斯等人提倡的“生活政治”旨趣。以往的实践中，地方政府投融资平台的建设需要尽可能的调动各种社会资源，在效率优先的选择下，地方政府通过运用其拥有的行政权力不断强化对社会资源的控制与配置，将所有可能会影响到政府资源配置的问题简单的归结为“维稳”解决，并将把其他主体排除在事务管理的过程，从而导致社会群体性事件的不断出现。要将当前地方政府投融资平台的建设工作从“控制-干预”模式转变为“治理-服务”模式，通过完善和规范各类社会主体参与地方政府投融资平台建设的合法途径，在对话、合作的框架内借助自身的治理能力而非行政权力的最大化运用来实现参与过程的“公共性”。

建立多元中心合作模式优化和拓展监督体制机制及方式。地方政府进行各种融资平台的建设，是在现行财政制度和法律体系管制之下，找寻地方公共物品供给资金渠道的不得已的变通之法，在此过程中，地方政府并未真正的走到过台前，而是一直在尽可能不违规的前提下进行幕后运作。但是，要从根本上解决人们日益增长的物质和文化需求，合理的促进地方政府投融资平台又快又好的健康发展，就必须在确定事权和责任的基础上，合理放开地方政府发行地方债权和建设债权的权力，让地方政府债务走向台前，通过借助资本市场，显性化、公开化、阳光化、市场化。首先，有必要对现行的《预算法》进行一定的修改，在部分地区和行业进行试点，等到时机成熟的时候，再以国家立法的方式允许地方政府发行部分政府债券用以解决城市建设中遇到的资金不足的难题。立法中，还应明确地方政府作为债务人的主体资格，并要求地方政府将现有的各类地方政府投融资平台举借的债务统统纳入其债务管理的范围，并依法编制地方政府债务预算，督促地方政府债务管理工作早日公开化、透明化，将各类可能的隐性债务、历史累计债务、资金的流向和用途进行公示和公告并纳入财政监督的范围，以便新闻媒体、社会公众进行有效监督。

其次，在我国现行的政治体系下对自体监督的依赖很难实现对地方政府投融资平台的举债行为进行约束和规范。可以通过借助地方人大及其常务委员会审议、票决的功能性约束；通过发改委、经信委等上级

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部门对各地报批项目审核与调查；通过信用评级机构等中介组织等“第三方”的评估与信息公开。当然了，最具有督促作用的还是债权人“用脚投票的权利”和社会公众监督作用的发挥。只有通过建立多元化的地方政府投融资平台监督主体，完善监督的方式和路径，地方政府投融资平台的融资和举债行为就会受到来自利益相关方的全面监管和约束。

建立多元中心合作模式不断提升社会资本存量。社会资本是个体之间的联系-社会网络以及在此基础上形成的互惠和信赖的价值规范。社会资本是群体成员之间共享的非正式的价值观念、规范，能够促进他们之间的相互合作。如果全体的成员与其他人将会采取可靠和诚实的行动，那么他们就会逐渐相互信任。信任就像是润滑剂，可以使人和群体或组织更高效的运作。可以看到，虽然不同学者对于社会资本理论的解释有所不同，但都指向了构建在网络、信任和合作框架内的社会治理模式，尤其强调了在这其中第三部门的作用。

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